中國(guó)農(nóng)村信用社改革的全景式回顧、評(píng)價(jià)與思考

1、中國(guó)農(nóng)村信用社改革的全景式回憶、評(píng)價(jià)與考慮藍(lán)虹 穆?tīng)?zhēng)社 2013-07-22 14:46:00來(lái)源：上海金融2012年11期第1729頁(yè)【作者簡(jiǎn)介】藍(lán)虹，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，博士后，中國(guó)人民大學(xué)副教授，北京 100872；穆?tīng)?zhēng)社，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，博士后，中國(guó)人民銀行總行研究員，北京 100800。本文對(duì)近十年來(lái)中國(guó)農(nóng)村信用社改革進(jìn)行了全景式回憶與理性考慮，深入分析了改革取得的成效、存在的問(wèn)題及成因，并提出了進(jìn)一步深化改革的政策建議。一、農(nóng)村信用社改革的背景及要緊內(nèi)容(一)改革背景我國(guó)農(nóng)村信用社自20世紀(jì)50年代初期建立以來(lái)，一直是農(nóng)村金融服務(wù)的主力軍，據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革初期的2002年年末，農(nóng)村信用社發(fā)放的農(nóng)業(yè)

2、貸款占同期全國(guó)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款的比例高達(dá)81，絕大多數(shù)農(nóng)村信用社在縣域和農(nóng)村金融市場(chǎng)的份額位列第一。但同時(shí)，農(nóng)村信用社進(jìn)展仍面臨諸多問(wèn)題，嚴(yán)峻制約著農(nóng)村信用社的可持續(xù)進(jìn)展，甚至危及農(nóng)村信用社的生存，阻礙農(nóng)村信用社農(nóng)村金融服務(wù)功能的有效持續(xù)發(fā)揮。1、資產(chǎn)質(zhì)量差，歷史包袱沉重。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村信用社人員素養(yǎng)低下、內(nèi)部治理制度不健全，經(jīng)營(yíng)治理粗放，貸款風(fēng)險(xiǎn)管控水平較低。另外，農(nóng)村信用社承擔(dān)著大量支持縣域和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的政策性金融業(yè)務(wù)，然而由此造成的政策性虧損國(guó)家并未給予充分關(guān)心化解。上述因素的共同作用，導(dǎo)致農(nóng)村信用社的資產(chǎn)質(zhì)量差、歷史包袱沉重、經(jīng)營(yíng)困難，潛在風(fēng)險(xiǎn)專門大，嚴(yán)峻危及農(nóng)村信用社的生存。據(jù)統(tǒng)計(jì)

3、，2002年年末，按照貸款四級(jí)分類口徑，全國(guó)農(nóng)村信用社的不良貸款比例高達(dá)37、資本充足率為9，資不抵債額高達(dá)3400多億元，絕大多數(shù)農(nóng)村信用社已處于破產(chǎn)的邊沿，差不多生存都難以維持，更無(wú)法良好開(kāi)展農(nóng)村金融服務(wù)。2、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，法人治理結(jié)構(gòu)不完善。改革前，農(nóng)村信用社是合作制金融機(jī)構(gòu)，股金全部是資格股，能夠隨時(shí)入股和退股，股東(農(nóng)民)能夠憑借隨時(shí)退股權(quán)，規(guī)避農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，因而股金不是真正意義上的股金，農(nóng)民也不是真正的股東，農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，“為誰(shuí)所有”并不明確。同時(shí)，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱、入股金額小，導(dǎo)致農(nóng)村信用社股權(quán)高度分散，一個(gè)縣(市)農(nóng)村信用社的股東人數(shù)多達(dá)十幾萬(wàn)之眾，加之

4、農(nóng)民股東的文化程度低、經(jīng)營(yíng)治理知識(shí)匱乏，導(dǎo)致寬敞農(nóng)民股東既缺乏參與農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)治理的積極性，也缺乏參與農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)治理的能力，“由誰(shuí)治理”的問(wèn)題難以有效解決。當(dāng)時(shí)，農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)治理權(quán)實(shí)質(zhì)上更多掌握在作為農(nóng)村信用社要緊高級(jí)治理人員的內(nèi)部職工股東手中，股東代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“三會(huì)”)徒有形式，內(nèi)部人操縱問(wèn)題十分嚴(yán)峻，農(nóng)村信用社成為內(nèi)部人實(shí)現(xiàn)其利益目標(biāo)的工具，從而偏離“為農(nóng)服務(wù)”的進(jìn)展目標(biāo)。3、三種職能集于同一主體，導(dǎo)致履職目標(biāo)與職能的沖突，履職效率低下。自1996年農(nóng)村信用社與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系以來(lái)，中國(guó)人民銀行受中央政府托付，同時(shí)履行對(duì)農(nóng)村信用社的依法治理職能、

5、金融監(jiān)管職能、行業(yè)治理職能。2003年，銀監(jiān)會(huì)成立后，相關(guān)職能轉(zhuǎn)交銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。一般而言，依法治理職能的任務(wù)是，由于農(nóng)村信用社是企業(yè)法人，政府有關(guān)部門應(yīng)按照政企分開(kāi)原則，通過(guò)建立合理高效的機(jī)制，實(shí)施宏觀、間接的治理，為其健康可持續(xù)進(jìn)展制造良好環(huán)境；金融監(jiān)管職能的作用表現(xiàn)為，由于農(nóng)村信用社是存款類金融機(jī)構(gòu)，政府有關(guān)部門應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合規(guī)性監(jiān)管，促進(jìn)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，以有效維護(hù)金融穩(wěn)定；行業(yè)治理職能的目標(biāo)是，有關(guān)部門應(yīng)通過(guò)指導(dǎo)農(nóng)村信用社建章立制，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，滿足公共服務(wù)需求，促進(jìn)自律合規(guī)經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)村信用社良好進(jìn)展。由于上述三種職能的履職目標(biāo)、手段、方式、要求存在差異，由同一履職主體同時(shí)履行上述

6、三種職能，必定導(dǎo)致履職目標(biāo)與職能沖突，履職效率低下。例如，金融監(jiān)管職能強(qiáng)調(diào)農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合規(guī)性，而行業(yè)治理職能著重于促進(jìn)農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的進(jìn)展，由于合規(guī)性要求和業(yè)務(wù)進(jìn)展目標(biāo)在一定程度上存在沖突，往往導(dǎo)致同時(shí)履行這兩種職能的主體難以及時(shí)采取行動(dòng)，錯(cuò)失良機(jī)造成金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)履職主體自我相互監(jiān)督、制衡機(jī)制，容易導(dǎo)致履職低效。(二)改革的要緊內(nèi)容1、以深化產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口，將農(nóng)村信用社改革為現(xiàn)代金融企業(yè)。(1)在清產(chǎn)核資、明晰現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善處理農(nóng)村信用社的歷史包袱。一是關(guān)于資能抵債的農(nóng)村信用社，首先將其歷年積存按照規(guī)定提足股金分紅、應(yīng)付未付利息和各類保險(xiǎn)基金；其次按照資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)程

7、度提足風(fēng)險(xiǎn)預(yù)備金；再次將剩余部分用于對(duì)原有股金予以增值。二是關(guān)于資不抵債但難以撤銷的農(nóng)村信用社，首先用其歷年積存沖抵歷年虧損掛賬，其余不足部分要落實(shí)經(jīng)營(yíng)責(zé)任，通過(guò)加強(qiáng)治理、政策扶持等多種措施逐步予以化解。三是關(guān)于資不抵債嚴(yán)峻且支農(nóng)服務(wù)需求較少的城區(qū)或城郊地區(qū)農(nóng)村信用社，可按照金融機(jī)構(gòu)撤銷條例予以撤銷，相關(guān)債權(quán)債務(wù)按照企業(yè)破產(chǎn)政策予以處理。(2)增資擴(kuò)股和規(guī)范老股金，構(gòu)建新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系，自主選擇產(chǎn)權(quán)制度和組織形式。農(nóng)村信用社可結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)進(jìn)展?fàn)顩r和自身治理水平，自主選擇以資格股和投資股方式進(jìn)行增資擴(kuò)股、規(guī)范老股金，以明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、增強(qiáng)資本實(shí)力，構(gòu)建新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系。增資擴(kuò)股要真實(shí)合規(guī)，不得以貸款資金、

8、財(cái)政性資金入股，不得汲取存款化股金，不得以實(shí)物、有價(jià)證券折價(jià)入股，必須以貨幣資金入股。以投資股方式汲取的股金，不得退股只可轉(zhuǎn)讓；以資格股方式汲取的股金，能夠有條件退股。擴(kuò)大入股范圍，廣泛汲取轄內(nèi)農(nóng)民、農(nóng)村個(gè)體工商戶和其他各類經(jīng)濟(jì)組織入股，適當(dāng)提高入股額度，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。農(nóng)村信用社可自主選擇股份制、股份合作制、合作制等多元化的產(chǎn)權(quán)制度，也可自主選擇農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、縣(市)統(tǒng)一法人農(nóng)村信用社和縣、鄉(xiāng)兩級(jí)法人體制農(nóng)村信用社等多樣化的組織形式。選擇實(shí)行股份制產(chǎn)權(quán)制度的農(nóng)村信用社要改制為農(nóng)村商業(yè)銀行；選擇實(shí)行股份合作制產(chǎn)權(quán)制度的農(nóng)村信用社，能夠依照其資產(chǎn)規(guī)模、不良貸款比例、資本充足率等關(guān)鍵性

9、經(jīng)營(yíng)治理指標(biāo)的水平，改制為農(nóng)村合作銀行、縣(市)統(tǒng)一法人農(nóng)村信用社；選擇實(shí)行合作制產(chǎn)權(quán)制度的農(nóng)村信用社能夠接著保持縣、鄉(xiāng)兩級(jí)法人體制農(nóng)村信用社。(3)完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立商業(yè)化可持續(xù)進(jìn)展機(jī)制。農(nóng)村信用社要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善股東代表大會(huì)、理(董)事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高級(jí)治理層(以下簡(jiǎn)稱“三會(huì)一層”)的組織架構(gòu)，明確其各自運(yùn)行規(guī)則和職責(zé)，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相制衡，激勵(lì)和約束相結(jié)合的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，真正改革成為自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我進(jìn)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體。切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部治理，進(jìn)一步完善貸款審批、財(cái)務(wù)收支、風(fēng)險(xiǎn)操縱等內(nèi)操縱度，提高經(jīng)營(yíng)治理水平，努力降低不良貸款、有效操縱成本費(fèi)用支出，切實(shí)增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)

10、險(xiǎn)防控能力。2、將農(nóng)村信用社的治理交由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，建立新型農(nóng)村信用社監(jiān)督治理體制。按照“國(guó)家宏觀調(diào)控、加強(qiáng)監(jiān)管，省級(jí)政府依法治理、落實(shí)責(zé)任，農(nóng)村信用社自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的監(jiān)督治理體制，分不確定有關(guān)方面的監(jiān)督治理責(zé)任。(1)省級(jí)政府全面履行對(duì)農(nóng)村信用社的依法治理責(zé)任，承擔(dān)其金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。一是省級(jí)政府督促農(nóng)村信用社認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家的金融方針政策，引導(dǎo)農(nóng)村信用社改進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)方式、完善服務(wù)功能、提高服務(wù)水平。二是省級(jí)政府組織轄內(nèi)有關(guān)部門防范和處置農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)，全面承擔(dān)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，維護(hù)當(dāng)?shù)亟鹑诜€(wěn)定。在省級(jí)政府承諾由中央財(cái)政從對(duì)其的轉(zhuǎn)移支付中扣劃的前提下，中央銀行能夠?qū)μ?/p>

11、置農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)資金提供臨時(shí)支持。三是省級(jí)政府可結(jié)合轄內(nèi)實(shí)際情況，成立省級(jí)聯(lián)社或其他形式的省級(jí)治理機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的行業(yè)治理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能，為農(nóng)村信用社改革進(jìn)展制造良好環(huán)境。四是省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)施依法治理，不得干預(yù)農(nóng)村信用社的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得將農(nóng)村信用社治理權(quán)下放地(市)、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。五是省級(jí)政府關(guān)心農(nóng)村信用社清收舊貸、打擊逃廢債，查處各類案件，建立良好的金融生態(tài)信用環(huán)境。(2)國(guó)家有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)管。一是中國(guó)銀監(jiān)會(huì)承擔(dān)對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管職能，負(fù)責(zé)農(nóng)村信用社的市場(chǎng)準(zhǔn)入、日常監(jiān)管、市場(chǎng)退出等監(jiān)管工作，提供金融監(jiān)管信息，提出金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

12、，并協(xié)助省級(jí)政府處置農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)。二是中國(guó)人民銀行承擔(dān)對(duì)農(nóng)村信用社金融市場(chǎng)活動(dòng)行為的監(jiān)督治理，跟蹤農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)變化情況，及時(shí)了解金融風(fēng)險(xiǎn)處置措施的落實(shí)情況，并在必要時(shí)向省級(jí)政府提供處置農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)的臨時(shí)資金支持。3、促進(jìn)改善農(nóng)村信用社農(nóng)村金融服務(wù)功能，提升農(nóng)村金融服務(wù)主力軍地位。農(nóng)村信用社改革的最終目標(biāo)是，增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)功能。農(nóng)村信用社要立足社區(qū)，面向“三農(nóng)”，不斷改進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)方式，完善服務(wù)功能。創(chuàng)新金融產(chǎn)品，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，增強(qiáng)服務(wù)手段，充分發(fā)揮地緣、人緣、血緣和網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，切實(shí)提高農(nóng)村金融服務(wù)水平，提升農(nóng)村金融服務(wù)主力軍地位。4、國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)扶持政策，調(diào)動(dòng)農(nóng)村信用社深化

13、改革積極性。為推動(dòng)農(nóng)村信用社改革順利開(kāi)展，國(guó)家出臺(tái)財(cái)政、稅收、金融等一系列政策，支持農(nóng)村信用社化解歷史包袱，調(diào)動(dòng)農(nóng)村信用社深化改革的積極性。一是中央財(cái)政對(duì)虧損法人農(nóng)村信用社19941997年開(kāi)辦保值儲(chǔ)蓄多支付的保值貼補(bǔ)息給予補(bǔ)貼。經(jīng)核實(shí)確認(rèn)，補(bǔ)貼額度共計(jì)為89億元。二是改革試點(diǎn)期間，對(duì)農(nóng)村信用社的營(yíng)業(yè)稅減按3征收，免征西部地區(qū)農(nóng)村信用社的企業(yè)所得稅，對(duì)其他地區(qū)農(nóng)村信用社的企業(yè)所得稅按其納稅額減半征收。三是對(duì)改革試點(diǎn)農(nóng)村信用社實(shí)施金融支持政策，要緊是采取專項(xiàng)中央銀行票據(jù)(以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)票據(jù))和專項(xiàng)借款方式，建立資金支持與農(nóng)村信用社改革成效掛鉤的正向激勵(lì)機(jī)制，關(guān)心農(nóng)村信用社化解歷史包袱，促進(jìn)建立商業(yè)

14、化可持續(xù)進(jìn)展機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)功能。經(jīng)核實(shí)確認(rèn)，安排的資金支持額度共計(jì)為1718億元。二、農(nóng)村信用社改革取得重要的時(shí)期性成果(一)產(chǎn)權(quán)關(guān)系有所明晰，產(chǎn)權(quán)制度和組織形式呈現(xiàn)多元化1、清產(chǎn)核資，厘清原有產(chǎn)權(quán)關(guān)系。改革初期，通過(guò)清產(chǎn)核資，農(nóng)村信用社對(duì)原有產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行了清理整頓，明晰了原有產(chǎn)權(quán)關(guān)系。具體表現(xiàn)為：厘清了農(nóng)村信用社和原有股東間的關(guān)系，明確了股東的出資額；對(duì)農(nóng)村信用社的歷年積存進(jìn)行了處置，就資能抵債農(nóng)村信用社而言，在用歷年積存充實(shí)各項(xiàng)撥備的基礎(chǔ)上，對(duì)原有股金進(jìn)行了增值；就資不抵債農(nóng)村信用社而言，利用歷年積存沖抵歷年虧損掛賬，其余部分留待后續(xù)進(jìn)一步化解。在對(duì)原有股金進(jìn)行規(guī)范整頓的基礎(chǔ)上，充

15、分尊重老股東意愿，在征詢?cè)泄蓶|同意的前提下，按照有關(guān)規(guī)定將規(guī)范的股金等額轉(zhuǎn)為新股金，否則予以清退。2、增資擴(kuò)股，構(gòu)建民營(yíng)性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。開(kāi)展了廣泛的增資擴(kuò)股，嚴(yán)格增資擴(kuò)股行為，并借助專項(xiàng)票據(jù)的發(fā)行兌付考核，有效提高了增資擴(kuò)股的真實(shí)合規(guī)，確保了增資擴(kuò)股后的股金要緊來(lái)源于農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟(jì)組織，杜絕了財(cái)政性資金入股、存款化股金、貸款化股金，保證了入股資金全部為貨幣資金，全部股金為民有性質(zhì)的資金，產(chǎn)權(quán)關(guān)系有所明晰，構(gòu)建了農(nóng)村信用社是民有性質(zhì)的地點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。對(duì)此，有人質(zhì)疑，為支持農(nóng)村信用社深化改革，中央政府和地點(diǎn)政府(包括省級(jí)政府及其以下各級(jí)政府)對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行了巨額資金支持，農(nóng)

16、村信用社的資本構(gòu)成中中央政府和地點(diǎn)政府應(yīng)擁有一定比例，不能認(rèn)為農(nóng)村信用社是純粹的民有性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)為混合所有制性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)：一是中央政府給予農(nóng)村信用社的資金支持，是對(duì)農(nóng)村信用社長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)政策性業(yè)務(wù)造成的政策性虧損的補(bǔ)償，是中央政府對(duì)農(nóng)村信用社的債務(wù)清償，正因?yàn)槿绱?，中央政府將以專?xiàng)票據(jù)方式對(duì)農(nóng)村信用社的資金支持用于沖抵農(nóng)村信用社的歷年虧損掛賬和置換不良貸款，并未作為中央政府入股農(nóng)村信用社的資金。二是省級(jí)政府及其以下各級(jí)政府給予農(nóng)村信用社的資金支持，在實(shí)踐中更多地表現(xiàn)為將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)捐贈(zèng)農(nóng)村信用社，并置換其不良貸款和歷年虧損掛賬，或用于設(shè)立農(nóng)村信用社改革進(jìn)展基金，關(guān)心

17、經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)狀況較差的農(nóng)村信用社加大深化改革力度(穆?tīng)?zhēng)社 2012)。3、產(chǎn)權(quán)制度和組織形式實(shí)現(xiàn)多樣化。從改革實(shí)踐看，截至2012年6月月末，組建農(nóng)村商業(yè)銀行的有247個(gè)縣(市)、組建農(nóng)村合作銀行的有173個(gè)縣(市)、組建縣(市)統(tǒng)一法人農(nóng)村信用社的有1858個(gè)，這些多樣化的產(chǎn)權(quán)組織形式對(duì)應(yīng)著多元化的產(chǎn)權(quán)制度；從地區(qū)分布看，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村信用社大多數(shù)選擇的是股份制的農(nóng)村商業(yè)銀行和股份合作制的農(nóng)村合作銀行，中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村信用社大多數(shù)選擇的是股份合作制的縣(市)統(tǒng)一法人和農(nóng)村合作銀行，經(jīng)濟(jì)特不不發(fā)達(dá)的少數(shù)地區(qū)農(nóng)村信用社選擇的是合作制的縣鄉(xiāng)兩級(jí)法人體制農(nóng)村信用社。(二)“三會(huì)一層”的

18、法人治理組織架構(gòu)差不多建立，并初步運(yùn)行目前，在專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行兌付考核的推動(dòng)下，絕大多數(shù)農(nóng)村信用社按照有關(guān)要求已差不多建立了“三會(huì)一層”的法人治理組織架構(gòu)并初步運(yùn)行，制定了“三會(huì)一層”的運(yùn)行程序、規(guī)則和激勵(lì)約束制度，健全了信息披露制度和對(duì)要緊高級(jí)治理人員的專項(xiàng)審計(jì)和離任審計(jì)制度。部分農(nóng)村信用社在完善法人治理方面進(jìn)行了有益探究，取得了初步成效。股東投票權(quán)的確定最為典型，表現(xiàn)為實(shí)行股份合作制的農(nóng)村信用社，要求股東在持有資格股的基礎(chǔ)上，能夠持有投資股；不管股東持有多大數(shù)量的資格股，均按照一人一票的原則，確定股東的投票權(quán)，但關(guān)于股東持有的投資股，按照一定數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)折算為一個(gè)投票權(quán)的方法，確定股東因?yàn)槌钟型顿Y

19、股而獲得的投票權(quán)，將兩者加總，即為股東所獲得的總投票權(quán)。建立健全并實(shí)施了不良貸款責(zé)任追究、成本費(fèi)用操縱、有利于可持續(xù)進(jìn)展的利潤(rùn)分配、能上能下的勞動(dòng)用工等制度，內(nèi)控治理制度不斷完善，激勵(lì)約束機(jī)制得到增強(qiáng)。(三)新型農(nóng)村信用社監(jiān)督治理體制初步建立，省級(jí)聯(lián)社開(kāi)始履行行業(yè)治理職能目前，農(nóng)村信用社改革差不多在全國(guó)范圍全面開(kāi)展，表明全國(guó)所有省級(jí)政府差不多全面承擔(dān)了對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的治理職責(zé)和金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。省級(jí)政府組建了履行治理職責(zé)的具體機(jī)構(gòu)，要緊有三種形式：北京、上海、天津、重慶四個(gè)直轄市組建了以直轄市為法人單位的農(nóng)村商業(yè)銀行；寧夏、海南將省會(huì)都市農(nóng)村信用社和省級(jí)聯(lián)社合并改制為農(nóng)村商業(yè)銀行；其他省份組

20、建了省級(jí)聯(lián)社。在省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下，省級(jí)聯(lián)社開(kāi)始發(fā)揮作用，取得了積極成效，可概括為“三個(gè)一”：一方利益代表，代表農(nóng)村信用社的利益，并通過(guò)加強(qiáng)與各有關(guān)部門、銀行同業(yè)的溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)改善農(nóng)村信用社的外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境；一個(gè)平臺(tái)，要緊是技術(shù)平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過(guò)集中全省力量開(kāi)發(fā)綜合業(yè)務(wù)、信息與結(jié)算系統(tǒng)等，解決了單個(gè)農(nóng)村信用社技術(shù)開(kāi)發(fā)力量和資金實(shí)力不足，也不符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題；一級(jí)組織，作為省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，省級(jí)聯(lián)社通過(guò)建章立制、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、清收不良貸款，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村信用社健全內(nèi)控機(jī)制、防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。(四)農(nóng)村信用社商業(yè)化可持續(xù)進(jìn)展能力有所增強(qiáng)，農(nóng)村金融服務(wù)主力軍地位有效提升1、歷史包袱得到

21、有效化解、商業(yè)化可持續(xù)進(jìn)展能力有所提高。截至2011年年末，中央政府采取財(cái)政、稅收、專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)借款等扶持政策，共計(jì)對(duì)農(nóng)村信用社安排化解歷史包袱的資金支持額度約為2660億元，所占全國(guó)農(nóng)村信用社2002年年末實(shí)際資不抵債數(shù)額的比例超過(guò)80。隨著各項(xiàng)扶持政策落實(shí)到位，農(nóng)村信用社歷史包袱得到有效化解、資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善，商業(yè)化可持續(xù)進(jìn)展能力有所增強(qiáng)。按照貸款五級(jí)分類口徑統(tǒng)計(jì)，2011年年末，全國(guó)農(nóng)村信用社資本充足率為10.7，與2007年年末相比，提高10.8個(gè)百分點(diǎn)；不良貸款余額和比例分不為3649億元、5.5，與2007年末相比，分不下降2946億元、15.5個(gè)百分點(diǎn)。全國(guó)農(nóng)村信用社自2004

22、年實(shí)現(xiàn)首次軋差盈利后，截至2011年年末累計(jì)實(shí)現(xiàn)盈利5136億元。累計(jì)消化歷年虧損掛賬970億元，與2002年年末相比，降幅達(dá)到74，共有2031個(gè)縣(市)已全額消化了歷年虧損掛賬。當(dāng)年虧損的農(nóng)村信用社縣(市)個(gè)數(shù)由2002年年末的1088個(gè)下降到2011年年末的18個(gè)。2、涉農(nóng)金融服務(wù)有效改善，農(nóng)村金融服務(wù)主力軍地位顯著提升。2011年年末，全國(guó)農(nóng)村信用社各項(xiàng)存貸款余額分不為10.2萬(wàn)億元、6.7萬(wàn)億元。貸款市場(chǎng)份額為12.2，與2002年年末相比，提高1.6個(gè)百分點(diǎn)。涉農(nóng)貸款余額4.6萬(wàn)億元，占其同期各項(xiàng)貸款的69，與2007年年末相比，分不提高2.5萬(wàn)億元、2.4個(gè)百分點(diǎn)。涉農(nóng)貸款占同期

23、各項(xiàng)貸款比例高于70的農(nóng)村信用社縣(市)個(gè)數(shù)占比為91.9。農(nóng)戶貸款余額2.3萬(wàn)億元，與2002年年末相比，增長(zhǎng)4.6倍(張曉慧 2012)。三、農(nóng)村信用社改革面臨的問(wèn)題(一)股東主體是農(nóng)民，法人治理仍呈現(xiàn)嚴(yán)峻的內(nèi)部人操縱特征1、股東主體是農(nóng)民，股金的真實(shí)性差。按照有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村信用社是社區(qū)性地點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)，因而改革初期的政策設(shè)計(jì)，要求增資擴(kuò)股只能在其所開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，由于農(nóng)村信用社服務(wù)對(duì)象和范圍的限制，導(dǎo)致其增資擴(kuò)股的地域范圍更多地局限于縣域和農(nóng)村地區(qū)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織形式的主體是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民是縣域和農(nóng)村地區(qū)的要緊生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，必定是增資擴(kuò)股的主體。以家庭為單

24、位的生產(chǎn)組織經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、資金實(shí)力弱，決定了單個(gè)農(nóng)民的入股金額小，為了完成增資擴(kuò)股任務(wù)，往往以存款化股金、貸款化股金方式汲取股金，導(dǎo)致股金的真實(shí)合規(guī)性差，農(nóng)村信用社“為誰(shuí)所有”的問(wèn)題并未得到較好解決。2、法人治理有形無(wú)神，內(nèi)部人操縱仍然十分嚴(yán)峻。農(nóng)村信用社股東主體是農(nóng)民，股權(quán)高度分散的現(xiàn)狀，一方面造成作為股東的農(nóng)民缺乏行使股東權(quán)力的積極性，另一方面因?yàn)樽鳛楣蓶|的農(nóng)民文化程度低、參與農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)治理的能力弱，寬敞農(nóng)民股東也缺乏行使股東權(quán)力的能力。另外，股金的真實(shí)合規(guī)性差，部分股東并非真正意義上的股東，又導(dǎo)致股東參與農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)治理的積極性進(jìn)一步弱化。因此，盡管農(nóng)村信用社差不多建立了“三會(huì)一層”

25、的法人治理組織架構(gòu)，并明確了各自運(yùn)行規(guī)則和激勵(lì)約束機(jī)制，但因?yàn)樽鳛楣蓶|主體的農(nóng)民缺乏行使股東權(quán)力的積極性和能力，導(dǎo)致“三會(huì)一層”的法人治理組織架構(gòu)的運(yùn)行徒有形式。法人治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)嚴(yán)峻的內(nèi)部人操縱特征，與改革前相比，程度并未有所減弱(張荔 2011)。3、產(chǎn)權(quán)制度和組織形式改革呈現(xiàn)“一刀切”傾向。盡管改革前期，通過(guò)給予農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度和組織形式的自主選擇權(quán)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)制度的多元化和組織形式的多樣化，但目前，銀監(jiān)會(huì)提出，要加快農(nóng)村信用社的股份制改造，明確在35年內(nèi)逐步將資格股轉(zhuǎn)為投資股，與之相適應(yīng)提出組織形式的改革方向是組建農(nóng)村商業(yè)銀行。上述政策指導(dǎo)在實(shí)踐中更多表現(xiàn)為行政推動(dòng)，制定明

26、確的改制時(shí)刻表和機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)劃，而且層層加碼，愈演愈烈，嚴(yán)峻違背了農(nóng)村信用社改革要堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，沒(méi)有充分考慮我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展的不平衡和農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)治理水平的差異，在一定程度上脫離了農(nóng)村信用社改革進(jìn)展的自身規(guī)律。(二)省級(jí)聯(lián)社履職行政化色彩濃厚，農(nóng)村信用社差不多成為其分支機(jī)構(gòu)1、省級(jí)聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)行行政治理。一是行政任命農(nóng)村信用社的高級(jí)治理人員。在實(shí)踐中表現(xiàn)為，省級(jí)聯(lián)社按照處級(jí)、科級(jí)干部的選拔標(biāo)準(zhǔn)和組織程序，對(duì)擬任農(nóng)村信用社要緊高級(jí)治理人員進(jìn)行考核合格后，推舉給農(nóng)村信用社的“三會(huì)”，由其以等額投票選舉的方式，選舉產(chǎn)生農(nóng)村信用社的要緊高級(jí)治理人員。這講明農(nóng)村信用社“三會(huì)”的

27、選舉選聘僅僅成為要緊高級(jí)治理人員產(chǎn)生的法律工具，要緊高級(jí)治理人員實(shí)質(zhì)上由省級(jí)聯(lián)社行政任命產(chǎn)生。二是行政干預(yù)農(nóng)村信用社的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。省級(jí)聯(lián)社名義上對(duì)農(nóng)村信用社的貸款業(yè)務(wù)、費(fèi)用支出等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行咨詢指導(dǎo)，實(shí)質(zhì)上借著咨詢指導(dǎo)干預(yù)農(nóng)村信用社的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)省級(jí)聯(lián)社的咨詢建議不予通過(guò)，省級(jí)聯(lián)社會(huì)勒令停止辦理相關(guān)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。省級(jí)聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社的行政治理源于以下幾方面的緣故：一是省級(jí)政府謀求借助農(nóng)村信用社擁有的金融資源促進(jìn)地點(diǎn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展。由于與依法治理相比，行政治理調(diào)動(dòng)農(nóng)村信用社金融資源的作用更顯著，導(dǎo)致作為省級(jí)政府治理農(nóng)村信用社平臺(tái)的省級(jí)聯(lián)社為實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，更易于對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)施行政治理，從而

28、背離了有關(guān)政策所規(guī)定的省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)施依法治理的方向。二是省級(jí)聯(lián)社連續(xù)了省級(jí)政府對(duì)其采取的治理方法。按照有關(guān)規(guī)定，省級(jí)聯(lián)社是轄內(nèi)農(nóng)村信用社自愿入股組建的合作制地點(diǎn)法人金融機(jī)構(gòu)，要緊職能是向轄內(nèi)農(nóng)村信用社提供公共服務(wù)，省級(jí)聯(lián)社的要緊高級(jí)治理人員理應(yīng)由轄內(nèi)農(nóng)村信用社選舉產(chǎn)生。然而其選舉僅僅成為法律程序，因?yàn)槭〖?jí)政府按照廳級(jí)干部的選拔標(biāo)準(zhǔn)和組織程序確定省級(jí)聯(lián)社要緊高級(jí)治理人員后，推舉給農(nóng)村信用社以等額投票方式選舉選聘，因而實(shí)質(zhì)上省級(jí)政府對(duì)省級(jí)聯(lián)社實(shí)施的是行政治理。省級(jí)政府在缺乏產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)條件下對(duì)省級(jí)聯(lián)社行政治理的方式，必定連續(xù)到省級(jí)聯(lián)社對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的治理。因?yàn)槭〖?jí)聯(lián)社與農(nóng)村信用社之間也缺乏

29、產(chǎn)權(quán)聯(lián)結(jié)紐帶，省級(jí)聯(lián)社并不是轄內(nèi)農(nóng)村信用社的股東。相反，農(nóng)村信用社是省級(jí)聯(lián)社的股東，省級(jí)聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社的治理形成了“仆人”選聘“主人”的逆向法人治理。三是農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)治理水平較低，自我治理能力較弱。依法治理是引導(dǎo)式治理，要求治理對(duì)象具有較高的自我治理水平，具有較強(qiáng)的自律能力，因而是建立在農(nóng)村信用社具有較高治理水平基礎(chǔ)上的。行政治理是強(qiáng)制式治理，通過(guò)外在干預(yù)促使治理對(duì)象逐步改善經(jīng)營(yíng)治理，因而適用于治理水平較低的農(nóng)村信用社。改革初期，絕大多數(shù)農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)粗放、治理薄弱，省級(jí)聯(lián)社實(shí)施對(duì)其行政治理，符合當(dāng)時(shí)農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)治理水平狀況，有利于推動(dòng)農(nóng)村信用社改革進(jìn)展。但需要注意的是，通過(guò)近10年的

30、改革進(jìn)展，農(nóng)村信用社的自我治理能力普遍有了較大幅度的提高，省級(jí)聯(lián)社就應(yīng)該適應(yīng)形勢(shì)的變化，逐漸淡出行政治理，進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)職能。2、省級(jí)聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)施隱性金融監(jiān)管并由此強(qiáng)化了行政治理。從前文所述的改革要緊內(nèi)容分析，省級(jí)政府要全面承擔(dān)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，就應(yīng)擁有金融監(jiān)管職能，以動(dòng)態(tài)掌握農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)變化情況，便于及時(shí)處置金融風(fēng)險(xiǎn)，降低處置成本。但按照政策規(guī)定，中央政府授權(quán)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)履行對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管職能。如此的職能配置造成省級(jí)政府有責(zé)無(wú)權(quán)，難以及時(shí)、動(dòng)態(tài)、真實(shí)、準(zhǔn)確地獲得農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)信息。具體緣故：一是中國(guó)銀監(jiān)會(huì)履行對(duì)農(nóng)村信用社金融監(jiān)管職能時(shí)，存在有權(quán)無(wú)責(zé)的問(wèn)題，導(dǎo)

31、致履職動(dòng)力不足，金融監(jiān)管效率不高，難以準(zhǔn)確掌握農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)信息。二是金融風(fēng)險(xiǎn)信息傳遞渠道不暢。實(shí)踐中，具體負(fù)責(zé)實(shí)施金融監(jiān)管的是中國(guó)銀監(jiān)會(huì)省級(jí)局，與其溝通農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)信息的是省級(jí)聯(lián)社，省級(jí)聯(lián)社是地點(diǎn)法人金融機(jī)構(gòu)，也是中國(guó)銀監(jiān)會(huì)省級(jí)局的金融監(jiān)管對(duì)象，與中國(guó)銀監(jiān)會(huì)省級(jí)局的地位不平等，直接阻礙省級(jí)聯(lián)社及時(shí)準(zhǔn)確獲得中國(guó)銀監(jiān)會(huì)省級(jí)局通過(guò)金融監(jiān)管所掌握的金融風(fēng)險(xiǎn)信息。省級(jí)聯(lián)社是省級(jí)政府治理農(nóng)村信用社的平臺(tái)，協(xié)助省級(jí)政府處置農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)。為了降低農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任和成本，省級(jí)政府通過(guò)考核督促省級(jí)聯(lián)社發(fā)揮好治理平臺(tái)作用。正是基于上述因素的共同作用，省級(jí)聯(lián)社也對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)施全面的金融

32、監(jiān)管，相關(guān)于中國(guó)銀監(jiān)會(huì)省級(jí)局正規(guī)合法的金融監(jiān)管而言，省級(jí)聯(lián)社的金融監(jiān)管是隱性金融監(jiān)管。省級(jí)聯(lián)社的金融監(jiān)管不僅保證及時(shí)準(zhǔn)確地獲得了農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)信息，而且還掌握了農(nóng)村信用社具體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，發(fā)覺(jué)了經(jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題，為進(jìn)一步行政干預(yù)農(nóng)村信用社提供了依據(jù)和理由，從而強(qiáng)化了省級(jí)聯(lián)社行政治理農(nóng)村信用社的能力。同時(shí)，也應(yīng)看到，由于省級(jí)聯(lián)社的隱性金融監(jiān)管與中國(guó)銀監(jiān)會(huì)省級(jí)局的金融監(jiān)管存在著諸多雷同，不僅導(dǎo)致金融監(jiān)管資源白費(fèi)，而且造成重復(fù)監(jiān)管，增加農(nóng)村信用社同意金融監(jiān)管的成本，增大其經(jīng)營(yíng)成本。3、三種職能集中于省級(jí)聯(lián)社，導(dǎo)致治理體制向改革前復(fù)歸。按照前文分析，新型農(nóng)村信用社監(jiān)督治理體制的框架是，省級(jí)政府履行

33、依法治理職能，承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，并托付省級(jí)聯(lián)社履行行業(yè)治理職能，同時(shí)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)履行金融監(jiān)管職能。但從實(shí)際運(yùn)行效果看，省級(jí)聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)施行政治理和隱性金融監(jiān)管，同時(shí)履行行業(yè)治理職能，因而，實(shí)際上形成了在省級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由省級(jí)聯(lián)社全面履行對(duì)農(nóng)村信用社的行政治理職能、金融監(jiān)管職能、行業(yè)治理職能的監(jiān)督治理格局，省級(jí)聯(lián)社成為了農(nóng)村信用社實(shí)際的治理主體。改革前，對(duì)農(nóng)村信用社的依法治理職能、金融監(jiān)管職能和行業(yè)治理職能由中央政府全面統(tǒng)一履行，中央政府是農(nóng)村信用社的治理主體。上述分析講明，改革前后的差異僅在于治理主體不同，改革前是中央政府，改革后是省級(jí)政府，事實(shí)上是省級(jí)聯(lián)社，相同的是上述三種職能均

34、由同一主體履行。鑒于三種職能的履職目標(biāo)、履職方式、手段存在差異，由同一主體履行上述職能，將會(huì)造成履職目標(biāo)、方式、手段的沖突和矛盾，導(dǎo)致履職主體的顧此失彼，難以有效實(shí)現(xiàn)履職目標(biāo)，而且也缺乏履職主體間的制衡機(jī)制，造成履職主體履職行為的不規(guī)范，最終導(dǎo)致履職效率低下，不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)，從這一角度分析，能夠講改革后的農(nóng)村信用社監(jiān)督治理體制已向改革前復(fù)歸，治理體制改革并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村信用社的治理呈現(xiàn)典型的政企不分特征(曾華，2011)。4、省級(jí)聯(lián)社成為獨(dú)立的利益主體，提高農(nóng)村信用社法人層級(jí)的動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈。目前，由于省級(jí)聯(lián)社對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的行政治理缺乏產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，也背離了將農(nóng)村信用

35、社改革成為真正市場(chǎng)主體的方向，備受社會(huì)各界質(zhì)疑，部分觀點(diǎn)認(rèn)為省級(jí)聯(lián)社是農(nóng)村信用社改革中的過(guò)渡性機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致省級(jí)聯(lián)社的去留與否存有相當(dāng)大懸念，直接威脅到省級(jí)聯(lián)社工作人員的工作穩(wěn)定性，特不是要緊高級(jí)治理的職級(jí)、職位；部分觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)剝離省級(jí)聯(lián)社承擔(dān)的隱性金融監(jiān)管職能、行政治理職能，由省級(jí)聯(lián)社專職履行行業(yè)治理職能，將會(huì)直接削弱省級(jí)聯(lián)社的權(quán)力，也必定會(huì)阻礙省級(jí)聯(lián)社的利益。面對(duì)上述問(wèn)題，省級(jí)聯(lián)社維護(hù)自身利益的有效方式，確實(shí)是做實(shí)做大做強(qiáng)，最好的措施確實(shí)是建立以省(區(qū)、市)為單位的統(tǒng)一法人，使自己成為轄內(nèi)基層農(nóng)村信用社的總行，從而直接解決對(duì)基層農(nóng)村信用社實(shí)施行政治理缺乏產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的問(wèn)題，或者將省級(jí)聯(lián)社改制為農(nóng)村

36、商業(yè)銀行，并由其控股轄內(nèi)基層農(nóng)村信用社，通過(guò)發(fā)揮控股股東作用，以間接方式構(gòu)建實(shí)施行政治理的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。上述方式實(shí)質(zhì)上是將農(nóng)村信用社以縣(市)為法人提升為以省(區(qū)、市)為法人，在有效維護(hù)省級(jí)聯(lián)社利益的同時(shí)，增強(qiáng)了農(nóng)村信用社抗擊金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，也減輕了省級(jí)政府承擔(dān)的金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任?；谏鲜鼍壒?，由于部分省級(jí)聯(lián)社的游講，上述改革思路也得到了部分省級(jí)政府的認(rèn)可，形成了自下而上要求改革省級(jí)聯(lián)社的強(qiáng)大壓力。筆者認(rèn)為，上述改革思路背離了農(nóng)村信用社的改革目標(biāo)增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)功能。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村金融需求呈現(xiàn)小而分散的特征，需要小型金融機(jī)構(gòu)為其服務(wù)。以縣(市)為法人單位的農(nóng)村信用社規(guī)模比較小、決策鏈條短，能夠發(fā)揮

37、其人緣、地緣、血緣優(yōu)勢(shì)，利用其網(wǎng)店遍布農(nóng)村，貼近農(nóng)民開(kāi)展金融服務(wù)，有利于改善農(nóng)村金融服務(wù)。若按照上述思路改革省級(jí)聯(lián)社，將會(huì)延長(zhǎng)農(nóng)村信用社開(kāi)展農(nóng)村金融服務(wù)的決策鏈條，經(jīng)營(yíng)決策重心上移，由于作為省級(jí)聯(lián)社的總行與寬敞農(nóng)民的距離較遠(yuǎn)，難以充分了解農(nóng)村金融需求的新變化，而且增強(qiáng)了開(kāi)展大額非農(nóng)貸款的能力，導(dǎo)致農(nóng)村資金外流，最終將弱化農(nóng)村金融服務(wù)。正是基于上述緣故，省級(jí)聯(lián)社改革的上述思路受到了較大阻礙，但隨之又出現(xiàn)了一種新的現(xiàn)象，部分省份開(kāi)始組建以地(市)為單位的農(nóng)村商業(yè)銀行。筆者認(rèn)為，這種改革思路與省級(jí)聯(lián)社改革思路在本質(zhì)上差不多上提高農(nóng)村信用社法人層級(jí)，最終結(jié)果也會(huì)弱化農(nóng)村金融服務(wù)，需要高度關(guān)注。(三)金

38、融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任虛置，金融治理的權(quán)責(zé)不對(duì)稱按照新型農(nóng)村信用社治理體制的要求，省級(jí)政府應(yīng)全面承擔(dān)農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，因而省級(jí)政府應(yīng)建立金融風(fēng)險(xiǎn)處置基金，形成穩(wěn)定的資金來(lái)源，以便能夠及時(shí)有效處置金融風(fēng)險(xiǎn)，降低處置成本，減輕處置責(zé)任。但從目前的實(shí)踐看，省級(jí)政府差不多未建立農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置基金，將易于形成依靠于中央銀行臨時(shí)資金支持處置金融風(fēng)險(xiǎn)的格局，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的虛置(藍(lán)虹等 2012)。金融風(fēng)險(xiǎn)具有傳染速度快、危害性大的特點(diǎn)，一旦金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，需要在短期內(nèi)籌措大量資金。在省級(jí)政府未建立金融風(fēng)險(xiǎn)處置基金的情況下，按照現(xiàn)行政策規(guī)定，獲得大量處置金融風(fēng)險(xiǎn)資金最為有效的途徑確實(shí)是取得中

39、央銀行的資金支持，而中央銀行迫于金融風(fēng)險(xiǎn)的危害性也傾向于對(duì)省級(jí)政府給予資金支持，如此就易于使中央銀行對(duì)省級(jí)政府處置金融風(fēng)險(xiǎn)的臨時(shí)資金支持演變?yōu)槭〖?jí)政府常規(guī)、穩(wěn)定的資金來(lái)源。其后果：一是省級(jí)政府承擔(dān)的金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任虛置。由于能夠從中央銀行獲得處置金融風(fēng)險(xiǎn)的資金支持，導(dǎo)致省級(jí)政府缺乏建立金融風(fēng)險(xiǎn)處置基金的積極性，而且省級(jí)政府借助金融風(fēng)險(xiǎn)的傳染性脅迫中央銀行給予資金支持后，又以各種理由予以拖延甚至請(qǐng)求中央政府減免，從而將農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給中央政府(中央銀行)，造成省級(jí)政府承擔(dān)的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任虛置。許多實(shí)踐案例差不多證明了省級(jí)政府將處置金融風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁中央政府是客觀事實(shí)，特

40、不是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份，以財(cái)政支出多為工資性的剛性支出難以壓縮為由，脅迫中央政府減免借款資金。二是省級(jí)政府承擔(dān)的農(nóng)村信用社治理職權(quán)缺乏責(zé)任約束，造成權(quán)責(zé)不對(duì)稱。有關(guān)文件規(guī)定，省級(jí)政府全面承擔(dān)農(nóng)村信用社的治理和金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，其中的治理職權(quán)與金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任是對(duì)稱的，通過(guò)金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任對(duì)行使治理職權(quán)形成約束，體現(xiàn)了權(quán)責(zé)對(duì)稱原則。但按照前文分析，目前省級(jí)政府承擔(dān)的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任是虛置的，從而使省級(jí)政府在擁有對(duì)農(nóng)村信用社金融治理職權(quán)的同時(shí)，缺乏承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的約束，造成了權(quán)責(zé)不對(duì)稱，其危害是巨大的。具體表現(xiàn)為，在目前“弱財(cái)政、強(qiáng)金融”的格局下，省級(jí)政府因?yàn)槿狈鹑陲L(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任約束，就

41、會(huì)易于借助對(duì)農(nóng)村信用社的治理職權(quán)干預(yù)農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)治理活動(dòng)，強(qiáng)制農(nóng)村信用社運(yùn)用所擁有的金融資源在促進(jìn)地點(diǎn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的同時(shí)，較少關(guān)注其中隱含的金融風(fēng)險(xiǎn)，從而易于造成金融風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)，嚴(yán)峻阻礙金融穩(wěn)定。因?yàn)?，由于省?jí)政府能夠?qū)⒔鹑陲L(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任轉(zhuǎn)嫁中央政府，省級(jí)政府并只是于關(guān)注農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)，更多關(guān)注于如何利用農(nóng)村信用社的金融資源推動(dòng)地點(diǎn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展。(四)金融創(chuàng)新動(dòng)力不足，貸款難、貸款貴問(wèn)題仍較為突出近年來(lái)，農(nóng)村信用社的金融創(chuàng)新力度加大，金融產(chǎn)品種類明顯增多，金融服務(wù)有所改善，但要緊仍是采取抵押、擔(dān)保方式發(fā)放貸款，講明農(nóng)村信用社金融創(chuàng)新的動(dòng)力不足，沒(méi)有充分運(yùn)用其地緣、血緣、人緣的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)農(nóng)戶

42、的信用甄不，篩選出信用等級(jí)較高的農(nóng)戶發(fā)放信用貸款，導(dǎo)致農(nóng)民貸款難問(wèn)題依舊嚴(yán)峻，因?yàn)檗r(nóng)民貸款的抵押品缺乏，不符合抵押貸款條件，造成對(duì)信用貸款的大量需求無(wú)法有效滿足。同時(shí)，農(nóng)村信用社的貸款利率較高，絕大部分貸款的利率是在貸款基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上上浮6080，甚至部分貸款的利率上浮到頂，貸款利率水平遠(yuǎn)高于其他農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，造成上述問(wèn)題的要緊緣故是，農(nóng)村信用社的市場(chǎng)份額高，壟斷色彩濃厚，導(dǎo)致其在貸款定價(jià)中處于優(yōu)勢(shì)地位，依靠強(qiáng)勢(shì)地位拉高了貸款利率水平(顏廷峰，2010)。四、農(nóng)村信用社改革的成功經(jīng)驗(yàn)(一)給予省級(jí)政府和農(nóng)村信用社改革的自主權(quán)我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展水平差異大，給予農(nóng)村信用社和省級(jí)政府改

43、革的自主權(quán)，有助于作為改革主體的農(nóng)村信用社和省級(jí)政府選擇符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展實(shí)際的改革方式，因地制宜地參與和深化改革，提升改革的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)改革目標(biāo)的全面真正實(shí)現(xiàn)。1、省級(jí)政府參與農(nóng)村信用社改革的自主權(quán)。有關(guān)政策規(guī)定，省級(jí)政府可結(jié)合轄內(nèi)農(nóng)村信用社實(shí)際，自主選擇是否參與農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)，以及人民銀行對(duì)農(nóng)村信用社的資金支持方式。由于省級(jí)政府貼近于農(nóng)村信用社，對(duì)農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)狀況和治理水平比較了解，在中央政府出臺(tái)的財(cái)政、稅收、金融等政策差不多明確的前提下，省級(jí)政府能夠比較準(zhǔn)確地評(píng)估參與農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)取得的收益和付出的成本，當(dāng)參與改革的收益大于成本時(shí)，省級(jí)政府才會(huì)決定參與改革。這就

44、保證了省級(jí)政府一旦參與改革，將會(huì)積極主動(dòng)地推進(jìn)改革，從而幸免了“一刀切”方式下，強(qiáng)制所有省級(jí)政府參與改革，導(dǎo)致個(gè)不省級(jí)政府參與改革的成本大于改革收益而產(chǎn)生的消極應(yīng)對(duì)甚至抵制行為，最終阻礙改革目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。2、農(nóng)村信用社參與改革的自主權(quán)。有關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)村信用社可結(jié)合自身實(shí)際，自主選擇產(chǎn)權(quán)制度、組織形式以及資金支持方式?？晒┻x擇的產(chǎn)權(quán)制度包括股份制、股份合作制和合作制；組織形式包括農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、縣(市)統(tǒng)一法人農(nóng)村信用社、縣、鄉(xiāng)兩級(jí)法人體制農(nóng)村信用社；資金支持方式包括專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)借款。達(dá)到上述每種產(chǎn)權(quán)制度、組織形式和資金支持方式組合的考核標(biāo)準(zhǔn)的收益和成本是有差異的，選擇組建股份

45、制的農(nóng)村商業(yè)銀行和專項(xiàng)票據(jù)方式所獲得的收益最高，但承擔(dān)的成本也最高，凈收益也最大；而選擇合作制的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)法人體制農(nóng)村信用社和專項(xiàng)借款方式所獲得的收益、付出的成本以及凈收益則最小。農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)狀況、治理水平存在較大的地區(qū)差異，設(shè)置多樣化的產(chǎn)權(quán)制度、組織形式和資金支持方式，并給予農(nóng)村信用社自主權(quán)，有助于各類經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)狀況和治理水平的農(nóng)村信用社按照成本收益原則，選擇對(duì)自己凈收益最大的產(chǎn)權(quán)制度、組織形式和資金支持方式，保證了農(nóng)村信用社能夠全面參與并深化改革。(二)促進(jìn)建立農(nóng)村信用社商業(yè)化可持續(xù)進(jìn)展機(jī)制1、按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，推動(dòng)農(nóng)村信用社建立商業(yè)化可持續(xù)進(jìn)展機(jī)制。有關(guān)文件明確提出，要按照現(xiàn)代

46、金融企業(yè)制度的要求，將農(nóng)村信用社改革成為真正的市場(chǎng)主體。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)清產(chǎn)核資規(guī)范老股金、增資擴(kuò)股擴(kuò)大資本規(guī)模，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)建新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系，營(yíng)造真正意義的股東，解決了農(nóng)村信用社“為誰(shuí)所有”問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度的要求，建立“三會(huì)一層”的法人治理組織架構(gòu)，并有效運(yùn)行，構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督相制衡，激勵(lì)與約束相結(jié)合的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，解決了農(nóng)村信用社“由誰(shuí)治理”的問(wèn)題。同時(shí)，由于農(nóng)村信用社的股東主體是農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟(jì)組織，在法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行中發(fā)揮著重要作用，解決了農(nóng)村信用社“對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的問(wèn)題。而且由于股東能夠參與農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)治理決策，有利于將農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)

47、市場(chǎng)定位于改善農(nóng)村金融服務(wù)，解決了農(nóng)村信用社“為誰(shuí)服務(wù)”的問(wèn)題。但需要強(qiáng)調(diào)的是，上述問(wèn)題的有效解決是遵循現(xiàn)代金融企業(yè)制度的要求而實(shí)施的，是在將農(nóng)村信用社改革成為真正的市場(chǎng)主體過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的，體現(xiàn)了農(nóng)村信用社的商業(yè)化可持續(xù)進(jìn)展與改善農(nóng)村金融服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，并通過(guò)兩者的互動(dòng)良性循環(huán)，促進(jìn)農(nóng)村信用社增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)功能和商業(yè)化可持續(xù)的共贏進(jìn)展，從而使農(nóng)村金融服務(wù)能夠持續(xù)得到改善和深化，而假如過(guò)于強(qiáng)調(diào)農(nóng)村信用社開(kāi)展涉農(nóng)金融服務(wù)，可能會(huì)危及其可持續(xù)進(jìn)展導(dǎo)致難以生存，由此造成農(nóng)村金融服務(wù)主體缺失，農(nóng)村金融服務(wù)難以為繼。2、內(nèi)部人操縱強(qiáng)化了農(nóng)村信用社的商業(yè)化可持續(xù)進(jìn)展目標(biāo)。前文分析表明，在實(shí)踐中，農(nóng)民作為股東

48、主體的缺陷導(dǎo)致了農(nóng)村信用社法人治理呈現(xiàn)嚴(yán)峻的內(nèi)部人操縱特征。作為內(nèi)部人的農(nóng)村信用社要緊高級(jí)治理人員既是農(nóng)村信用社的股東又是職工，決定了其利益目標(biāo)與農(nóng)村信用社的商業(yè)化可持續(xù)進(jìn)展程度、與利潤(rùn)最大化的實(shí)現(xiàn)程度緊密相關(guān)，而不是追求改善農(nóng)村金融服務(wù)，因此，在內(nèi)部人主導(dǎo)農(nóng)村信用社法人治理運(yùn)行的情況下，農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)必定定位于利潤(rùn)最大化，追求商業(yè)化可持續(xù)進(jìn)展。即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民股東的文化素養(yǎng)較高、參與經(jīng)營(yíng)治理的能力較強(qiáng)，在法人治理中發(fā)揮較大作用而在一定程度上能夠有效遏制內(nèi)部人操縱的情況下，由于“三會(huì)”成員中資格股股東和投資股股東的利益沖突(資格股股東傾向于將農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)目標(biāo)定位于改善農(nóng)村金融服

49、務(wù)，投資股股東追求股金的價(jià)值實(shí)現(xiàn)更大增值)，以及投資股股東的強(qiáng)勢(shì)地位(因?yàn)榕c資格股股東相比，投資股股東經(jīng)營(yíng)能力較強(qiáng)、更容易進(jìn)入“三會(huì)”，因而在“三會(huì)”中的比例更高)，投資股股東會(huì)對(duì)資格股股東的投票行為進(jìn)行引導(dǎo)，加之，內(nèi)部人與投資股股東的利益目標(biāo)更為趨近，也會(huì)強(qiáng)化對(duì)資格股股東投票行為的阻礙，最終將農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)定位于利潤(rùn)最大化。筆者認(rèn)為，目前實(shí)踐中所存在的“農(nóng)民貸款難、貸款貴”問(wèn)題，實(shí)際上反映的是這部分農(nóng)民的貸款不具備有效需求貸款的條件，甚至部分是政策性金融應(yīng)予支持的范圍，而不應(yīng)認(rèn)為是農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)目標(biāo)定位于商業(yè)化可持續(xù)進(jìn)展所致。例如農(nóng)民對(duì)信用貸款的需求，在目前農(nóng)村信用社具有較強(qiáng)壟斷色彩和

50、較低風(fēng)險(xiǎn)防控水平的背景下，其中絕大部分就難以達(dá)到有效需求貸款的條件而被農(nóng)村信用社拒絕。解決這一問(wèn)題的有效方法，是促進(jìn)農(nóng)村信用社進(jìn)一步深化改革，增強(qiáng)農(nóng)村金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度，提高貸款風(fēng)險(xiǎn)治理水平，不斷擴(kuò)展有效需求貸款范圍，以更好地滿足農(nóng)村金融服務(wù)需求。因此，關(guān)于政策性金融需求，要通過(guò)加大財(cái)政政策的扶持作用予以有效解決。(三)調(diào)動(dòng)地點(diǎn)政府推動(dòng)農(nóng)村信用社改革的積極性農(nóng)村信用社改革的要緊內(nèi)容之一是將農(nóng)村信用社的治理交由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，由省級(jí)政府全面承擔(dān)對(duì)農(nóng)村信用社的治理和金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，明確農(nóng)村信用社是社區(qū)性地點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)，要緊任務(wù)是服務(wù)縣域和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)展。治理職權(quán)的下放和金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的明晰，構(gòu)建了權(quán)責(zé)

51、對(duì)稱的約束機(jī)制，將對(duì)調(diào)動(dòng)地點(diǎn)政府推動(dòng)農(nóng)村信用社改革的積極性發(fā)揮重要作用。一是促使省級(jí)政府創(chuàng)新治理方式方法，提高治理水平，采取有效措施推動(dòng)農(nóng)村信用社深化改革、關(guān)心農(nóng)村信用社化解歷史包袱，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化可持續(xù)進(jìn)展，以減輕自身所承擔(dān)的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。二是注重實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社商業(yè)化可持續(xù)進(jìn)展與促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展的共贏。只有如此，才能增強(qiáng)農(nóng)村信用社的可持續(xù)進(jìn)展能力，有效操縱其金融風(fēng)險(xiǎn)，降低省級(jí)政府承擔(dān)的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。三是省級(jí)政府和農(nóng)村信用社形成了利益共同體，特不是在資金支持政策實(shí)施過(guò)程中更是如此，省級(jí)政府和農(nóng)村信用社的共同目標(biāo)確實(shí)是盡快獲得中央銀行的資金支持，省級(jí)政府加大對(duì)農(nóng)村信用

52、社政策扶持的同時(shí)，積極推動(dòng)農(nóng)村信用社深化改革，而且利用其行政資源，調(diào)動(dòng)轄內(nèi)地點(diǎn)政府支持農(nóng)村信用社改革的積極性，例如鼓舞地點(diǎn)政府以優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)置換農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)、關(guān)心農(nóng)村信用社清收不良資產(chǎn)等，促進(jìn)農(nóng)村信用社盡快達(dá)到中央銀行的資金支持條件，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，獲得資金支持。正是由于在改革過(guò)程中，充分調(diào)動(dòng)了省級(jí)政府支持農(nóng)村信用社改革的積極性，推動(dòng)省級(jí)政府利用其強(qiáng)大的行政資源和經(jīng)濟(jì)資源，促進(jìn)農(nóng)村信用社的改革進(jìn)展，為真正全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)制造了良好條件。省級(jí)政府是農(nóng)村信用社的治理主體，承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，因而省級(jí)政府將會(huì)運(yùn)用其行政資源，在調(diào)動(dòng)地(市)、縣(市)級(jí)政府支持農(nóng)村信用社改革積極性的同時(shí)，也

53、有助于減輕地(市)、縣(市)級(jí)政府對(duì)農(nóng)村信用社的行政干預(yù)，有利于增強(qiáng)農(nóng)村信用社法人的獨(dú)立性，自主開(kāi)展經(jīng)營(yíng)治理活動(dòng)，防止地點(diǎn)政府不當(dāng)干預(yù)產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)。(四)建立資金支持的正向激勵(lì)機(jī)制為推動(dòng)農(nóng)村信用社深化改革的積極性，中央政府出臺(tái)了財(cái)政、稅收、金融等扶持政策，其中中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)制定和組織實(shí)施資金支持政策，將農(nóng)村信用社改革成效與資金支持掛鉤，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村信用社改革起了重要的主導(dǎo)作用(穆?tīng)?zhēng)社 2006)。1、強(qiáng)調(diào)分類激勵(lì)，細(xì)化激勵(lì)對(duì)象，促進(jìn)全面參與改革，提高激勵(lì)效率。資金支持政策不僅設(shè)置專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)借款兩種方式，而且結(jié)合農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、縣(市)統(tǒng)一法人農(nóng)村信用社、縣、鄉(xiāng)兩級(jí)法人體制農(nóng)村

54、信用社等產(chǎn)權(quán)組織形式，分不提出專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行和兌付標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上是將農(nóng)村信用社分為五類，分類予以激勵(lì)，有利于農(nóng)村信用社結(jié)合自身經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)狀況和治理水平，選擇合適的資金支持方式和產(chǎn)權(quán)組織形式，以細(xì)化激勵(lì)對(duì)象，使農(nóng)村信用社廣泛參與改革，從而增強(qiáng)全面參與改革的積極性，提高政策激勵(lì)效率，從而幸免了單一激勵(lì)政策所產(chǎn)生的“一刀切”問(wèn)題。2、強(qiáng)調(diào)持續(xù)、全面激勵(lì)，真正實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。一是堅(jiān)持持續(xù)激勵(lì)。資金支持政策分不設(shè)置專項(xiàng)票據(jù)的發(fā)行、兌付標(biāo)準(zhǔn)，而且兌付標(biāo)準(zhǔn)高于發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)農(nóng)村信用社通過(guò)改革達(dá)到專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行條件，獲得專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行后仍需持續(xù)加大深化改革力度，達(dá)到專項(xiàng)票據(jù)兌付標(biāo)準(zhǔn)，再上新臺(tái)階，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。同時(shí)，獲

55、得專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行兌付后，接著實(shí)施按季動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)考核、專項(xiàng)票據(jù)兌付后續(xù)監(jiān)測(cè)考核，對(duì)考核發(fā)覺(jué)的問(wèn)題，督促及時(shí)整改到位，又進(jìn)一步強(qiáng)化了持續(xù)激勵(lì)。通過(guò)持續(xù)激勵(lì)，使農(nóng)村信用社建立的商業(yè)化可持續(xù)進(jìn)展機(jī)制逐步固化。二是堅(jiān)持全面激勵(lì)。按照農(nóng)村信用社改革目標(biāo)要求，專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行、兌付考核要對(duì)農(nóng)村信用社改革成效實(shí)施全面考核，重點(diǎn)考核增資擴(kuò)股的真實(shí)合規(guī)性，促進(jìn)真正明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系；“三會(huì)一層”組織架構(gòu)的建立及有效運(yùn)行情況，推動(dòng)建立商業(yè)化可持續(xù)進(jìn)展機(jī)制；內(nèi)操縱度的建立及實(shí)施情況，特不是貸款風(fēng)險(xiǎn)防操縱度、成本費(fèi)用操縱制度、勞動(dòng)用工制度等，督促全面加強(qiáng)內(nèi)部治理；地點(diǎn)政府各項(xiàng)扶持政策落實(shí)到位，以及省級(jí)聯(lián)社履行行業(yè)治理情況，為改革進(jìn)展

56、制造良好的環(huán)境。通過(guò)對(duì)農(nóng)村信用社改革成效的全面、全方位考核，促進(jìn)改革目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。3、強(qiáng)調(diào)逐步推動(dòng)深化改革，實(shí)施正向激勵(lì)機(jī)制。鑒于改革的艱巨性、復(fù)雜性，大部分農(nóng)村信用社難以在短期內(nèi)真正全面實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，資金支持政策提出按照由易到難、循序漸進(jìn)的原則，推動(dòng)農(nóng)村信用社通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部治理、強(qiáng)化信息披露、完善法人治理結(jié)構(gòu)的三步走戰(zhàn)略，逐步實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。同時(shí)，資金支持政策強(qiáng)調(diào)農(nóng)村信用社改革成效與資金支持掛鉤，農(nóng)村信用社達(dá)到專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行、兌付標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)刻越短，獲得專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行、兌付的速度將越快，以體現(xiàn)正向激勵(lì)機(jī)制。五、進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革的思路(一)堅(jiān)持股份制為主導(dǎo)的改革方向，積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者1、在堅(jiān)持

57、股份制為主導(dǎo)的改革方向的前提下，尊重農(nóng)村信用社的自主選擇。目前，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村信用社改革的最終目標(biāo)是增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)功能，服務(wù)的對(duì)象是寬敞的農(nóng)民，就應(yīng)該按照合作制的要求，改革農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，堅(jiān)持民主治理，發(fā)揮農(nóng)民股東在法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行中的主導(dǎo)作用，以促使農(nóng)村信用社將經(jīng)營(yíng)目標(biāo)定位于改善農(nóng)村金融服務(wù)，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社的改革目標(biāo)。筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)沒(méi)有充分考慮農(nóng)民股東的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和參與農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)治理的能力，由于在實(shí)踐中組建的是以縣(市)為單位的統(tǒng)一法人，脫離了合作制企業(yè)的小規(guī)模特征，單個(gè)法人農(nóng)村信用社的股東人數(shù)達(dá)十幾萬(wàn)之眾，股東主體是農(nóng)民，股權(quán)高度分散，必定導(dǎo)致農(nóng)民股東缺乏行使股東

58、權(quán)力的積極性和能力，法人治理呈現(xiàn)典型的內(nèi)部人操縱特征，背離合作制企業(yè)法人治理的運(yùn)作方式民主治理和互助互惠目標(biāo)。同時(shí)，從本輪農(nóng)村信用社改革的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)初衷看，盡管當(dāng)初也設(shè)計(jì)了股份制、股份合作制、合作制的產(chǎn)權(quán)制度，由農(nóng)村信用社自主選擇，但從實(shí)踐看，絕大多數(shù)農(nóng)村信用社選擇了股份合作制，設(shè)置了資格股和投資股，而其法人治理結(jié)構(gòu)正如文前所分析的，呈現(xiàn)投資股股東主導(dǎo)的格局，股份制的色彩十分明顯。而且，從國(guó)際合作制進(jìn)展趨勢(shì)看，合作制也呈現(xiàn)由“一人一票”式的民主治理走向按照社員入股金額確定投票權(quán)的股份制式?jīng)Q策和治理方式，同時(shí)由古典合作制強(qiáng)調(diào)的為社員服務(wù)轉(zhuǎn)向商業(yè)化經(jīng)營(yíng)。綜合上述分析，筆者認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村信用社改革

59、應(yīng)堅(jiān)持股份制為主導(dǎo)的改革方向，但考慮到我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平差異大、農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)治理能力不平衡，可給予農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革的自主選擇權(quán)，但對(duì)選擇股份合作制、合作制的農(nóng)村信用社要嚴(yán)格規(guī)范，促進(jìn)進(jìn)展。目前，還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，按照股份制將農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，將會(huì)偏離農(nóng)村金融服務(wù)目標(biāo)，不符合農(nóng)村信用社改革目標(biāo)。筆者認(rèn)為，農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行后，經(jīng)營(yíng)范圍仍然在縣域和農(nóng)村，開(kāi)展農(nóng)村金融服務(wù)服務(wù)仍然是其比較優(yōu)勢(shì)，而且農(nóng)村商業(yè)銀行只有堅(jiān)持商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，才能不斷進(jìn)展壯大，才能確保開(kāi)展農(nóng)村金融服務(wù)的能力不斷增長(zhǎng)，才能提供更高水平的農(nóng)村金融服務(wù)，因而農(nóng)村商業(yè)銀行的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與改善農(nóng)村金融服務(wù)目

60、標(biāo)是有機(jī)統(tǒng)一的。假如為了改善農(nóng)村金融服務(wù)，一味強(qiáng)調(diào)不顧成本、不顧虧損地開(kāi)展金融服務(wù)，將本應(yīng)該政策性金融承擔(dān)的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)由商業(yè)性金融承擔(dān)，必定難以保證農(nóng)村商業(yè)銀行的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，將會(huì)導(dǎo)致商業(yè)銀行的萎縮，造成所開(kāi)展的金融服務(wù)呈現(xiàn)逐步衰減態(tài)勢(shì)，最終將會(huì)偏離農(nóng)村信用社的改革目標(biāo)。2、積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，加快健全商業(yè)化可持續(xù)進(jìn)展機(jī)制。受我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展水平和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)能力的阻礙，假如不改變股東主體是農(nóng)民的現(xiàn)狀，即使推進(jìn)農(nóng)村信用社的股份制改造，在短期內(nèi)也難以改變股權(quán)高度分散，法人治理結(jié)構(gòu)有形無(wú)神的狀況。因此，要積極推動(dòng)農(nóng)村信用社引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，提高戰(zhàn)略投資者的持股比例，進(jìn)一步優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)提高股權(quán)集中度，發(fā)