高等職業(yè)教育的法律缺失與完善

1、高等職業(yè)教育的法律缺失與完善摘要：制約高等職業(yè)教育開展的因素是多方面的。其中，法律法規(guī)缺失、剛性標準缺乏是主要原因。這方面的立法多半是以“決定、“意見、“通知、“方法等形式而不是以法律法規(guī)的形式出現，效力層次太低；而且往往只有標準的內容而沒有規(guī)定法律責任，使其變成了口號式、宣言式文件。如何完善之，一是進展法律編纂，提升標準的效力層級，二是完備法律標準之構造。關鍵詞：高等職業(yè)教育；標準；缺乏；完善上世紀九十年代以來，我國高等職業(yè)教育獲得了長足開展。據教育部開展規(guī)劃司公布，2022年全國共招收普通本科、高職(專科)學生447.34萬人，其中本科招生209.92萬人，高職(?？?招生237.43萬人

2、；現全國本科在校生737.84萬人，高職(?？?在校生595.65萬人；2022年全國共有普通高校1731所，其中本科院校684所，高職(專科)院校1047所?？梢?，高職教育已占我國高等教育的半壁江山。高職教育在蓬勃開展的同時，也面臨著一些現實的困難和問題：一是整體社會認同度偏低，社會上乃至一些部門和地方的指導還存在著鄙薄職業(yè)技術教育的現象；二是不少高職院校面臨著資源短缺，校園校舍建立滯后，辦學條件差，支持職業(yè)技術教育開展的效勞體系很薄弱，有些高職院校甚至被教育部叫停；三是很多高職院校開展定位和目的不明確，完全套用本科院校辦學形式，失去了職業(yè)技術教育特色；四是尚未形成一套行之有效的辦學理念和教

3、育制度。高職院校學生學風不正，自控才能差，特別是就業(yè)率偏低。據?中國教育報?報道，截止2022年9月，高職高專類畢業(yè)生就業(yè)率僅為55.7，雖然有些高職院校高達80以上，但低的甚至不到30。這嚴重阻礙了高等職業(yè)教育的安康開展。造成上述困難的原因是多方面的，除了社會軟環(huán)境因素之外，法律法規(guī)缺失、沖突，剛性標準缺乏是一個重要原因。一、法律法規(guī)缺失之分析1996年，全國人大通過了?中華人民共和國職業(yè)教育法?；1997年，原國家教委公布了?關于高等職業(yè)學校設置問題的幾點意見?；1999年1月，教育部、國家計委印發(fā)?試行按新的管理形式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術教育的施行意見?；同年國務院批轉教育部?面向2

4、1世紀教育振興行動方案?；同年6月，又頒發(fā)?中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定?，提出大力開展高等職業(yè)教育；2000年1月教育部下發(fā)?關于加強高職高專教育人才培養(yǎng)工作的意見?，全面提出了改革高職高專人才培養(yǎng)的詳細方法和措施；2000年6月，教育部以教高司(2000)35號文下達?關于加強本科院校舉辦高等職業(yè)教育管理工作的通知?；更具有深遠意義的是，2002年，國務院以國發(fā)(2002)16號文件頒發(fā)?國務院關于大力推進職業(yè)教育改革與開展的決定?；2022年9月，教育部、國家發(fā)改委等七部門又結合頒發(fā)了?關于進一步加強職業(yè)教育工作的假設干意見?。正是由于上述法律法規(guī)、方針政策的指

5、導和推動，我國象上世紀80年代興旺國家一樣，開場了大力開展高等職業(yè)教育的進程。但是，上述高等職業(yè)教育立法方面還是存在諸多問題，主要表如今：(一)沒有公布專門的?高等職業(yè)教育法?從上述立法進程可以看出，目前我國標準高等職業(yè)教育的，就法律層面而言，僅僅是?高等教育法?和?職業(yè)教育法?，其余均是以部門規(guī)章和國務院決定形式出現。而且整個?高等教育法?69個條文中，僅有一處“職業(yè)技術教育字樣，這就是第68條：“本法所稱高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等專科學校，其中包括高等職業(yè)學校和成人高等學校。綜觀該法全文，主要是標準普通高等教育的，對于有獨到特色的高等職業(yè)技術教育那么幾乎沒有規(guī)定，高職教育更主要

6、的是以部門規(guī)章、地方性法規(guī)、條例作補充，這就帶來了法律施行的宏大空間差異性和隨意性問題。而?職業(yè)教育法?主要是標準初等和中等職業(yè)教育，關于高職這塊(既屬高等教育又屬職業(yè)教育)就處于標準缺乏、穿插狀態(tài)。比方，關于高等職業(yè)院校的設立和評估標準、老師職稱評定條件、學生培養(yǎng)形式等仍套用普通高校標準。雖然國務院、教育部在一系列法規(guī)、規(guī)章、文件中一再指出，高等職業(yè)院校在設立條件和評估標準、老師職稱評定、學生培養(yǎng)形式等方面要有別于普通高校，要有高職特色，但如前所述，高等職業(yè)院校目前仍適用?高等教育法?。就法律效力而言，國務院、教育部的上述政策、法規(guī)效力低于?高等教育法?，這不僅造成法律與法規(guī)、規(guī)章的沖突，而

7、且導致上述開展高職教育的政策、規(guī)章成為一紙空文。國外開展高職教育早就納入了法制軌道。美國自1862年公布?毛雷爾法案?開場，到1917年的?史密斯一休士法?，以及20世紀60年代后相繼制定的?州技術效勞法?、?成人技術教育權利法?歷時近百年，公布了近30個法案，這些法案都是隨著美國職業(yè)教育開展所需而對職業(yè)教育的地位、師資培訓、經費來源等予以標準。德國是西方職業(yè)教育開展最好的國家，除1919年?魏瑪憲法?規(guī)定了職業(yè)技術教育外，1969年又公布了全國統一的?職業(yè)教育法?，1970年制定?勞動促進法?，1987年公布?回歸教育法?，去年又公布了?職業(yè)教育保障法?，至今已立法20余部?？梢哉f，國外職業(yè)

8、教育的蓬勃開展與其大量立法、以法治教是分不開的。(二)法律法規(guī)中對高職教育的投入沒有專門規(guī)定經費保障不力制約高職教育開展的一個重要原因是高職院校普遍經費困難，國家投入缺乏。多年來，我國財政性教育經費占國民消費總值的比例在2.4到2.8之間彷徨，距?中國教育改革開展綱要?確定的4的目的有較大差距，對高職教育的撥款就更少。高職學生因有實訓場地、設備需求，故對其投入應大于普通本科院校，據統計應是其2.5倍。但現實是高職生財政撥款的生均費遠低于普通本科。不得已只有進步其學費標準在其社會認同度低的情況下學費又高于普通本科，這顯然是不公平的，也不利于高職教育事業(yè)的開展。比擬一下?高等教育法?和?職業(yè)教育法

9、?就可以看出，前者有“投入的專門規(guī)定，即第七章“高等教育投入和條件保障，且規(guī)定是“以財政撥款為主，而職業(yè)教育那么無此規(guī)定，更沒有規(guī)定高等職業(yè)教育經費占財政收入的比例，致使高職教育開展舉步維艱。?教育法?第25條規(guī)定：“國家鼓勵企事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構，這條規(guī)定顯然已不能適應時代潮流，2002年?國務院關于大力推進職業(yè)教育改革與開展的決定?中規(guī)定：“鼓勵國(境)外組織和個人按照我國法律和辦學資格要求，同我國境內職業(yè)教育機構和其他社會組織合作舉辦高程度的職業(yè)學?；蚵殬I(yè)培訓機構?？梢钥闯?，后者并沒有“

10、不得以營利為目的的限制，在這里，前法與后法相沖突。而且，鼓勵境外組織和個人來我國辦學，鼓勵民辦力量辦學，又不允許他們營利，這是不現實也不合常理的。(三)高職的法律地位不明晰，重視缺乏，沒有形成齊抓共管的場面?職業(yè)教育法?第三條規(guī)定：“職業(yè)教育是國家教育事業(yè)的重要組成局部，是促進經濟、社會開展和勞動就業(yè)的重要途徑。筆者認為，立法上僅僅規(guī)定“重要組成局部是不夠的。我國最缺乏的是高素質的勞動者，目前我國高級技工、技師僅占技術工人總量的3.5左右。而興旺國家通常占2040。我國城鎮(zhèn)每年有1000萬左右新增勞動力和大量下崗失業(yè)人員需要承受職業(yè)教育和培訓，同時，農村還有1.5億充裕勞動力需要承受職業(yè)教育和

11、培訓。而且事實上不管從高職招生人數還是從高職院校數量來看，高職教育已占了我國高等教育的半壁江山。因此立法上應賦予高等職業(yè)教育與普通高等教育以同等地位。湖北識推進職業(yè)教育改革與開展的意見?中就明確指出：“各地要把職業(yè)教育擺在與普通教育同等重要的位置。高職開展困難的原因之一是各級政府對其重視不夠，上級政府未將職教工作列入下級政府工作的硬性考核指標，使之變成可有可無的東西。雖然2022年，教育部等七部委?關于進一步加強職業(yè)教育工作的假設干意見?中指出：“縣級以上地方人民政府也要建立相應的職業(yè)教育部門聯席會議制度，形成有關部門分工協作、齊抓共管的工作機制。各級政府要把職業(yè)教育工作列入年度教育工作報告的

12、重要內容向人大、政協報告職業(yè)教育工作，并承受檢查和指導。要把開展職業(yè)教育列入政府業(yè)績考核重要內容。但是，第一，這僅僅是個部門規(guī)章，不是法律法規(guī)其施行效果不能令人樂觀；第二，就是該規(guī)章也沒有規(guī)定法律責任，致使其變成口號式、宣言式的文件。在勞動就業(yè)準入制度方面也標準缺乏。雖然?職業(yè)教育法?第二十條及相關行政法規(guī)有此要求，但同樣也沒有法律責任規(guī)定，理論中施行也不嚴格。2000年七月，勞動部、教育部、人事部結合下文，對90個技術工種實行職業(yè)資格準入制度，很顯然限制面太窄。應該在全社會每個行業(yè)都推行職業(yè)培訓和職業(yè)資格證書制度。德國?職業(yè)教育保障法?就規(guī)定凡從業(yè)人員超過10人的企業(yè)，其承受的培訓學員不到從

13、業(yè)人員的7，必須交納培訓稅。(四)管理方面立法滯后，首先是高職院校的層次定位問題。目前是把高職院校放在?？频诙?，定位太低，這也是制約高等職業(yè)教育開展的一個重要原因。而且2022年教育部等七部委在前述?意見?中明確規(guī)定：“?？茖哟蔚穆殬I(yè)院校不再升格為本科院校。這一規(guī)定不妥高等職業(yè)教育既然屬于高等教育范疇也適用?高等教育法?，就應該也有?？?、本科和研究生層次。西方國家的職業(yè)教育目前已開展到博士教育階段，我國臺灣在20世紀50年代開場開展中等職業(yè)技術教育，逐級上移，如今已形成了中等職業(yè)教育、技術?？?、技術本科以及技術碩士和博士的多層次職業(yè)技術教育體系。我國這樣定位的結果是，由于繼續(xù)深造無望，不少

14、高職學生熱衷于“專升本，側重于根底理論課學習，不重視專業(yè)技能訓練，與職業(yè)學院的辦學宗旨相悖。結果培養(yǎng)出的學生是理論根底不如本科，職業(yè)技能又不如職業(yè)中專生。其次，國務院2002年上述?決定?中規(guī)定：“擴大職業(yè)學校的辦學自主權，“要依法保障職業(yè)學校在專業(yè)設置、招生規(guī)模確定、學籍管理、老師聘用及經費使用等方面享有充分的自主權，但沒有詳細的施行細那么。事實上高職院校在專業(yè)設置、招生規(guī)模等方面是受制于教育行政機關，老師聘用、職稱評定仍然適用?高等學校老師職務試行條例?，甚至教材都在使用本?？频慕滩模瑳]有表達職業(yè)教育注重技能培養(yǎng)的特色，課程設置也沒有嚴密結合理論需要。在歸口管理方面也是模糊不清，職能穿插。

15、教育行政機關里的普教部門(高教司、處)是主要管理普通高等教育工作，職教部門主要管理中等職業(yè)教育、成人教育以及繼續(xù)教育工作那么關于高職教育這塊就處于管理、監(jiān)控缺乏場面，沒有相關的行政法規(guī)予以明確。(五)老師隊伍建立方面面臨諸多問題首先是老師職務評聘問題。高職院校著重培養(yǎng)學生的職業(yè)技能因此對老師的要求應有別于普通高校，在職稱評定方面不應堅持學術性標準。有關部門顯然也已注意到了這個問題，國務院在上述?決定?中也提到：“職業(yè)學校老師職務資格評審要突出職業(yè)教育的特點，改良評審方法。但怎么改良?卻沒了下文，至今為止高職院校老師職稱評審仍然套用?高等學校老師職務試行條例?，仍然在堅持學術性標準而不是理論性、

16、技能性標準。另一方面是雙師型隊伍建立的問題。幾乎上述所有的法規(guī)、規(guī)章和指導人講話中都強調了其重要性。但是，第一，在標準高等職業(yè)教育的根本法律?高等教育法?和?職業(yè)教育法?中卻找不到“雙師型字樣，也就是說找不到其法律地位；第二，雖然教育部在20025號?關于加強高等職業(yè)(高專)院校師資隊伍建立的意見?中指出：“學校在職務晉升和進步工資待遇方面，對具有“雙師素質的老師應予以傾斜。但詳細怎么操作?卻沒了規(guī)定。而在該?意見?中，又規(guī)定：“至2022年，獲得研究生學歷或碩士以上學位的老師應根本到達專任老師總數的35。筆者認為，該比例要求值得商榷，高職院校不是以理論教學和學術研究為主，沒必要片面追求老師的

17、高學歷。在某種意義上說，專業(yè)老師的相關職業(yè)資格證書比研究生學歷更重要，而在該文件中，卻根本沒有這方面的要求。高職院校師資也面臨著嚴重短缺。據統計，2001年生師比為30.161，距教育部確定的“十五期間高校平均生師比141的要求相差甚遠。而另一方面，高職院校老師的理論才能不強。目前，高職院校老師中，從高校畢業(yè)后直接任教的老師在專業(yè)課和專業(yè)根底課老師中占70以上，在理論課指導老師中占62以上，而在公共根底課老師中那么占72以上。如何充實高職院校老師隊伍，且進步其理論來源比例，卻沒有以法規(guī)來保障。(六)職業(yè)資格鑒定市場混亂職業(yè)資格鑒定市場混亂?！白C出多門，各行業(yè)及各級勞動人事部門都搶占職業(yè)資格鑒定

18、市場，各種培訓、審批有些無序，有時使得學校和學生無所適從。例如計算機領域，各種資格證書達十多種。當然這些問題需要各級行政主管部門來進展協調解決但更重要的是應該以統一的職業(yè)資格鑒定法規(guī)來標準之。如同普通本科生必須獲得英語四級證書才能獲得學位一樣高職學生應該獲得某種職業(yè)資格證書才能畢業(yè)，只有這樣才能不違犯職業(yè)教育的初衷，遺憾的是沒有這方面的法規(guī)規(guī)定。高職院校普遍學風不正，不少學生在混日子，可以說與沒有這方面的剛性要求、沒有壓力有關。(七)法律法規(guī)施行保障監(jiān)視不力如前所述，我國高職教育所存在的諸問題有關部門不是沒發(fā)現，絕大局部也以規(guī)章、政策的方式予以標準了但問題是沒有將其上升到法律法規(guī)的高度，更主要

19、的是在這些法律規(guī)章中往往只有標準要求卻沒有相關責任條款，致使這些法規(guī)規(guī)章成了口號式、宣言式文件。法律標準假如僅僅有適用條件和行為準那么而沒有了制裁措施，那么不成其為法律標準。職業(yè)教育開展得好的國家都對職業(yè)教育法的施行有嚴格的監(jiān)視體系。德國的?職業(yè)訓練條例?和?職業(yè)培訓規(guī)章?都明文規(guī)定違背條例者可“判處關押或“處以不超過一萬馬克的罰金。日本公布的?學校教育法?明確規(guī)定應設置監(jiān)視部門，并且專門設有“罰那么一章來闡述監(jiān)視和懲罰。此外，西方各國還設立了教育審議制度來加強對職業(yè)教育的監(jiān)視如法國的全國教育審議會，德國的聯邦及各州教育方案委員會美國的聯邦職業(yè)教育審議會，英國的中央教育審議會等對職業(yè)教育的政策

20、和措施及法規(guī)的施行效果，都進展全面、及時、有效的監(jiān)視與調節(jié)。而我國到目前為止還沒有這樣的專門對職教法規(guī)進展審議和監(jiān)視的機構。二、完善建議(一)對有關高等職業(yè)教育的法律、法規(guī)、規(guī)章進展法律編纂，制定統一的?高等職業(yè)教育法?該法應包括總那么、高等職業(yè)院校的設立、體系、高等職業(yè)院校的老師與學生、高等職業(yè)，教育的投入與條件保障及附那么等幾個局部，以法律形式明確高等職業(yè)教育的地位、根本任務、開展途徑、設置標準、管理體制、條件保障、人才培養(yǎng)形式及法律責任。應明確高等職業(yè)教育是與高等普通教育并列的、同等重要的高等教育體系；高職教育的任務是培養(yǎng)職業(yè)型、技能型純熟勞動力；建立并逐步完善在國務院指導下分級管理、地

21、方為主、政府統籌、社會參與的職業(yè)教育管理體制；擴大高職院校的辦學自主權，保障職業(yè)院校在專業(yè)設置、招生規(guī)模、老師聘用及經費使用等方面享有充分的自主權；進步辦學層次，建立起從職教?？频铰毥瘫究颇酥良夹g碩士、技術博士的職教體系；嚴格施行就業(yè)準入制度，加強職業(yè)教育與勞動就業(yè)的聯絡；特別是要明確各級政府對職業(yè)教育的經費保障(生均費應不低于普通本科)。同時，修改?教育法?第25條不合時宜的規(guī)定。(二)國務院再公布相關?施行細那么?職業(yè)教育法?只能對高等職業(yè)教育作出原那么性規(guī)定，基于立法技術原因，其詳細內容可由國務院以行政法規(guī)方式補充之。比方高職院校設置的硬件條件、各級政府投入占財政收入比例、統一職業(yè)資格鑒定市嘗企業(yè)錄用員工時持相關證書者該到達何比例及對培訓經費的負擔比重等等?？蓪⒆?991年以來的系列?意見?、?方案?、?決定?等予以編纂，以該?施行細那么?取而代之，并以專章規(guī)定違法責任，這就提升了其標準性文件的法律效力,防止以往文件口號式宣言式的弊玻同時，要以法規(guī)的形式建立起在國務院指導下的職教聯席會議制度，統一指導協調各方面工作。因為高等職業(yè)教育涉及到勞動、人事、財政籌方方面面，