后退耕還林時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)與問題探析

1、后退耕還林時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)與問題探析期生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立過程中出現(xiàn)諸多難點(diǎn)與問題。不同經(jīng)濟(jì)開展程度和資源條件的區(qū)域?qū)ι鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)囊蕾嚦潭炔⒉黄胶?。第二輪退耕補(bǔ)貼周期后林木收益可期，退耕農(nóng)戶尤為關(guān)注林木的采伐利用問題不容回避。現(xiàn)行退耕還林政策盡管規(guī)定退耕農(nóng)戶擁有多種形式的林權(quán)，但他們要理論這些權(quán)利并實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益卻受到采伐收益權(quán)有限性和補(bǔ)償收益不確定等諸多制約；同樣，受森林公共產(chǎn)品屬性和評(píng)估價(jià)值體系建立難度的影響與限制，生態(tài)補(bǔ)償較難界定主體和建立區(qū)域性跨流域補(bǔ)償格局。因此新時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象確實(shí)立和范圍的擴(kuò)大、現(xiàn)有采伐利用的打破、市場(chǎng)化規(guī)制的引入，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公平性原那么的表達(dá)等難點(diǎn)問題將為今后退耕生態(tài)補(bǔ)

2、償機(jī)制建立提供更具應(yīng)用理論性的視角，使退耕生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善兼顧公平、效率、弱勢(shì)群體保護(hù)等核心原那么，才能更好維護(hù)退耕還林的有效成果。關(guān)鍵詞后退耕還林時(shí)期；退耕還林；生態(tài)補(bǔ)償一、后退耕還林時(shí)期的生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀國家從2022年開場(chǎng)決定完善退耕還林政策，即進(jìn)入后退耕還林時(shí)期，新一輪補(bǔ)償政策出臺(tái)。為了繼續(xù)穩(wěn)固退耕還林第一階段成果，新階段下的退耕生態(tài)補(bǔ)貼時(shí)限繼續(xù)延長一輪，生態(tài)林繼續(xù)延補(bǔ)8年，經(jīng)濟(jì)林延補(bǔ)5年。截至2021年，退耕還林工程共完成造林面積99.65萬公頃含京津風(fēng)沙源工程中1.39萬公頃，其中退耕地造林0.03萬公頃，荒山荒地造林67.48萬公頃，無林地和疏林地新封山育林32.14萬公頃。全年完

3、成種草面積0.49萬公頃。西部12個(gè)省區(qū)含新疆兵團(tuán)共完成56.34萬公頃的退耕還林任務(wù)，占退耕工程總造林面積的56.53%。1四川執(zhí)行的新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)充分考慮到高寒民族地區(qū)退耕還林工程施行的詳細(xì)特點(diǎn)，按照不同區(qū)域施行不同的生態(tài)補(bǔ)貼方式，基準(zhǔn)仍是以第一輪糧食補(bǔ)貼數(shù)量為參照，以糧食衡定價(jià)格為假設(shè)，結(jié)合前退耕還林時(shí)期生態(tài)社會(huì)效益的綜合考慮。除一些生態(tài)重要的貧困少數(shù)民族區(qū)域外，其余地區(qū)針對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)比前一階段減少一半。即四川其他地區(qū)退耕還林補(bǔ)貼減半，但是在四川省內(nèi)生態(tài)效益發(fā)揮緩慢，生態(tài)區(qū)位尤為重要的甘孜、阿壩和涼山州三州民族地區(qū)的57個(gè)民族縣，延續(xù)前退耕還林時(shí)期補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，保持不變。二、不同生態(tài)功能區(qū)

4、域施行特點(diǎn)與對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊蕾嚦潭炔煌?jīng)濟(jì)開展程度和資源條件的區(qū)域?qū)ι鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)囊蕾嚦潭炔黄胶?，從四川的情況來看，四川退耕還林地的規(guī)劃重點(diǎn)主要集中在長江干流及幾大重要支流流域的生態(tài)脆弱一級(jí)湖庫周圍和沙化嚴(yán)重的陡坡耕地。根據(jù)四川施行退耕還林的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件可分為川西高原區(qū)、盆周山區(qū)和盆中丘陵地區(qū)三大區(qū)域。施行退耕還林工程的重點(diǎn)因其所處位置和生態(tài)區(qū)位重要性的不同而各不一樣，不同經(jīng)濟(jì)開展程度和資源條件，其對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊蕾嚪浅２黄胶?。一川西高原區(qū)川西高原區(qū)是四川退耕還林地規(guī)劃的重點(diǎn)區(qū)域，退耕還林面積占全省總量的40%左右。其位于江河源頭、河谷兩岸的陡坡耕地，地處青藏高原地區(qū)，自然條件差，氣候寒冷，樹木

5、生長周期長，主要規(guī)劃的樹種以生態(tài)林為主。這類退耕區(qū)域的主要特征是位于高原高山區(qū)，地廣人稀，經(jīng)濟(jì)條件較差，生態(tài)較為脆弱，土地糧食產(chǎn)量低，交通不便，生態(tài)林占絕大多數(shù)。后退耕還林時(shí)期內(nèi)生態(tài)林生態(tài)效益的表達(dá)還需要更長時(shí)間。農(nóng)戶退耕還林的意愿強(qiáng)烈。這些地區(qū)往往都是少數(shù)民族聚居地，農(nóng)戶非常貧困，社會(huì)消費(fèi)力總體低下，根本口糧田的產(chǎn)量低，有些區(qū)域半年缺糧；資源豐富，農(nóng)民對(duì)糧食補(bǔ)貼的依賴程度非常高，退耕還林政策補(bǔ)助已占四川省民族地區(qū)農(nóng)民純收入的較大比例，以縣為單位平均20%左右，個(gè)別縣甚至高達(dá)50%；以退耕農(nóng)戶為單位平均40%50%，多的達(dá)80%90%，特別是遙遠(yuǎn)高寒山區(qū)，退耕農(nóng)戶的吃飯問題根本上靠退耕還林的政

6、策補(bǔ)助，由此可見非常依賴退耕補(bǔ)貼。一旦停頓補(bǔ)助或者補(bǔ)助減半，農(nóng)戶的根本生活將得不到保障。二盆周山區(qū)盆周山區(qū)是四川林業(yè)開展的重點(diǎn)區(qū)域，開展林業(yè)的自然條件相對(duì)較好。其退耕還林的重點(diǎn)主要分布在水土流失嚴(yán)重，墾殖強(qiáng)度大的坡耕地上，退耕面積占全省總量的40%左右。這類退耕區(qū)域的特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)條件較好，人均耕地少，土地糧食產(chǎn)量較高，林業(yè)資源豐富，林業(yè)開展?jié)摿甏?，農(nóng)戶具有自我經(jīng)營林業(yè)的才能和傳統(tǒng)，林業(yè)收入占比高，將來農(nóng)戶對(duì)林業(yè)收益的預(yù)高。區(qū)域內(nèi)有眾多國定和省定扶貧縣，也是扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)區(qū)域。從第一輪退耕補(bǔ)貼完畢對(duì)退耕林地的收益數(shù)據(jù)看，僅有面積占10%-30%早期營造的竹、茶和水果類樹種，已產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益。農(nóng)戶普

7、遍經(jīng)濟(jì)生活程度不高，其對(duì)退耕補(bǔ)助的依賴也較強(qiáng)。退耕經(jīng)濟(jì)林木收益上下與相關(guān)市場(chǎng)配套建立密不可分。三盆中丘陵地區(qū)盆中丘陵區(qū)退耕還林地規(guī)劃重點(diǎn)在水土流失嚴(yán)重的“饅頭山。退耕還林面積占全省總量的20%左右。這類退耕區(qū)域的地貌以丘陵為主，水土流失嚴(yán)重，資源匱乏，傳統(tǒng)農(nóng)戶對(duì)資源的依賴程度低。經(jīng)濟(jì)程度高，農(nóng)戶整體素質(zhì)較高，交通便利，信息暢通，人多地少，林業(yè)資源匱乏，外出務(wù)工勞動(dòng)力數(shù)量大，人均耕地面積小，糧食產(chǎn)量高，增收渠道多。退耕生態(tài)補(bǔ)償不能彌補(bǔ)先退耕地原先糧食的收益，農(nóng)戶收入構(gòu)造中外出務(wù)工收入占較大比重，因此農(nóng)戶對(duì)金額低的退耕補(bǔ)貼依賴不大，退耕補(bǔ)助在收入構(gòu)造中所占比重較校數(shù)據(jù)顯示退耕后外出務(wù)工或就地打工者

8、，獲得的收益高于退耕前的收入，這部分家庭約占退耕農(nóng)戶總數(shù)的55%，退耕前后家庭收入持平的占40%，主要仍是從土地上獲得經(jīng)濟(jì)效益，而沒有變化的占5%。補(bǔ)助到期后，農(nóng)戶家庭收入受到一定的影響，主要是那些依靠種養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)戶收入將有較大影響，對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的群體影響比較校三、后退耕還林時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償面臨的難點(diǎn)一退耕農(nóng)戶權(quán)利的實(shí)現(xiàn)存在諸多限制理論上講，退耕還林政策從法律上規(guī)定退耕農(nóng)戶擁有多種形式的林權(quán)，但要理論這些權(quán)利并實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益卻受到采伐收益權(quán)有限性和補(bǔ)償收益不確定等諸多制約。益權(quán)退耕農(nóng)戶的采伐利用權(quán)所獲得的收益受到嚴(yán)格限制。?森林法?中規(guī)定防護(hù)林和特種用處林“只準(zhǔn)進(jìn)展撫育和更新采伐，以及?退耕還林條例

9、?規(guī)定“在不破壞整體生態(tài)功能的前提下，經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，退耕還林者可以依法對(duì)其所有的林木進(jìn)展采伐。首先，不破壞整體生態(tài)功能是一個(gè)非硬性前提，很難準(zhǔn)確界定這一含義，因此這個(gè)模糊的前提將隨時(shí)左右退耕農(nóng)戶將來行使自己的林木收益權(quán)。其次，規(guī)定嚴(yán)格限制了農(nóng)戶采伐林木的年限和數(shù)量，退耕農(nóng)戶從采伐利用權(quán)所獲得的收益可能是遠(yuǎn)期而有限的。因?yàn)橥烁€林的大部分地區(qū)開展的生態(tài)林撫育更新采伐至少十余年，多那么幾十年，將來收益的不可預(yù)知性太大。集體林權(quán)改革后，政策對(duì)農(nóng)戶個(gè)人利用的采伐規(guī)定有所松動(dòng)，房前屋后的個(gè)人林木采伐可以不需要批準(zhǔn)進(jìn)展，但大量以出售商品材獲利最大化的采伐還是必須經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)后才能進(jìn)展。從防止農(nóng)

10、戶因追求個(gè)人利益破壞生態(tài)建立的角度來看，嚴(yán)格采伐制度非常必要，但農(nóng)戶利用退耕林木獲取收益的本錢和難度更高，極大地受制于現(xiàn)有嚴(yán)格的采伐政策。退耕農(nóng)戶收益的有限性，使得退耕農(nóng)戶所經(jīng)營森林資源的市場(chǎng)價(jià)值受到嚴(yán)重影響，農(nóng)戶對(duì)自己林木獲取利益的難度增大。2補(bǔ)償收益退耕還林政策并沒有明確規(guī)定農(nóng)戶在糧款到期之后是否繼續(xù)享有與其他生態(tài)林經(jīng)營者一樣的補(bǔ)償權(quán)利。到期后“誰來補(bǔ)、怎樣補(bǔ)、補(bǔ)多少、補(bǔ)多久等問題始終沒有在法律上得到解決。所有這些問題都會(huì)使農(nóng)戶能否獲得補(bǔ)償和獲得多少補(bǔ)償收益具有很強(qiáng)的不確定性。其他生態(tài)公益林建立中運(yùn)用到的國家贖買、碳匯交易補(bǔ)償?shù)刃滦蜕鷳B(tài)補(bǔ)償創(chuàng)新的形式，并沒有和如今執(zhí)行退耕還林政策的林地重合

11、。退耕還林補(bǔ)貼到期后尤其是生態(tài)林的歸屬問題尚無明確政策規(guī)定。即使明確了退耕農(nóng)戶的補(bǔ)償權(quán)，但假如缺乏可持續(xù)性的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，農(nóng)戶將無法持續(xù)從退耕地上獲取補(bǔ)貼收益，勢(shì)必要對(duì)林地進(jìn)展自我開發(fā)和利用，危害到生態(tài)環(huán)境的建立。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，退耕地區(qū)普遍存在產(chǎn)權(quán)不清的問題：有的將退耕地劃歸集體所有；有的不許退耕戶進(jìn)展林下種植和進(jìn)地割草，形成變相收地。許多退耕地上林木生長狀況不及自留山上自己選擇栽種的林木，而有采伐指標(biāo)的自留山上林木長勢(shì)又比沒有采伐指標(biāo)的自留山上的林木好。這種表象的根源就在于產(chǎn)權(quán)本身。退耕還林政策盡管從理論上規(guī)定了退耕農(nóng)戶擁有的權(quán)利，但因采伐和補(bǔ)償收益受到限制，雖然在理論上界定了農(nóng)戶擁有的權(quán)利，但

12、因采伐收益受限和補(bǔ)償收益的不確定性，降低了農(nóng)戶對(duì)林木收入的預(yù)期，從而在調(diào)動(dòng)農(nóng)戶退耕還林積極性和進(jìn)步農(nóng)戶林木管護(hù)自覺性上的成效也是非常有限的。二森林生態(tài)產(chǎn)品不容易界定受益和受損主體森林作為一種公共產(chǎn)品，其所具有的非排他性使得都能享受到生態(tài)產(chǎn)品提供的效勞及隨意利用和破壞森林資源，公共產(chǎn)品固有的搭便車現(xiàn)象難以防止。因?yàn)椴蝗菀捉缍ㄊ芤婧褪軗p主體，所以難以實(shí)行由受益主體向受損主體的直接補(bǔ)償。目前只能由中央政府轉(zhuǎn)移支付解決。同時(shí)生態(tài)資源的公共產(chǎn)品特質(zhì)使得市場(chǎng)缺位，無法在市場(chǎng)中交易，也導(dǎo)致參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w單一化和標(biāo)準(zhǔn)低下。所以中國目前退耕還林工程中還是以各級(jí)政府為我國生態(tài)效益補(bǔ)償資金的主要提供者，補(bǔ)償資金

13、來源單一，市場(chǎng)化程度極低，整體生態(tài)補(bǔ)貼程度偏低，不能更有效鼓勵(lì)造林者。三構(gòu)架效益評(píng)估體系尚有難度退耕還林工程的施行，投入了宏大的物資和勞力，但對(duì)退耕還林獲得的效果仍有不少爭(zhēng)議?？傮w說來，尚未建立起一套效益綜合評(píng)估體系。1效益評(píng)價(jià)思路目前有一些專家提出退耕還林還草工程的效益評(píng)價(jià)方法可以借鑒水土保持效益評(píng)價(jià)、小流域綜合治理效益評(píng)價(jià)和生態(tài)系統(tǒng)效勞功能評(píng)價(jià)等方面的研究方法。其主要思路就是綜合評(píng)價(jià)法和生態(tài)價(jià)值經(jīng)濟(jì)價(jià)值化。前者是以綜合效益為評(píng)價(jià)目的，生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益分別為評(píng)價(jià)的內(nèi)容并各自設(shè)立指標(biāo)來進(jìn)展評(píng)價(jià)。而后者采用的方法是當(dāng)前國際生態(tài)學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)，其原那么是將生態(tài)系統(tǒng)的多種功能

14、以貨幣形式進(jìn)展估算。2這兩種評(píng)價(jià)思路是目前我國效益評(píng)估采用的主要方法。2評(píng)價(jià)指標(biāo)體系盡管國內(nèi)外已經(jīng)開場(chǎng)對(duì)生態(tài)效益進(jìn)展貨幣化的理論和理論的探究，然而要準(zhǔn)確評(píng)價(jià)退耕還林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值并作出令人信服的科學(xué)結(jié)論還是有相當(dāng)難度。政府和非政府組織在各自工程中均采用不同的評(píng)價(jià)體系，而在理論中要建立一套各方均能承受的比較科學(xué)和具有說服力的效益評(píng)價(jià)體系就更難，因此啟動(dòng)國家大范圍內(nèi)流域內(nèi)下游對(duì)上游的生態(tài)補(bǔ)償將會(huì)很難。多年來提到的在長江黃河中下游對(duì)上游的省際生態(tài)補(bǔ)償仍然沒有多少進(jìn)展，就源于沒有看到一個(gè)合理的上游生態(tài)保護(hù)的效益評(píng)價(jià)結(jié)論，因此就沒有一個(gè)下游興隆地區(qū)為上游一個(gè)欠興隆地區(qū)的植樹造林而自愿買單的行為。省內(nèi)流域上下

15、游的生態(tài)補(bǔ)償在一些沿海興隆省區(qū)還是有過嘗試，因?yàn)槭芤娣胶捅Ｗo(hù)方可以相對(duì)明確界定，尤其是受益方可以明確保護(hù)方所作的努力將對(duì)受益方有利，在這種情形下，受益方才會(huì)自愿為保護(hù)方提供的生態(tài)效益買單。四退耕林木的采伐照舊受限退耕林木的采伐利用問題，尤其是生態(tài)林的采伐利用更不容回避。進(jìn)入后退耕還林時(shí)期，生態(tài)林的采伐問題更加迫在眉睫，尤其是一些速生生態(tài)林樹種已逐步進(jìn)入采伐年齡。根據(jù)?退耕還林條例?第五十條規(guī)定及?國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知?，生態(tài)林采伐至少需要在16年以上，導(dǎo)致了速生生態(tài)林樹種采伐在目前情況下受到限制，非速生生態(tài)林樹種在第二輪補(bǔ)貼周期完畢后如何采伐無定論。也就是說，隨著第二輪補(bǔ)貼的到期，

16、生態(tài)林的管理和利用問題無法防止，在某些立地條件好，退耕還林效果好的地區(qū)，二輪補(bǔ)貼周期下來，特定樹種生態(tài)林已經(jīng)成材。如前所述，退耕農(nóng)戶從采伐利用權(quán)所獲得的收益可能是遠(yuǎn)期而有限的，其砍伐的數(shù)量和時(shí)間受到森林法和現(xiàn)有采伐指標(biāo)的限定，實(shí)際上農(nóng)戶無法自主經(jīng)營自己的生態(tài)林，因此無法確定生態(tài)林帶來經(jīng)濟(jì)效益的時(shí)間和大校因此，后退耕還林時(shí)期應(yīng)該要建立完善相關(guān)配套的采伐管理制度，依法合理適度地進(jìn)展采伐利用。五補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏綜合考慮確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的困難在于退耕還林生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性，難以對(duì)其生態(tài)效勞價(jià)值進(jìn)展準(zhǔn)確定價(jià)。目前，國內(nèi)外研究者針對(duì)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題主要存在兩種主要觀點(diǎn)：一是認(rèn)為補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)效勞功能價(jià)值的量和

17、數(shù)量，但是定量化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和詳細(xì)計(jì)算方法還難以統(tǒng)一，而且由于生態(tài)效益的復(fù)雜多樣性以及價(jià)值衡量主觀性，計(jì)算出來的價(jià)值量相當(dāng)大，且各不一樣，一時(shí)還難以為社會(huì)所承受。二是采用時(shí)機(jī)本錢補(bǔ)償形式。目前在計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，由于只計(jì)算了農(nóng)民原來種植糧食的時(shí)機(jī)本錢，而對(duì)農(nóng)民開展時(shí)機(jī)本錢的損失考慮那么較少3，所以生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)制定較低，使農(nóng)戶利益受損，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏綜合考慮，僅僅從農(nóng)戶損失糧食產(chǎn)量的角度來估計(jì)其經(jīng)濟(jì)損失是不夠的，應(yīng)當(dāng)從改善民生的角度適當(dāng)進(jìn)步補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。制定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)首先需要省內(nèi)主管部門建立專業(yè)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍，確立環(huán)境資源的價(jià)值評(píng)價(jià)體系，制定合理的生態(tài)補(bǔ)償價(jià)格。其次，為制

18、定科學(xué)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不僅關(guān)注農(nóng)戶的會(huì)本錢，也關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)所提供的生態(tài)效勞來定價(jià)，因?yàn)閺墓叫钥?，根?jù)生態(tài)效勞價(jià)值來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更合理。目前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定采用一刀切，缺乏公平合理性，沒有充分考慮農(nóng)戶開展時(shí)機(jī)本錢、生態(tài)效勞價(jià)值化以及區(qū)域間不同經(jīng)濟(jì)開展程度和自然地理?xiàng)l件。林時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償存在的問題一退耕補(bǔ)償政策缺乏靈敏性和適應(yīng)性全國各區(qū)域間社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、自然環(huán)境條件差異大，退耕地立地質(zhì)量、產(chǎn)出程度千差萬別。不同區(qū)域、不同地理位置的森林所發(fā)揮的生態(tài)功能有所不同，而不同類型的森林所發(fā)揮的生態(tài)功能也不一樣，即使發(fā)揮同一種生態(tài)功能的森林由于樹種構(gòu)造不同、林層構(gòu)造不同、密度不同，其發(fā)揮的生態(tài)效益也有多與少。4僅從四

19、川看，有些區(qū)域農(nóng)戶種植收益高而補(bǔ)貼不高，導(dǎo)致農(nóng)戶不愿意“退還。而有些區(qū)域農(nóng)戶耕地收入低，退耕面積大，補(bǔ)償?shù)慕痤~相對(duì)較多，讓他們形成極大的退耕補(bǔ)貼依賴，無法鼓勵(lì)其尋找更好的增收途徑。農(nóng)戶對(duì)退耕補(bǔ)償?shù)囊蕾嚦潭瘸尸F(xiàn)區(qū)域性不平衡特征，即不同經(jīng)濟(jì)開展程度和資源條件的區(qū)域?qū)ι鷳B(tài)補(bǔ)貼的依賴程度均不同。退耕補(bǔ)償采用“一刀切的標(biāo)準(zhǔn)，雖然高度統(tǒng)一，公開透明，易于操作，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定明顯缺乏科學(xué)性和客觀性，會(huì)導(dǎo)致不同區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償過多和嚴(yán)重缺乏，因此影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓叫?。這樣不僅使財(cái)政資金低效率使用，農(nóng)民還會(huì)因補(bǔ)償缺乏，缺乏參與工程的積極性，從而影響退耕還林工程的效率。二退耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降低影響農(nóng)戶對(duì)工程的滿意程度現(xiàn)行

20、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長江流域及南方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金105元；黃河流域及北方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金70元，這與每畝土地種植糧食等作物相比顯然過低。專項(xiàng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按照已安排退耕地每年每畝105元核定資金總量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)根底建立所需的實(shí)際本錢。退耕還林是一項(xiàng)應(yīng)該由國家提供公共品的政策，卻由退耕農(nóng)戶充當(dāng)公共產(chǎn)品的提供者。在私人承包土地的背景下，退耕農(nóng)戶難以從其他私人那里獲得收益，無法引入市場(chǎng)機(jī)制啟動(dòng)受益方對(duì)保護(hù)或受損方的區(qū)域賠償，生態(tài)林所產(chǎn)生的正外部性得到的收益被無償使用。因此退耕生態(tài)補(bǔ)償?shù)臄?shù)額應(yīng)高于本來種植農(nóng)作物所獲得的收益，保證農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入不致發(fā)生顯著下降，才能鼓勵(lì)退耕農(nóng)戶栽種的積極性，通

21、過鼓勵(lì)退耕農(nóng)戶個(gè)體到達(dá)既定的宏大生態(tài)環(huán)保目的。然而實(shí)際中，退耕補(bǔ)償越低于本來種植農(nóng)作物所獲得的收益，農(nóng)戶的滿意度越低；退耕補(bǔ)償越是高于種植農(nóng)作物所獲得收益，農(nóng)戶的滿意度越高。但是，第二輪補(bǔ)貼期內(nèi)大部分地區(qū)補(bǔ)貼金額減半，令農(nóng)戶對(duì)其滿意度再次降低。三退耕補(bǔ)償?shù)哪晗薮_定缺乏區(qū)域性差異新一輪的補(bǔ)助停頓后，如何保證農(nóng)戶不復(fù)耕，保持現(xiàn)有成果仍令人擔(dān)憂。高寒貧困少數(shù)民族縣農(nóng)戶對(duì)退耕還林的意愿非常強(qiáng)烈，惡劣生存環(huán)境導(dǎo)致農(nóng)戶極度貧困，兩輪補(bǔ)貼期限過后，退耕林木仍然沒有成材，因此更談不上帶給農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益的問題。不同退耕區(qū)域的退耕自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、林產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)育條件等均不同，但是補(bǔ)貼的年限卻沒有差異，才會(huì)導(dǎo)致最終退耕還林施行效果的不同。我國森林法規(guī)定生態(tài)林不能隨意砍伐，必須經(jīng)林業(yè)部門批準(zhǔn)后限額采伐。退耕還林政策要求退耕林中80%必須是生態(tài)林，農(nóng)民從退耕林木上尤其是生態(tài)林上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益更加困難。假如退耕農(nóng)的溫飽問題解決不了，農(nóng)戶鋌而走險(xiǎn)，毀林復(fù)耕將成為必然，這也是從多個(gè)退耕縣農(nóng)戶調(diào)查中反響的結(jié)果。因此，國家應(yīng)適當(dāng)考慮不同區(qū)域補(bǔ)助期限的調(diào)整，足額補(bǔ)償退耕農(nóng)戶犧牲賴以生存的土地而造成的經(jīng)濟(jì)損失。四補(bǔ)償主體和資金來源單一解決根本溫飽問題是退耕農(nóng)戶最低層次的生理需求；生態(tài)建立中保持水土、凈化空氣等社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)是較高層次的社會(huì)需求。退耕農(nóng)戶的生理需求理應(yīng)首先得到滿足，