全面建成小康社會(huì)背景下的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧方略-蘭德

1、全面建成小康社會(huì)背景下的 農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧方略黨的十八大報(bào)告首次提出全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)建成小康社會(huì)的短板在農(nóng)村農(nóng)村小康的難點(diǎn)在貧困地區(qū)和貧困人口解決農(nóng)戶貧困問題是全面建成小康社會(huì)的先決條件一、小康社會(huì)建設(shè)與農(nóng)村減貧“中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)”確定的減貧目標(biāo)：到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿（兩不愁）保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房（三保障）貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)。 十八屆五中全會(huì)提出的目標(biāo)：到2020年確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困二、

2、貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展中國(guó)的貧困具有明顯的區(qū)域性特征在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局估計(jì)的全國(guó)7017萬貧困人口中東部地區(qū)貧困人口586萬，占8.35%，貧困發(fā)生率3.7%中部地區(qū)貧困人口2831萬，占40.34%，貧困發(fā)生率11%西部地區(qū)貧困人口3600萬，占51.30%，貧困發(fā)生率18.2%在全國(guó)8962.5萬 建檔立卡貧困人口中東部貧困人口617.8萬人，占全國(guó)貧困人口6.9%，貧困發(fā)生率3.9%；中部貧困人口3889.5萬人，占全國(guó)貧困人口43.4%，貧困發(fā)生率15.1%；西部貧困人口4455.2萬人，占全國(guó)貧困人口49.7%，貧困發(fā)生率22.5% 80年代中期以來，中國(guó)的農(nóng)村扶貧主要強(qiáng)調(diào)對(duì)貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)

3、，扶持對(duì)象是大小不同的區(qū)域貧困縣和扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣扶貧開發(fā)重點(diǎn)村14個(gè)連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的主要內(nèi)容基礎(chǔ)設(shè)施（水、電、路、基本農(nóng)田）社會(huì)服務(wù)（教育、衛(wèi)生、文化）產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)生態(tài)環(huán)境區(qū)域性扶貧開發(fā)有力地促進(jìn)了貧困地區(qū)的發(fā)展，縮小了區(qū)域差距1994-2000年國(guó)定貧困縣農(nóng)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)7.5%，高于全國(guó)7.0%的年均增長(zhǎng)速度糧食產(chǎn)量年均增長(zhǎng)1.9%，是全國(guó)平均增長(zhǎng)速度（0.6%）的3.2倍農(nóng)民人均純收入從648元增長(zhǎng)到1337元，年均增長(zhǎng)12.8%，比全國(guó)平均增長(zhǎng)速度快2個(gè)百分點(diǎn) 2002-2008年重點(diǎn)村的人均純收入增長(zhǎng)速度要快于重點(diǎn)縣和全國(guó)的平均增長(zhǎng)速度3個(gè)百分點(diǎn)以上。除了工資收入低于全國(guó)平

4、均增長(zhǎng)率外，重點(diǎn)村其它收入的增長(zhǎng)都高于全國(guó)平均水平和重點(diǎn)縣基礎(chǔ)設(shè)施的變化也更快三、區(qū)域發(fā)展對(duì)未來減貧的局限性但貧困人口沒有從扶貧開發(fā)中平等受益扶貧到戶的項(xiàng)目和投資不多烏蒙山區(qū)6個(gè)縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)2013年扶貧項(xiàng)目農(nóng)戶覆蓋率約30%，獲得補(bǔ)貼的農(nóng)戶比例只有15%對(duì)整村推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估后發(fā)現(xiàn)，扶貧投資的主要受益對(duì)象是貧困村中相對(duì)比較富裕的農(nóng)戶，貧困農(nóng)戶很少受益整村推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施使平均收入以上的農(nóng)戶的收入和消費(fèi)年均增加9.2%而平均收入以下的農(nóng)戶基本沒有從整村推進(jìn)項(xiàng)目中受益貧困農(nóng)戶不能受益的主要原因是缺乏到戶機(jī)制，貧困戶難以參與和分享各類扶貧項(xiàng)目貧困戶缺乏利用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目創(chuàng)收的能力到戶項(xiàng)目因?yàn)樨毨糌?fù)擔(dān)

5、不起配套資金和成本而不能平等享受產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目也往往因?yàn)樨毨舻挠^念、技術(shù)、能力和資金等多方面的限制而難以覆蓋貧困戶移民搬遷因貧困戶負(fù)擔(dān)不起搬遷成本出現(xiàn)“搬富不搬窮”的問題金融扶貧中貧困戶由于沒有抵押和擔(dān)保而被排除在外四、精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)扶貧是習(xí)近平總書記在2013年11月在湘西考察時(shí)提出來的：“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！敝醒朕k公廳2013年25號(hào)文“關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見”中，將建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制作為6項(xiàng)扶貧機(jī)制創(chuàng)新之一。精準(zhǔn)扶貧的含義就是扶貧要到村、到戶、到人根據(jù)中辦25號(hào)文的精神，國(guó)務(wù)院扶貧辦制定了“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)

6、施方案”目標(biāo)任務(wù)：通過對(duì)貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制。習(xí)近平總書記在貴州考察時(shí)提出“六個(gè)精準(zhǔn)”要求，即：扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。概括地講，精準(zhǔn)扶貧包括：精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)管理（扶持對(duì)象精準(zhǔn)）、精準(zhǔn)幫扶（項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)）、精準(zhǔn)脫貧和精準(zhǔn)考核（脫貧成效精準(zhǔn)）精準(zhǔn)扶貧是地方政府的主要職責(zé)精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)管理精準(zhǔn)識(shí)別就是通過一定的方式將低于貧困線和沒有達(dá)到“兩不愁、三保障”的家庭和人口識(shí)別出來，同時(shí)找準(zhǔn)導(dǎo)致這些貧

7、困家庭或人口貧困的關(guān)鍵性因素，它是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)。2013年底全國(guó)共有8249萬收入低于2736元的貧困人口，2014年底低于2800元的貧困人口7017萬，這是精準(zhǔn)識(shí)別和建檔立卡的主要對(duì)象。全國(guó)的建檔立卡的名額就是根據(jù)統(tǒng)計(jì)部門利用農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)估計(jì)出的各省和縣的貧困發(fā)生率的基礎(chǔ)上分配的，同時(shí)允許各地有10%左右的上浮幅度。全國(guó)第一批建檔立卡戶2948.5萬戶，8962.5萬人精準(zhǔn)識(shí)別和建檔立卡中出現(xiàn)的困難和問題最主要的問題國(guó)家確定的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)在基層無法可靠地實(shí)施國(guó)家統(tǒng)計(jì)局使用人均消費(fèi)支出和貧困線來估計(jì)全國(guó)貧困人口數(shù)，建檔立卡使用人均收入作為指標(biāo)精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)農(nóng)戶的收入是一件復(fù)雜的事情，通常由專

8、業(yè)機(jī)構(gòu)（如統(tǒng)計(jì)部門）通過抽樣的方式進(jìn)行并且成本很高。在沒有準(zhǔn)確家庭收入的情況下，對(duì)建檔立卡戶的識(shí)別通常只能依靠民主評(píng)議的方法來進(jìn)行?；鶎釉诿裰髟u(píng)議中使用的是綜合標(biāo)準(zhǔn)：除了收入外，還會(huì)考慮健康狀況、家庭負(fù)擔(dān)、財(cái)產(chǎn)狀況、人際關(guān)系等。是一種多維貧困的概念。民主評(píng)議較好地解決了貧困戶識(shí)別中可能出現(xiàn)的矛盾和合法性問題，但與收入標(biāo)準(zhǔn)會(huì)存在較大的差異。導(dǎo)致一部分收入低于2736元的農(nóng)戶沒有被確定為貧困戶，而一部分收入高于2736元的農(nóng)戶被確定為貧困戶。烏蒙山片區(qū)的貴州、云南和四川3省6縣60個(gè)村1200戶的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2013年建檔立卡貧困戶中有40%的農(nóng)戶人均收入超過貧困線，而在非建檔立卡戶中有58

9、%的農(nóng)戶收入低于貧困線在武陵山片區(qū)的貴州、重慶、湖南和湖北4省4縣40個(gè)村1000個(gè)建檔立卡貧困戶的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，建檔立卡戶中49%的農(nóng)戶收入高于貧困線根據(jù)對(duì)建檔立卡戶的抽樣調(diào)查和評(píng)估，按收入標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估的準(zhǔn)確率只有50%表明以收入標(biāo)準(zhǔn)判斷，民主評(píng)議識(shí)別的準(zhǔn)確率只有50%。這對(duì)精準(zhǔn)扶持和精準(zhǔn)考核構(gòu)成巨大的挑戰(zhàn)。需要改善識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和方式首先要依據(jù)中央提出的“兩不愁、三保障”的扶貧目標(biāo)來設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家層面需要改變單純以消費(fèi)支出為基礎(chǔ)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，從多維貧困（包括教育、健康、資產(chǎn)等）的角度看待貧困問題擴(kuò)大建檔立卡戶的規(guī)模對(duì)脫貧的家庭繼續(xù)扶持地方政府進(jìn)一步改進(jìn)建檔立卡工作要了解國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)消費(fèi)和收入的定義和

10、計(jì)算方法對(duì)村干部進(jìn)行必要的培訓(xùn)確定合理的排除性指標(biāo)改進(jìn)識(shí)別方法（例如，控兩頭、選中央）精準(zhǔn)管理首先是對(duì)所有識(shí)別出來的貧困戶建檔立卡，為扶貧工作提供包括貧困家庭基本狀況、致貧原因和幫扶措施等方面的詳細(xì)信息，為精準(zhǔn)扶貧提供信息基礎(chǔ)。然后根據(jù)貧困狀況的實(shí)際變化，及時(shí)識(shí)別出新的貧困家庭和人口，同時(shí)將已經(jīng)脫貧的家庭和人口調(diào)整出去，保持精準(zhǔn)扶貧的有效性。由于貧困人口的脆弱性，為了鞏固扶貧成效，對(duì)于脫貧人口也需要關(guān)注和扶持。建檔立卡工作是一項(xiàng)經(jīng)常性的工作，技術(shù)性比較強(qiáng)，需要有專門的機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)。精準(zhǔn)幫扶與“五個(gè)一批”精準(zhǔn)幫扶是在精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，針對(duì)貧困家庭的致貧原因，因戶和因人制宜地采取有針對(duì)性的扶貧措

11、施，消除致貧的關(guān)鍵因素和脫貧的關(guān)鍵障礙。致貧原因的多樣性和差異性要求精準(zhǔn)扶貧有高度的針對(duì)性，即需要什么扶持什么。精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。中央提出通過“五個(gè)一批”的扶貧方式解決7017萬貧困人口的貧困問題發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批易地搬遷脫貧一批生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批發(fā)展教育脫貧一批社會(huì)保障兜底一批精準(zhǔn)幫扶方面的問題地方政府和扶貧部門的思想和觀念問題沒有充分認(rèn)識(shí)到扶貧工作的綜合性和艱巨性認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧主要是扶貧部門的事情，沒有建立有效的大扶貧格局扶貧到戶的方式過于簡(jiǎn)單化直接給所有貧困戶現(xiàn)金補(bǔ)貼讓貧困戶和非貧困戶做同樣的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目出現(xiàn)大量到戶項(xiàng)目失敗的現(xiàn)象很少進(jìn)行綜合扶持，導(dǎo)致扶持的效果和可持續(xù)不佳過分關(guān)注貧困家庭

12、當(dāng)年的收入，不注重資產(chǎn)積累，貧困戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，返貧現(xiàn)象突出資金管理方面的問題目前很多的資金通常是與項(xiàng)目捆在一起的，資金跟著項(xiàng)目走，缺乏足夠的靈活性。項(xiàng)目類型往往又是上級(jí)部門確定的，從而導(dǎo)致與實(shí)際需求脫節(jié)。這不僅會(huì)導(dǎo)致扶貧精準(zhǔn)度的下降，還會(huì)造成資金的浪費(fèi)短期和長(zhǎng)期效果的平衡問題創(chuàng)收與教育創(chuàng)收與兒童健康開發(fā)式扶貧與社會(huì)保障的有效銜接問題2015年11月農(nóng)村低保人口4933萬，人均支出水平139元/月要解決這些問題需要扶貧資金管理體制的改革和加強(qiáng)資金整合扶貧資金的管理應(yīng)該進(jìn)一步下放的到縣級(jí)政府（今年進(jìn)行扶貧和涉農(nóng)資金在縣級(jí)整合的試點(diǎn)工作）扶貧項(xiàng)目和扶貧方式由縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實(shí)際情況自主確定中央和省級(jí)

13、政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查、考核和評(píng)估，重點(diǎn)放在扶貧的實(shí)際效果和資金是否濫用（如沒有用于扶貧領(lǐng)域）其它行業(yè)部門的資金管理也需要進(jìn)一步下放，以便于資金在基層的整合需要審計(jì)制度的改革加大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)新到戶機(jī)制是關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)扶貧：主要解決貧困農(nóng)戶獨(dú)立發(fā)展產(chǎn)業(yè)能力弱的問題，讓貧困戶能進(jìn)入由新型經(jīng)營(yíng)主體主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系中合作社（協(xié)會(huì)）+貧困戶關(guān)鍵是解決貧困戶如何加入一般由大戶主導(dǎo)的合作社，如政府提供一些基礎(chǔ)設(shè)施、對(duì)貸款貼息等，同時(shí)明確合作社帶貧困戶的數(shù)量對(duì)合作社提供技術(shù)支持合作社為貧困戶解決技術(shù)和市場(chǎng)問題貧困戶在合作社的技術(shù)指導(dǎo)下只負(fù)責(zé)相對(duì)簡(jiǎn)單的生產(chǎn)環(huán)節(jié)公司+貧困戶（公司+合作社+貧困戶）土地流轉(zhuǎn)+就業(yè)入股分

14、紅技術(shù)/資金服務(wù)+訂單生產(chǎn)要避免用大量的扶貧資金直接扶持企業(yè)，扶持的重點(diǎn)是讓貧困戶有機(jī)會(huì)和能力從企業(yè)發(fā)展中受益對(duì)企業(yè)的扶持主要從土地使用、稅收、優(yōu)惠貸款（如貼息）等方面考慮聯(lián)戶合作生產(chǎn)（大戶帶動(dòng)）對(duì)聯(lián)戶生產(chǎn)提供基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)和資金方面的支持明確聯(lián)戶中貧困戶的比例明確貧困戶產(chǎn)權(quán)和收益分配的比例就業(yè)扶貧通過有針對(duì)性的培訓(xùn)提高貧困家庭勞動(dòng)力的意識(shí)和技能觀念的改變技能的提高綜合能力的增強(qiáng)幫助貧困家庭的勞動(dòng)力找到穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)通過東西對(duì)口扶貧的安排動(dòng)員民營(yíng)企業(yè)的參與公益性崗位（以工代賑、生態(tài)維護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生）提供基本的社會(huì)保障以及城鄉(xiāng)一體化銜接權(quán)益保障和法律援助金融扶貧綜合性農(nóng)村金融改革信貸+政策性保險(xiǎn)+

15、抵押品市場(chǎng)金融部門與地方政府協(xié)作補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)控制（擔(dān)保）成本分擔(dān)農(nóng)村金融市場(chǎng)開放和普惠性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展扶貧移民搬遷差異化補(bǔ)貼漸進(jìn)式搬遷（吉安的梯度搬遷）住房成本控制教育與醫(yī)療扶貧普及學(xué)前教育并對(duì)貧困家庭提供補(bǔ)貼免費(fèi)職業(yè)教育和生活補(bǔ)貼免費(fèi)高中教育和生活補(bǔ)貼提升教育質(zhì)量（廣西全區(qū)的遠(yuǎn)程教學(xué)、吉安的遠(yuǎn)程教學(xué)）降低上學(xué)成本（吉安恢復(fù)教學(xué)點(diǎn)）新農(nóng)合的全面覆蓋和差別化的補(bǔ)貼降低貧困人口的就醫(yī)門檻大病保險(xiǎn)和大病救助對(duì)留守人員的關(guān)愛與幫助資產(chǎn)收益扶貧定義：將自然資源、公共資產(chǎn)（資金）或農(nóng)戶權(quán)益資本化或股權(quán)化，相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體利用這類資產(chǎn)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益后，貧困村與貧困農(nóng)戶按照股份或特定比例獲得收益的扶貧項(xiàng)目。對(duì)象：資產(chǎn)收

16、益扶貧適用于所有類型的貧困戶，但項(xiàng)目實(shí)施的主要對(duì)象應(yīng)該為失能貧困戶和弱能貧困戶。失能貧困戶是指完全喪失勞動(dòng)能力，不能參與生產(chǎn)和創(chuàng)收活動(dòng)的建檔立卡貧困戶。弱能貧困戶是指勞動(dòng)能力有限，只能從事輕體力勞動(dòng)的貧困戶。主要包括勞動(dòng)人口年齡超過60歲以上和主要?jiǎng)趧?dòng)力健康狀況不佳的建檔立卡貧困戶。弱能貧困戶在建檔立卡貧困戶中的比例大大高于失能貧困戶。資產(chǎn)類型自然資源光伏資源、水電資源、旅游資源、礦產(chǎn)資源等農(nóng)戶和村集體自有資源或權(quán)益：土地資源，農(nóng)戶的土地使用權(quán)和村集體的土地所有權(quán)。通過農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)和土地入股、村集體荒山荒坡入股等林權(quán)，村集體和農(nóng)戶的林權(quán)流轉(zhuǎn)和入股扶貧或其它資金直接投資扶貧或其它資金以入股、借貸

17、等形式直接進(jìn)行投資，不涉及購(gòu)買或建設(shè)等環(huán)節(jié)投資理財(cái)扶貧或其它資金投資生產(chǎn)設(shè)施和不動(dòng)產(chǎn)扶貧或其它資金投資生產(chǎn)設(shè)施和不動(dòng)產(chǎn)建設(shè)，并以其入股或出借給經(jīng)營(yíng)主體社會(huì)保障兜底低保標(biāo)準(zhǔn)和貧困標(biāo)準(zhǔn)的“兩線合一”識(shí)別方式和信息系統(tǒng)的統(tǒng)一提高保障水平綜合性保障措施社會(huì)保障措施和開發(fā)式扶貧措施的有機(jī)銜接誰來扶的問題處理好貧困人口內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力與外部幫扶的關(guān)系窮人最大的貧困是心態(tài)外部主導(dǎo)的扶貧既可能改變這種心態(tài)，也可能強(qiáng)化這種心態(tài)處理好村級(jí)自我治理能力的提升與外部幫扶的關(guān)系關(guān)鍵是在幫扶的過程中培養(yǎng)和提升村級(jí)的管理能力，包括培養(yǎng)村兩委的人才讓村兩委發(fā)揮主導(dǎo)性的作用參與式方法的運(yùn)用貧困人口和貧困村自我發(fā)展意識(shí)和能力的提高是判斷扶貧成效的主要標(biāo)準(zhǔn)干部幫扶到戶的方式重點(diǎn)是提升貧困戶的自信心需要持續(xù)傳授、陪伴、鼓勵(lì)和支持的過程精準(zhǔn)脫貧和精準(zhǔn)考核精準(zhǔn)脫貧的基本標(biāo)準(zhǔn)：“兩不愁、三保障”需要制定更具體和可操作的標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)考核包括：工作考核針對(duì)建檔立卡貧困戶建立第三方的核查評(píng)估機(jī)制總體扶貧成效的考核國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)貧困線標(biāo)準(zhǔn)和住戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)全國(guó)和各個(gè)地區(qū)的貧困人口變化情況進(jìn)行估計(jì)這是扶貧成效的重要依據(jù)面臨與建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題，精準(zhǔn)扶貧的部分成果不能反映在總體考核中需要與統(tǒng)計(jì)部門合作以改善監(jiān)測(cè)評(píng)估方法五、貧困的