蒙大行政法課件06抽象行政行為

1、第六章抽象行政行為第一節(jié) 抽象行政行為概述一、抽象行政行為的概念與特征 （一）定義 動態(tài)：指國家行政主體對不特定多數(shù)人制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。 靜態(tài)：指國家行政主體針對不特定多數(shù)人制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定、命令等。 （二）與具體行政行為劃分標(biāo)準(zhǔn)時間與范圍 行政訴訟法第12條：具有普遍約束力的決定、命令。 最高法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第3條所采用的標(biāo)準(zhǔn)有所變化，即以適用范圍標(biāo)準(zhǔn)為主，以時間標(biāo)準(zhǔn)為補充：“行政訴訟法第十二條第（二）項所規(guī)定的具有普遍約束力的決定、命令，是指行政機關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能夠

2、反復(fù)適用的其他規(guī)范性文件?！?（三）合法要件 我國立法法第87條規(guī)定了行政法規(guī)和規(guī)章有下列情形，有權(quán)機關(guān)有權(quán)改變或者撤銷： 第一，超越權(quán)限； 第二，下位法違反上位法； 第三，規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致；經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方規(guī)定的； 第四，規(guī)章被認定為不適當(dāng)應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的； 第五，違背法定程序的。（四）特征 1、對象的普遍性; 2、效力的普遍性和持續(xù)性; 3、準(zhǔn)立法性; 4、不可訴性。二、抽象行政行為的分類 1、以制定依據(jù)、內(nèi)容和目的為標(biāo)準(zhǔn)，分為制定執(zhí)行性、補充性、試驗性行為規(guī)則 2、以權(quán)力來源為標(biāo)準(zhǔn)，分為依授權(quán)和依職權(quán)制定行為規(guī)則的行為 3、以抽象行政行為的規(guī)范程度與效力等級

3、為標(biāo)準(zhǔn)所作的劃分 （1）行政機關(guān)的行政立法行為 行政機關(guān)制定發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的行為 （2）行政主體除行政立法行為以外的其他抽象行政行為。主要是指行政機關(guān)針對廣泛的、不特定的對象規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令的行為。第二節(jié) 行政立法概述 一、行政立法的概念與性質(zhì) （一）行政立法的概念 行政立法是行政機關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并按法定程序制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。 （二）行政立法的性質(zhì) 授權(quán)立法說認為，行政主體的行政立法權(quán)都來源于憲法和法律的一般授權(quán)和特別授權(quán)。 行政立法說認為，行政主體源于憲法和組織法的立法權(quán)，是行政權(quán)的固有組成部分，運用這種職權(quán)所進行的立法是職權(quán)立法；只有根據(jù)單行法的授權(quán)及

4、特別授權(quán)決定所進行的立法才是授權(quán)立法。 截止到2005年底，國務(wù)院各部門和地方政府共制定規(guī)章50000多件。行政法規(guī)有1000多個，而行政規(guī)章有數(shù)以萬計。我國有效的法律229個.(2008年 ) 憲法 立法法（2000年7月1日實施） 行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例，2002年1月1日實施。 二、行政立法的分類 （一）職權(quán)立法和授權(quán)立法 職權(quán)立法：指行政機關(guān)根據(jù)憲法和組織法所賦予的行政立法權(quán)進行的行政立法活動。 授權(quán)立法：指行政機關(guān)根據(jù)單行法律和法規(guī)或授權(quán)決議所授予的立法權(quán)而進行的立法。 授權(quán)立法的根據(jù)有兩類：根據(jù)單行法律、法規(guī)所進行的授權(quán)立法一般稱為普通授權(quán)立法；根據(jù)最高國家權(quán)力機關(guān)

5、專門的授權(quán)決議所進行的授權(quán)立法稱為特別授權(quán)立法。 （二）執(zhí)行性和創(chuàng)制性立法 劃分標(biāo)準(zhǔn)：行政立法的功能 執(zhí)行性立法:指行政機關(guān)為了執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)特定法律、法規(guī)的規(guī)定而進行的立法。執(zhí)行性立法可以依職權(quán)也可以依授權(quán)而進行，但不得任意增加或減少所要執(zhí)行的法律、法規(guī)的內(nèi)容。一般稱為“實施條例”、“實施細則”或“實施辦法”，所執(zhí)行的法律、法規(guī)不再存在時也不能獨立存在。 創(chuàng)制性立法:指行政機關(guān)為了填補法律和法規(guī)的空白，或者變通法律和法規(guī)的個別規(guī)定以實現(xiàn)行政職能而進行的立法。 （三）中央行政立法和地方行政立法 （四）法規(guī)性立法和規(guī)章性立法行政法規(guī)：條例、規(guī)定、辦法 國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)決

6、定制定的行政法規(guī)，稱“暫行條例”或者“暫行規(guī)定”。 規(guī)章：規(guī)定、辦法，但不得稱條例 三、行政立法的權(quán)限劃分 （一）國務(wù)院的立法權(quán)限 憲法第89條第1款規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”。 （二）國務(wù)院各部門的行政立法職權(quán) （三）有關(guān)地方人民政府的行政立法權(quán)限 立法法 第八條 下列事項只能制定法律： (一)國家主權(quán)的事項； (二)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；(三)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；(四)犯罪和刑罰；(五)對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；(六)對非國有財產(chǎn)的征收

7、；(七)民事基本制度；(八)基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；(九)訴訟和仲裁制度；(十)必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。 第九條 本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。 第十條 授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力。被授權(quán)機關(guān)不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)。 第五十六條 國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。 行政

8、法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定： (一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項； (二)憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項。應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項，國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律。 第七十一條 國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。第七十三條 省、自治區(qū)

9、、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定： (一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項； (二)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。 四、行政立法的原則（一）民主立法原則（二）法制統(tǒng)一原則（三）可操作性原則 第三節(jié) 行政立法的程序與技術(shù)（一）行政立法程序（一）立項（二）起草（送審稿）（二）審查和決定（三）公布（四）修改和廢止二、行政立法的監(jiān)督 （一）行政立法監(jiān)督概述 對行政立法的監(jiān)督，既需要事前監(jiān)督，也需要事后的監(jiān)督。在西方國家，對委任方法（行政立法）的事前監(jiān)督主要有聽證制度、備案審查

10、制度；事后監(jiān)督則主要為司法審查（即行政訴訟）。（一）權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督 事前:授權(quán) 事后： 憲法第67條第7項規(guī)定：全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)。 立法法第89條：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照下列規(guī)定報有關(guān)機關(guān)備案： (一)行政法規(guī)報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案； (四)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府備案； (五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報授權(quán)決定規(guī)定的機關(guān)備案。 （二）行政機關(guān)的監(jiān)督 憲法

11、第89條第13項規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)“改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章”；第14項規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)“改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。 法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定 第8條第3項的規(guī)定，國務(wù)院也有權(quán)通過備案審查地方規(guī)章，改變或撤銷同法律、行政法規(guī)相違背的地方規(guī)章。 （三）司法機關(guān)的監(jiān)督 司法機關(guān)對行政法規(guī)和規(guī)章是否合法、有效的認定和選擇適用，而并不是直接予以撤銷、變更和廢止。 第三節(jié) 行政規(guī)范性文件 一、行政規(guī)范性文件的概念與特征 行政規(guī)范性文件：國家行政機關(guān)或者被授權(quán)組織為執(zhí)行法律規(guī)范和政策，依法定權(quán)限和法定程序發(fā)布的規(guī)范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的

12、行為規(guī)則。 1993年修訂的國務(wù)院辦公廳發(fā)布的國家行政機關(guān)公文處理辦法。是有關(guān)決定、命令、指示、公告（通告）、通報、請示、批復(fù)、函、會議紀要等的總稱。 （二）種類 1、創(chuàng)制性文件 2、解釋性文件 3、指導(dǎo)性文件 1992年國務(wù)院關(guān)于發(fā)展高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的決定 2007年9月4日，國防科工委印發(fā)了“船舶科技發(fā)展十一五規(guī)劃綱要”(科技發(fā)展綱要)和“全面建立現(xiàn)代造船模式行動綱要(2006-2010年)”(行動模式綱要) 二、行政規(guī)范性文件的性質(zhì)與作用 （一）性質(zhì)：準(zhǔn)行政立法性 （二）法律地位 1、部分具有法源地位：行政法規(guī)的解釋和規(guī)章的解釋 2、其他行政規(guī)范性文件屬于“依據(jù)”范疇三、行政規(guī)范性文件的

13、法律效力（一）在行政管理領(lǐng)域 1.對行政管理相對方的個人、組織具有拘束力和強制執(zhí)行力 2.對行政機關(guān)本身具有確定力，對具體行政行為具有適用力 3.是行政復(fù)議機關(guān)審理復(fù)議案件的依據(jù)（二）在行政訴訟領(lǐng)域 1.行政訴訟當(dāng)事人可以以行政規(guī)范性文件作為論證相應(yīng)具體行政行為違法或合法的根據(jù) 2.人民法院審理行政案件，對具體行政行為的合法性進行審理時，應(yīng)同時審查相應(yīng)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件的合法性 3.人民法院在判決的正文中，不宜直接引用行政規(guī)范性文件的條文案 例 一 年月日晚，歲的武漢青年孫志剛因未攜帶任何證件，在廣州市天河區(qū)黃村大街被派出所民警帶回詢問，隨后被錯誤作為“三無”人員送至天河區(qū)公安分局收容待遣所，后轉(zhuǎn)送廣州市收容遣送中轉(zhuǎn)站。日，孫志剛稱有病被送往廣州市衛(wèi)生部門負責(zé)的收容人員救治站診治。日凌晨，孫志剛遭同病房的名被收治人員兩度輪番毆打，孫因大面積軟組織損傷致創(chuàng)傷性休克死亡。 問題：1、年國務(wù)院發(fā)布的城市流浪乞討人員收容遣送辦法是否與上位法相抵觸？ 2、行政法規(guī)若與法律相抵觸，應(yīng)通過何種途徑予以解決？ 3、孫志剛案留給我們哪些更多的思考？案 例 二 2000年12月21日鐵道部依據(jù)國家計委關(guān)于部分旅客列車票價實行政府指導(dǎo)價有關(guān)問題的批復(fù)（計價格20001960號）（以下簡稱批復(fù)），發(fā)出關(guān)于2001春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通