公益性建設(shè)項目拆遷法律制度研究

1、內(nèi)容摘要：工程建設(shè)設(shè)項目根據(jù)據(jù)建設(shè)目的的的不同，可可區(qū)分為公公益性建設(shè)設(shè)項目和經(jīng)經(jīng)營性建設(shè)設(shè)項目。公公益性建設(shè)設(shè)項目拆遷遷由于其公公益性的建建設(shè)目的，在在建設(shè) HYPERLINK /class_free/77_1.shtml 成本本與建設(shè)進進度上具有有與經(jīng)營性性建設(shè)項目目不同的要要求，由此此決定了公公益性建設(shè)設(shè)項目拆遷遷在拆遷主主體、拆遷遷補償標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)和拆遷審審批程序等等方面應(yīng)作作出與經(jīng)營營性建設(shè)項項目拆遷不不同的 HYPERLINK /class_free/11_1.shtml 法律律規(guī)定。公公益性建設(shè)設(shè)項目拆遷遷立法應(yīng)當(dāng)當(dāng)納入土地地儲備制度度中，形成成與經(jīng)營性性建設(shè)項目目拆遷相互互區(qū)別，相相

2、互聯(lián)系的的法律規(guī)范范體系。 關(guān)關(guān)鍵詞： 工程建設(shè)設(shè)公益性性拆遷立法 一一、公益性性建設(shè)項目目拆遷具有有特殊性 11.公益性性建設(shè)項目目與經(jīng)營性性建設(shè)項目目的區(qū)分 工工程建設(shè)項項目根據(jù)工工程建設(shè)目目的的不同同，可區(qū)分分為公益性性建設(shè)項目目和經(jīng)營性性建設(shè)項目目。二者的的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)在于：公公益性建設(shè)設(shè)項目的建建設(shè)目的是是追求 HYPERLINK /class_free/15_1.shtml 社會會公益，建建設(shè)主體對對其建設(shè)開開發(fā)不追求求利潤的獲獲取，而經(jīng)經(jīng)營性建設(shè)設(shè)項目的建建設(shè)目的是是實現(xiàn)特定定主體的經(jīng)經(jīng)營目標(biāo)，建建設(shè)主體實實施項目開開發(fā)建設(shè)會會產(chǎn)生相應(yīng)應(yīng)的 HYPERLINK /class_fre

3、e/68_1.shtml 投資利潤回回報。正如如美國判例例法所闡明明的：只要要行為后果果涉及權(quán)利利人之外的的不特定多多數(shù)人，就就視為符合合公益目的的要求。美美國就此曾曾有著名判判例：景德德路公司為為 HYPERLINK /class_free/149_1.shtml 建筑一條通通向一個私私人工廠的的鐵路而請請求征收私私人土地。由于這條條鐵路又被被用來停放放車輛，從從而減輕了了影響貨主主和車主的的 HYPERLINK /class_free/151_1.shtml 運輸擁擠壓壓力，法院院認為，這這條鐵路不不僅使景德德公司受益益，一定范范圍的第三三人也受益益，從而鐵鐵路所占用用土地從私私人占地變變

4、為公用占占地，其土土地征收合合法。 我我國土地地 HYPERLINK /class_free/6_1.shtml 管理法第第五十四條條、城市市房地產(chǎn)管管理法第第二十三條條均根據(jù)建建設(shè)目的的的不同對建建設(shè)項目的的性質(zhì)作出出了區(qū)分，并并依此區(qū)分分對土地使使用權(quán)的取取得方式作作了不同的的規(guī)定。筆筆者認為其其中公益性性建設(shè)項目目根據(jù)開發(fā)發(fā)主體的不不同，還可可以再區(qū)分分為國家機機關(guān)設(shè)施建建設(shè)項目、市政工程程建設(shè)項目目和公益設(shè)設(shè)施建設(shè)項項目，但三三者的區(qū)別別僅是開發(fā)發(fā)主體的不不同，該差差異對三者者基于公益益性建設(shè)目目的而建造造的基本屬屬性并不影影響。 公公益性建設(shè)設(shè)項目的開開發(fā)建設(shè)成成果是可以以滿足社會會

5、大眾 HYPERLINK /class_free/10_1.shtml 公共共需求的公公共產(chǎn)品，該該產(chǎn)品不具具有流轉(zhuǎn)性性，因而不不是 HYPERLINK /class_free/106_1.shtml 民法意義上上的“財產(chǎn)產(chǎn)”。相比比較而言，經(jīng)經(jīng)營性建設(shè)設(shè)項目的開開發(fā)建設(shè)成成果不僅具具有使用價價值，而且且具有完全全的交換價價值，因而而經(jīng)營性建建設(shè)項目的的成果不僅僅是“產(chǎn)品品”，而且且是民法意意義上的“財產(chǎn)”。上述不同同決定了公公益性建設(shè)設(shè)項目與經(jīng)經(jīng)營性建設(shè)設(shè)項目法律律調(diào)整方式式上的差異異。財產(chǎn)是是民商法的的調(diào)整對象象，因而經(jīng)經(jīng)營性建設(shè)設(shè)項目土地地使用權(quán)的的創(chuàng)設(shè)，必必須由建設(shè)設(shè)用地 HYPERL

6、INK /class_free/189_1.shtml 申請請人與建設(shè)設(shè)用地借給給人在平等等自愿的基基礎(chǔ)上以合合意完成，經(jīng)經(jīng)營性開發(fā)發(fā)建設(shè)中的的土地出讓讓行為應(yīng)為為民事法律律行為，應(yīng)應(yīng)受民商法法調(diào)整；公公共產(chǎn)品不不屬于民商商法的調(diào)整整對象，公公益性建設(shè)設(shè)項目所需需建設(shè)用地地需要政府府以 HYPERLINK /class_free/81_1.shtml 行政劃撥的的方式批轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，公益性性開發(fā)建設(shè)設(shè)中的土地地劃撥行為為屬于行政政行為，應(yīng)應(yīng)由 HYPERLINK /class_free/113_1.shtml 行政法法規(guī)范。 需需要指出的的是：公益益性建設(shè)項項目與經(jīng)營營性建設(shè)項項目不僅在在國有土地地使

7、用權(quán)的的取得方面面存在差異異，兩者在在地上物的的拆遷、土土地的整理理和供應(yīng)等等方面也存存在著較大大的差別。 22.公益性性建設(shè)項目目拆遷行為為的特殊性性決定了其其法律規(guī)范范具有特殊殊性 公公益性建設(shè)設(shè)項目拆遷遷行為與經(jīng)經(jīng)營性建設(shè)設(shè)項目拆遷遷行為相比比，具有以以下幾項特特點： 一一是公益性性建設(shè)項目目的拆遷成成本控制應(yīng)應(yīng)與經(jīng)營性性建設(shè)項目目有所不同同。公益性性建設(shè)項目目是為不特特定的社會會公眾提供供公共產(chǎn)品品，其工程程建設(shè)的公公益性目的的決定了其其項目建設(shè)設(shè)投入的收收益率極低低甚至沒有有投入收益益。 HYPERLINK /class_free/79_1.shtml 市場經(jīng)營的的一般規(guī)律律是：投資

8、資風(fēng)險應(yīng)該該與投資收收益相適應(yīng)應(yīng)。基于公公益性建設(shè)設(shè)項目的非非盈利特征征，國家應(yīng)應(yīng)控制其經(jīng)經(jīng)營風(fēng)險，保保障其建設(shè)設(shè)開發(fā)進程程。與此相相應(yīng)地，立立法機關(guān)應(yīng)應(yīng)該制定相相應(yīng)的法律律制度控制制公益性建建設(shè)項目的的建設(shè)成本本，促進開開發(fā)建設(shè)目目標(biāo)的實現(xiàn)現(xiàn)。正如有有學(xué)者所說說：市政、公益項目目的建設(shè)拆拆遷中，如如用統(tǒng)一的的拆遷立法法，提供和和房地產(chǎn)經(jīng)經(jīng)營項目相相同的補償償安置標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)，則既為為國家財力力力所不及及，又有悖悖于公平原原則，妨礙礙市政、公公益拆遷項項目的正常常進行。 二二是公益性性建設(shè)項目目拆遷的進進度控制也也應(yīng)該與經(jīng)經(jīng)營性建設(shè)設(shè)項目有所所不同。公公益性建設(shè)設(shè)項目的工工程進度直直接關(guān)系到到社會公

9、共共，因而利利益對此應(yīng)應(yīng)予以嚴格格控制。在在工程建設(shè)設(shè)項目的拆拆遷工作中中，工程拆拆遷的進度度與項目的的審批環(huán)節(jié)節(jié)與審批程程序直接相相關(guān)。我國國現(xiàn)行拆遷遷法規(guī)為工工程建設(shè)項項目拆遷設(shè)設(shè)置了較嚴嚴密的法律律程序，根根據(jù)我國城市房屋屋拆遷管理理條例第第七條的規(guī)規(guī)定，拆遷遷人只有向向拆遷主管管部門提交交建設(shè)項目目批準(zhǔn)文件件、建設(shè)用用地規(guī)劃許許可證、國國有土地使使用權(quán)批準(zhǔn)準(zhǔn)文件、拆拆遷計劃和和拆遷方案案及辦理存存款業(yè)務(wù)的的 HYPERLINK /class_free/69_1.shtml HYPERLINK /class_free/5_1.shtml 金融機構(gòu)出出具的拆遷遷補償安置置資金證明明后，被拆

10、拆遷人才能能申請取得得拆遷許可可證。筆者者認為：現(xiàn)現(xiàn)行立法設(shè)設(shè)置如此嚴嚴格的拆遷遷補償安置置程序的原原因是：房房屋拆遷安安置補償工工作與城市市居民的根根本利益緊緊密相關(guān)，與與城區(qū)的規(guī)規(guī)劃發(fā)展密密切相聯(lián)，嚴嚴格的審批批程序可以以控制工程程建設(shè)單位位的工程拆拆遷，使其其不能擅自自實施工程程拆除行為為，侵害他他人合法權(quán)權(quán)益，也可可以防止工工程建設(shè)單單位實施違違反城市發(fā)發(fā)展規(guī)劃、危及社會會公共福利利的違法行行為。相比比較而言，公公益性建設(shè)設(shè)項目出于于其公益性性的建設(shè)目目的，一般般均需要長長時期的設(shè)設(shè)計論證，一一般不會與與城市發(fā)展展規(guī)劃和居居民的合法法權(quán)益發(fā)生生根本性的的對立和沖沖突。在對對公益性建建設(shè)

11、項目的的可行性研研究和立項項作嚴格論論證和審批批的情況下下，對公益益性建設(shè)項項目設(shè)置過過于嚴密的的拆遷安置置法律程序序，不但毫毫無必要，反反而會無謂謂減緩公益益性建設(shè)項項目的建設(shè)設(shè)進度，增增加建設(shè)成成本。 全全面、普遍遍、徹底地地解決這些些特殊問題題需要立法法的支持，公公益性建設(shè)設(shè)項目拆遷遷行為的特特殊性決定定了立法應(yīng)應(yīng)賦予其獨獨特的地位位，在一般般拆遷法規(guī)規(guī)之外形成成相對獨立立的特別法法規(guī)范。 值值得注意的的是：上海海市20001年出臺臺的上海海市城市房房屋拆遷管管理實施細細則（下下稱1111號文）第第十條和第第二十六條條就重大市市政工程建建設(shè)的拆遷遷管理和拆拆遷糾紛處處理作出了了與其他建建

12、設(shè)項目不不同的規(guī)定定。顯然這這邁出了對對公益性建建設(shè)項目和和經(jīng)營性建建設(shè)項目拆拆遷行為分分別調(diào)整的的第一步，但但邁出這一一步并不意意味著現(xiàn)行行拆遷立法法已經(jīng)解決決了公益性性建設(shè)項目目拆遷立法法中存在的的主要問題題。按照1111號文文第十條的的規(guī)定，雖雖然相比較較經(jīng)營性建建設(shè)項目，重重大市政工工程可以就就項目建設(shè)設(shè)范圍內(nèi)暫暫停辦理建建設(shè)施工等等事項向拆拆遷主管部部門提前提提請審批，但但是該提前前申請并不不能起到提提前拆遷實實施進度，并并進而降低低工程拆遷遷成本的結(jié)結(jié)果。此外外，1111號文也未未對重大市市政工程拆拆遷補償?shù)牡臉?biāo)準(zhǔn)問題題作出另行行規(guī)定，顯顯然，1111號文第第十條和第第二十六條條并

13、不能滿滿足公益性性建設(shè)項目目拆遷立法法的需要。 二二、完善公公益性建設(shè)設(shè)項目拆遷遷立法需要要解決的幾幾個問題 筆筆者認為，完完善公益性性建設(shè)項目目拆遷立法法，需要從從拆遷主體體、拆遷審審批程序和和拆遷補償償標(biāo)準(zhǔn)等方方面著手進進行，具體體而言： 11.公益性性建設(shè)項目目拆遷應(yīng)納納入土地儲儲備制度的的調(diào)整范圍圍，由政府府作為拆遷遷人依法實實施拆遷 以以上海市的的情況為例例，二四年六月月九日，上海市土土地儲備辦辦法（下下稱儲備備辦法）正正式公布施施行，這是是上海市關(guān)關(guān)于土地儲儲備制度的的基礎(chǔ)規(guī)范范。根據(jù)儲備辦法法第三條條的規(guī)定：土地儲備備是指市、區(qū)（縣）政政府委托土土地儲備機機構(gòu)，依據(jù)據(jù)土地利用用總

14、體規(guī)劃劃、城市規(guī)規(guī)劃和土地地儲備計劃劃，對依法法征用、收收回、收購購或者圍墾墾的土地，先先通過實施施征地補償償安置、房房屋拆遷補補償安置或或者必要的的基礎(chǔ)性建建設(shè)等予以以存儲，再再按照土地地供應(yīng)計劃劃交付供地地的行為。政府有關(guān)關(guān)部門實施施土地儲備備，實質(zhì)上上是政府將將土地使用用權(quán)征收或或收購，然然后經(jīng)拆遷遷和前期開開發(fā)配套把把“生地”變?yōu)椤笆焓斓亍?，然然后予以供供?yīng)的過程程。 需需要注意的的是：上上海市儲備備辦法實施施細則（下下稱實施施細則）第第四條規(guī)定定：本市新新增經(jīng)營性性建設(shè)用地地的供應(yīng)，原原則上應(yīng)當(dāng)當(dāng)從儲備土土地中選擇擇，并優(yōu)先先列入土地地利用年度度計劃。即即新增經(jīng)營營性建設(shè)用用地一般均

15、均須通過土土地儲備取取得。而公益性性建設(shè)項目目用地是否否需要通過過土地儲備備方式取得得，該實實施細則未作規(guī)定定。 筆筆者認為，從從降低公益益性建設(shè)項項目建設(shè) HYPERLINK /class_free/77_1.shtml 成成本，推進進公益性建建設(shè)項目建建設(shè)的角度度，應(yīng)將公公益性建設(shè)設(shè)項目建設(shè)設(shè)用地取得得納入土地地儲備的制制度的調(diào)整整范圍。其其原因有三三： 一一是由土地地儲備機構(gòu)構(gòu)實施公益益性建設(shè)項項目用地的的收購、拆拆遷和前期期開發(fā)，可可以較為嚴嚴格地控制制公益性建建設(shè)項目的的用地和建建設(shè)規(guī)模。根據(jù)儲儲備辦法及實施施細則的的規(guī)定，土土地儲備機機構(gòu)實施土土地儲備一一般要由土土地儲備機機構(gòu)在每

16、年年的10月月份向政府府房地資源源局和發(fā)改改委報送下下一年度土土地儲備計計劃建議，該該土地儲備備計劃建議議報經(jīng)政府府土地 HYPERLINK /class_free/6_1.shtml 管理理領(lǐng)導(dǎo)小組組審核批準(zhǔn)準(zhǔn)后形成年年度土地儲儲備計劃，該該年度計劃劃應(yīng)與政府府國民 HYPERLINK /class_free/3_1.shtml 經(jīng)濟濟和 HYPERLINK /class_free/15_1.shtml 社會發(fā)展計計劃相協(xié)調(diào)調(diào)，與土地地利用年度度計劃以及及明后年的的土地供應(yīng)應(yīng)計劃相銜銜接。以上上較為嚴格格的土地儲儲備年度計計劃報批實實施程序可可以確保政政府公益性性建設(shè)項目目經(jīng)過層層層論證，逐

17、逐級把關(guān)，防防止公益性性建設(shè)項目目用地的濫濫批濫用。此外，在在土地儲備備中，由于于委托土地地儲備機構(gòu)構(gòu)是受政府府房地資源源局委托實實施儲備地地塊上的房房屋拆遷，拆拆遷中的拆拆遷范圍和和拆遷補償償?shù)冉裹c、難點問題題都可以由由政府按照照城市發(fā)展展規(guī)劃和城城市土地供供應(yīng)計劃的的要求統(tǒng)一一部署，保保證落實。政府部門門主導(dǎo)實施施拆遷有利利于保障開開發(fā)進度，控控制供地范范圍，防止止用地 HYPERLINK /class_free/189_1.shtml 申請請人擅自擴擴大用地范范圍。由于于土地的前前期市政配配套開發(fā)也也同時由政政府委托相相關(guān)專業(yè)機機構(gòu)實施，因因而政府還還可以通過過土地前期期配套開發(fā)發(fā)控制儲

18、備備地塊的用用途。 二二是由土地地儲備機構(gòu)構(gòu)實施公益益性建設(shè)項項目用地的的收購、拆拆遷和前期期開發(fā)，可可以降低公公益性建設(shè)設(shè)項目土地地前期開發(fā)發(fā)的成本。根據(jù)儲儲備辦法及實施施細則的的規(guī)定，土土地供應(yīng)部部門就供應(yīng)應(yīng)經(jīng)營性新新增建設(shè)用用地所得收收益，除用用于支出付付經(jīng)營性建建設(shè)用地的的開發(fā)成本本和管理費費用外，應(yīng)應(yīng)全部劃入入土地儲備備專項基金金，該基金金的設(shè)立目目的是支付付土地開發(fā)發(fā)與整理的的費用。顯顯然，該基基金也可用用以支持重重大市政公公益性建設(shè)設(shè)項目的前前期開發(fā)成成本。在重重大市政工工程建設(shè)的的開發(fā)建設(shè)設(shè)中，如果果政府直接接把經(jīng)配套套開發(fā)的熟熟地供應(yīng)給給公益性建建設(shè)項目的的建設(shè)單位位，公益性

19、性建設(shè)項目目的建設(shè)成成本將會大大大降低，城城市 HYPERLINK /class_free/10_1.shtml 公共福利水水平能夠得得到較快提提高。 三三是由土地地儲備機構(gòu)構(gòu)實施公益益性建設(shè)項項目用地的的收購、拆拆遷和前期期開發(fā)，可可以大大加加快公益性性建設(shè)項目目的開發(fā)建建設(shè)進度。將公益性性建設(shè)項目目的用地取取得和前期期開發(fā)納入入土地儲備備的統(tǒng)一制制度體系，可可以使建設(shè)設(shè)單位從土土地前期開開發(fā)的復(fù)雜雜工作中解解脫出來，專專注于項目目的可行性性研究，可可以較早地地介入工程程設(shè)計施工工階段。這這樣工程的的可行性研研究與工程程用地的前前期開發(fā)整整理同時并并行，就可可以大大加加快工程開開發(fā)建設(shè)進進度

20、。降低低公益性建建設(shè)項目的的開發(fā)建設(shè)設(shè)成本。 基基于以上分分析，筆者者認為，應(yīng)應(yīng)將公益性性建設(shè)項目目的建設(shè)用用地供應(yīng)和和土地前期期開發(fā)納入入土地儲備備的 HYPERLINK /class_free/11_1.shtml 法律規(guī)定中中來，由有有關(guān)土地儲儲備的法規(guī)規(guī)直接規(guī)定定新增公益益性建設(shè)項項目用地的的收購、拆拆遷和前期期開發(fā)和供供應(yīng)，明確確公益性建建設(shè)項目用用地儲備和和開發(fā)在現(xiàn)現(xiàn)行土地儲儲備制度體體系中的地地位。 22.公益性性建設(shè)項目目拆遷應(yīng)形形成相對獨獨立、統(tǒng)一一的拆遷補補償原則和和補償標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn) 拆拆遷安置補補償標(biāo)準(zhǔn)是是城市房屋屋拆遷的核核心問題。根據(jù)我國國城市房房屋拆遷管管理條例和上海市市

21、111號號文的規(guī)定定，拆遷人人應(yīng)按照被被拆遷房屋屋的 HYPERLINK /class_free/79_1.shtml 市場評估價價給予被拆拆遷人拆遷遷安置補償償，此外，拆拆遷人還應(yīng)應(yīng)對因拆遷遷所引起的的設(shè)備拆遷遷費、不可可移動設(shè)備備的重置費費以及由拆拆遷造成的的被拆遷人人的營業(yè)損損失等相關(guān)關(guān)費用向拆拆遷人予以以補償。 以以上是我國國城市房屋屋拆遷補償償?shù)囊话銟?biāo)標(biāo)準(zhǔn)。筆者者認為。我我國現(xiàn)行拆拆遷法規(guī)關(guān)關(guān)于拆遷安安置補償?shù)牡牟蛔阌腥?一一是未能在在區(qū)分公益益性建設(shè)項項目拆遷補補償和經(jīng)營營性建設(shè)項項目拆遷補補償?shù)幕A(chǔ)礎(chǔ)上，對拆拆遷補償標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)分別加加以規(guī)定。 如上上文所述，公公益性建設(shè)設(shè)項目與經(jīng)

22、經(jīng)營性建設(shè)設(shè)項目在建建設(shè)目的和和法律適用用上存在較較大差異，因因而基于不不同性質(zhì)的的建設(shè)項目目所發(fā)生的的拆遷補償償費用也應(yīng)應(yīng)有所區(qū)分分。根據(jù)我我國土地地管理法第二條第第四款規(guī)定定：國家為為了公共利利益的需要要，可以依依法對土地地實行征收收或者征用用并給予補補償。國家家在征收取取得國有土土地后，再再根據(jù)土土地管理法法第五十十四條的規(guī)規(guī)定將土地地劃撥給公公益性建設(shè)設(shè)項目的建建設(shè)主體。因而公益益性建設(shè)項項目拆遷補補償?shù)姆陕梢罁?jù)是國國家征收行行為；相比比較而言，經(jīng)經(jīng)營性建設(shè)設(shè)項目取得得建設(shè)用地地的法律基基礎(chǔ)則有所所不同。國國家不能以以征收的方方式為經(jīng)營營性建設(shè)項項目取得建建設(shè)用地，而而只能以其其他方

23、式收收回國有土土地使用權(quán)權(quán)，然后再再以出讓方方式為經(jīng)營營性建設(shè)項項目設(shè)立國國有土地使使用權(quán)。顯顯然，兩種種建設(shè)項目目國有土地地使用權(quán)取取得方式不不同，其拆拆遷地上物物的拆遷補補償標(biāo)準(zhǔn)也也應(yīng)有所區(qū)區(qū)別。 筆筆者認為，公公益性建設(shè)設(shè)項目適用用房屋拆遷遷補償?shù)臉?biāo)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)同土土地使用權(quán)權(quán)征收補償償標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)統(tǒng)一。學(xué)界界雖然對征征收補償?shù)牡睦碚摶A(chǔ)礎(chǔ)和補償標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)存在不不同學(xué)說，但但是這些學(xué)學(xué)說的主要要觀點還是是趨于一致致的，即：土地征收收人應(yīng)向被被征收人足足額補償因因土地征收收給被征收收人造成的的直接損失失（主要指指由于征收收所引進被被征收人的的房地價值值損失）和和因土地征征收所引起起的土地征征收時已經(jīng)經(jīng)造

24、成的間間接損失。相比較而而言，基于于經(jīng)營性建建設(shè)項目土土地使用權(quán)權(quán)取得行為為而發(fā)生的的補償問題題，則由于于其 HYPERLINK /class_free/68_1.shtml 投資具有營營利性，其其補償不應(yīng)應(yīng)只及于被被拆遷人的的直接損失失，而應(yīng)給給予被拆遷遷人所受一一切損失包包括全部間間接損失的的充分補償償。 二二是征收城城市國有土土地使用權(quán)權(quán)和集體土土地使用權(quán)權(quán)過程中所所發(fā)生房屋屋拆遷補償償?shù)难a償原原則未能統(tǒng)統(tǒng)一。如上上文所述，國國家為了公公共利益的的需要，可可以依法對對土地實行行征收或者者征用并給給予補償。該補償在在國有土地地使用權(quán)的的征收上，體體現(xiàn)為城市市房屋拆遷遷補償，而而集體土地地使

25、用權(quán)的的征收方面面，則體現(xiàn)現(xiàn)為集體土土地使用權(quán)權(quán)的征收補補償。根據(jù)據(jù)城市房房屋拆遷管管理條例第二十四四、三十一一、三十二二、三十三三、三十四四條的規(guī)定定，拆遷人人應(yīng)按照合合理補償?shù)牡脑瓌t，向向被拆遷人人補償被拆拆遷房屋的的市場評估估價值，對對被拆遷人人造成其他他損失的，拆拆遷人要支支付搬遷補補償、停業(yè)業(yè)損失補償償?shù)荣M用。存在設(shè)備備搬遷的，被被拆遷人還還可以請求求設(shè)備搬遷遷補償。在在城市房屋屋拆遷補償償中，國有有公房的承承租人同樣樣具有獨立立的請求拆拆遷補償?shù)氐匚?，承租租人可以按按照有關(guān)規(guī)規(guī)定，請求求拆遷人支支付拆遷補補償費用總總額的800%.根據(jù)據(jù)上述論述述可 HYPERLINK /class

26、_free/186_1.shtml 總結(jié)出我國國城市房屋屋拆遷補償償?shù)膬身椩瓌t：一是是給予城市市國有土地地使用權(quán)人人以獨立的的拆遷補償償請求權(quán)，二二是拆遷補補償額的計計算方式是是市場評估估。 相相比較而言言，集體土土地使用權(quán)權(quán)的征收補補償則較為為復(fù)雜。不不僅包括集集體土地上上房屋的拆拆遷補償，而而且包括集集體耕地的的征收補償償。因為后后者是集體體土地征收收的主要類類型。故筆筆者以其為為例加以分分析。根據(jù)據(jù)我國土土地管理法法第四十十七條規(guī)定定，征收集集體耕地發(fā)發(fā)生的費用用補償包括括土地補償償費、安置置補助費、地上附著著物補償?shù)鹊?，計算該該征收補償償費用的方方法是按照照過去三年年被征收耕耕地年產(chǎn)

27、值值的倍數(shù)確確定。此外外，土地地管理法并未賦予予集體土地地使用權(quán)人人以獨立的的補償費用用請求權(quán)，而而僅在土土地管理法法實施條例例第二十十六條規(guī)定定：“土地地補償費歸歸 HYPERLINK /class_free/131_1.shtml 農(nóng)村集體經(jīng)經(jīng)濟組織所所有，地上上附著物及及青苗補償償費歸地上上附著物及及青苗的所所有者所有有?！敝劣谟谕恋匮a償償費如何在在集體經(jīng)濟濟組織與包包括集體土土地承包經(jīng)經(jīng)營權(quán)人在在內(nèi)的集體體土地使用用權(quán)人間分分配，分配配比例是多多少，均缺缺乏法律的的明確規(guī)定定。相比較較城市房屋屋拆遷補償償?shù)脑瓌t，集集體土地征征收補償?shù)牡难a償費用用計算方法法和土地使使用權(quán)人的的補償?shù)匚晃?/p>

28、均有較大大差異，這這些差異導(dǎo)導(dǎo)致集體土土地征收補補償中，農(nóng)農(nóng)村集體土土地使用權(quán)權(quán)人的權(quán)益益被嚴重忽忽略。農(nóng)民民的合法權(quán)權(quán)益不能得得到法律的的周延保護護。因而如如何將國有有土地征收收補償和集集體土地征征收補償統(tǒng)統(tǒng)一在共同同的征收補補償原則之之下，是未未來完善公公益性建設(shè)設(shè)項目拆遷遷立法的重重要內(nèi)容。 三三是政府需需要就公益益性建設(shè)項項目拆遷標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)定期公公布市場評評估參照價格格。如上文文所述，公公益性建設(shè)設(shè)項目建設(shè)設(shè)用地取得得的 HYPERLINK /class_free/11_1.shtml 法律基礎(chǔ)是是政府的土土地征收行行為。由于于土地征收收補償?shù)臉?biāo)標(biāo)準(zhǔn)與土地地與地上附附著物的 HYPERLI

29、NK /class_free/79_1.shtml 市市場評估價價值緊密相相關(guān)。因而而政府實施施土地征收收補償，既既要堅持其其征收行為為的 HYPERLINK /class_free/81_1.shtml 行政強制性性效力，同同時還要使使其補償與與被征收土土地及其地地上附著物物的市場價價值相適應(yīng)應(yīng)，以保護護被征收人人的合法權(quán)權(quán)益。 為為了保證土土地征收行行為行政效效力性與補補償充分性性的協(xié)調(diào)，政政府需要建建立起較為為合理的土土地征收補補償價格 HYPERLINK /class_free/25_1.shtml 指指導(dǎo)機制。即政府應(yīng)應(yīng)定期公布布公益性發(fā)發(fā)建設(shè)項目目土地征收收或者房屋屋拆遷的補補償參

30、照價價格。并在在該政府指指導(dǎo)補償價價格的基礎(chǔ)礎(chǔ)上，確定定一定的補補償價格調(diào)調(diào)整幅度，在在該補償價價格調(diào)整幅幅度內(nèi)，綜綜合考慮被被征收土地地及其地上上附著物的的區(qū)位、用用途、重置置價值、收收益等因素素，確定土土地征收補補償（在國國有土地征征收，即體體現(xiàn)為城市市房屋拆遷遷補償價格格）的最終終價格。 筆筆者認為：在上述土土地征收補補償政府指指導(dǎo)價的價價格構(gòu)成中中，房屋價價值的補償償，可參照照同等區(qū)域域同種類型型房屋的重重置價確定定，而土地地征收的地地價補償則則可在被征征收土地的的土地基準(zhǔn)準(zhǔn)地價上浮浮一定幅度度確定。為為了保持與與土地交易易價格的同同步性，該該土地征收收補償政府府指導(dǎo)價應(yīng)應(yīng)與土地基基準(zhǔn)

31、價格、標(biāo)定價格格同步制定定、同步公公布，同步步實施。 33. 公益益性建設(shè)項項目的拆遷遷 HYPERLINK /class_free/189_1.shtml 申請與審批批程序應(yīng)予予以簡化 我我國城市市房屋拆遷遷 HYPERLINK /class_free/6_1.shtml 管理條例第六條、第七條規(guī)規(guī)定，拆遷遷人實施拆拆遷，必須須依法取得得拆遷許可可證，而取取得拆遷許許可證，則則必須取得得前文所述述的各審批批文件。因因此根據(jù)城市房屋屋拆遷管理理條例的的規(guī)定，在在公益性建建設(shè)項目拆拆遷中，拆拆遷人只有有辦理完畢畢包括項目目 HYPERLINK /class_free/68_1.shtml 投資立

32、項、用地規(guī)劃劃許可、土土地使用權(quán)權(quán)取得審批批和拆遷資資金到位證證明等相關(guān)關(guān)申請前置置程序，才才具備辦理理拆遷許可可證的法定定資格。 如如上文所述述，簡化公公益性建設(shè)設(shè)項目的申申請與實施施程序，即即是將公益益性建設(shè)項項目建設(shè)用用地的征收收和前期配配套開發(fā)納納入土地儲儲備體系，即即由政府有有關(guān)儲備機機構(gòu)代表政政府完成上上述土地儲儲備和整理理開發(fā)工作作。政府儲儲備機構(gòu)對對公益性建建設(shè)項目拆拆遷工作的的介入，為為簡化拆遷遷申請與實實施程序奠奠定了重要要的基礎(chǔ)。 儲備辦法法第十條條就土地儲儲備中的拆拆遷補償作作出了如下下規(guī)定：土土地儲備涉涉及房屋拆拆遷、征用用 HYPERLINK /class_free

33、/131_1.shtml 農(nóng)村集體所所有土地的的，應(yīng)當(dāng)按按照國家和和本市的有有關(guān)規(guī)定，辦辦理房屋拆拆遷許可、征地補償償安置方案案審批等相相關(guān)手續(xù)，并并按照規(guī)定定的標(biāo)準(zhǔn)、方式和程程序?qū)嵤┭a補償安置。另據(jù)上海海市1111號文第十十條規(guī)定：因重大市市政建設(shè)項項目拆遷房房屋的，建建設(shè)單位可可以憑市發(fā)發(fā)展計劃委委員會或者者市建設(shè)和和管理委員員會的批準(zhǔn)準(zhǔn)文件，向向規(guī)劃管理理部門申請請辦理停止止房屋及其其附屬物的的新建、改改建和擴建建的通知手手續(xù)，并向向拆遷房屋屋所在地的的區(qū)、縣房房地局申請請暫停辦理理改變房屋屋和土地用用途的審批批手續(xù)，以以及房屋租租賃 HYPERLINK /class_free/188_

34、1.shtml 合同的登記記備案手續(xù)續(xù)。根據(jù)上上述規(guī)定，重重大市政工工程項目只只需持項目目批文，而而無須持辦辦理完畢工工程建設(shè)規(guī)規(guī)劃許可證證即可申請請規(guī)劃范圍圍內(nèi)房屋和和土地使用用的審批，停停止規(guī)劃范范圍的工程程建設(shè)和 HYPERLINK /class_free/149_1.shtml 建建筑設(shè)施的的處分行為為。 但但是上述規(guī)規(guī)定只是提提前了凍結(jié)結(jié)工程規(guī)劃劃范圍內(nèi)工工程建設(shè)行行為和建筑筑設(shè)施處分分行為的時時間，并未未完全實現(xiàn)現(xiàn)簡化拆遷遷申請和審審批程序的的目的。在在土地儲備備制度中，土土地儲備計計劃的審核核程序十分分嚴格，一一旦一宗土土地納入年年度的土地地儲備計劃劃，即表明明該宗土地地的儲備已

35、已經(jīng)與城市市國民 HYPERLINK /class_free/3_1.shtml 經(jīng)濟濟發(fā)展計劃劃、城市發(fā)發(fā)展規(guī)劃相相符合，因因而在此情情況下，再再為該宗土土地地上物物的拆遷許許可設(shè)置較較繁復(fù)的前前置程序，既既不能實現(xiàn)現(xiàn)該前置程程序設(shè)立的的基本目的的，又有審審批制度重重復(fù)設(shè)置之之嫌。筆者者認為，在在土地儲備備制度中，公公益性建設(shè)設(shè)項目的拆拆遷審批程程序應(yīng)作如如下簡化： 一一是由投資資、規(guī)劃、土地管理理等行政主主管部門在在土地儲備備機構(gòu)設(shè)置置審批分支支機構(gòu)，由由各部門在在公益性建建設(shè)項目儲儲備用地的的拆遷作集集中審批，作作“一站式式管理”，從從機構(gòu)設(shè)置置上為簡化化公益性建建設(shè)項目的的拆遷審批批奠

36、定基礎(chǔ)礎(chǔ)。 二二是將拆遷遷的審批標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)由實體體審查轉(zhuǎn)變變?yōu)樾问綄弻彶椤＿@樣樣既可以減減輕審批工工作的壓力力，同時又又可以加快快相關(guān)審批批工作的進進度。同時時，立法還還可以就審審批工作設(shè)設(shè)定審批時時限，以加加速公益性性建設(shè)項目目拆遷的審審批進程。 三三、公益性性建設(shè)項目目拆遷的立立法模式 如如上文所述述，上海市市111號號文已經(jīng)作作出了區(qū)分分市政工程程建設(shè)項目目拆遷與經(jīng)經(jīng)營性建設(shè)設(shè)項目拆遷遷的若干規(guī)規(guī)定，但是是該規(guī)定是是零星的，不不系統(tǒng)的，而而且市政工工程建設(shè)只只是公益性性建設(shè)項目目的一個重重要組成部部分，上海海市1111號文的相相關(guān)規(guī)定也也并不能反反映公益性性建設(shè)項目目拆遷立法法的全貌。筆者認

37、為為：在與現(xiàn)現(xiàn)行拆遷立立法銜接的的基礎(chǔ)上，公公益性建設(shè)設(shè)項目拆遷遷立法應(yīng)從從以下幾個個方面逐漸漸加以完善善。 11.應(yīng)將公公益性建設(shè)設(shè)項目的拆拆遷作為特特別規(guī)范對對象，單列列于現(xiàn)行的的城市房房屋拆遷管管理條例之外。 城市房屋屋拆遷管理理條例第第二條規(guī)定定：在城市市規(guī)劃區(qū)內(nèi)內(nèi)國有土地地上實施房房屋拆遷，并并需要對被被拆遷人補補償、安置置的，適用用本條例。根據(jù)該規(guī)規(guī)定，包括括公益性建建設(shè)項目拆拆遷和經(jīng)營營性建設(shè)項項目拆遷在在內(nèi)的所有有城區(qū)國有有土地上的的房屋拆遷遷，只能適適用該條例例。而根據(jù)據(jù)前文所作作分析，公公益性建設(shè)設(shè)項目的拆拆遷工作相相比較經(jīng)營營性建設(shè)項項目，在建建設(shè)目的、建設(shè) HYPERL

38、INK /class_free/77_1.shtml 成本本、進度要要求和補償償標(biāo)準(zhǔn)等方方面均在在在較大差異異，不同種種類的拆遷遷工作適用用同一法規(guī)規(guī)予以調(diào)整整，不利于于促進公益益性建設(shè)項項目的建設(shè)設(shè)和發(fā)展。 另另需注意的的是：國務(wù)務(wù)院辦公廳廳于二四年六月月下發(fā)的關(guān)于控制制城鎮(zhèn)房屋屋拆遷規(guī)模模嚴格拆遷遷管理的通通知就城城鎮(zhèn)房屋拆拆遷中政府府的地位和和作用作出出了如下規(guī)規(guī)定：政府府行政機關(guān)關(guān)不得干預(yù)預(yù)或強行確確定拆遷補補償標(biāo)準(zhǔn)，以以及直接參參與和干預(yù)預(yù)應(yīng)由拆遷遷人承擔(dān)的的拆遷活動動。如果將將公益性建建設(shè)項目納納入城市市房屋拆遷遷管理條例例的調(diào)整整范圍，那那么公益性性建設(shè)項目目的拆遷工工作就不能能

39、由政府來來實施，也也不能得到到有關(guān)政府府部門的支支持，城市市公益性建建設(shè)項目如如何推動就就成為一個個矛盾。 為為了避免發(fā)發(fā)生上述矛矛盾，筆者者認為，應(yīng)應(yīng)修改城城市房屋拆拆遷管理條條例第二二條，將公公益性建設(shè)設(shè)項目拆遷遷單列于其其調(diào)整范圍圍之外，在在城市房房屋拆遷管管理條例之外，形形成較為完完整的公益益性建設(shè)項項目拆遷行行政管理、審批和補補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)規(guī)范體系。 當(dāng)當(dāng)然，在無無法及時修修改城市市房屋拆遷遷管理條例例的情況況下，可在在上海市第第111號號文現(xiàn)有規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)礎(chǔ)上對公益益性建設(shè)項項目拆遷作作例外性規(guī)規(guī)定，甚至至還可以通通過政府規(guī)規(guī)范性文件件的形式對對上海市第第111號號文所作規(guī)規(guī)定作進一一

40、步細化，逐逐漸形成以以政府規(guī)章章為主體的的公益性建建設(shè)項目拆拆遷規(guī)范體體系。而就就上海市而而言，由于于已經(jīng)形成成了單行的的土地儲備備規(guī)范體系系，則應(yīng)盡盡快將其納納入土地儲儲備的法律律規(guī)范體系系。 22.將公益益性建設(shè)項項目拆遷立立法納入土土地儲備的的調(diào)整范圍圍，并進而而成為政府府征收制度度的重要組組成部分 如如前文所述述，儲備備辦法第第十條就土土地儲備中中的房屋拆拆遷作出明明確規(guī)定。該規(guī)定為為公益性建建設(shè)項目拆拆遷納入土土地儲備制制度的調(diào)整整范圍奠定定了法律規(guī)規(guī)范的基礎(chǔ)礎(chǔ)。以后的的工作則是是要在行政政管理、審審批和補償償標(biāo)準(zhǔn)等方方面作出更更加詳細的的規(guī)定。 值值得提出的的是：儲儲備辦法是上海市市人民政府府頒布的政政府規(guī)章，土土地儲備作作為一項創(chuàng)創(chuàng)設(shè)性的法法律制度，僅僅由政府規(guī)規(guī)章的形式式規(guī)范尚