分析依法審判中的“行政法規(guī)”

1、分析依法審判中的“行政法規(guī)” 【關(guān)鍵詞】行政法規(guī) 【寫作年份】20XX年 【正文】 行政訴訟法第52條第1句規(guī)定:“人民法院審理行政案件,以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)?！绷餍杏谛姓▽W(xué)界和實(shí)務(wù)中的“法院審理行政案件依據(jù)法律、法規(guī)”之說就源于此處。何為“依據(jù)”?在行政訴訟法的立法原旨中我們沒有看到特別說明。在行政法學(xué)理上有一種較為權(quán)威的解釋是,“審判依據(jù),是指人民法院審理行政案件時(shí),衡量具體行政行為是否合法的尺度?！币蛐姓V訟法第53條的”參照規(guī)章”有“對(duì)不符合或不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章,法院可以有靈活處理的余地”之立法精神,所以學(xué)理上通常把“參照規(guī)章”解釋為法院對(duì)規(guī)章有“合

2、法性審查權(quán)”或者“選擇適用權(quán)”。通過兩者對(duì)比,可以導(dǎo)出的一個(gè)問題是,這里的“依據(jù)”僅僅是法院“衡量具體行政行為是否合法的尺度”,還是要求對(duì)這個(gè)“尺度”本身的合法性作出判斷,并根據(jù)判斷結(jié)果作出是否適用于本案的選擇? 在當(dāng)下的行政法學(xué)理上,對(duì)上述問題的回答基本上是肯定前者而否定后者。在憲法規(guī)定的框架性制度之下,法院審理行政案件時(shí)必須無條件地服從和執(zhí)行法律。但是,法院對(duì)行政法規(guī)是否也應(yīng)當(dāng)作如此“臣服”狀呢?未必,至少在實(shí)務(wù)中已經(jīng)有法院發(fā)出了異議的聲音。如在上海東兆化工有限公司訴上海市工商行政管理局靜安分局行政處罰案中(以下簡(jiǎn)稱“靜安工商案”),法院認(rèn)為: 靜安工商分局對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn),擅自從事危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)

3、營(yíng)的違法行為,具有作出行政處罰決定的執(zhí)法主體資格。安全生產(chǎn)法第九十四條系對(duì)哪些行政主體能適用該法作出行政處罰所作的規(guī)定,除該條款明確規(guī)定的行政主體外,有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)行政處罰的決定機(jī)關(guān)另有規(guī)定的,亦可適用。危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例作為行政法規(guī),已明確工商行政機(jī)關(guān)對(duì)擅自從事危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)的行為具有作出行政處罰的職權(quán)。故上訴人靜安工商分局認(rèn)為其不能適用安全生產(chǎn)法作出行政處罰決定的理由,本院不予采信。靜安工商分局認(rèn)定東兆公司在從事危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)的過程中,沒有違法所得,據(jù)此安全生產(chǎn)法與危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例規(guī)定的處以罰款的幅度不相一致,靜安工商分局在作出處罰時(shí),應(yīng)適用高位階的法律規(guī)范。原審法院據(jù)此以

4、適用法律不當(dāng)為由判決撤銷行政處罰決定,并無不當(dāng)。 本案中,法院對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例并沒有表現(xiàn)出“無條件地服從和執(zhí)行”的姿態(tài),而是把它置于安全生產(chǎn)法的法律框架中,經(jīng)審查得出了兩者在針對(duì)同一違法行為“處以罰款的幅度不相一致”的結(jié)論,進(jìn)而認(rèn)為“靜安工商分局在作出處罰時(shí),應(yīng)適用高位階的法律規(guī)范”。由此可見,至少在本案中,法院已經(jīng)偏離了行政訴訟法關(guān)于行政法規(guī)作為審理行政案件“依據(jù)”的立法原意了。 本文擬基于憲法規(guī)定的框架性制度,對(duì)行政訴訟中的行政法規(guī)在依法審判原理的支撐下重新加以定位,分析從行政訴訟法實(shí)施到立法法頒布施行的過程中行政法規(guī)的地位在依法審判中的若干變化與法院審查行政法規(guī)合法性的標(biāo)準(zhǔn)、方法

5、等問題,并對(duì)國(guó)務(wù)院“法規(guī)性文件”在行政訴訟中的地位作出解釋。在此基礎(chǔ)上,對(duì)行政訴訟法第52條提出修改方案。 一、憲法中的“行政法規(guī)” 憲法第3條第3款規(guī)定:“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督?！币婪ㄐ姓?、依法審判和依法檢察三大法治基本原理由此確立,并成為行政法學(xué)、訴訟法學(xué)的“立學(xué)之本”。法院是居于人民代表大會(huì)下,與行政、檢察并列的三大國(guó)家機(jī)關(guān),它們由人大產(chǎn)生,對(duì)人大負(fù)責(zé)。人大及其常委會(huì)立法權(quán)所產(chǎn)生的法律、地方性法規(guī)不屬于也不能屬于法院的審查對(duì)象,同理,因法院與行政機(jī)關(guān)之間的憲法關(guān)系,行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政規(guī)定,不具有也不可能具有約束法院的

6、效力。此為從憲法規(guī)定的框架性制度中導(dǎo)出的當(dāng)然結(jié)論。 在行政訴訟法的安排中,行政規(guī)章被置于“參照”的法律地位,而行政規(guī)定則被排除在行政訴訟法之外直到最高人民法院公布關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋之后,我們才承認(rèn)了它具有與行政規(guī)章一樣的“參照地位”。但是,行政法規(guī)卻被認(rèn)可為與法律具有一樣的地位,法院必須無條件地服從和執(zhí)行。行政訴訟法的這一規(guī)定與上述的“當(dāng)然結(jié)論”相悖。 為什么會(huì)產(chǎn)生這樣的問題呢?這可能需要從國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)力來源說起了。憲法第89條規(guī)定,國(guó)務(wù)院有權(quán)“根據(jù)憲法和法律,規(guī)定行政措施,制定行政法規(guī),發(fā)布決定和命令。”對(duì)于憲法的這一規(guī)定,在憲法學(xué)、行政法學(xué)理論上流行著

7、一種“職權(quán)立法”的觀點(diǎn)。所謂職權(quán)立法,即國(guó)務(wù)院具有固有的、不需要獲得授權(quán)也不需要上位法的依據(jù)就可以制定行政法規(guī)的權(quán)力。如有學(xué)者認(rèn)為:“作為我國(guó)最高行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)、規(guī)定行政措施、發(fā)布決定和命令的權(quán)力,是國(guó)務(wù)院的固有權(quán)力?！?“固有權(quán)力”即與生俱來的權(quán)力,把國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)力當(dāng)作行政權(quán)的當(dāng)然內(nèi)容,可能與憲法第58條相悖。因此,相反的觀點(diǎn)認(rèn)為:“過去學(xué)術(shù)界一直將此稱為職權(quán)立法,雖然有點(diǎn)道理,但嚴(yán)格說并不科學(xué)。因?yàn)?行政機(jī)關(guān)沒有固有的立法權(quán),所以行政立法都應(yīng)是授權(quán)立法。所以我們認(rèn)為,根據(jù)上述憲法與組織法的規(guī)定不能推論出行政立法行為,而只能說明國(guó)務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī),各部委在其

8、權(quán)限內(nèi)有權(quán)制定行政規(guī)章。我們不認(rèn)為在我國(guó)存在職權(quán)立法?！贝擞^點(diǎn)沒有否定國(guó)務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī),但認(rèn)為這種制定行政法規(guī)的權(quán)力不是國(guó)務(wù)院行政權(quán)中固有的內(nèi)容,而是源于國(guó)家立法機(jī)關(guān)的授予。從憲法規(guī)定的框架性制度看,“職權(quán)立法”的觀點(diǎn)所持理由是相對(duì)比較薄弱的。因?yàn)椤皬奈覈?guó)人民代表大會(huì)制的政權(quán)組織形式來看,國(guó)務(wù)院接受最高權(quán)力機(jī)關(guān)的直接授權(quán)以及最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過制定法律進(jìn)行的授權(quán)而制定行政法規(guī)是合乎邏輯的。但國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法的授權(quán)制定行政法規(guī),似乎就意味著國(guó)務(wù)院擁有憲法賦予的與最高權(quán)力機(jī)關(guān)同等的立法權(quán)。顯然,這種解釋有悖于我國(guó)的憲政體制?！?1“并不是憲法第89條所規(guī)定的事項(xiàng),都能制定行政法規(guī),它必須以不涉及全

9、國(guó)人大及其常委會(huì)的專有立法權(quán)為前提?！?2更重要的是,對(duì)于國(guó)務(wù)院來說制定行政法規(guī)的權(quán)力是一種“外來物”。 那么,基于人大授權(quán)由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī),在行政訴訟中法院是否也必須如同對(duì)法律一樣對(duì)其無條件地服從和執(zhí)行?對(duì)此,肯定性的觀點(diǎn)認(rèn)為:“第一,行政法規(guī)是由最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院發(fā)布的。因國(guó)務(wù)院直接由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生和對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé),故它制定的普遍性規(guī)范具有從屬性立法性質(zhì);第二,國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)直接受全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督,全國(guó)人大常委會(huì)可以撤銷國(guó)務(wù)院發(fā)布的同憲法、法規(guī)相抵觸的行政法規(guī),故有可能保證行政法規(guī)與法律的一致性;第三,法律對(duì)具體行政行為的調(diào)整往往仍然是比較原則的,在很多情況

10、下必須通過行政法規(guī)將其具體化,故人民法院審查具體行政行為,也應(yīng)依據(jù)行政法規(guī),才能確定相應(yīng)行為的合法性?！?3另一種相似的觀點(diǎn)認(rèn)為:(1)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)力由憲法所授予,并且在我國(guó)的立法體系中僅次于憲法和法律,具有較高的法律效力;(2)在許多情況下行政法規(guī)實(shí)際上作為全國(guó)人大及其常委會(huì)立法的先導(dǎo),是“試驗(yàn)法”;(3)行政法規(guī)的制定程序嚴(yán)格,立法質(zhì)量較有保障。14 上述兩種肯定性的觀點(diǎn)總體上都是價(jià)值判斷,尤其是所謂現(xiàn)行制度“有可能保證行政法規(guī)與法律的一致性”之說,在至今尚未有經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的情況下,的確難有較強(qiáng)的說服力。但是,面對(duì)上述兩種具有較高權(quán)威性的觀點(diǎn),行政法學(xué)理論上很少有質(zhì)疑聲音響起,實(shí)務(wù)中

11、也很少有法院在個(gè)案中對(duì)此提出挑戰(zhàn)。如果把“參照規(guī)章”看作是法院在行政訴訟中“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”的另一種功能的話,那么在行政訴訟法第52條之下,這個(gè)原理是不適用于行政法規(guī)的。 更有意思的是,在憲法規(guī)定的框架性制度中,地方性法規(guī)是行政法規(guī)的下位法,一旦地方性法規(guī)與行政法規(guī)相抵觸,則由全國(guó)人大常委員會(huì)審查并作出撤銷決定。15將行政法規(guī)置于這樣的法律地位,不僅體現(xiàn)了在全國(guó)人大之下國(guó)務(wù)院有高于最高人民法院、最高人民檢察院的地位(橫向),也體現(xiàn)了中央集權(quán)中最高行政權(quán)優(yōu)于地方立法權(quán)的權(quán)力格局(縱向)。 二、作為適用依據(jù)的“行政法規(guī)” 法律需要在實(shí)施過程中變遷,才能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。198

12、9年制定的行政訴訟法將行政法規(guī)在法院審理行政案件的地位作了與20多年前法制狀況基本吻合的妥當(dāng)性安置,但是,自21世紀(jì)以來這種妥當(dāng)性受到了質(zhì)疑,甚至在如上述“靜安工商案”等個(gè)案中被法院顛覆了。 因此,在行政訴訟法修改的討論過程中,將行政訴訟中“行政法規(guī)”置于“依法審判”原則下加以重新審視十分必要。 (一)行政訴訟法中的“行政法規(guī)” 行政訴訟法第52條第1句規(guī)定:“人民法院審理行政案件,以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)?！备鶕?jù)這一規(guī)定,在行政案中,如遇到作為支撐被訴行政行為合法性依據(jù)的行政法規(guī),法院不審查該行政法規(guī)是否有與法律相抵觸的情形,僅僅審查被告在作出的被訴行政行為中是否正確地適用了該行政

13、法規(guī)。16行政訴訟法立法者的原意大致如此,實(shí)務(wù)中法院也基本照此理解判案。如在最高人民法院公報(bào)上公布的3個(gè)有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)的行政案件中,沒有一個(gè)法院對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)決定所依據(jù)的關(guān)于教養(yǎng)問題的決定和關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定作是否有與法律相抵觸情形的合法性審查。17在最高人民法院公布的案例“指導(dǎo)”下,至少到目前為止,筆者還沒有讀到過一份涉及勞動(dòng)教養(yǎng)的行政判決書試圖挑戰(zhàn)與勞動(dòng)教養(yǎng)有關(guān)的兩個(gè)行政法規(guī)的合法性。 雖然法院依照行政訴訟法第52條第1句進(jìn)行的是“依法審判”,但有時(shí)法院判決維持或者確認(rèn)的一個(gè)合法的被訴行政行為,卻是基于一個(gè)與法律相抵觸的行政法規(guī)作出的,這樣的被訴行政行為在法律面前還有合法性嗎?答案是不言自明

14、的。但是,在行政訴訟法之下,法院只能作出這樣的裁判,它甚至連將涉嫌與法律相抵觸的行政法規(guī)提交到有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行合法性審查的機(jī)會(huì)都沒有,遑論自己行使對(duì)行政法規(guī)的合法性審查權(quán)。令人欣喜的是,行政復(fù)議法試圖在憲法規(guī)定的框架性制度中部分地解決這個(gè)問題,將被申請(qǐng)復(fù)議的行政行為違法性“斬草除根”,盡管它未涉及行政法規(guī)。18這一制度性的突破,對(duì)法院在審理行政案件中如何妥當(dāng)性地對(duì)待行政法規(guī)還是有啟發(fā)意義的。 基于憲法規(guī)定的框架性制度,法院在審理行政案件中遇到法律、地方性法規(guī)(限于地方各級(jí)人民法院)時(shí),它們與行政機(jī)關(guān)一樣都是立法機(jī)關(guān)的“執(zhí)法”機(jī)關(guān),所以,把法律、地方性法規(guī)作為它裁判的“依據(jù)”并無不當(dāng);但是聲稱行政法

15、規(guī)(包括行政規(guī)章、行政規(guī)定)也是法院裁判的“依據(jù)”,可能就不太妥當(dāng)了,毋寧說是法院“審判對(duì)象”。從行政訴訟法第1條的規(guī)定中導(dǎo)出“審判對(duì)象”之結(jié)論,其實(shí)也并不困難。但是,行政訴訟法的其他法律條文并沒有以此“結(jié)論”作為展開前提,仍然要求法院“臣服”于行政法規(guī)?；蛟S,這也可以拿來解釋行政訴訟法為什么沒有給國(guó)務(wù)院保留一個(gè)“被告席”吧?! (二)立法法中的“行政法規(guī)” 立法法并不僅僅是規(guī)范“立法行為”之法,它還兼及法的適用。依照憲法和立法法的規(guī)定,國(guó)家的立法體制可以表述為“一元多層次”。“一元”即國(guó)家立法權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì),“多層次”即憲法之下人大與政府、中央與地方各有制定法律、法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力。

16、在“一元多層次”的立法體制中,消除法規(guī)范之間的沖突,確保法體系的內(nèi)在統(tǒng)一,是立法法的基本任務(wù)之一。行政法規(guī)上承法律,下啟行政規(guī)章、行政規(guī)定,在國(guó)家法律體系中有著十分重要的地位。立法法第79條規(guī)定:“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章;行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章?！彼_立了行政法規(guī)在國(guó)家法律體系中的效力地位。立法法通過第78條、第79條和第80條等規(guī)定,在制定法上明確規(guī)定了一個(gè)如同金字塔般的法位階的結(jié)構(gòu)體系,以“上位法優(yōu)于下位法”之適用規(guī)則確保國(guó)家法律體系內(nèi)在的統(tǒng)一性。19法的位階的功能在于法之間如有“相抵觸”,則應(yīng)當(dāng)適用上位法。在實(shí)務(wù)中,這一適用規(guī)則已經(jīng)獲得法院的廣泛運(yùn)用。如在楊

17、椿不服南京市公安局交通管理局第二大隊(duì)行政處罰案中,法院認(rèn)為: 原告楊椿騎自行車遇紅色信號(hào)燈時(shí)闖紅燈,違反了交通規(guī)章,事實(shí)清楚,被告依職權(quán)進(jìn)行處理,其行為是合法的,但被告在適用法律上,依據(jù)南京市道路交通管理規(guī)定第二十四條第四項(xiàng)、第五十三條,根據(jù)該規(guī)定對(duì)非機(jī)動(dòng)車行駛違章處50元以下罰款或警告,而根據(jù)江蘇省道路交通管理?xiàng)l例第三十七條、第五十九條規(guī)定,對(duì)非機(jī)動(dòng)車違章行駛處5元罰款或者警告,兩部地方性法規(guī)在罰款的數(shù)額上相抵觸,且層級(jí)不一致,存在沖突,根據(jù)法律法規(guī)出現(xiàn)層級(jí)沖突時(shí)的選擇適用規(guī)定,應(yīng)予以撤銷。20 立法法第79條確立的“法律優(yōu)于行政法規(guī)”之適用規(guī)則通過法院的個(gè)案處理間接地影響了對(duì)行政訴訟法第5

18、2條第1句立法原意的理解,或者說,行政訴訟法第52條第1句應(yīng)當(dāng)被置于立法法的適用規(guī)則體系中予以重新解釋。這種需求在實(shí)務(wù)中已經(jīng)獲得了部分地方法院的回應(yīng)。除了前述“靜安工商案”外,在蔡霞訴北京教育考試院取消考試成績(jī)決定案中,法院認(rèn)為:“取消考試成績(jī)”與“宣布考試無效”兩者同屬對(duì)在國(guó)家教育考試中有作弊行為的考生的處理措施,并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。因中華人民共和國(guó)教育法的效力高于高等教育自學(xué)考試暫行條例,在中華人民共和國(guó)教育法實(shí)施以后,對(duì)于在包括高等教育自學(xué)考試在內(nèi)的國(guó)家教育考試中有作弊行為的考生,決定取消其考試成績(jī)的權(quán)力應(yīng)專屬于教育行政部門。北京市高等教育自學(xué)考試委員會(huì)作為教育考試機(jī)構(gòu)不再享有此項(xiàng)職權(quán)。因此,

19、市考試院以自己的名義宣布取消蔡霞20XX年10月北京市高等教育自學(xué)考試各科成績(jī)不符合中華人民共和國(guó)教育法第七十九條的規(guī)定,屬越權(quán)行為。21 本案中,高等教育自學(xué)考試暫行條例是行政法規(guī),在教育法實(shí)施之后,法院認(rèn)為高等教育自學(xué)考試暫行條例關(guān)于在國(guó)家自學(xué)考試中取消考試成績(jī)的決定權(quán)由“考試院”行使的規(guī)定,與上位法的教育法相抵觸,故判決被告作出取消考試成績(jī)決定“屬越權(quán)行為”。本案法院的裁判已經(jīng)明顯地“發(fā)展”了行政訴訟法第52條第1句的規(guī)定,對(duì)被訴行政行為所依據(jù)的行政法規(guī)進(jìn)行了合法性審查。在立法法的框架下,法院這樣的裁判無可指責(zé)。我們知道:“國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)主要特點(diǎn)在于它的執(zhí)行性,即執(zhí)行憲法、法律和最

20、高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決定、命令,規(guī)范的事項(xiàng)限于國(guó)家行政管理領(lǐng)域?！?2既然行政法規(guī)是執(zhí)行性的,那么對(duì)法院的約束力也就沒有了憲法基礎(chǔ)。至此,本文的一個(gè)結(jié)論是,基于行政訴訟法第1條和立法法的相關(guān)規(guī)定,法院在審理行政案件時(shí),有權(quán)對(duì)行政法規(guī)是否符合上位法的規(guī)定作出合法性“審查”。 (三)法院怎樣審查行政法規(guī) 依法審判中的“法”是合法之“法”。因此,法院審查被訴行政行為的合法性有兩個(gè)面向:(1)被告作出行政行為的主體資格是否合法,事實(shí)是否清楚,依據(jù)適用是否合法,程序是否遵守;(2)行政行為所適用的依據(jù)本身是否合法。后一個(gè)面向涉及本文討論的法院如何審查行政法規(guī)的問題。那么,法院應(yīng)當(dāng)如何審查行政法規(guī)的合法性呢?

21、 1.認(rèn)別標(biāo)準(zhǔn) 要審查行政法規(guī),首先要辨別審查對(duì)象是否是行政法規(guī)。認(rèn)別一個(gè)國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件是否屬于行政法規(guī),需要遵循如下三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):(1)行政法規(guī)制定程序暫行條例(1987)實(shí)施之后,由國(guó)務(wù)院以令的形式發(fā)布的行政法規(guī);(2)立法法(20XX)實(shí)施之前,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院部門發(fā)布的行政法規(guī);(3)行政法規(guī)制定程序暫行條例(1987)實(shí)施之前由國(guó)務(wù)院發(fā)布的,后經(jīng)國(guó)務(wù)院清理之后認(rèn)定的行政法規(guī)。在適用上述認(rèn)別標(biāo)準(zhǔn)時(shí),首先要確定審查對(duì)象公布的時(shí)間,然后依照上述認(rèn)別標(biāo)準(zhǔn)加以認(rèn)別。 2.審查標(biāo)準(zhǔn) 在立法法確定的法的位階規(guī)則體系中,行政法規(guī)的上位法是法律。因此,判斷行政法規(guī)是否合法的審查標(biāo)準(zhǔn)是“不抵觸”

22、。至于如何判斷“不抵觸”,可依照最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要(法20XX96號(hào))中“下位法不符合上位法的判斷和適用”的規(guī)定進(jìn)行。23 3.判斷與選擇 法院應(yīng)當(dāng)首先對(duì)行政法規(guī)是否與法律相抵觸,依照座談會(huì)紀(jì)要作出判斷。若不存在與法律相抵觸的情形,則選擇適用行政法規(guī)(下位法);若存在與法律相抵觸的情形,則選擇適用法律(上位法)。24 4.相關(guān)問題 立法法第78條規(guī)定:“憲法具有最高的法律效力,一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！睋?jù)此,憲法也是行政法規(guī)的上位法。但是,在法院判斷行政法規(guī)是否與上位法相抵觸時(shí),是否需要在法律之外再加入憲

23、法?筆者認(rèn)為,這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)置于憲法規(guī)定的框架性制度之中加以考慮,或許,把它留給未來的憲法法院或其他憲法爭(zhēng)議解決機(jī)關(guān)處理更為妥當(dāng)。 法院無權(quán)宣布與上位法相抵觸的行政法規(guī)或者其中某一條款無效,而只是以默示性方式宣布它在某案中不適用直接引用上位法認(rèn)定被訴行政行為適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤。根據(jù)立法法第90條的規(guī)定,當(dāng)認(rèn)為行政法規(guī)與憲法、法律相抵觸時(shí),最高人民法院有權(quán)向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求;地方各級(jí)人民法院有權(quán)向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議。這里的審查要求與建議權(quán),是一種沒有個(gè)案依托的抽象審查,與本文所討論的問題無關(guān)。 三、關(guān)聯(lián)問題:法規(guī)性文件 在實(shí)務(wù)中,由國(guó)務(wù)

24、院以“國(guó)發(fā)”或國(guó)務(wù)院辦公廳以“國(guó)辦發(fā)”名義發(fā)布的規(guī)范性文件是否是另一種形式的“行政法規(guī)”,或者也具有行政法規(guī)的效力,在學(xué)理上一直存有爭(zhēng)議。25從法院在個(gè)案處理中所表現(xiàn)出來的態(tài)度看,這些為數(shù)不少的規(guī)范性文件,它的法律地位相當(dāng)于行政法規(guī)。如在山東省萊蕪發(fā)電總廠訴山東省萊蕪市萊城區(qū)水利水產(chǎn)局行政征收再審案中,法院認(rèn)為: 水法第三十四條第三款規(guī)定:“水費(fèi)和水資源費(fèi)的征收辦法,由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”也就是說,水費(fèi)、水資源費(fèi)的征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)等,應(yīng)由國(guó)務(wù)院規(guī)定,其他部門無權(quán)規(guī)定。但目前國(guó)務(wù)院尚未制定水費(fèi)和水資源費(fèi)的征收辦法。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出的國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)通知的規(guī)定,在國(guó)務(wù)院發(fā)布水資源費(fèi)征收和使

25、用辦法前,各省級(jí)人民政府制定的水費(fèi)和水資源費(fèi)的征收辦法,可以作為各所在行政區(qū)域內(nèi)征收水費(fèi)和水資源費(fèi)的依據(jù),但不包括對(duì)中央直屬水電廠的發(fā)電用水和火電廠的循環(huán)冷卻水水資源費(fèi)的征收。該通知是經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,以國(guó)務(wù)院辦公廳名義下發(fā)的;根據(jù)水法的授權(quán),國(guó)務(wù)院有權(quán)對(duì)征收水資源費(fèi)的問題作出規(guī)定;國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)通知應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法和人民法院審理有關(guān)行政案件的依據(jù)。26 在該案中,根據(jù)行政法規(guī)制定程序暫行條例(1987)的規(guī)定,國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)通知不是行政法規(guī)。但是,最高人民法院認(rèn)為該通知是“人民法院審理有關(guān)行政案件的依據(jù)”,實(shí)際上承認(rèn)了它具有行政法規(guī)的法律地位。最高人民法院的這一觀點(diǎn)在它作

26、出的一些“答復(fù)”中也有體現(xiàn)。如最高人民法院在給河南省高級(jí)人民法院的關(guān)于對(duì)審理農(nóng)用運(yùn)輸車行政管理糾紛案件應(yīng)當(dāng)如何適用法律問題的答復(fù)(法行1999第14號(hào))中稱: 你院(1999)豫法行請(qǐng)字第1號(hào)“關(guān)于審理農(nóng)用運(yùn)輸車行政管理糾紛案件應(yīng)當(dāng)如何適用法律的請(qǐng)示報(bào)告”收悉。經(jīng)研究,答復(fù)如下:機(jī)動(dòng)車道路交通應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)實(shí)行統(tǒng)一管理;作為機(jī)動(dòng)車一種的農(nóng)用運(yùn)輸車,其道路交通管理包括檢驗(yàn)、發(fā)牌和駕駛員考核、發(fā)證等,也應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。人民法院審理農(nóng)用運(yùn)輸車行政管理糾紛案件,涉及相關(guān)行政管理職權(quán)的,應(yīng)當(dāng)適用中華人民共和國(guó)道路交通管理?xiàng)l例和國(guó)務(wù)院關(guān)于改革道路交通管理體制的通知和有關(guān)規(guī)定。 在這個(gè)司法解釋中,國(guó)

27、務(wù)院關(guān)于改革道路交通管理體制的通知屬于“國(guó)發(fā)”的規(guī)范性文件,最高人民法院認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)適用”與行政法規(guī)的法律地位相當(dāng)。因此,法院在審理行政案件中對(duì)行政法規(guī)的審查標(biāo)準(zhǔn)和方法,應(yīng)同樣適用于“法規(guī)性文件”。 四、代結(jié)語(yǔ):一個(gè)不易全部被采納的修法方案 基于上述分析,行政訴訟法第52條宜作如下修改: 第1款人民法院審理行政案件,以法律為依據(jù)。 第2款行政法規(guī)有與法律相抵觸情形的,適用法律。 第3款地方性法規(guī)、自治條例和單行條例有與法律相抵觸的,依照立法法的規(guī)定報(bào)請(qǐng)最高人民法院提交全國(guó)人大常委會(huì)審查決定。 第4款地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。自治條例和單行條例適用于民族自治地方區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案

28、件。 需要說明的是,憲法第100條規(guī)定:“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì),在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī),報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”此條規(guī)定將行政法規(guī)列為地方性法規(guī)的上位法,與憲法規(guī)定的框架性制度并不相容。上述修改方案要?jiǎng)h除憲法第100條中“行政法規(guī)”,否則,第3款為國(guó)家立法機(jī)關(guān)所采納的可能性為零,但從目前的情況看,修改憲法第100條的可能性也接近于零。 【作者簡(jiǎn)介】章劍生,浙江大學(xué)法學(xué)院教授。 【注釋】“為了明確人民法院認(rèn)定具體行政行為合法性的依據(jù),草案規(guī)定:第一,人民法院審理行政案件,以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本

29、行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件?！眳⒁娡鯘h斌:關(guān)于中華人民共和國(guó)行政訴訟法(草案)的說明,載甘文:行政訴訟法司法解釋之評(píng)論理由、觀點(diǎn)與問題,中國(guó)法制出版社20XX年版。 黃杰主編:中華人民共和國(guó)行政訴訟法詮釋,人民法院出版社1994年版,第160頁(yè)。 王漢斌:關(guān)于中華人民共和國(guó)行政訴訟法(草案)的說明,載甘文:行政訴訟法司法解釋之評(píng)論理由、觀點(diǎn)與問題,中國(guó)法制出版社20XX年版。 章劍生:現(xiàn)代行政法基本理論,法律出版社20XX年版,第578頁(yè)。 姜明安主編:行政法與行政訴訟法,北京大學(xué)出版社、高等教育出版社20XX年版,第508頁(yè)。 “人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人

30、的干涉。”(憲法第126條)。 上海市第二中級(jí)人民法院20XX滬二中行終字第169號(hào)行政判決書。 最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋第62條第2款規(guī)定:“人民法院審查行政案件,可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。” 戚淵:論立法權(quán),中國(guó)法制出版社20XX年版,第160頁(yè)。 羅豪才主編:行政法學(xué)(新編本),北京大學(xué)出版社1996年版,第146頁(yè)。 11許元憲、吳東鎬:論國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的憲法依據(jù),載法學(xué)家20XX年第3期。 12許安標(biāo):論行政法規(guī)的權(quán)限范圍,載行政法學(xué)研究20XX年第2期。 13羅豪才、應(yīng)松年主編:行政訴訟法學(xué),中國(guó)政法大學(xué)出版社1990

31、年版,第235頁(yè)。 14參見江必新、梁鳳云:行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)(下卷),北京大學(xué)出版社20XX年版,第1026頁(yè)。 15參見立法法第88條。 16相似的觀點(diǎn)如:“人民法院審理行政案件,在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)有具體規(guī)定的情況下,法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)是人民法院直接適用的根據(jù),法院無權(quán)拒絕適用。”參見應(yīng)松年主編:行政法與行政訴訟法學(xué),法律出版社20XX年版,第514頁(yè)。 17這三個(gè)案例分別是白光華不服天津市勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)勞動(dòng)教養(yǎng)決定案(20XX)、宿海燕不服勞動(dòng)教養(yǎng)決定案(1998)和任建國(guó)不服勞動(dòng)教養(yǎng)復(fù)查決定案(1993)。 18行政復(fù)議法第7條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為

32、行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法,在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí),可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng):(1)國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定;(2)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定;(3)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理?！?19法位階的結(jié)構(gòu)體系形成始于1996年行政處罰法。如該法第10條第2款規(guī)定:“法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定,行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的,必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?！?20江蘇省南京市白下區(qū)法院20XX白行初字第15號(hào)行政判決書。 21北京市海淀區(qū)人民法院20XX海行初字第58號(hào)行政判決書。 22全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室政治組編:中國(guó)憲法精解,中國(guó)民主法制出版社1996年版,第243頁(yè)。 23具體