我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)法律制度：發(fā)展與挑戰(zhàn)

1、我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)法律制度：發(fā)展與挑戰(zhàn)朱兵當(dāng)前，從世界范圍來(lái)看，隨著全球科技經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，隨著人類文明的不斷進(jìn)步，人們對(duì)文化遺產(chǎn)的認(rèn)識(shí)在不斷深化。文化遺產(chǎn)保護(hù)在今天愈來(lái)愈成為一個(gè)浪潮。出現(xiàn)了三個(gè)特點(diǎn)：一是對(duì)文化遺產(chǎn)重要性的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深刻。就是說(shuō)在經(jīng)濟(jì)、科技全球化日益嚴(yán)重的今天，文化遺產(chǎn)對(duì)一個(gè)國(guó)家、民族的重要性越來(lái)越突出，對(duì)保持文化多樣性的重要性越來(lái)越突出。這種重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了傳統(tǒng)意義上對(duì)文化遺產(chǎn)的認(rèn)識(shí)。這種重要性除了體現(xiàn)在一般的文化意義上外，還體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、民族、國(guó)家文化主權(quán)等等方面。文化的問(wèn)題、文化遺產(chǎn)的問(wèn)題從來(lái)沒(méi)有像今天這樣為全球所關(guān)注。第二個(gè)特點(diǎn)就是對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)對(duì)象和范圍的認(rèn)識(shí)在不

2、斷擴(kuò)大，保護(hù)的程度在不斷加深。用今天的觀念看，在文化遺產(chǎn)的范疇中，主要包括物質(zhì)和非物質(zhì)遺產(chǎn)（或有形遺產(chǎn)和無(wú)形遺產(chǎn)）兩大類。但在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，人們對(duì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)主要是圍繞著物質(zhì)形態(tài)的文化遺產(chǎn)（或有形文化遺產(chǎn)）來(lái)進(jìn)行的。就物質(zhì)形態(tài)的文化遺產(chǎn)而言，保護(hù)對(duì)象的范圍也在不斷擴(kuò)大，標(biāo)準(zhǔn)也在不斷更新。從我國(guó)來(lái)說(shuō)，一個(gè)突出的現(xiàn)象就是從對(duì)重要的、單個(gè)的文物古跡的保護(hù)擴(kuò)展到對(duì)文物古跡周邊環(huán)境保護(hù)，又?jǐn)U展到對(duì)以某個(gè)歷史建筑群為主體的歷史街區(qū)、村鎮(zhèn)、城市的保護(hù)。近些年來(lái)，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)又成為文化遺產(chǎn)保護(hù)的一個(gè)重要內(nèi)容，引起了廣泛的關(guān)注。因此，文化遺產(chǎn)保護(hù)對(duì)象已經(jīng)突破了傳統(tǒng)范疇。第三個(gè)特點(diǎn)是隨著保護(hù)對(duì)象的多元化，保

3、護(hù)對(duì)象的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)方式也呈現(xiàn)出一種多元化的趨向。歷史年代再也不是一個(gè)絕對(duì)尺度。“保護(hù)”一詞的內(nèi)涵不斷擴(kuò)充，它不再僅僅被理解為是對(duì)物質(zhì)形態(tài)的“保存”，還包括研究、利用、宣傳、傳承與弘揚(yáng)。其意義除了“保存”本身之外，更多地體現(xiàn)在與當(dāng)代社會(huì)發(fā)展、文化建設(shè)等等的相互關(guān)系之中，并成為國(guó)家、民族現(xiàn)實(shí)生活、生存方式的一個(gè)重要組成部分。上述這些變化可以說(shuō)既是全球也是我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)發(fā)展的具體縮影。一、我國(guó)文化遺產(chǎn)法律制度的立法特點(diǎn)和構(gòu)成我國(guó)文化遺產(chǎn)法律制度是我國(guó)整個(gè)法律體系的一個(gè)重要組成部分。它包括法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)等一系列具有法律效力的文件。它的形成和特點(diǎn)與我國(guó)的立法體制密切相關(guān)。我國(guó)是一個(gè)

4、統(tǒng)一的單一制國(guó)家，各地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展又很不平衡，因此，既要保證國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使立法權(quán)，同時(shí)又照顧各地不同的需要，確立了我國(guó)統(tǒng)一而又分層次的立法體制。它包括了具有不同層次的國(guó)家法律法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治區(qū)條例、部門(mén)和地方政府規(guī)章等。對(duì)這種分層次的立法體制，為保證法制的統(tǒng)一，明確規(guī)定了不同層次法律、法規(guī)、規(guī)章的效力。憲法的效力高于一切法律、法規(guī)，法律法規(guī)的制定不得同憲法相抵觸；法律高于行政法規(guī)；行政法規(guī)高于地方性法規(guī)和規(guī)章；地方性法規(guī)高于地方政府規(guī)章。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)還實(shí)行立法監(jiān)督制度，上級(jí)立法機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷不適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)規(guī)章。我國(guó)文化遺產(chǎn)法律制度是建立在憲法和其他基本法所確立的原則之上的，這

5、些原則包括國(guó)家保護(hù)文化遺產(chǎn)的原則，各民族平等、團(tuán)結(jié)、互助的原則，各民族都有發(fā)展保護(hù)本民族文化和保持或改革自己風(fēng)俗習(xí)慣的自由的原則等。我國(guó)文化遺產(chǎn)法律制度經(jīng)過(guò)五十多年建設(shè)，目前主要在有形文化遺產(chǎn)（文物）方面初步形成了法律保護(hù)體系。它與上述立法體制相一致，包括若干層次：一是由全國(guó)人大常委會(huì)1982年制定頒布的文物保護(hù)法（1991、2001年修訂）；二是國(guó)務(wù)院制定頒布的行政法規(guī)，如文物保護(hù)法實(shí)施條例、水下文物管理?xiàng)l例、風(fēng)景名勝管理?xiàng)l例等；三是省、直轄市立法機(jī)關(guān)人大常委會(huì)制定頒布的有關(guān)文物保護(hù)的地方性法規(guī)，如北京市文物保護(hù)條例、浙江省歷史文化名城保護(hù)條例、甘肅敦煌莫高窟保護(hù)條例等；四是較大的市和經(jīng)濟(jì)特

6、區(qū)所在地的省市人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，如蘇州市文物保護(hù)條例、深圳市文物保護(hù)條例等；五是民族自治區(qū)、州、縣人大常委會(huì)制定的自治條例和單行條例，如西藏自治區(qū)文物保護(hù)條例、云南省麗江納西族自治縣東巴文化保護(hù)條例等；六是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定的部門(mén)規(guī)章和地方省級(jí)人民政府制定頒布的規(guī)章性文件，如國(guó)家文物局制定的文物保護(hù)單位保護(hù)管理暫行辦法、考古發(fā)掘管理辦法、考古涉外工作管理辦法和文物出境鑒定、館藏文物等方面的管理辦法以及各地方立法機(jī)關(guān)、人民政府所制定的地方法規(guī)和規(guī)章。二、我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)法律制度的形成和發(fā)展新中國(guó)建立以來(lái)，文化遺產(chǎn)保護(hù)法律制度的建立大體可以分為三個(gè)時(shí)期：（一）第一個(gè)時(shí)期是從建國(guó)前后到60

7、年代的初創(chuàng)時(shí)期。新中國(guó)建立前夕，著名建筑學(xué)家梁思成先生編寫(xiě)了“全國(guó)重要建筑文物簡(jiǎn)目”共450條，并附“古建筑保護(hù)須知”，這為當(dāng)年解放戰(zhàn)爭(zhēng)提供了文物保護(hù)的依據(jù)。1950年5月政務(wù)院發(fā)布保護(hù)古跡的政令。1961年國(guó)務(wù)院頒布文物保護(hù)管理暫行條例。同年以梁思成的“簡(jiǎn)目”為基礎(chǔ)，國(guó)務(wù)院公布首批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位（至2004年共公布五批，計(jì)1271處）。這時(shí)期一個(gè)最重要的成果就是建立了文物保護(hù)單位制度，針對(duì)不可移動(dòng)文物，根據(jù)不同價(jià)值，分別確定為不同級(jí)別的文物保護(hù)單位（國(guó)家、省、市【縣】級(jí)文物單位保護(hù)體制,目前全國(guó)縣級(jí)以上文物保護(hù)單位6萬(wàn)多處，省級(jí)7000處，全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位1271處）。但這期間，行

8、政命令是文物保護(hù)的主要依據(jù)和規(guī)范，對(duì)文化遺產(chǎn)的認(rèn)識(shí)也僅限于重要的文物古跡本身。（二）第二個(gè)時(shí)期是20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放時(shí)期，以1982年全國(guó)人大常委頒布實(shí)施文物保護(hù)法為標(biāo)志，我國(guó)對(duì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)開(kāi)始走上法制化的軌道。這時(shí)期，文物保護(hù)出現(xiàn)了全新局面。隨著大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，國(guó)家制定了新時(shí)期文物保護(hù)基本方針政策。全國(guó)人大常委會(huì)頒布實(shí)施文物保護(hù)法后，國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門(mén)、地方政府也都制定了一系列配套法規(guī)，初步形成了中國(guó)文物（物質(zhì)文化遺產(chǎn)）保護(hù)法規(guī)體系。該法雖然只有33條，但它首次從國(guó)家法律的角度對(duì)文物的對(duì)象和保護(hù)范圍、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)文物保護(hù)單位、考古發(fā)掘、館藏文物、私人收藏文物、文物出境都作了規(guī)定，確立了

9、一些重要原則和制度：1、明確了文物保護(hù)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)是“具有歷史、科學(xué)、藝術(shù)價(jià)值的文物”。2、劃定了文物保護(hù)的范圍共五大類：一是重要的歷史古跡；二是與重大歷史事件、革命運(yùn)動(dòng)或著名人物有關(guān)的史跡、實(shí)物、建筑；三是歷史上珍貴藝術(shù)品、工藝品；四是歷史上重要的文獻(xiàn)資料；五是各民族社會(huì)生活的代表性實(shí)物。3、在法律上確立了文物保護(hù)單位制度。4、確立了歷史文化名城保護(hù)制度。國(guó)家對(duì)“保存文物特別豐富、具有重大歷史價(jià)值和革命意義的城市”，核定公布為歷史文化名城。一些地方也公布了地方的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村或歷史文化保護(hù)區(qū)（全國(guó)歷史文化名城101座）。5、明確了配合基本建設(shè)的搶救性發(fā)掘的原則。如三峽工程、小浪底水庫(kù)

10、、京九鐵路等。6、確立了文物修繕、保養(yǎng)、遷移時(shí)“不改變文物原狀”的原則。這期間，隨著文物保護(hù)工作的開(kāi)展，對(duì)文物保護(hù)的認(rèn)識(shí)也在不斷加深。明確規(guī)定了文物保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)、范圍開(kāi)始注意到文物古跡與周邊環(huán)境的關(guān)系，規(guī)定了“劃定保護(hù)范圍”和“劃定建設(shè)控制地帶”；注意到歷史城區(qū)的保護(hù)問(wèn)題，確立了歷史文化名城的保護(hù)概念并將其納入法律調(diào)整的范圍，建立了具有中國(guó)特色的歷史文化名城保護(hù)制度。據(jù)此，國(guó)務(wù)院迄今共核定公布了101座歷史文化名城。1984年國(guó)務(wù)院也注意到傳統(tǒng)街區(qū)、建筑群、小城鎮(zhèn)、村寨的保護(hù)問(wèn)題，下發(fā)通知，提出設(shè)立“歷史文化保護(hù)區(qū)”的概念，以作為歷史文化名城的補(bǔ)充。各地政府也據(jù)此設(shè)立了不少地方保護(hù)的“名城”、“

11、名鎮(zhèn)”、“名村”或“文化保護(hù)區(qū)”等。顯然，這時(shí)期無(wú)論是在立法上還是在觀念上，文物保護(hù)的范圍已被大大拓展。同時(shí)，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，我國(guó)簽署了全部4個(gè)有關(guān)文化遺產(chǎn)保護(hù)的國(guó)際公約。（關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化財(cái)產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約、保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約、國(guó)際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)關(guān)于被盜或者非法出口文物的公約、武裝沖突情況下保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)公約。我國(guó)從國(guó)外多次成功索回非法出境文物）三）第三個(gè)時(shí)期是20世紀(jì)90年代以后，隨著改革開(kāi)放深化發(fā)展和對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步加深，中國(guó)對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法律制度的建立和完善進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期。這時(shí)期除了物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)外，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)問(wèn)題也逐漸

12、為社會(huì)所關(guān)注。在物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)方面，面臨的主要問(wèn)題就是，大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市改造對(duì)文物、歷史文化名城、大遺址保護(hù)所產(chǎn)生的沖突，旅游開(kāi)發(fā)與文物資源保護(hù)之間的沖突，盜掘古墓葬、盜竊館藏文物等各種文物犯罪活動(dòng)日趨嚴(yán)重，因此在立法上必須及時(shí)解決這些問(wèn)題。1、為打擊各種文物犯罪活動(dòng)特別是日益嚴(yán)重的盜掘古墓葬古遺址和走私活動(dòng)，修改刑法和文物保護(hù)法的刑事處罰條款，1991年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)文物保護(hù)法中涉及盜竊、走私、故意破壞、玩忽職守造成損毀流失、私自出售文物等，追究刑事責(zé)任。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)還頒布關(guān)于懲治盜掘古文化遺址古墓葬犯罪的補(bǔ)充規(guī)定，對(duì)刑法進(jìn)行了修改，規(guī)定對(duì)有關(guān)犯罪行為，情節(jié)較輕的處三年以下有

13、期徒刑，情節(jié)嚴(yán)重的處十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑、或者死刑。1997年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)刑法進(jìn)行了全面修改，增加了“妨害文物管理罪”，共六條，對(duì)故意損毀、過(guò)失損毀、私自出售贈(zèng)送外國(guó)人、倒買(mǎi)禁止經(jīng)營(yíng)的文物等行為，處3、5、10年以下的有期徒刑；對(duì)嚴(yán)重盜掘、盜竊行為處罰更為嚴(yán)厲。2、全面修改文物保護(hù)法。從20世紀(jì)90年代中期，就開(kāi)始了對(duì)文物保護(hù)法的修改調(diào)研工作。2002年，全國(guó)人大常委會(huì)頒布了新修定的文物保護(hù)法。這次修改在全國(guó)引起了一場(chǎng)相當(dāng)廣泛的爭(zhēng)論。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)的問(wèn)題就是，對(duì)文物是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)保護(hù)，還是強(qiáng)調(diào)利用。具體有兩個(gè)問(wèn)題：一是國(guó)有館藏文物是否可以有償轉(zhuǎn)讓；另一個(gè)問(wèn)題是民間文物是否應(yīng)當(dāng)自由流通。這些問(wèn)

14、題的出現(xiàn)實(shí)際上反映了中國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中文物保護(hù)所面臨的一些新的挑戰(zhàn)。經(jīng)過(guò)了廣泛討論，主流意見(jiàn)認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“保護(hù)”是文物工作的第一位和最主要的任務(wù)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)兼顧“利用”。修改稿在這兩個(gè)方面都進(jìn)行了重大調(diào)整。全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)過(guò)了四次審議方予以通過(guò)。這幾乎是一次全新的修改，文物保護(hù)法由原來(lái)的33條增加到80條，在保留原法一些好的原則和制度的前提下，針對(duì)現(xiàn)實(shí)需要和文物保護(hù)理念的發(fā)展，增加了相當(dāng)多的內(nèi)容。主要有：（1）明確規(guī)定文物工作的基本方針是“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”。1982年文物保護(hù)法對(duì)此沒(méi)有規(guī)定。為了進(jìn)一步規(guī)范保護(hù)與利用的關(guān)系，還有針對(duì)性地增加了相關(guān)規(guī)定，即

15、“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)重視文物保護(hù)，正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展與文物保護(hù)的關(guān)系，確保文物安全?；窘ㄔO(shè)、旅游發(fā)展必須遵守文物保護(hù)工作的方針，其活動(dòng)不得對(duì)文物造成損害。（2）明確規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)把文物工作納入地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、納入財(cái)政預(yù)算、納入體制改革、納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。特別是加強(qiáng)了文物保護(hù)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源保障，規(guī)定“國(guó)家用于文物保護(hù)的財(cái)政撥款隨著財(cái)政收入的增長(zhǎng)而增加?！薄皣?guó)家鼓勵(lì)通過(guò)捐贈(zèng)等方式設(shè)立文物保護(hù)社會(huì)基金，專門(mén)用于文物保護(hù)，任何單位或者個(gè)人不得侵占、挪用?！保?）進(jìn)一步擴(kuò)大文物的范圍。特別在文物的第二項(xiàng)中增加了近現(xiàn)代重要史跡、實(shí)物、代表性建筑。4）增加了歷史文化街區(qū)、村

16、鎮(zhèn)保護(hù)制度。1982年文物保護(hù)法確立了歷史文化名城制度，但它并不涵蓋具有重大價(jià)值的歷史街區(qū)或村鎮(zhèn)。由于得不到法律保護(hù)，這些街區(qū)、村鎮(zhèn)往往在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中遭到拆毀和破壞。為此，新法在舊法確立的歷史文化名城制度的基礎(chǔ)上，增加了歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)保護(hù)制度。規(guī)定保存文物特別豐富并且具有重大歷史價(jià)值或者革命紀(jì)念意義的城鎮(zhèn)、街道、村莊，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府核定公布為歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。（5）完善了不可移動(dòng)文物保護(hù)制度。新法針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)中文物保護(hù)出現(xiàn)的一些問(wèn)題，增加了對(duì)文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)禁止行為的具體規(guī)定。除了舊法所規(guī)定的非經(jīng)特別許可“不得進(jìn)行其他建設(shè)工程”外，新

17、法還規(guī)定不得從事“爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)”，“不得建設(shè)污染文物保護(hù)單位及其環(huán)境的設(shè)施，不得進(jìn)行可能影響文物保護(hù)單位安全環(huán)境的活動(dòng)。對(duì)已有的污染文物保護(hù)單位及其環(huán)境的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)限期治理?！睘榱朔乐箛?guó)有不可移動(dòng)文物的流失，明確規(guī)定國(guó)有不可移動(dòng)文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押。建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場(chǎng)所的國(guó)有文物保護(hù)單位，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。同時(shí)規(guī)定非國(guó)有不可移動(dòng)文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押給外國(guó)人。（6）完善了考古發(fā)掘制度。新法特別規(guī)定在進(jìn)行建設(shè)工程或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)現(xiàn)文物者的職責(zé)和文物行政部門(mén)的職責(zé)及處理時(shí)限，即任何單位或者個(gè)人發(fā)現(xiàn)文物，應(yīng)當(dāng)保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)，立即報(bào)告當(dāng)?shù)匚奈镄姓块T(mén)，文物行政部門(mén)接到報(bào)告后，如無(wú)特

18、殊情況，應(yīng)在二十四小時(shí)內(nèi)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，并在七日內(nèi)作出處理意見(jiàn)。發(fā)現(xiàn)重要文物應(yīng)立即上報(bào)國(guó)務(wù)院文物行政部門(mén)，國(guó)務(wù)院文物行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在接到報(bào)告后十五日內(nèi)提出處理意見(jiàn)。同時(shí)還規(guī)定對(duì)上述情況下發(fā)現(xiàn)的文物，其所有權(quán)屬于國(guó)家所有，任何單位或者個(gè)人不得哄搶、私分、藏匿。（第三十二條）。新法還增加了對(duì)考古發(fā)掘結(jié)果管理方面的規(guī)定。明確規(guī)定考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院文物行政部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門(mén)。考古發(fā)掘的文物，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浽靸?cè)，妥善保管，并移交文物行政部門(mén)指定的國(guó)有博物館、圖書(shū)館或者其他國(guó)有文物收藏單位收藏。規(guī)定考古發(fā)掘的文物，任何單位或者個(gè)人不得侵占。（第三十四條）。（7）增加了館藏

19、文物交流渠道，補(bǔ)償制度和退出館藏的制度。新法擴(kuò)大了國(guó)有文物收藏單位的交流渠道。除了舊法規(guī)定的“調(diào)撥”這一渠道外，新法增加了“交換和借用”的渠道。一是規(guī)定了交換和借用的范圍，即國(guó)有館藏文物只限于在國(guó)有文物收藏單位之間進(jìn)行交換；非國(guó)有文物收藏單位可以借用國(guó)有館藏文物用于展覽。二是規(guī)定了交換借用的批準(zhǔn)程序，特別是一級(jí)文物的交換借用程序。三是規(guī)定對(duì)那些未建立館藏文物檔案的國(guó)有文物收藏單位，規(guī)定禁止進(jìn)行交換借用。四是規(guī)定了借用文物的期限不得超過(guò)三年。五是原則規(guī)定了依法調(diào)撥、交換、借用國(guó)有館藏文物，取得方可以對(duì)提供方予以合理補(bǔ)償，并授權(quán)國(guó)務(wù)院文物行政部門(mén)制定具體管理辦法。同時(shí)還規(guī)定了文物取得方的職責(zé)和提供

20、方對(duì)補(bǔ)償資金的法定用途。六是原則規(guī)定了對(duì)國(guó)有文物收藏單位不再收藏的文物可以另行處置，并授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體管理辦法。（8）擴(kuò)大了民間文物流通渠道，建立文物拍賣(mài)制度。既要鼓勵(lì)支持合法正當(dāng)?shù)拿耖g文物收藏活動(dòng)，允許其依法流通；也要嚴(yán)格規(guī)范，對(duì)其作出嚴(yán)格的限制性規(guī)定，以防給文物犯罪活動(dòng)提供可乘之機(jī)。舊法對(duì)民間文物流通限制較嚴(yán)，新法增加了若干規(guī)定：規(guī)定文物收藏單位以外的公民、法人和其他組織取得文物的方式有五種：一是依法繼承或者接受贈(zèng)與；二是從文物商店購(gòu)買(mǎi)；三是從經(jīng)營(yíng)文物拍賣(mài)的拍賣(mài)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)；四是公民個(gè)人合法所有的文物相互交換或者依法轉(zhuǎn)讓；五是國(guó)家規(guī)定的其他合法方式（第五十條）。對(duì)公民、法人和其他組織禁止買(mǎi)賣(mài)

21、的文物也作了明確規(guī)定：一是國(guó)有文物（但國(guó)家允許的除外）；二是非國(guó)有館藏珍貴。建立了文物拍賣(mài)管理制度。一是增加了行政許可，規(guī)定凡依法設(shè)立的拍賣(mài)企業(yè)經(jīng)營(yíng)文物拍賣(mài)的，應(yīng)取得國(guó)務(wù)院文物行政部門(mén)頒發(fā)的文物拍賣(mài)許可證；二是規(guī)定文物拍賣(mài)企業(yè)不得從事文物購(gòu)銷經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得設(shè)立文物商店；三是規(guī)定文物行政部門(mén)工作人員和文物收藏單位不得舉辦或參與舉辦文物拍賣(mài)企業(yè)；四是規(guī)定禁止設(shè)立中外合資、中外合作、外商投資的文物拍賣(mài)企業(yè)。五是規(guī)定了文物拍賣(mài)企業(yè)的職責(zé)和義務(wù)，即所拍賣(mài)的文物在拍賣(mài)前要報(bào)文物行政部門(mén)審核，要對(duì)所拍賣(mài)的文物作出記錄并報(bào)文物行政部門(mén)備案，并有義務(wù)對(duì)文物拍賣(mài)的委托人、買(mǎi)受人保密。六是規(guī)定文物行政部門(mén)對(duì)所審核擬

22、拍賣(mài)的文物可指定國(guó)有文物收藏單位優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)其中的珍貴文物。購(gòu)買(mǎi)價(jià)格由文物收藏單位代表與文物的委托人協(xié)商確定。（9）完善了法律責(zé)任的規(guī)定。舊文物保護(hù)法在法律責(zé)任的規(guī)定方面相當(dāng)薄弱，新法在修訂時(shí)為此增加了相應(yīng)條款，極大地加強(qiáng)和充實(shí)了法律責(zé)任的規(guī)定。主要內(nèi)容有：與刑法對(duì)妨害文物管理罪的規(guī)定以及其他有關(guān)規(guī)定相銜接，對(duì)應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的犯罪行為作出專項(xiàng)規(guī)定（第六十四條）。明確規(guī)定了應(yīng)受行政處罰的具體行為，明確規(guī)定了與之相應(yīng)的具體處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大了處罰力度。例如，規(guī)定對(duì)轉(zhuǎn)讓或抵押國(guó)有不可移動(dòng)文物，或?qū)⑵渥鳛槠髽I(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，最高可處違法所得五倍的罰款（第六十八條）。對(duì)違法設(shè)立文物商店或經(jīng)營(yíng)文物拍賣(mài)的，違法經(jīng)營(yíng)額

23、五萬(wàn)元以上的，并處違法經(jīng)營(yíng)額二倍以上五倍以下的罰款。違法經(jīng)營(yíng)額不足五萬(wàn)元的，并處二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款（第七十二條）。明確規(guī)定了破壞歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)的布局、環(huán)境、歷史風(fēng)貌的法律責(zé)任。一是規(guī)定由所批準(zhǔn)的行政部門(mén)撤銷其歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)稱號(hào)；二是規(guī)定對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分（第六十九條）。特別對(duì)文物行政部門(mén)、文物收藏單位、文物商店、經(jīng)營(yíng)文物拍賣(mài)的拍賣(mài)企業(yè)的工作人員的法律責(zé)任作了專項(xiàng)規(guī)定。規(guī)定對(duì)有相關(guān)違法行為者依法給予行政處分，或依法開(kāi)除公職或吊銷其從業(yè)資格，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任（第七十六條）。此外，對(duì)公安、工商、海關(guān)、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門(mén)和其他國(guó)家

24、機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、造成國(guó)家保護(hù)的珍貴文物損毀或流失的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任（第七十八條）。（四）這時(shí)期的另一項(xiàng)重要工作，就是全面研究并解決非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)問(wèn)題。中國(guó)有56個(gè)民族，幾千年的文明史流傳下來(lái)豐富多彩的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的整理、研究、保護(hù)和發(fā)展方面都投入了大量的人力、財(cái)力，取得了相當(dāng)成就。但從專門(mén)法的立法上研究解決這一問(wèn)題，始于上世紀(jì)90年代。1990年中國(guó)著作權(quán)法首次確認(rèn)民間文學(xué)藝術(shù)作品享有著作權(quán)并受法律保護(hù)，規(guī)定具體保護(hù)辦法由國(guó)務(wù)院另行制定。民間文學(xué)作品是非物質(zhì)文

25、化遺產(chǎn)的一個(gè)重要組成部分，這是國(guó)家法律第一次從保障民事權(quán)利的角度來(lái)具體確認(rèn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律地位。從實(shí)踐中看，建立民間文學(xué)作品著作權(quán)的國(guó)內(nèi)法保護(hù)已成為世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織大力推動(dòng)的一項(xiàng)重要工作，并提出了示范法條，這特別是對(duì)發(fā)展中國(guó)家和多民族國(guó)家具有現(xiàn)實(shí)意義。民間文學(xué)作品的著作權(quán)存在著特殊性，如何具體規(guī)范，有關(guān)部門(mén)一直在進(jìn)行立法調(diào)研。在專門(mén)法規(guī)方面，1997年國(guó)務(wù)院制定頒布傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)條例，這是第一個(gè)關(guān)于傳統(tǒng)工藝美術(shù)行業(yè)發(fā)展、人才保護(hù)的行政法規(guī)。傳統(tǒng)工藝美術(shù)的人才技能是繼承發(fā)展的基礎(chǔ)，也是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的重要內(nèi)容。該法規(guī)對(duì)此作出了一些規(guī)定，建立了工藝美術(shù)大師的評(píng)定、保護(hù)制度。近年來(lái)，一些地方立

26、法機(jī)構(gòu)已在這方面作出了嘗試，取得了一些經(jīng)驗(yàn)。例如云南省人大常委會(huì)2000年制定頒布了云南省民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例，貴州省2003年制定頒布了貴州省民族民間文化保護(hù)條例、福建省和廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)也制定了相關(guān)法規(guī)。一些有地方立法權(quán)的地方立法機(jī)關(guān)也制定了地方法規(guī)，如安徽省淮南市人大常委會(huì)制定頒布了淮南市保護(hù)和發(fā)展花鼓燈藝術(shù)條例、云南省麗江納西族自治縣制定了東巴文化保護(hù)條例等。2001、2003年聯(lián)合國(guó)兩次公布“人類口頭和非物質(zhì)遺產(chǎn)代表作”名單，中國(guó)的昆曲和古琴藝術(shù)被列入。2003年11月，聯(lián)合國(guó)教科文組織代表大會(huì)通過(guò)保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約。2004年8月，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)我國(guó)加入這一公約

27、，成為世界上較早批準(zhǔn)加入的國(guó)家之一。目前我們的一項(xiàng)重要工作就是抓緊研究制定國(guó)內(nèi)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法。三、立法和實(shí)踐所面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)建立完備的文化遺產(chǎn)保護(hù)法律制度，是我國(guó)法律制度建設(shè)的一個(gè)基本目標(biāo)。這一制度包括三個(gè)方面：一是進(jìn)一步擴(kuò)大物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)范圍，加大保護(hù)力度。在立法上除了進(jìn)一步完善文物保護(hù)法外，還要針對(duì)特定的保護(hù)對(duì)象制定一系列專門(mén)的法律法規(guī)，如制定歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)保護(hù)辦法，制定專門(mén)的長(zhǎng)城保護(hù)條例、世界遺產(chǎn)保護(hù)條例等。二是制定非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法，與“文物保護(hù)法”相互補(bǔ)充，以解決那些未被納入文物保護(hù)法保護(hù)范圍內(nèi)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)問(wèn)題。通過(guò)這一立法，確定國(guó)家保護(hù)、

28、繼承和發(fā)展非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的基本原則、建立保護(hù)名錄制度，明確責(zé)任義務(wù)、管理體制、資金保障、普查建檔、傳承培養(yǎng)、展覽利用、出境管理、獎(jiǎng)勵(lì)制度、法律責(zé)任等。三是建立民族民間傳統(tǒng)文化知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)制度。傳統(tǒng)文化知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是一個(gè)全新而復(fù)雜的問(wèn)題，突破了原有著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)和專利權(quán)的傳統(tǒng)內(nèi)容，需要認(rèn)真研究加以解決。一個(gè)考慮是在現(xiàn)有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的專門(mén)法中增加有關(guān)新的內(nèi)容，同時(shí)加快“民間文學(xué)藝術(shù)作品著作權(quán)保護(hù)條例”的制定。要達(dá)成這一目標(biāo)，我們?nèi)匀幻媾R許多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。它們主要集中在兩方面：其一，如何妥善處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)系，在文化遺產(chǎn)的保護(hù)與利用之間如何保持某種協(xié)調(diào)或平衡。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)

29、展，保護(hù)文化遺產(chǎn)面臨著突出矛盾。既要堅(jiān)持有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和提高人民生活水平，又有利于文化遺產(chǎn)保護(hù)的原則，避免經(jīng)濟(jì)建設(shè)以犧牲文化遺產(chǎn)為代價(jià)的現(xiàn)象，避免旅游經(jīng)濟(jì)對(duì)文化遺產(chǎn)實(shí)行毀滅性開(kāi)發(fā)濫用的現(xiàn)象。如何加強(qiáng)對(duì)基本建設(shè)中的文物保護(hù)，對(duì)世界文化遺產(chǎn)、歷史文化名城以及大遺址的保護(hù)，都需要進(jìn)一步研究。其二，由于文化遺產(chǎn)保護(hù)對(duì)象在不斷擴(kuò)大，保護(hù)對(duì)象不同的特點(diǎn)和性質(zhì)，決定了不同的保護(hù)方式和標(biāo)準(zhǔn)；這在很大程度上與傳統(tǒng)的遺產(chǎn)保護(hù)方式完全不同。例如單個(gè)文物古跡與歷史城區(qū)的保護(hù)就完全不同，物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)也完全不同（前者的重點(diǎn)在于保存，后者在于傳承）。這些差異不僅為保護(hù)工作、同時(shí)也為立法實(shí)踐提出了全新

30、的要求。具體而言，這些問(wèn)題和挑戰(zhàn)包括：1、歷史文化名城的保護(hù)問(wèn)題。迄今被命名為國(guó)家級(jí)歷史文化名城已有101座城市。從實(shí)際情況看，除了個(gè)別的城市仍然在物質(zhì)形態(tài)上保持完整的古城建筑風(fēng)貌（如平遙、麗江），其他的城市大多早已喪失古城的整體風(fēng)貌，在物質(zhì)形態(tài)上主要是一些零散的街區(qū)和傳統(tǒng)建筑群，其名城價(jià)值更多是以歷史聲望來(lái)體現(xiàn)的。（1）名城評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)難以具體、規(guī)范和統(tǒng)一，一些名城的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在古城完整的傳統(tǒng)建筑風(fēng)貌上，如平遙；一些名城的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在其歷史聲望上，如廣州、武漢等。歷史文化名城出現(xiàn)了抽象和非物質(zhì)形態(tài)化的現(xiàn)象。（2）由于名城的差異甚大，從名城保護(hù)的角度來(lái)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)城市難以具體化，規(guī)劃編制和實(shí)

31、施的難度也很大。這導(dǎo)致一些名城只著眼于城市的歷史聲望，對(duì)本應(yīng)保護(hù)的歷史街區(qū)和傳統(tǒng)建筑群卻任意拆毀；同時(shí)也使一些名城的保護(hù)與發(fā)展長(zhǎng)期囿于一種矛盾關(guān)系之中。（3）如何在城市規(guī)劃和發(fā)展中有效處理保護(hù)和發(fā)展平衡關(guān)系，既要滿足城市的現(xiàn)代化建設(shè)和人民群眾生活發(fā)展的需求，又要保護(hù)名城的歷史文化內(nèi)涵，是立法和實(shí)踐面臨的一大挑戰(zhàn)。例如北京市制定了歷史文化名城保護(hù)條例，劃定了40個(gè)以上的歷史文化保護(hù)區(qū)，各地也制定了一些地方條例，但如何制定一部統(tǒng)一的國(guó)家法律或法規(guī)仍在探索中。2、長(zhǎng)城的保護(hù)問(wèn)題。長(zhǎng)城是中華民族的象征，如何從法律上確立有效的保護(hù)機(jī)制，一直為社會(huì)各界所關(guān)注。一個(gè)重要意見(jiàn)是希望制定一項(xiàng)專項(xiàng)法律法規(guī)予以保護(hù)

32、，不過(guò)這在立法和實(shí)踐上仍存在不少問(wèn)題：（1）“長(zhǎng)城”在法律上的范圍如何確定，是明長(zhǎng)城，還是漢長(zhǎng)城，或包括歷史上所有興建的有防御功能的野外城墻？（2）長(zhǎng)城是一個(gè)整體，長(zhǎng)達(dá)數(shù)千公里，橫跨十?dāng)?shù)省，是重點(diǎn)保護(hù)還是整體保護(hù)？如果是重點(diǎn)保護(hù)，法律上的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)如何確定？如果是整體保護(hù)，在實(shí)踐中如何實(shí)現(xiàn)，法律上如何保障？（3）目前文物保護(hù)法實(shí)行的是文物單位保護(hù)制度，長(zhǎng)城中的一些地方已被列為文物保護(hù)單位，法律上如何重新調(diào)整？3、文物環(huán)境和歷史風(fēng)貌的保護(hù)問(wèn)題。文物環(huán)境和歷史風(fēng)貌已成為文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要內(nèi)容。過(guò)去只重視對(duì)單個(gè)文物古跡或歷史建筑主體或文物保護(hù)單位的保護(hù)，忽視甚至放棄文物周邊環(huán)境和歷史城區(qū)周圍歷史風(fēng)貌的

33、保護(hù)問(wèn)題上，導(dǎo)致任意破壞的事件不斷發(fā)生，特別是“建設(shè)性破壞”日趨嚴(yán)重。文物保護(hù)法經(jīng)修改后強(qiáng)化了對(duì)文物環(huán)境保護(hù)的一些規(guī)定，核心內(nèi)容是“劃定保護(hù)范圍”、“劃定建設(shè)控制地帶”，并針對(duì)在保護(hù)范圍內(nèi)若干毀壞文物周邊環(huán)境和的行為明確了法律責(zé)任，對(duì)破壞歷史風(fēng)貌的行為也有了一些規(guī)定。但由于對(duì)文物環(huán)境、歷史風(fēng)貌的認(rèn)定及標(biāo)準(zhǔn)在法律上仍不清楚，在認(rèn)識(shí)上也出現(xiàn)了一些爭(zhēng)議和混亂。這種缺陷嚴(yán)重影響了法律執(zhí)行的效果。4、文化遺產(chǎn)保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系問(wèn)題。這一問(wèn)題主要集中在兩個(gè)方面：一是文化遺產(chǎn)地過(guò)度過(guò)濫的旅游開(kāi)發(fā)問(wèn)題。目前這個(gè)問(wèn)題愈來(lái)愈突出，文化遺產(chǎn)地給當(dāng)?shù)貛?lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，但無(wú)度的旅游開(kāi)發(fā)對(duì)遺產(chǎn)地或遺產(chǎn)本身造成了相當(dāng)損壞，旅游開(kāi)發(fā)的收益并未有效運(yùn)用于遺產(chǎn)保護(hù)。如何根據(jù)文化遺產(chǎn)的特性合理開(kāi)發(fā)旅游，保持其良