對財政民生的思考分析研究 公共管理專業(yè)

1、對財政民生的思考摘要解決中國的民生問題，需要對民生相關概念及其內(nèi)涵進行研究，需要對國內(nèi)外財政投入解決民生理論的發(fā)展及其相互關系進行研究，需要借鑒國外財政投入解決民生問題的好的做法，需要分析中國財政投入解決民生問題的不足以及應該采取的策略。只有這樣，才能正確把握民生問題的發(fā)展規(guī)律，進一步提高民生工作的針對性和科學性。針對中國面臨的民生現(xiàn)實，論文提出了相應的對策：財政支出必須依據(jù)民生需求的階梯性和動態(tài)性，不斷調(diào)整其結構以滿足民生需求：適度增加民生財政投入規(guī)模，優(yōu)化民生財政投入結構，提高民生財政投入績效，構建科學的民生財政體制。需要對地方政府的有限資金進行合理的規(guī)劃和控制，強化支出效益觀念和改善民生

2、的意識，合理配置財政資源，從而促進財政支出效益的提高，使老百姓充分享受經(jīng)濟社會發(fā)展成果。關鍵詞：財政；民生；對策；問題緒論1.1研究背景民生問題，它關系到廣大人民群眾的最根本的利益，民生問題是我們國家全面建立小康社會，基本實現(xiàn)工業(yè)化，實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)五位一體的總體布局重要內(nèi)容。盡管民生問題越來越受到政府的重視，由于我們國家基礎薄，人口多，我們國家在民生方面還存在著許多的問題，在教育方面則會發(fā)現(xiàn)上學難，在醫(yī)療衛(wèi)生方面會有看病難，在社會保證方面則有城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險差距大等一系列的問題。黨的十八大在保障和改善民生做出了巨大的論述，其具體表現(xiàn)為:“努力辦好人民滿意的教育，推動實現(xiàn)更高質(zhì)量的

3、就業(yè)，千方百計增加居民收入，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設，提高人民健康水平?！睆氖舜髨蟾骊P于民生的內(nèi)容我們可以很明顯的看出來，提高人民物質(zhì)文化生活水平，構建社會主義和諧社會是我們國家改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的目的和根本目標。黨和政府關注民生、重視民生、保障民生、改善民生這條主線，都以努力讓人民提高生活水平，過上更好生活為目標和歸宿。黨和政府提出的這些令人鼓舞卻又特別實在的舉措，彰顯出執(zhí)政黨“執(zhí)政為民”和“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”的執(zhí)政理念，以實現(xiàn)“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的民生訴求。 在十二屆全國人大會上，習近平主席提出了中國夢，習主席認為，中國夢是

4、我們國家偉大復興的夢，實現(xiàn)中國夢，經(jīng)濟需要不斷的發(fā)展，民生需要不斷的改善，要時時刻刻關注人民，傾聽老百姓的呼聲，使我們國家改革開放和發(fā)展的成果更多的是惠及人民群眾。從中我們可以看出我們國家對改善民生問題具有十分巨大的決心，民生問題涉及國家長治久安、人心向背，在十二屆全國人民代表大會上傳遞出來的“民生強音”令人震撼和興奮。民生問題，和經(jīng)濟問題息息相關;加大民生投入，其實是保障中國經(jīng)濟的持續(xù)增長，社會繁榮的根本所在，國家積極回應人民群眾的民生需求，才能讓更快更好的實現(xiàn)中國夢。關注和改善民生、造福民生，是國家富強之根本，民生問題是實現(xiàn)中國夢最為重要的一個因素，是實現(xiàn)中國夢的關鍵所在。 民生問題作為國

5、家最為關心的問題，也是關注和實現(xiàn)老百姓最為根本和實際的利益，為改善和解決我們國家的民生問題，國家應該在公共財政支出方面傾向于民生領域，保障和改善我們國家的民生。基于我們國家對民生問題的重視和社會的需求，本文從民生財政的支出出發(fā)，對我們國家民生財政支出的現(xiàn)狀和存在的問題進行科學的分析，為促進我們國家民生財政優(yōu)化提供參考性的建議。1.2本課題研究意義1.2.1研究的理論意義綜合國內(nèi)外對公共財政的研究來看，更多的學者注重的是公共財政收入方面的研究，對公共財政支出方面研究的比較少，而在公共財政支出方面，對公共財政民生支出無論是規(guī)模，還是從結構上都沒有一個系統(tǒng)的研究，研究的深度和廣度都十分的有限，研究缺

6、乏系統(tǒng)性。同時很多的研究都是從理論出發(fā)，沒有建立在以數(shù)據(jù)為基礎的實際情況上面，研究的成果的合理性和科學性有待考證，本文擬從我們國家公共財政民生支出的狀況、結構和困境入手，借鑒美日德等發(fā)達國家在這方面的成功經(jīng)驗，為我們國家公共財政民生支出走出困境提供理論依據(jù)。1.2.2研究的現(xiàn)實意義 對公共財政民生支出的研究具有非常重要的現(xiàn)實意義:首先，完善公共財政民生支出有利于創(chuàng)新執(zhí)政理念、改變政府職能、保障和改善民生、推動科學發(fā)展觀、促進社會和諧發(fā)展。民生問題得到改善和保障可以提升人民的生活指數(shù)和幸福指數(shù)，保證社會公平。其次，完善公共個財政民生支出有利于轉變我們國家的經(jīng)濟增長方式，提高對民生項目的財政支出，

7、從某種意義上來講可以提升人民的收入水平和社會保障水平，收入的提高必然要求國家更加重視對經(jīng)濟增長方式的轉變，構建政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)五位一體的和諧社會。最后，完善公共財政民生支出也是公共財政本質(zhì)要求。公共財政來源上是取之于民，當然也要用之于民，公共財政支出的目的就是為社會提供更好的公共產(chǎn)品和服務，但我們國家在許多民生項目的解決上卻得不到應有的資金保障，只有加強對民生財政的支出，解決好民生財政的基本問題，公共財政的最基本的作用才能說是實現(xiàn)了。1.3國內(nèi)外文獻綜述1.3.1國外文獻綜述公共財政民生支出一直是一個國家的熱點，國外學者很早就開始對公共財政支出進行論述，由于各國的國情的限制，他們對

8、公共財政民生支出沒有詳細的闡述，這部分內(nèi)容更多的是包括在他們的財政支出理論里面，他們主要是從兩個方面來進行對公共財政支出進行闡述的，一方面是對公共財政民生支出理論進行研究，另外一方面是從公共財政民生支出的的結構與國家的經(jīng)濟發(fā)展的關系入手進行研究。 英國經(jīng)濟學家威廉.配第在賦稅論中提到，國家的公共財政支出應該限制一定的范圍，不能隨意支出，財政支出應該根據(jù)政府的職能范圍而定;同時，財政支出的目的應該主要是為了發(fā)展國家經(jīng)濟，提高國家的產(chǎn)業(yè)化程度為目標，在公共財政支出中，要重點加大對生產(chǎn)性支出和社會救濟性支出的投入，保障社會經(jīng)濟發(fā)展，同時提高社會的公平性程度。 英國經(jīng)濟學家亞當.斯密在國民財富的原理與

9、性質(zhì)一書中提到，財政支出的理論應該以資本主義的國家觀為基礎，同時要嚴格限制國家職能的范圍，減少政府的財政支出，把行政支出壓縮到最低的范圍，財政支出主要要用于國防、王室和公共基礎建設方面。 德國經(jīng)濟學家威廉理查德瓦格納對許多國家的公共財政支出做了實證研究，通過研究得出了“瓦格納原則”，該原則認為，如果一個國家的人均收入提高的話，公共財政的支出水平也會得到相應的提高，公共財政支出占GDP的比例也會上升，而導致公共財政支出比例提高最為根本的因素就是政治因素和經(jīng)濟因素3 o 英國經(jīng)濟學家凱恩斯在其代表作就業(yè)、利息和貨幣通論一書中提出了需求管理理論，他認為，在經(jīng)濟形式不好的情況下，政府應該做的是擴大公共

10、財政支出，以公共投資來拉動經(jīng)濟的發(fā)展，同時政府的職能要有范圍，公共財政支出不僅僅是對政府的支出和國防的支出，對社會保障的支出也應該是公共財政支出的一部分。1.3.2國內(nèi)文獻綜述由于我們國家實行市場經(jīng)濟體系的時間比較晚，對公共財政支出的研究也不是很深，研究公共財政民生支出的成果更加少了，研究的成果和理論十分的不完善和不完整，通過分析和總結我們可以把我們國家對公共財政民生支出的研究總結為以下幾個方面:第一是對公共財政民生支出概念范圍和科學涵義的研究;第二是對民生財政的支出的范圍層次的研究;第三是對公共財政民生支出和經(jīng)濟發(fā)展的關系研究;第四是優(yōu)化我們國家公共財政民生支出的措施研究。 關于公共財政民生

11、支出范圍和科學涵義的研究。安體富(2008)認為，民生財政是指在財政支出中，用于民生項目的支出占了主導地位，也可以說公共財政各項支出中，財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等方面的支出要占到特別高的比例，這個定義也是基于我們國家加強對教育、醫(yī)療、社會保證支出等方面支出概況而來的，安體富認為稱作為民生財政最為直接。 關于民生財政的支出的范圍層次的研究方面，賈康、梁季、張立承(2011)認為，公共財政支出的目的限定了政府保障民生的基本點應該是“基本民生”，也就是說，在保障和改善民生上，一方面我們要有為我們宏觀經(jīng)濟的發(fā)展和社會經(jīng)濟的穩(wěn)定提供必備的制度與政策導向服務，另外一方面，在基本民生也就是

12、教育、醫(yī)療、社會保障、住房等支出方面，政府要有更多的傾斜s。張馨(2009)認為民生財政的支出范圍其實是一個“階梯型”的，首先是要保障人民的基本的生活需要也就是就業(yè)、醫(yī)療等活動;其次是教育活動，這就是為人們增長知識和技能提供后備保障;第三就是文化活動，當物質(zhì)基礎達到一定的程度是，應該增加精神文明的活動;最后就是環(huán)境保護的活動，只有前面三個層次都解決好了，才有可能做好最后一個層次也就是環(huán)境保護的支出。1.4本課題的研究目標、研究內(nèi)容1.4.1本課題的研究目標中國民生問題的財政投入，是本課題研究的的總體目標。基于以上，本文圍繞下列子目標開展課題的研究：1.2003 年以來中國財政民生投入的縱向比較

13、分析，2. 2003 年以來中國各省份的民生投入規(guī)模，3.2003 年以來中國各省份的民生投入結構的比較分析，通過實際性的比照、分析和研究，通過國外財政投入解決民生問題進行多方面的比較，以經(jīng)濟學、管理學基本理論為指導，客觀地看待中國民生建設面臨的新問題，深入系統(tǒng)地分析這些問題產(chǎn)生的深刻原因，以統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎，多方面綜合地看待問題，既研究表面現(xiàn)象又考察深層次原因，既深化局部原因又強調(diào)系統(tǒng)性和各因素間的邏輯性。可以說，財政投入解決中國民生問題是一個系統(tǒng)工程，所以，基于民生政策的財政投入研究，是以系統(tǒng)的對策來解決緊迫的民生問題，諸如就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會保障、環(huán)護等問題。受到中國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)

14、之間經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)的影響,在解決這些民生問題的過程中，需要努力縮小和消除地區(qū)之間的差異，需要努力縮小和消除城鄉(xiāng)之間的差別，需要側重于西部，需要側重于農(nóng)村, 需要側重于困難群眾。1.4.2本課題的研究內(nèi)容民生問題是動態(tài)的發(fā)展過程。在不同的發(fā)展階段，解決民生問題的重點不一樣。在短缺經(jīng)濟階段，民生的重點是解決人們的生存問題。當人們的生存問題解決以后，民生的重點就轉移到人們的全面發(fā)展和生活質(zhì)量的提高。由于中國區(qū)域發(fā)展不平衡，及時在相同時期，不同地區(qū)的民生側重點也不同。發(fā)達地區(qū)的人們追求生活的質(zhì)量和品位，而對貧困地區(qū)來說，脫貧致富才是最大的民生問題，財政投入服務于脫貧致富。論文借鑒了國外財政投入解決

15、民生問題的經(jīng)驗，總結了古今中外的民生理論以后，論文對中國民生問題的現(xiàn)狀進行分析，對 2000 年以來中國財政民生投入進行縱向比較分析，對各省份的民生投入規(guī)模、結構進行比較分析。論文的最后部分，是對中國財政投入解決民生問題的對策進行探討，從宏觀層面、中觀、微觀層面分別論述了財政投入解決民生問題的對策。不管是構建科學的財政體制、完善政府間轉移支付制度、保障基本民生的財政投入，還是適度增加民生財政投入規(guī)模、進一步優(yōu)化民生財政投入結構，或者是財政投入注重公平分配和注重提高績效，三個層面既有區(qū)別，又作為一個系統(tǒng)，統(tǒng)一于民生問題的解決。1.5 研究方法第一，辯證研究方法。就是要梳理關于民生、民生問題、民生

16、財政的不同理論，分清基本理念，堅持科學的民生理論，辯證地分析片面的民生理論，不斷充實和發(fā)展民生理論。之所以要對財政投入解決民生問題采取辯證研究方法，是因為民生問題是一個不斷發(fā)展的動態(tài)的問題，民生問題產(chǎn)生的時代背景、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟水平等因素也不盡相同，只有采取辯證研究方法，才能取精華去糟粕，獲得民生問題的真理性認識。第二，系統(tǒng)研究方法。任何事物都不是孤立存在的，事物都同周圍的其他事物存在種種聯(lián)系，任何事物都是作為系統(tǒng)中的一個要素而存在的。民生問題也是一個系統(tǒng)問題，解決民生問題的過程也是一個系統(tǒng)優(yōu)化的過程。所以，對財政投入解決民生問題的研究，必須進行跨學科的系統(tǒng)性研究，綜合經(jīng)濟學、管理學、財政學、

17、統(tǒng)計學、政治學、歷史學等學科，以多學科的整合來理解和把握民生問題。第三，理論與實踐相結合的研究方法，民生問題首先是一個實踐問題，要尊重民生問題的產(chǎn)生、發(fā)展的歷史和條件，尊重它所產(chǎn)生的社會生活實際。不同國家的民生問題，各有其特殊性，不能拘泥于已有的國內(nèi)、國外某些研究者的個別論點，否則就會脫離現(xiàn)實，脫離對民生問題的規(guī)律性的探索。一、民生財政 2011 年，“兩會”召開以后，頻繁提到“民生”這個詞。不僅政府工作報告圍繞“民生”這一問題展開，而且代表委員們談論的熱門話題，也是“民生”問題。2012 年，十八大報告指出，進一步推進民生財政建設，以民生財政保障和改善民生。重點抓好四個方面的工作：一是處理好

18、當前需求與長遠發(fā)展之間的關系。妥善安排當前民生之需與民生財政長遠保障的關系，努力為民生需求提供強有力的財力保障。二是調(diào)整支出結構，優(yōu)化改善民生的財政政策。嚴格控制行政與管理支出，加快推進基本公共服務體系建設，突出重點。三是理順關系，分工合作，分級負擔。在各級財力有限、民生財政支出總量有限的情況下，對人民群眾最關心的民生問題，重點投入。四是完善監(jiān)督機制，強化監(jiān)督，理順管理。在不斷增加民生投入的同時，科學編制民生預算，順暢民生資金劃撥渠道，加強中央和地方的民生資金監(jiān)管，深入開展專項檢查，對民生方面重大財政稅收實施情況的，確保民生政策落到實處。（一）民生財政的科學內(nèi)涵什么是民生財政？理論是對實踐的概

19、括，民生財政的概念是對民生財政實踐的概括，由于民生財政是民生發(fā)展過程中的新生事物，所以，學術界對這一新生事物的理論概括還沒有形成大家公認的大致一致的解釋。本文的民生財政，是指在一國的全部財政支出中，用于教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、環(huán)保等領域的支出，占據(jù)比較高的比例的財政，即民生財政。在一定意義上，民生財政是民生支出占財政支出的主體地位的財政。2010 年，中國財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房等民生支出 59601.82 億元，民生支出占財政支出的 66.3。2011 年，中國民生支出占財政支出的三分之二，其中，財政支出用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障、文化方面的支

20、出數(shù)據(jù)是 10509.92 億元，與上一年相比，增長了 18.1。2012 年，中國的民生支出成績顯著，民生支出普遍增長，中國多個省份的民生支出超過當?shù)刎斦С龅?50%。因為學術界對民生財政的理論概括不一致。所以，目前，在中國國內(nèi)各地的民生支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)方面，統(tǒng)計口徑不一，差異較大，顯得有些雜亂。有的地區(qū)民生支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)包括了絕大部分財政支出。如果按照這樣的邏輯，所有財政支出都可以看作是民生財政支出，因為，所有財政支出都與民生有聯(lián)系。顯然，這樣的認識是片面的，這樣的民生支出統(tǒng)計方法是不科學的。比如，為了加強民生建設，中國各地區(qū)爭先恐后地提出自己的民生建設目標。有的地區(qū)提出財政支出優(yōu)先用于民生支

21、出，有的地區(qū)提出財政支出優(yōu)先低收入人群，有的地區(qū)提出財政支出優(yōu)先保障房建設，有的地區(qū)提出新增財政收入的三分之二準備投向民生，有的地區(qū)提出新增財力的 80以上準備投入民生等等。按照中國財政部的民生支出統(tǒng)計方法，民生財政的支出主要包括：教育、社會保障和就業(yè)、科技、文化、體育、傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、節(jié)能環(huán)保、交通運輸?shù)?。這可以作為中國各地民生支出統(tǒng)計的依據(jù)。本文的民生財政，指在中國的全部財政支出中，主要用于教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、養(yǎng)老、環(huán)保等領域的財政支出。（二）民生財政的特點1公益性公益性是民生財政的最主要特點。民生財政的支出不追求經(jīng)濟建設性，市場經(jīng)濟的發(fā)展，財政支出為經(jīng)濟發(fā)展提供有力支撐

22、，往往追求財富的積累，經(jīng)濟建設性是經(jīng)濟快速發(fā)展的需求。民生財政的支出在短期內(nèi)看，公益性特點比較突出，但是，長期來看，能夠為經(jīng)濟發(fā)展提供持久推動力。2與人們生活的密切相關性民生財政的支出與人們的生活密切相關，包括教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、節(jié)能環(huán)保、交通運輸?shù)?，包括人們生活的方方面面，吃飯、穿衣、住房、交通、生、老、病、死等等各個方面。3公平性民生財政的支出將加快社會各項建設，當社會的經(jīng)濟發(fā)展達到一定階段，為民生財政政策的實施積累了物質(zhì)條件，從社會發(fā)展的角度看，這是社會發(fā)展到一定階段，財政政策為進一步推動社會發(fā)展，而必然實現(xiàn)的政策發(fā)展方向。民生財政支出將推進社會更加公平，基礎設施建

23、設加強，社會環(huán)境更加美好，人們的生活條件極大改善，生活環(huán)境更加舒適，生活滿意度、幸福感不斷提高。人們的精神狀態(tài)更加積極向上，對國家、社會的認同度提高，工作積極性提高，服務的意識增強，工作效率進一步提高。4發(fā)展性根據(jù)馬斯洛的心理需求理論，人們的心理需求是一個動態(tài)變化的系統(tǒng)，當基本的生存需求滿足以后，更高層次的需求就成為人們追求的目標。當緊缺經(jīng)濟發(fā)展到充裕經(jīng)濟階段，人們不再局限于衣食住行等基本的生存需求，轉向更高層次的需求：生活質(zhì)量較高、生活環(huán)境舒適、交通更加便利、人際關系更加和諧等。人們的主要需求不再是生存問題，而是發(fā)展的問題為主，民生財政的支出將不斷適應這種變化，適時進行調(diào)整。二、 中國民生財

24、政存在的問題分析“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”等基本的民生問題是我國政府保障和改善民生的根本所在。目前出臺的相關政策措施部分緩解了當前的民生問題，相關的研究也深化了對有關問題的認識，但我們針對民生問題的整體性認識和全局性政策措施仍顯不足。但是改善民生問題需要有一個漸進的過程，特別是在我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾仍是當前主要矛盾的情況下，更是如此。實現(xiàn)全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的美好愿景仍然任重道遠。（一）在教育保障方面財政投入長期嚴重偏低上學難表現(xiàn)為三種情況，一是幼兒入學難，這是

25、由于經(jīng)濟發(fā)展水平限制而導致的教育資源不足引起的；二是高中階段“擇?！爆F(xiàn)象突出，這是由于受歷史因素、經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域差距等形成的優(yōu)質(zhì)教育資源分布不均衡引起；三是上大學難，大學收費以后，受價格機制的影響，部分大學學費過高，部分大學的某些熱門專業(yè)收費過高，發(fā)達地區(qū)的高校學費過高。在現(xiàn)實中表現(xiàn)為：首先是教育資源分布不均。東西差距、城鄉(xiāng)差別導致的在教育投入的差別。教育投入的差別表現(xiàn)在校園硬件設施的建設、師資配備等軟件建設的方方面面。其次，受教育機會不均。隨著我國城市化進程的加快，一部分農(nóng)村進城務工人員在城市定居，他們的子女入學的時候，面臨著入學困難的難題；國家的獎學金、助學金體系建設取得了較大成績，但是，

26、到目前為止，國家的獎學金、助學金體系覆蓋的范圍還是很有限的；殘疾兒童的入學率較低，接受教育的水平也落后于其他同齡兒童等等。早在 1986 年，以厲以寧、王善邁為首的幾位學者做了一份名為“教育經(jīng)費在國民生產(chǎn)總值中的合理比例研究報告”，計算出當人均 GDP 達 1000 美元時，公共教育支出國際平均水平為 4.24%。據(jù)此，1993 年，中國政府發(fā)布中國教育改革和發(fā)展綱要，首次提出國家財政性教育經(jīng)費的支出“在 20 世紀末”占 GDP 的比例應該達到 4%的目標。結果，到 2010 年，也就是新世紀第一個十年結束之際，國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重才 3.66%。此后，有著“新教改”綱

27、領性文件之稱的國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）中再一次規(guī)定，“提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012 年達到 4%。”隨后，國務院總理溫家寶在不同場合多次明確表態(tài)，要在自己任期結束之前“還上 4%的賬”。于是，過去兩年，成為“4%”達標的主戰(zhàn)場。2011 年，國務院印發(fā)了關于進一步加大財政教育投入的意見的文件，并召開全國教育投入和管理工作電視電話會議，關于教育經(jīng)費，制定法律來保障；關于教育經(jīng)費的來源，改變單一的經(jīng)費渠道；關于教育經(jīng)費的使用，強化管理，提高教育經(jīng)費的使用效率等方面都提出了具體的要求。依據(jù)上述文件，2011 年中國不僅統(tǒng)一了個人的教育費附加

28、制度，而且，還統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)的教育費附加制度，另外，開始征收地方教育附加費，為了拓寬教育經(jīng)費的來源，還從土地出讓的總收益中，按照一定比例收取教育資金。2012 年，財政部又下發(fā)關于進一步落實從土地出讓收益中計提教育資金相關政策的通知。要求地方在收支分類科目中增加名為“103014804 教育資金收入”的科目，以反映從土地收益中所計提的教育資金，并在地方國庫中進行分賬核算。同時，強調(diào)“各地區(qū)不得降低計提比例、改變計提方式、虛增成本費用、拖延計提時間”。（二）在就業(yè)保障方面財政投入結構不合理，優(yōu)惠稅種額度有限就業(yè)乃民生之本，促進就業(yè)是政府的責任，2013 年我國就業(yè)形勢依然嚴峻。2012 年城鎮(zhèn)

29、需就業(yè)的勞動力達 2500 萬人，比“十一五”時期的年均數(shù)多 100 萬人，其中高校畢業(yè)生規(guī)模達到 680 萬人，是本世紀初的 6 倍多。2012年就業(yè)總量矛盾和結構性矛盾依然非常大，就業(yè)難主要是大學生就業(yè)難。一方面，財政對就業(yè)的投入結構不合理。多年來，財政對就業(yè)的投入主要體現(xiàn)在直接投入，即“就業(yè)補助”項目，資金主要用于就業(yè)技能培訓、職業(yè)介紹、社會保險補貼、小額擔保貸款貼息、小額擔保貸款基金以及公共就業(yè)服務等支出。但在結構上卻不利于充分吸納就業(yè)的勞動密集型企業(yè)、中小企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)等發(fā)展，經(jīng)濟的較快增長沒有相應帶動就業(yè)水平的提高。同時，近年來出現(xiàn)的“就業(yè)難、招工難”現(xiàn)象，一方面體現(xiàn)求職者自身技能

30、素質(zhì)與企業(yè)用工需求不相適應的結構性矛盾；另一方面也反映政府對職業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)、勞動者技能提升和職業(yè)教育投入力度的不足。因此，從經(jīng)濟和社會發(fā)展的角度來看，財政投入在促進經(jīng)濟增長的同時，也要加大對促進就業(yè)的各項投入，以促進經(jīng)濟社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，政策覆蓋范圍過窄、優(yōu)惠稅種和額度有限。目前，稅收優(yōu)惠政策只覆蓋到商貿(mào)企業(yè)、服務型企業(yè)、勞動就業(yè)服務企業(yè)中的加工型企業(yè)和街道社區(qū)具有加工性質(zhì)的小型企業(yè)實體，沒有將吸納就業(yè)能力強的建筑業(yè)、制造業(yè)等非公經(jīng)濟行業(yè)納入優(yōu)惠政策范圍。對個人和企業(yè)的促進就業(yè)稅收的種類仍然局限于營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加、個人和企業(yè)所得稅等地方稅種為主，沒有涉及到核心的增值稅

31、、消費稅、個人儲蓄存款利息所得稅等國家稅種，造成中央和地方之間的不公平。同時，優(yōu)惠額度 8 年來從未增長，依然為 3 年內(nèi)按每人（每戶）每年 4000-8000 元依次扣減營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人以及企業(yè)所得稅等，對創(chuàng)業(yè)的勞動者和企業(yè)沒有實質(zhì)性的吸引力，也難以真正發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策效力。（三）在養(yǎng)老保障方面養(yǎng)老金缺口嚴重、資金面臨巨大貶值風險我們是世界上唯一一個老年人口超過一億的國家，2011 年底，我國 60 歲以上老年人口已達 1.85 億，是世界老年人口總量的 1/5，是亞洲老年人口的 1/2。當 65 歲及以上老齡人口占總人口的比例從 7%上升到 14%，就標志著從“老齡

32、化社會”過渡到了“老齡社會”。中國老齡化問題日益嚴峻之際，政府對養(yǎng)老保險的隱形負債正成為新的隱憂。根據(jù)測算，今后 38 年中，養(yǎng)老金累計缺口占GDP 比重將達到 75，遠高于環(huán)保成本，是融資平臺和鐵路債務對財政壓力的近20 倍。中國銀行首席經(jīng)濟學家曹遠征發(fā)布的研究報告化解國家資產(chǎn)負債中長期風險預測，到 2013 年，中國養(yǎng)老金的缺口將達到 18.3 萬億元。在目前養(yǎng)老制度不變的情況下，往后的年份缺口逐年放大，假設 GDP 年增長率為 6%，到 2033年時養(yǎng)老金缺口將達到 68.2 萬億元，占當年 GDP 的 38.7%。而現(xiàn)有的養(yǎng)老金則面臨著巨大的貶值風險，養(yǎng)老金儲蓄雖然收益較少，卻是最安全

33、的養(yǎng)老金保管方式。把養(yǎng)老金投入資本市場，特別是在中國資本市場尚不健全，監(jiān)管不到位的情況下，養(yǎng)老金急于入市，很可能重蹈眾多股民損失慘重的覆轍。2008 年金融危機期間，世界主要金融市場的資產(chǎn)價格暴跌，導致絕大多數(shù)國家的養(yǎng)老金基金遭受重大損失，全球養(yǎng)老基金在 2008 年的收益率是-18%，養(yǎng)老基金規(guī)模從 30.4 萬億美元減少到 25 萬億美元。畢竟養(yǎng)老金不同于其他商業(yè)資產(chǎn)，安全性是第一位的。提高我國民生財政支出的對策（一） 適度增加民生財政投入規(guī)模1.保持必要的財政支出規(guī)模 在 17501850 的 100 年間，發(fā)達國家，尤其是英國和美國，政府部門的相對規(guī)模一般停止擴大，財政支出從數(shù)量上看，

34、規(guī)模保持相對穩(wěn)定。從 19 世紀中晚期開始到 20 世紀晚期的 100 多年里，發(fā)達國家表現(xiàn)出來的特點是財政支出開始逐步增加，其中財政的支出，從數(shù)量上看，占 GDP 的比重幾乎增加了將近 5 倍。對發(fā)達國家的相關數(shù)據(jù)進行研究，會發(fā)現(xiàn)財政支出方面體現(xiàn)出來兩大特點：一是支出總規(guī)模擴大；二是支出結構的變化。100 年間，財政支出的結構，最顯著的變化是財政支出主要用于財政補貼和其他轉移性支出，在以往主要用于國防、維護法律和秩序。受凱恩斯主義的政府干預思想影響，為了經(jīng)濟發(fā)展，西方國家財政支出規(guī)模普遍擴大。 研究世界各國的財政支出規(guī)模，數(shù)據(jù)能夠客觀地反映出一個事實，要保持一定的財政支出規(guī)模，這對經(jīng)濟的發(fā)展

35、十分重要。特別是在中國目前所處的“起飛”階段來說，切實解決民生問題需要適度的財政支出規(guī)模，財政支出還要維持一定的同比增速。與老百姓密切相關的社會性支出的力度，如教育、醫(yī)療、社保、三農(nóng)、保障房等不能減弱。而且沒有一項是可以削減壓縮或降低增速的。此外，高鐵、機場、高速公路等城市基礎設施項目一旦開工，半途而廢的風險很大；城鎮(zhèn)化目標也要求不能靠減少新開工項目來緩解資金壓力，最后只能靠壓縮“三公”經(jīng)費等行政性開支，來保障紛繁復雜的支出重點?，F(xiàn)在看來，民生財政支出更多的是“保持”而非“激增”。一方面要保持必要的財政支出規(guī)模，另一方面又要面臨財政收入增長速度下降的現(xiàn)實，增加赤字或是需要的，只要將赤字率控制在

36、安全邊際內(nèi)，又保證合理的經(jīng)濟增長，那么就是安全的。2.加大轉移支付力度和稅收返還黨的十八大提出了“構建地方稅體系，形成有利于結構優(yōu)化、社會公平的稅收制度”的目標任務。構建地方稅體系，是加快財稅體制改革、健全中央和地方財力與事權相匹配的體制的重要內(nèi)容，是理順政府間財政關系、加快轉變政府職能、推進基本公共服務均等化的重要手段。由于我國區(qū)域發(fā)展不平衡，東、中、西部地區(qū)間財力差異較大，中央政府有必要適當集中財力加以調(diào)節(jié)。中央財政收入除一小部分用于中央本級支出外，更多的則是用于對地方進行稅收返還和轉移支付，相應形成地方財政收入，并由地方安排財政支出。為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，近年來中央財政不斷加大稅收返還和轉

37、移支付力度，力爭使全體公民都能享受基本公共服務，享受改革開放的成果。財政部2013 年中央對地方稅收返還和轉移支付預算說明顯示，2013 年一般性轉移支付預算數(shù)為 24538.35 億元，比 2012年執(zhí)行數(shù)增加3067.17億元，增長14.3%；2013年專項轉移支付預算數(shù)為19265.86億元，比 2012 年執(zhí)行數(shù)增加 474.34 億元，增長 2.5%；2013 年中央對地方稅收返還預算數(shù)為 5052.79 億元，比 2012 年執(zhí)行數(shù)減少 67.98 億元，下降 1.3%。今后，中央財政要進一步加大轉移支付力度和稅收返還力度，積極運用多種財稅政策，加快促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，著力緩解縣鄉(xiāng)財

38、政困難，推進地區(qū)間基本公共服務逐步均等化。重點領域包括以下幾個方面：一是加大對南水北調(diào)、三江源、天然林保護等生態(tài)功能區(qū)的轉移支付力度；二是積極扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展；三是繼續(xù)實施資源枯竭城市轉移支付制度；四是支持西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起、東部率先發(fā)展等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。3.加強政府采購的民生化目標取向從 2002 年到 2011 年的 10 年間，我國政府采購規(guī)模由 1009 億元增加到了11332 億元，范圍和規(guī)模不斷擴大，經(jīng)濟效益明顯提升。政府采購法頒布十年來，中國政府采購規(guī)模占財政支出的比重相應由 4.6%提高到 11%，累計節(jié)約財政資金

39、6600 多億元。著力保障和改善民生要求政府采購更好地服務社會建設。政府采購在民生項目采購方面的探索取得了明顯效果，但社會建設的加快，客觀上要求進一步強化政府采購的社會功能。一要適應財政支出結構的調(diào)整變化，大力推進社會建設領域的政府采購工作，提高民生項目資金使用效益。二要適應社會管理體制機制創(chuàng)新的需要，努力擴大政府購買服務，推動政府部門向社會組織轉移職能，促進社會組織健康有序發(fā)展。三要適應促進社會公平正義的要求，加快研究政府采購扶持弱勢群體、不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的相關政策，探索政府采購促進社會發(fā)展的有效方式。（二） 優(yōu)化民生投入結構1.繼續(xù)向民生領域和薄弱環(huán)節(jié)傾斜要著力優(yōu)化財政支出結構。繼

40、續(xù)向教育、醫(yī)藥衛(wèi)生、社會保障等民生領域和薄弱環(huán)節(jié)傾斜，嚴格控制行政經(jīng)費等一般性支出。中央預算內(nèi)投資主要投向保障性安居工程，農(nóng)業(yè)、水利、城市管網(wǎng)等基礎設施，社會事業(yè)等民生工程，節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境等領域。在教育支出方面，包括支持學前教育加快發(fā)展。進一步提高農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障水平。支持改善普通高中辦學條件，加強職業(yè)教育基礎能力建設。全面落實國家資助家庭經(jīng)濟困難學生政策，促進教育公平等。在醫(yī)療衛(wèi)生支出方面，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的財政補助標準，擴大城鄉(xiāng)居民大病保險試點，鞏固完善基本藥物制度和基層醫(yī)療衛(wèi)生機構運行新機制，加快公立醫(yī)院改革。擴大部分服務項目覆蓋面。擴大城鄉(xiāng)醫(yī)療救助范圍

41、，加強對特殊困難人員的醫(yī)療救助等。在社會保障和就業(yè)方面，按照 10%左右的標準繼續(xù)提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平。鞏固新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋成果。適當提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障水平，進一步完善社會救助體系，保障受災群眾基本生活等。在住房保障方面，財政投入力度加大，資金安排重點向公共租賃住房、棚戶區(qū)改造傾斜。2.加強頂層設計，轉變政府職能，深化公共財政建設 財政支出結構的優(yōu)化不可能固定于某種刻板的量值結合、而必然是一個動態(tài)演變過程，在這種動態(tài)優(yōu)化中起基礎性作用的其實首先還不是財政管理問題，而是通盤的體制即制度安排問題，亦即我國公共財政建設中不容回避的深化改革和配套改革問題。能源、

42、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和交通運輸視同直接用于經(jīng)濟建設的支出，那么，美國的支出為 3.6%，韓國的支出為 21.9%，英國的支出為4.2%，泰國的支出為 26%。結論是，市場化程度較高的國家，例如美國和英國，這些國家政府的經(jīng)濟管理職能發(fā)生了變化，職能弱化，用于經(jīng)濟建設方面的支出較低。而市場化程度稍低的國家，例如韓國和泰國，這些國家政府的經(jīng)濟管理職能得到強化，在財政支出中所占比重較高。但無論美國、英國，還是韓國、泰國，直接用于經(jīng)濟建設的支出，普遍未達到 30%。一般的公務支出，也就是國家行政管理費支出，各國普遍較低，在 5%-10%的區(qū)間居多，一般不超過 15%。中國的改革開放發(fā)展到今天，面臨的局面更加復雜，

43、需要解決的問題更加棘手。要解決這些問題，需要進行比較徹底的頂層設計和改革。而政府職能轉變，可謂頂層中的頂層，牽一發(fā)而動全身。例如：改革開放初期，我國對鋼鐵、油品等重要生產(chǎn)資料實行價格雙軌制，由此衍生了巨大的套利空間，出現(xiàn)了形形色色的“官倒”。當時的物資局是炙手可熱的部門，誰在物資局有關系，能弄到內(nèi)部計劃價格批條，誰就能發(fā)大財。而取消價格雙軌制后，失去了套利空間，“官倒”便立即銷聲匿跡。生產(chǎn)資料市場調(diào)節(jié)后，物資局就沒有存在的必要，所以物資局不久便撤銷了。這是頂層設計的典型案例。就政府整體而言，應減少經(jīng)濟建設的職能，增強公共服務的職責。以經(jīng)濟建設為中心，并不是說每個部門都要去從事具體的經(jīng)濟工作，把

44、經(jīng)濟工作作為自己的中心任務。隨著社會的發(fā)展，人們對公共產(chǎn)品和公共服務的需求更加強烈，政府理應滿足人們的此種需求，從而把職能更多地往公共服務轉變，為民眾提供更多的公共產(chǎn)品，使自己成為一個公共服務型政府，重點解決當前存在的收入差距拉大、城鄉(xiāng)差距嚴重、公共安全、社會福利等突出問題。政府還應減少對經(jīng)濟的直接干預，變社會管理為社會治理。目前，很多政府部門通過審批、許可、定價權以及對資源的控制等直接干預經(jīng)濟和社會活動，甚至干涉市場微觀主體的內(nèi)部事務，這已經(jīng)超出了政府履職的要求和范圍，并滋生腐敗。政府部門必須逐步退出微觀經(jīng)濟領域的直接管理，把更多經(jīng)濟和社會事項交由市場社會調(diào)節(jié)，還權于市場和社會，重點做好宏觀

45、規(guī)劃、政策制定、公共服務及監(jiān)督管理工作，為社會創(chuàng)造一個好的發(fā)展環(huán)境，這才符合市場經(jīng)濟對政府的角色定位和要求。3.化解政府債務風險、嚴格控制行政經(jīng)費等一般性支出政府財政投資必須保持一定的增速，才能滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。近年來為了應對全球性的金融危機，我國一直實施積極的財政政策，同時，上屆政府一直把民生作為重要的投入取向，故相對而言，政府財力是有限的，這就形成了各種形式的政府顯性和隱性債務。中央政府連續(xù)幾年大規(guī)模地發(fā)行公債，使2010 年我國的公債依存度達到 2.7%，接近歐盟確定的 3%的安全警戒線。目前預算法不允許地方政府直接舉債融資，但地方政府通過地方融資平臺進行舉債融資，其規(guī)范性、透

46、明度和可持續(xù)性方面存在很大問題，且存在較大財政金融風險，所以地方政府負債行為的規(guī)范化、陽光化、法制化，是值得研究和需要解決的問題。截止 2010 年底中國地方政府性債務余額達到 10.7 萬億元，在這包括了銀行貸款 8.5 萬億元，6576 個融資平臺公司債務余額 5.0 萬億元。如圖7-1 所示，從 1996 年至 2010 年地方債務余額不斷上升，增長趨勢還在繼續(xù)，上升最為明顯的在 2009 年，相比 2008 年來說 2009 年的地方債務增長了 61.9%，新增地方債務 3.4 萬億，地方債務在 GDP 的比重增加至 26.5%。（三）深化財稅體制改革1.優(yōu)化轉移支付結構為解決不同地區(qū)

47、之間、不同級次政府之間財力分布的不均衡問題，中央對地方實施轉移支付。轉移支付可分為一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付體現(xiàn)了地方政府為居民提供公共服務的實際需求，專項轉移支付則能夠更好地體現(xiàn)中央政府的意圖，完善轉移支付制度關鍵是要科學設置、保持合理的轉移支付結構。一是要嚴格規(guī)范新設專項轉移支付項目，從源頭上控制專項轉移支付數(shù)額。二是要整合歸并專項轉移支付項目，對用途相似、性質(zhì)相同的專項轉移支付進行整合，減少專項轉移支付的項目，統(tǒng)籌資金使用。三是要將具有一般性轉移支付性質(zhì)的專項轉移支付調(diào)整為一般性轉移支付，按照公式法方式進行分配，按一般性轉移支付方式管理。四是要加大一般性轉移支付力度，增

48、強地方政府統(tǒng)籌安排資金的能力。五是要加強轉移支付分配和管理工作，提高轉移支付資金管理績效。通過上述措施，中央對地方轉移支付結構進一步優(yōu)化。今后要繼續(xù)提高一般性轉移支付規(guī)模和比例，清理歸并部分專項轉移支付項目，推動政府間事權劃分和法律法規(guī)考核機制等相關領域改革，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉移支付制度，以更好地促進基本公共服務均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。2.均衡省以下財力分配，健全縣級基本財力保障機制與發(fā)達國家和中等收入國家的平均水平相比，我國在醫(yī)療、教育和社會保障等方面的財政支出比例明顯偏低，政府將約 35%的財政收入用于社會保障、教育和醫(yī)療，但仍不及其他中等收入國家 52%的平均水平。同時這方面的支

49、出又過分集中在城市，對廣大農(nóng)村地區(qū)的支持和保障力度明顯偏弱，而且地區(qū)間的公共服務也存在較大差異。民生支出的比例偏小和結構不均衡等問題，容易激發(fā)社會矛盾，造成社會的分化，阻礙經(jīng)濟的增長。因此，各級政府，應該逐步減少固定資產(chǎn)投資方面的開支比重，壓縮一般行政性支出，穩(wěn)步擴大民生支出，努力提高公共服務的支出規(guī)模和比重。當然，在民生支出方面要特別注意“度”的把握，應該幫助窮人，而不應該幫助懶人。要堅持“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的原則，重點保證民眾的基本需求，在制度完善上下功夫，堵住各種制度漏洞，努力創(chuàng)造公平公正的發(fā)展機會。均衡省以下財力分配，其中關鍵是健全縣級基本財力保障機制、進一步增強縣級政府提供基本公共服務的保障能力?？h鄉(xiāng)財政是國家財政的重要組成部分，是維護政權運轉和社會穩(wěn)定、向基層群眾提供基本公共服務的物質(zhì)基礎。為提高基本公共服務均等化水平，增強縣級財政保障能力，根據(jù)黨中央、全國人大、國務院的部署和要求，自 2010 年全面部署建立和完善縣級基本財力保障機制以來，中央財政持續(xù)加大對縣級基本財力保障機制的支持力度，2010-2012 年累計安排獎補資金 2325 億元，并積極健全縣級基本財力保障機制。截至 2012 年底，縣級基本財力保障機制全面建立，基本消