公共政策制定

1、第七章 公共政策制定 公共政策問題的提出與認(rèn)定盡管十分重要，但僅僅是整個(gè)政策過程的開始。接下來我們要討論的是公共政策過程中最核心的階段，即公共政策的制定。 本章要點(diǎn)重點(diǎn)：政策制定的原則，政策制定體制，政策制定程序，政策合法化的階段。難點(diǎn)：政策制定的程序案例導(dǎo)入：中國計(jì)劃政策的出臺 20世紀(jì)50年代，由于社會安定、醫(yī)療衛(wèi)生條件提高，我國迎來了第一波人口過快增長時(shí)期。1953年的農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要首次寫入計(jì)劃生育內(nèi)容，計(jì)劃生育開始在一些地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。 1957年7月15日，人民日報(bào)發(fā)表了馬寅初的新人口論。但是以馬寅初為代表的關(guān)于控制人口的主張，遭到圍攻和批判。新人口論被批為“仇視勞動人民”、“利用人口問

2、題向黨、向人民進(jìn)攻”。再加上從1959年開始，中國出現(xiàn)了三年自然災(zāi)害，出生率急劇下降，1960年首次出現(xiàn)了不正常的人口負(fù)增長，計(jì)劃生育被擱置。這樣的結(jié)果是，1962到1973年，中國經(jīng)歷了又一輪生育高峰，總出生人口達(dá)3.2億。面對嚴(yán)峻的人口形勢，毛澤東在國家計(jì)委關(guān)于一九七五年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的報(bào)告上批示：人口非控制不行。 雖然如此，人口研究仍是長期無人敢于問津的“禁區(qū)”。在這種情形下，1979年8月5日，他的一篇文章為馬寅初先生的新人口論翻案刊登在光明日報(bào)上。 1980年3月，中央書記處就委托中辦，于1980年3月至5月，連續(xù)召開了5次人口座談會?！爸醒朐谌丝趩栴}這個(gè)重大決策前多方聽取意見，尊重科

3、學(xué)、民主的力度是空前的”。當(dāng)事人田雪原記得，那天參加中南海的第一次會議的人員，有計(jì)委、公安部、民政部、衛(wèi)生部等相關(guān)部委的領(lǐng)導(dǎo)，以及十幾位專家學(xué)者。5次會議具體討論的問題主要是3個(gè)：第一個(gè)就是人口素質(zhì)，會不會導(dǎo)致下一代中國人的智能水平下降？第二個(gè)問題是生育率城市低、農(nóng)村高的特點(diǎn)會不會導(dǎo)致城市人口越來越少，農(nóng)村人口越來越多，繼而影響城市化進(jìn)程。第三個(gè)則是對“四二一”結(jié)構(gòu)的論證會議從中南海轉(zhuǎn)到人民大會堂，專家從十幾位減少到兩位，最終，討論漸漸轉(zhuǎn)為決策過程。這個(gè)過程產(chǎn)生了兩個(gè)文件。其一是當(dāng)年9月25日，中共中央正式發(fā)表的關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員,共青團(tuán)員的公開信。其中號召：“提倡一對夫婦

4、只生育一個(gè)孩子”。其二是，田雪原接受領(lǐng)導(dǎo)委托向中央書記處起草的報(bào)告，定下我國人口問題的性質(zhì)和解決的基本方針。1981年3月6日，國家計(jì)劃生育委員會設(shè)立，作為國務(wù)院常設(shè)機(jī)構(gòu)。隨后，全國計(jì)生工作體系一直建立到社區(qū)、村寨，這個(gè)時(shí)期，“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”的要求，取代了上世紀(jì)70年代“晚、稀、少”的提法。 1982年3月13日，新華社全文公報(bào)中共中央、國務(wù)院發(fā)出的關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示。同年9月，黨的十二大把實(shí)行計(jì)劃生育確定為基本國策，兩個(gè)月后寫入新修改的憲法。同時(shí)規(guī)定：“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”。 一、 公共政策制定概述（一） 公共政策制定的含義和基本特征 所謂公共政策制定一般是

5、指針對某個(gè)政策問題提出、論證并抉擇解決方案的整個(gè)過程，一般包括目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、方案評估、方案抉擇幾個(gè)相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)。就具體過程而言，有幾個(gè)特征： （1）動態(tài)性 （2）指向性 （3）系統(tǒng)性 （4）前瞻性（二）公共政策制定的基本原則宏觀方面：1、立足基于國情原則2、整體效益和系統(tǒng)性原則3、社會公正及利益補(bǔ)償原則例如，交通事故賠償城鄉(xiāng)一致 利益必須均衡,卡拉才能OKKTV版權(quán)之爭4、審時(shí)度勢原則“時(shí)異則事異，事異則備變”微觀層面 1、信息原則（1）政策制定者要充分掌握信息，并對信息進(jìn)行有效處理（收集、加工、整合）（2）政策制定中，應(yīng)及時(shí)將可公開的信息公布于眾。 2、預(yù)測性原則 3、兼聽原則 聽取

6、社會各方的不同意見和建議。 “深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力”(長假的取消）（三）影響公共政策制定的因素1、現(xiàn)行的公共政策和法律因素2、問題的性質(zhì)重要性、緊迫性、特殊性程度3、外界的壓力政黨、利益集團(tuán)、社會公眾、新聞媒體、專家4、信息來源5、政策制定者的個(gè)人素質(zhì)制定集體的知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、心理結(jié)構(gòu)6、公共政策制定體制集權(quán)和分權(quán)7、公共政策手段8、公共政策時(shí)機(jī)案例：由“孫志剛事件”看公共政策制定的影響因素孫志剛事件背景 孫志剛事件發(fā)生于2003年3月。受聘于廣州達(dá)奇服裝有限公司的湖北武漢人孫志剛在3月1日晚外出時(shí)因未帶身份證而被民警當(dāng)作“三無人員”帶回派出所,

7、并于3月18日被送往收容遣送中轉(zhuǎn)站,后因?qū)O志剛稱有心臟病被送往廣州收容人員救治站。在接下來的兩天里,孫志剛遭受了無情的毆打。20日救治站宣布孫志剛因心臟病發(fā)死亡。后來廣州市公安局出具的醫(yī)學(xué)鑒定書證實(shí),孫志剛系因背部遭受鈍性暴力反復(fù)打擊,造成背部大面積軟組織損傷致創(chuàng)傷性休克死亡。 4月25日,南方都市報(bào)刊登一大學(xué)畢業(yè)生因無暫住證被收容并遭毒打致死一文。次日,全國各大媒體紛紛轉(zhuǎn)載,開始追蹤報(bào)道。此事很快在網(wǎng)絡(luò)引起巨大反響。 2003年5月14日三名法學(xué)博士俞江、騰彪、許志永向全國人大常委會遞交審查城市流浪乞討人員收容遣送辦法的建議書,認(rèn)為收容遣送辦法中限制公民人身自由的規(guī)定,與中國憲法和有關(guān)法律相

8、抵觸,應(yīng)予以改變或撤銷。2003年5月23日,賀衛(wèi)方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波5位著名法學(xué)家以中國公民的名義,聯(lián)合上書全國人大常委會,就孫志剛案及收容遣送制度實(shí)施狀況提請啟動特別調(diào)查程序。 6月5日上午,孫志剛案開庭。6月9日法院作出一審判決:主犯喬燕琴被判死刑,李海嬰被判死刑緩期兩年執(zhí)行,鐘遼國等其余十名罪犯被判無期徒刑及三年以上有期徒刑。同日,孫志剛案涉及的民警、救治站負(fù)責(zé)人、醫(yī)生及護(hù)士一共6人,因玩忽職守罪,被分別判處2年至3年的有期徒刑。6月2日,國務(wù)院總理溫家寶簽署國務(wù)院令,頒布城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法。該辦法8月1日起正式施行,城市流浪乞討人員收容遣送辦法同時(shí)廢止。思

9、考: 上述案例中哪些因素影響了公共政策的制定?二、公共政策制定體制隨著社會政治經(jīng)濟(jì)條件的發(fā)展變化，政策制定體制也由個(gè)人集權(quán)決策體制逐步向集體分工的分權(quán)決策體制發(fā)展。政策制定主體的組織形式及權(quán)責(zé)分配制度的總稱信息情報(bào)系統(tǒng)決策中樞系統(tǒng)參謀咨詢系統(tǒng)決策中心抉擇決策方案首長制、委員會制、混合制神經(jīng)系統(tǒng)信息是決策的基礎(chǔ)智囊團(tuán)、思想庫輔助性例：從深圳行政三分制改革看現(xiàn)代政策制定體制作為新一輪政府改革的試點(diǎn)城市，深圳市將在全國率先試行“行政三分制”，設(shè)置若干個(gè)決策局、執(zhí)行局和1個(gè)監(jiān)察局。深圳市市長介紹說：“決策局只有決策權(quán)而沒有執(zhí)行權(quán)，而執(zhí)行局只有執(zhí)行權(quán)沒有決策權(quán)，監(jiān)察局和審計(jì)局將作為監(jiān)督部門直屬市長管轄。

10、” 據(jù)深圳改革試點(diǎn)方案的起草人之一、深圳大學(xué)的一位公共行政學(xué)教授介紹，在“行政三分制”框架下，深圳的每個(gè)決策局將設(shè)立兩類咨詢機(jī)構(gòu)：一是服務(wù)于決策局長的咨詢機(jī)構(gòu)；二是制的局長權(quán)力的咨詢機(jī)構(gòu)，它可以勸告、修改決策局的決定，由非政府官員組成，其組織形式可以是委員會、中心、審議會等。第一類咨詢機(jī)構(gòu)在政策運(yùn)行過程中主要承擔(dān)信息子系統(tǒng)的作用，其主要職責(zé)是為決策局長做出正確的決策提供信息服務(wù)。第二類咨詢機(jī)構(gòu)主要發(fā)揮咨詢子系統(tǒng)的作用，對決策局長制定政策的科學(xué)性進(jìn)行“把脈”。它與決策局的關(guān)系是一個(gè)“謀” 與“斷” 的關(guān)系。決策局本身則是一個(gè)決斷系統(tǒng)，負(fù)責(zé)政策的制定，并承擔(dān)相應(yīng)的政策風(fēng)險(xiǎn)，有利于克服人們常見的“拍

11、腦袋”決策方式。確立政策目標(biāo)設(shè)計(jì)政策方案論證評估方案抉擇政策方案政策制定過程三、 公共政策制定的動態(tài)過程（一）確立政策目標(biāo)政策制定的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)1、政策目標(biāo)的含義與作用 政策目標(biāo)是政策制定者所期望的通過政策實(shí)施所達(dá)到的解決問題的社會效果或所要避免的消極社會影響。是政策方案的靈魂，也是后續(xù)行動的出發(fā)點(diǎn)。政策目標(biāo)的地位和作用： （1）指導(dǎo)方針 （2）政策方案設(shè)計(jì)所圍繞的核心 （3）基礎(chǔ)和依據(jù) 2、基本的政策目標(biāo)（元目標(biāo)）依據(jù)政策目標(biāo)的地位，可有基本目標(biāo)和具體目標(biāo)之分。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會中，一般包括公平、效率、自由和穩(wěn)定幾個(gè)方面。（1）公平，簡單地理解即每人或每個(gè)群體得到同樣的利益。結(jié)果公平、

12、機(jī)會公平（2）效率，就是在給定投人中的最大化產(chǎn)出。其實(shí)質(zhì)是資源的有效配置 “帕累托最優(yōu)”（3）自由，就是人們能做他們想做的事情，除非會傷害其他人和群體的利益。（4）穩(wěn)定， 一種相對安全有序的狀態(tài)。充分就業(yè) 物價(jià)穩(wěn)定 國際收支平衡 婦女回家問題的爭論2001年3月7 日，全國政協(xié)九屆四次會議上的一份大會發(fā)言大膽倡議：鼓勵已婚女職工退出工作崗位，返回家中相夫教子、操持家政。持此觀點(diǎn)的王賢才委員還于6日向大會提交相關(guān)提案，建議修訂婚姻法時(shí)明確，夫婦只有一方工作的，家庭財(cái)產(chǎn)應(yīng)強(qiáng)制視為夫婦共有財(cái)產(chǎn)，以此保障“回家婦女”的權(quán)利。王賢才委員說：“男女平等不是一個(gè)狹隘的概念，男女有別、男女分工不同是社會進(jìn)步的

13、表現(xiàn)?！?他主張，凡是妻子辭去工作從事家政的，丈夫一方的單位應(yīng)給付1.5倍的工資，即“丈夫的工資+妻子的一半工資”。但王玉玨委員則對鼓勵“婦女回家”的提法堅(jiān)決反對！她表示，如果讓婦女回家，建國以來倡導(dǎo)的男女平等就白費(fèi)了，是歷史的倒退。婦女沒有經(jīng)濟(jì)地位，其他權(quán)利就無從保障，就會任人宰割。她還告訴記者，她和其他幾位委員正在撰寫一份提案，建議政府幫助下崗女職工重新就業(yè)。據(jù)2001年3月8日一一4月28日期間30290名網(wǎng)民投票結(jié)果顯示：152的網(wǎng)民堅(jiān)決反對婦女回家，213的網(wǎng)民支持婦女回家，562的網(wǎng)民認(rèn)為這應(yīng)該讓她們或我們自己決定是否回家，另有74的網(wǎng)民認(rèn)為無所謂。請從政策的基本目標(biāo)角度分析該案例

14、3、 政策指標(biāo) 政策指標(biāo)是政策目標(biāo)的具體化，又是績效標(biāo)準(zhǔn)的基本依據(jù)。 政策指標(biāo)的含義： 政策指標(biāo)是衡量政策目標(biāo)的量或質(zhì)的尺度（如數(shù)字、指數(shù)等），它是對政策目標(biāo)的具體說明。如GDP增長率，人口出生率，通貨膨脹率。；人們對政府的滿意度；城市居民的幸福感。（1）經(jīng)濟(jì)指標(biāo)A.經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)B.經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定指標(biāo)C.分配公平指標(biāo)（基尼系數(shù)） （2）社會指標(biāo)社會指標(biāo)作為一種尺度用來衡量一個(gè)國家或地區(qū)所選定的社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，或衡量政府的社會政策目標(biāo)達(dá)成的程度或數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)（如用人口失業(yè)率來衡量計(jì)劃生育政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度）。 1980年社會指標(biāo)將美國社會指標(biāo)分成11個(gè)主題： 人口與家庭、健康與營養(yǎng)、住宅與環(huán)境、交通與

15、運(yùn)輸、公共安全、教育與培訓(xùn)、工作、社會安全與福利、收入與生產(chǎn)力、社會參與、文化休閑與時(shí)間利用（3）政治指標(biāo) 政治指標(biāo)指的是衡量一個(gè)國家或地區(qū)的政治政策（政黨、階級、法制、人事、民族、外交、國防等方面的政策）目標(biāo)的具體尺度。 與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相比，政治指標(biāo)的量化更困難，除了少數(shù)的指標(biāo)（如用可以參加選舉和投票的人數(shù)的百分比來衡量一個(gè)國家的民主化程度）之外，大多政治指標(biāo)無法量化。 如：保持國家的獨(dú)立自主、加強(qiáng)法制、擴(kuò)大民主、自由、維護(hù)國內(nèi)安定等政治政策目標(biāo)都難以量化，往往只能用質(zhì)的指標(biāo)。（4）綜合指標(biāo) 將以上三種指標(biāo)統(tǒng)一起來，形成綜合指標(biāo)，用以表明一個(gè)國家或地區(qū)的總的發(fā)展情況。 國內(nèi)外已有大量的研究成果特

16、別是體現(xiàn)在現(xiàn)代化、社會發(fā)展和小康社會的建設(shè)上。 20世紀(jì)80年代后期，我國學(xué)者開始提出了現(xiàn)代化指標(biāo)體系，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、社會進(jìn)步指標(biāo)、人口素質(zhì)和生活水平指標(biāo)。 黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會，國內(nèi)學(xué)者提出了小康社會的指標(biāo)體系。例如：國家統(tǒng)計(jì)局研究的指標(biāo)體系:（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展子系統(tǒng)，包括人均GDP，人均可支配收入，營養(yǎng)結(jié)構(gòu)和信息化程度等 （2） 文教衛(wèi)生發(fā)展子系統(tǒng)，包括大學(xué)毛入學(xué)率、每千人醫(yī)生數(shù)，每百萬人擁有科技人員數(shù)等（3） 社會發(fā)展子系統(tǒng)，包括城市化率、收入分配公平度、政府滿意度、社會保障覆蓋率等 3、確立目標(biāo)的原則：（1）要實(shí)事求是（2）要有預(yù)測性 如人口政策目標(biāo)就應(yīng)考慮未來老齡化 （3

17、）要具體明確 例如，依據(jù)我國太湖水污染防治“九五” 計(jì)劃及2010年規(guī)劃，太湖流域水污染防止規(guī)劃目標(biāo)就被具體而明確地界定為：確保1998年全流域工業(yè)企業(yè)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）及集約化畜禽養(yǎng)殖場和沿湖的賓館、飯店等單位排放的廢水達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；2000年集中式飲用水源地和出入湖的主要河流水質(zhì)達(dá)到地面水三類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)太湖水體變清；2010年基本解決太湖富營養(yǎng)化問題，湖區(qū)生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)向良性循環(huán)。 （4）要系統(tǒng)協(xié)調(diào)（5）倫理考量（二）設(shè)計(jì)政策方案 根據(jù)確定的政策目標(biāo)設(shè)計(jì)政策方案是解決好政策問題的關(guān)鍵性步驟，是為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而進(jìn)行的設(shè)計(jì)、謀劃、擬定解決問題的計(jì)劃、方法、路線、步驟、手段和措施等的活動過

18、程。 凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。1、設(shè)計(jì)方案的要求（1）實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是（2）解放思想，大膽創(chuàng)新（3）獨(dú)立思考，集思廣益（4）設(shè)計(jì)出盡可能多的政策方案案例：古巴導(dǎo)彈危機(jī)中的方案設(shè)計(jì) 1962年10月，蘇聯(lián)在古巴部署導(dǎo)彈，從而引起美國的強(qiáng)烈反應(yīng)，爆發(fā)了震驚世界的古巴導(dǎo)彈危機(jī)。千鈞萬發(fā)之時(shí)，美國總統(tǒng)肯尼迪召集了重要的政府閣員和政策專家進(jìn)行緊急磋商，他們重點(diǎn)討論了下列六項(xiàng)方案： 1、無所作為。2、施加外交壓力。3、秘密接觸卡斯特羅。4、武裝入侵古巴。5、實(shí)施外科手術(shù)式空襲。6、進(jìn)行海上封鎖。決策小組進(jìn)行了多日的討論，對每項(xiàng)方案的利弊都進(jìn)行了全面的分析。通過比較鑒別，他們最終選擇了進(jìn)行海上封鎖的方案，并

19、以空中打擊作為備用手段。他們認(rèn)為在六個(gè)可行性方案中，無論是從戰(zhàn)略角度還是從戰(zhàn)術(shù)角度來看，海上封鎖都是最優(yōu)的選擇，可以獲得最大的價(jià)值。后來事態(tài)發(fā)展的結(jié)果也證實(shí)了這一點(diǎn)。 2、設(shè)計(jì)政策方案的內(nèi)容和步驟What, why,who,when,where,how具體的、科學(xué)的設(shè)計(jì)政策方案，一般包括政策方案的輪廓設(shè)計(jì)和政策方案的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。（1）政策方案的輪廓設(shè)計(jì)主要包括指導(dǎo)方針、行動策略和原則、基本措施和政策的發(fā)展階段。（2）政策方案的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)包括相關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)、人員配備、財(cái)力保障。（三）評估、論證方案設(shè)計(jì)出各種政策方案之后，就要對他們進(jìn)行評估和論證。1、界定政策方案的評估和論證是對備選方案的手段措施、有

20、效性、將產(chǎn)生的后果等方面所作的一系列分析、證明和綜合評定，從不同的角度為方案抉擇提供科學(xué)依據(jù)。 2、基本內(nèi)容 一般而言，政策方案評估包括價(jià)值評估、可行性評估、效果評估、風(fēng)險(xiǎn)評估（1）方案價(jià)值論證評估 主要是價(jià)值分析，回答一些問題。為什么設(shè)計(jì)這一方案？與政策目標(biāo)是否一致？優(yōu)先考慮的問題是？為了誰的利益？等等（2）可行性評估最重要、最主要的任務(wù)，回答這個(gè)政策方案在現(xiàn)實(shí)中是否能夠付諸實(shí)施。A.經(jīng)濟(jì)可行性 評估落實(shí)該方案所需的經(jīng)濟(jì)資源獲取的可能性。如上海市政協(xié)委員刑普將在2008年的兩會上正式提案，給全國人民每人發(fā)放1000元以抵消CPI高速增長的影響。 B.政治可行性該方案被黨政有關(guān)部門接受、采納的

21、可能性C.文化可行性(計(jì)劃生育-少數(shù)民族）D.技術(shù)可行性（3）方案效果的評估（4）方案風(fēng)險(xiǎn)的評估（四）抉擇政策方案 所謂政策方案的抉擇就是在評估、論證各種政策方案的基礎(chǔ)上進(jìn)行比較，最后選擇出最佳政策方案的過程。 評估是前提，抉擇是結(jié)果1、政策方案的比較（1）預(yù)期收益的對比（2）政策方案成本的對比（3）風(fēng)險(xiǎn)程度的對比（4）時(shí)間因素的比較 案例 聯(lián)合國安理會的決策規(guī)則與伊拉克戰(zhàn)爭 根據(jù)聯(lián)合國憲章規(guī)定，安全理事會在維護(hù)國際和平與安全方面負(fù)有主要責(zé)任。聯(lián)合國安全理事會由五大常任理事國(中國、法國、俄羅斯、英國和美國)和10個(gè)非常任理事國組成(1965年前為6個(gè)。任期2年，不得連選連任)。每個(gè)理事國有1

22、個(gè)投票權(quán)。程序性問題由15個(gè)理事國中至少9個(gè)理事國贊成票來決定；實(shí)質(zhì)性問題的決定也需9票通過，其中應(yīng)包括所有5個(gè)常任理事國的同意票，棄權(quán)不被認(rèn)為是反對。這就是通常所說的“大國一致”規(guī)則。按照這項(xiàng)規(guī)則，任一常任理事國投反對票，表決的議案即被否決。這就是“大國否決權(quán)”。 1990年8月2日凌晨，伊拉克10萬大軍越過伊科邊界向科威特發(fā)起突然進(jìn)攻，僅用10小時(shí)就占領(lǐng)了科威特，由此引爆了震驚世界的“海灣危機(jī)”。1990年11月29日，聯(lián)合國安理會就海灣危機(jī)問題進(jìn)行辯論投票，以全票通過了授權(quán)國際社會“使用一切必要手段”的安理會678號決議。中國政府投了棄權(quán)票。 2003年3月20日凌晨，美英聯(lián)合出兵攻打伊

23、拉克。這次戰(zhàn)爭不是1991年海灣戰(zhàn)爭的翻版，而是美國的“倒薩(薩達(dá)姆)”計(jì)劃在安理會遭受很大挫折的情況下發(fā)動的。自2001年底，小布什政府就加快了“倒薩”準(zhǔn)備活動，并希望通過外交努力，像1991年海灣戰(zhàn)爭一樣得到聯(lián)合國安理會的授權(quán)，組成多國部隊(duì)對伊拉克采取軍事行動。但美國“徹底解決伊拉克問題”的方案遭到了法國、俄羅斯、中國三大常任理事國以及多數(shù)非常任理事國的批評，特別是法國，公開表明要對美國方案行使否決權(quán)。眼看安理會通過無望，美國不得不放棄安理會表決，決心繞開聯(lián)合國，單邊發(fā)動對伊拉克戰(zhàn)爭。盡管美國迅速取得了勝利，但其合法性和正義性受到了國際社會的普遍質(zhì)疑。2、抉擇政策方案規(guī)則 現(xiàn)代政治是程序政

24、治，程序就是一系列規(guī)則。不同的決策規(guī)則對最終的方案選擇具有非常重要的影響，決策規(guī)則的改變很可能導(dǎo)致決策結(jié)果的變化。（1）全體一致規(guī)則 全體一致規(guī)則(unanimity，rule)，又稱“一票否決制”，即所有擁有投票權(quán)的直接決策者都對某項(xiàng)政策方案投贊成票，或者至少沒有任何一票反對的情況下，政策方案才能轉(zhuǎn)化為正式的公共政策。 （2）多數(shù)裁定規(guī)則既然全體一致規(guī)則因決策成本過高，在很多情況下難以實(shí)施，那么就只能退而求其次，采取多數(shù)規(guī)則以最大限度地照顧多數(shù)的利益。 所謂多數(shù)規(guī)則(majority mle)，就是采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，以得票最多的政策方案作為正式的公共政策方案的規(guī)則。A.多數(shù)規(guī)則最普通的

25、形式是簡單多數(shù)規(guī)則。所謂“簡單多數(shù)”，就是在多種政策方案的擇優(yōu)中，哪一個(gè)方案得到的贊成票最多，則該方案就成為正式的公共政策，而不必超過半數(shù)。比如，一個(gè)由9人組成的決策群體對政策方案A、B、c進(jìn)行選擇，其中，4人選擇A方案，3人選擇B方案，2人選擇c方案，則A方案成為正式的公共政策，雖然5人實(shí)際上并未選擇A方案。 （2）絕對多數(shù)規(guī)則也稱“過半數(shù)規(guī)則”、“比例多數(shù)制”。在實(shí)踐中，如果第一輪投票中沒有任何一個(gè)政策方案超過絕對多數(shù)的相關(guān)規(guī)定，通行做法是就兩個(gè)得票最多的備選方案進(jìn)行第二輪投票，票數(shù)領(lǐng)先者成為正式的公共政策。這是絕對多數(shù)規(guī)則的修正方法。 缺陷： 第一，“多數(shù)剝削少數(shù)”。 第二，“周期多數(shù)”

26、或“投票悖論”(the paradox 0f roting)現(xiàn)象，即決策結(jié)果隨投票次序的不同而變化。三、 公共政策合法化 經(jīng)過評估論證最后抉擇出的公共政策方案，并不能立即付諸實(shí)施，它一般需要經(jīng)過一定的途徑變成正式生效的政策才能實(shí)施。（一）公共政策合法化的含義公共政策合法化指被選擇出的公共政策方案獲得合法性被批準(zhǔn)實(shí)施的過程。（二）公共政策合法化的過程 政策合法化必須遵循一定的程序，不同層次、不同內(nèi)容的公共政策，其合法化的程序也有所區(qū)別。1、行政機(jī)關(guān)公共政策獲得合法性的過程（1）法制工作機(jī)構(gòu)的審查（2）領(lǐng)導(dǎo)決策會議決定（3）行政首長簽署發(fā)布政策2、立法機(jī)關(guān)公共政策合法化的過程（1）提出立法議案（2

27、）審議議案（3）表決通過議案（4）公布政策四、公共政策制定中的公民參與（一）公民參與公共政策制定的意義1、是政治民主發(fā)展的推動力2、有利于提高公共政策的質(zhì)量，減少政策失誤3、有利于防止政策制定中權(quán)力的濫用4、對于公民自身也具有積極作用（自我利益、需求的表達(dá)；自我教育；）案例分析：“漲”聲響起來我國價(jià)格法明確規(guī)定，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價(jià)格主管部門主持。 2008年是不折不扣的城市供暖漲價(jià)年。除北京之外，我國北方許多城市都調(diào)整了供暖價(jià)格，當(dāng)然，在漲價(jià)之前也都舉行了聽證會。引人注目的幾個(gè)聽證會：石

28、家莊供暖漲價(jià)聽證會上，23位來自各個(gè)社會階層的代表“異口同聲”地表示，原則上同意此次調(diào)價(jià)方案，一致認(rèn)為調(diào)整供暖價(jià)格“很有必要，勢在必行”。濟(jì)南的聽證會很有戲劇性。聽證會沒有同意供熱部門提交的漲價(jià)申請，而是另外形成了一個(gè)方案，但這個(gè)方案竟然比供熱部門的申請還要貴。 鄭州的聽證會還比較符合人們的常識判斷，聽證會尚未召開，聽證代表就表達(dá)了他們的否定意見，但查看供熱企業(yè)的詳細(xì)賬目的要求遭到了供熱公司的拒絕。 鄭州市供熱聽證會引來喧擾的原因不在于供暖費(fèi)該不該漲價(jià)，而在于供暖成本遲遲不公布，更在于聽證會細(xì)節(jié)硬傷頻現(xiàn)，比如程序嚴(yán)重顛倒供熱企業(yè)尚未申請調(diào)價(jià)，物價(jià)部門竟率先發(fā)布熱力價(jià)格調(diào)整聽證會的公告。 思考：

29、1、我國價(jià)格聽證存在哪些問題？2、我們應(yīng)該從哪些方面著手加以改進(jìn)？（二）公民參與公共政策制定的基本條件1、公民具有參與的意愿和能力意愿：積極、消極、被動2、政策制定的公開透明政務(wù)公開是公民有效參與的一個(gè)前提條件3、創(chuàng)新公民參與的途徑方式 ，加強(qiáng)公民參與法制化建設(shè)北京動物園遷動人心2004年5月,“北京動物園醞釀搬遷”一事經(jīng)媒體報(bào)道后，輿論為之嘩然。在北京，一些民間環(huán)保組織、法律人士、學(xué)者、動物園職工、中小學(xué)生、人大代表等開始了一場“保衛(wèi)動物園運(yùn)動”。與此相反，在此之前，官方采取了悄然行事的方式。其實(shí)早在2003年，有關(guān)動物園搬遷的議論就開始，但時(shí)至2004年月卻未被公眾知曉。據(jù)北京動物園有關(guān)人

30、士透露，直至2004年月媒體報(bào)道之前，上面一直要求動物園對搬遷“保密”。 一位動物園工程師證實(shí)，2004年月，北京市發(fā)展改革委員會主持召開的首次“北京動物園搬遷問題座談會”，并未邀請動物園方面參加。同樣議題的會議之后又舉行了兩次，動物園領(lǐng)導(dǎo)去了，議題開門見山：動物園該往哪搬？一些工作人員甚至是在媒體披露以后，才知道自己所在的動物園可能遷至大興，與大興野生動物園合并，大興野生動物園地處北京南郊，距離市區(qū)35公里。在動物園搬遷悄然醞釀，即將拍板的情況下，一個(gè)名為“綠網(wǎng)”的網(wǎng)站首先披露此事，“綠網(wǎng)是一個(gè)由民間環(huán)保群體通過互聯(lián)網(wǎng)自發(fā)組建而成的公益網(wǎng)站，網(wǎng)上激辯最終引起傳媒注意。民間環(huán)保組織“綠家園”的負(fù)責(zé)人認(rèn)為，動物園的搬遷要征求市民的意見，尤其是孩子。作為公眾，他們有發(fā)言的權(quán)利，政府也應(yīng)該重視這方面的聲音。還有個(gè)孩子語出驚人，“我覺得這事應(yīng)該讓所有北京人投票，我們小學(xué)生也要參加”。思考：1、試找出案例中的幾種利益主體，并分別闡述信息與他們各自利益之間的關(guān)系。2、結(jié)合SARS試闡述信息公開在政策制定中的重要作用，并評價(jià)我國信息公開的現(xiàn)狀。信息公開是法治國家的基本要求，對民主政治發(fā)展和政府科學(xué)決策有著重要的價(jià)值。信息公開有助于防止國家權(quán)力的腐敗，從而保證公共政策制定的公正性