虛假?gòu)V告規(guī)制缺失的原因及治理路徑

1、虛假?gòu)V告規(guī)制缺失的原因及治理途徑一、虛假?gòu)V告規(guī)制缺失的原因(一)從制度層面上看1.有關(guān)虛假?gòu)V告的法律規(guī)定缺失目前關(guān)于廣告的法律規(guī)定主要有?反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法?、?廣告法?、?廣告管理?xiàng)l例?、?廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)那么?(以下簡(jiǎn)稱?細(xì)那么?)等。這些關(guān)于虛假?gòu)V告的規(guī)定存在以下一些缺乏:第一,對(duì)虛假?gòu)V告概念界定模糊。?廣告法?第4條、第5條規(guī)定,廣告應(yīng)當(dāng)真實(shí)、合法、不得含有虛假內(nèi)容,不得欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者。在理論中就有以下的困惑,內(nèi)容真實(shí)合法并且在文義表現(xiàn)上完全真實(shí),但是整體上讓消費(fèi)者產(chǎn)生誤解的廣告是不是虛假?gòu)V告?引人誤解的虛假宣傳與廣告含有虛假內(nèi)容互相之間是包含關(guān)系還是定義不兼容?第二,對(duì)虛假?gòu)V告違法主

2、體處分的標(biāo)準(zhǔn)不同。?反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法?第24條規(guī)定,對(duì)商品作引人誤解的虛假宣傳,可以根據(jù)情節(jié)處以1萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。?廣告法?第37條規(guī)定,利用廣告對(duì)商品或者效勞作虛假宣傳的,并處廣告費(fèi)用1倍以上5倍以下的罰款。?細(xì)那么?第17條規(guī)定,廣告客戶利用廣告弄虛作假,處以違法所得額3倍以下的罰款,但最高不超過(guò)3萬(wàn)元,沒(méi)有違法所得的,處以1萬(wàn)元以下的罰款。處以廣告費(fèi)用1倍以上五倍以下的罰款相對(duì)于違法所得額3倍以下的罰款數(shù)額,對(duì)違法主體威懾力差距甚大。從法律適用的角度看,?細(xì)那么?是部門(mén)規(guī)章,而?廣告法?是一般性法律,作為下位法的?細(xì)那么?與上位法的?廣告法?之沖突,應(yīng)該被宣布為無(wú)效。但是,監(jiān)管

3、部門(mén)出于懲戒和威懾違法主體的考慮,往往會(huì)選擇?細(xì)那么?的規(guī)定作為處分的標(biāo)準(zhǔn),這就導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性,也容易加劇監(jiān)管部門(mén)與違法主體之間的不信任與沖突,影響執(zhí)法的效果。2.虛假?gòu)V告違法主體涵蓋不全面?廣告法?第2條、第38條規(guī)定了從事廣告活動(dòng)的主體包括廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣揭露布者、社會(huì)團(tuán)體或者其它組織,并根據(jù)他們的違法事實(shí)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任,遺憾的是,?廣告法?并沒(méi)有規(guī)定名人代言虛假?gòu)V告的法律責(zé)任。3.違法主體承擔(dān)民事責(zé)任的規(guī)定有待于進(jìn)一步完善?廣告法?第38條規(guī)定,廣告主發(fā)布虛假?gòu)V告,欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者,使購(gòu)置商品或者承受效勞的消費(fèi)者權(quán)利造成損失,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任;廣告經(jīng)營(yíng)者、廣揭露布者明知或者應(yīng)

4、知廣告虛假仍設(shè)計(jì)、制作、發(fā)布的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)連帶責(zé)任。廣告經(jīng)營(yíng)者、廣揭露布者不能提供廣告主的真實(shí)名稱、地址的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部民事責(zé)任。以上規(guī)定為消費(fèi)者懇求民事?lián)p害賠償提供了法律保障,但過(guò)于抽象的民事責(zé)任制度的設(shè)置并不能有效地保護(hù)消費(fèi)者。4.對(duì)違法主體處分力度欠缺在違法主體承擔(dān)行政責(zé)任方面,?廣告法?及?細(xì)那么?規(guī)定互相沖突。?廣告法?對(duì)違法主體并處廣告費(fèi)用1倍以上5倍以下的罰款,并要求其以等額的費(fèi)用在相應(yīng)范圍內(nèi)公開(kāi)更正消除影響。?細(xì)那么?的規(guī)定相對(duì)于?廣告法?更有積極意義。?細(xì)那么?要求對(duì)違法主體處以違法所得額3倍以下的罰款,但最高不超過(guò)3萬(wàn)元,沒(méi)有違法所得的,處以一萬(wàn)元以下的罰款。以上的規(guī)定,

5、一方面打破了廣告費(fèi)用的限制,加大了違法主體的違法本錢(qián);但是另一方面,最高不超過(guò)3萬(wàn)元的規(guī)定,對(duì)罰款的最高數(shù)額進(jìn)展了限制,反映出執(zhí)法部門(mén)對(duì)虛假?gòu)V告危害認(rèn)識(shí)或者是執(zhí)法時(shí)顧慮重重的心態(tài);而?細(xì)那么?要求違法主體在相應(yīng)的范圍內(nèi)更正廣告的責(zé)令,相對(duì)于?廣告法?要求其以等額的費(fèi)用在相應(yīng)范圍內(nèi)公開(kāi)更正、消除影響的規(guī)定,降低了違法主體消除影響的法律責(zé)任,無(wú)疑是立法的倒退。(二)從監(jiān)管的角度上看1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺位由于社會(huì)變遷等多種復(fù)雜因素,我國(guó)近幾年來(lái)開(kāi)始進(jìn)入違法行為的高發(fā)期,較多的公權(quán)機(jī)構(gòu)面對(duì)高發(fā)的違法行為,在查處時(shí)不可以平均施力,所以常常根據(jù)違法行為的危害性大小來(lái)配置執(zhí)法資源。在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi),虛假?gòu)V告的危害

6、并沒(méi)有引起廣告監(jiān)管部門(mén)足夠的重視,也沒(méi)有對(duì)虛假?gòu)V告進(jìn)展真正嚴(yán)厲的打擊,因此,發(fā)布虛假?gòu)V告的行為得以在我國(guó)滋生并迅速蔓延。2.對(duì)特殊商品廣告的監(jiān)管制度設(shè)置不科學(xué)特殊廣告是指涉及人體安康以及人身、財(cái)產(chǎn)平安的商業(yè)廣告。我國(guó)?廣告法?結(jié)合我國(guó)廣告監(jiān)管的實(shí)際,對(duì)藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥、煙草、食品、酒類、化裝品等商品廣告作了特殊規(guī)定。從以上對(duì)特殊廣告的對(duì)象選定可以看出,特殊廣告涵蓋的內(nèi)容并不全面,例如,有關(guān)于人體生命安康的醫(yī)療廣告及與消費(fèi)相關(guān)的種子廣告沒(méi)有被包括。對(duì)特殊商品廣告,我國(guó)采用事前審查制度,即必須在發(fā)布前由有關(guān)行政主管部門(mén)對(duì)廣告內(nèi)容進(jìn)展審查,未經(jīng)審查,不得發(fā)布。但是,由有關(guān)行政主管部門(mén)審查企

7、業(yè)的廣告,由于兩者上下行政隸屬關(guān)系,容易造成審查過(guò)程難以依法進(jìn)展或?qū)彶榻Y(jié)果的“審而不查,產(chǎn)生虛假或違法廣告。3.監(jiān)管機(jī)構(gòu)與媒體關(guān)系尚沒(méi)有理順?廣告法?規(guī)定,廣告的發(fā)布者(例如報(bào)刊、播送、電視、網(wǎng)絡(luò))假設(shè)明知是虛假?gòu)V告仍然發(fā)布,依法應(yīng)該承擔(dān)連帶責(zé)任。也就是說(shuō),新聞媒體作為廣揭露布者同樣也是虛假?gòu)V告的被監(jiān)管者,假設(shè)在廣揭露布時(shí)違法,也應(yīng)當(dāng)承受執(zhí)法部門(mén)的處分。但同時(shí),它也是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)視者。特別是在我國(guó),在執(zhí)法部門(mén)嚴(yán)重缺位的情況下,以央視為代表的主流媒體通過(guò)披露虛假?gòu)V告引導(dǎo)言論、影響民眾甚至政府,從而催促執(zhí)法部門(mén)盡快履行監(jiān)管職責(zé),顯示出一種重要的政治力量。這就有可能出現(xiàn)一個(gè)為難的境地,假設(shè)主流媒體在

8、披露虛假?gòu)V告的同時(shí)自己又是虛假?gòu)V告的發(fā)布者,廣告監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何處理?二、治理虛假?gòu)V告的途徑選擇(一)完善現(xiàn)有有關(guān)虛假?gòu)V告的法律1.整合現(xiàn)有關(guān)于虛假?gòu)V告的法律規(guī)定從以上分析可知,?反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法?、?廣告法?、?細(xì)那么?規(guī)定的沖突主要是對(duì)虛假?gòu)V告違法主體處分標(biāo)準(zhǔn)的不一。從法律適用的角度,按照特別法優(yōu)于一般法、高位法優(yōu)于低位法的規(guī)定,立法部門(mén)可以宣布?細(xì)那么?規(guī)定無(wú)效并對(duì)違法主體的處分適用?廣告法?。筆者在前文已經(jīng)分析,?細(xì)那么?是由國(guó)家工商總局結(jié)合?條例?制定的,是本部門(mén)治理虛假?gòu)V告經(jīng)歷的總結(jié),既反映了執(zhí)法部門(mén)對(duì)虛假?gòu)V告認(rèn)識(shí)的程度,也反映出?細(xì)那么?規(guī)定的實(shí)效性。這些是?廣告法?所欠缺的。所以,筆

9、者建議,應(yīng)當(dāng)在修改?廣告法?時(shí)參照?細(xì)那么?關(guān)于處分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定,即違法主體弄虛作假,處以違法所得額3倍以下的罰款,但最高不超過(guò)3萬(wàn)元,沒(méi)有違法所得的,處以1萬(wàn)元以下的罰款。而這一修改,也能實(shí)現(xiàn)關(guān)于虛假?gòu)V告法律、規(guī)章規(guī)定的有效銜接。2.明確虛假?gòu)V告的概念及內(nèi)涵在國(guó)外的立法中,許多國(guó)家和地區(qū)的廣告法規(guī)對(duì)虛假?gòu)V告的法律概念,表現(xiàn)形式都有明確而詳細(xì)的規(guī)定。如德國(guó)對(duì)虛假?gòu)V告的界定,主要表達(dá)在?反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法?第3條,制止行為人在商業(yè)交易中,以競(jìng)爭(zhēng)為目的,對(duì)其商業(yè)關(guān)系作引人誤解的宣傳,特別是制止行為人對(duì)個(gè)別商品或效勞以及整體供應(yīng)的性質(zhì)來(lái)源、制作方法或定價(jià),對(duì)價(jià)目表、商品采購(gòu)方式或采購(gòu)來(lái)源,對(duì)獲獎(jiǎng)情況,對(duì)銷(xiāo)

10、售動(dòng)機(jī)或目的,或?qū)?chǔ)藏?cái)?shù)量等,作引人誤解的宣傳。并且,德國(guó)的立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)把消費(fèi)者理解為“近乎愚鈍、不諳世事,需要國(guó)家保護(hù)的人所以,只要消費(fèi)者對(duì)發(fā)布的廣告產(chǎn)生的誤解率為10%至15%,該廣告即到達(dá)引人誤解的標(biāo)準(zhǔn),是虛假?gòu)V告。由于比例確實(shí)定費(fèi)時(shí)費(fèi)力,法官一般按照他的生活經(jīng)歷和專業(yè)知識(shí)對(duì)引人誤解作出裁判。我國(guó)法律在虛假?gòu)V告的概念方面缺乏明確界定,應(yīng)參照國(guó)外立法作出規(guī)定。3.名人代言廣告的法律責(zé)任名人代言廣告的本質(zhì)是各人利用其本人的社會(huì)影響力推舉所代言的商品和效勞,相對(duì)于一般人代言虛假?gòu)V告的社會(huì)危害性更大。西方等興隆國(guó)家對(duì)名人代言廣告有嚴(yán)格的法律監(jiān)管及責(zé)任的規(guī)定。加拿大要求代言者必須是該產(chǎn)品或效

11、勞的實(shí)際使用者,否那么將承擔(dān)相應(yīng)的民事或刑事處分。同樣,法國(guó)、日本等國(guó)家也對(duì)名人代言虛假?gòu)V告有嚴(yán)厲的處分手段,如面臨牢獄之災(zāi)、較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不能工作等。出于對(duì)自己利益及社會(huì)影響的保護(hù),這些國(guó)家的名人一般會(huì)慎重代言廣告,并不會(huì)對(duì)產(chǎn)品作出任何承諾。針對(duì)我國(guó)層出不窮名人虛假代言廣告事件,筆者認(rèn)為,在?廣告法?中應(yīng)該把名人與社會(huì)團(tuán)體或者其它組織作為廣告推薦者列為虛假?gòu)V告的嚴(yán)格責(zé)任主體,廣告內(nèi)容為請(qǐng)名人代言或利用別人的肖像、簽名、言語(yǔ)等對(duì)商品或效勞進(jìn)展宣傳,而該人未使用該商品或未承受該效勞的,就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為虛假?gòu)V告。并且,個(gè)人和組織在虛假?gòu)V告中向消費(fèi)者推薦商品或效勞,使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的,應(yīng)依法承擔(dān)連

12、帶民事責(zé)任。4.完善違法主體承擔(dān)民事責(zé)任相關(guān)規(guī)定對(duì)于廣告主,由于其是虛假?gòu)V告產(chǎn)生主要源頭及最大受益者,應(yīng)采用過(guò)錯(cuò)推定原那么,只要宣傳的廣告有引人誤解的事實(shí),是虛假?gòu)V告,即可推定其主觀上有過(guò)錯(cuò),就要承擔(dān)民事責(zé)任;對(duì)于廣告經(jīng)營(yíng)者、廣揭露布者、廣告推薦者,可以采用過(guò)錯(cuò)原那么,只有在他們明知廣告是虛假?gòu)V告而仍然為之的情況下才承擔(dān)民事責(zé)任。關(guān)于舉證責(zé)任,應(yīng)采用舉證責(zé)任倒置原那么。由于消費(fèi)者處于弱勢(shì),要求消費(fèi)者完全承擔(dān)舉證責(zé)任是不合理的,并且不能有效懲治違法主體。筆者認(rèn)為,在虛假?gòu)V告已經(jīng)是證據(jù)確鑿的情況下,廣告主只有舉證證明自己宣傳的不是虛假?gòu)V告才能免責(zé),否那么,就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。關(guān)于民事?lián)p害賠償

13、,補(bǔ)償性賠償難以遏制侵權(quán)行為,對(duì)被告而言,只有懲罰性賠償方可能使被告刻骨銘心,從而起到戒備作用,使被告不敢再為不當(dāng)行為。懲罰性賠償具有保護(hù)、制裁和遏制的功能。?消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法?第49條規(guī)定:“經(jīng)營(yíng)者提供商品或者效勞有欺詐的,應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求增加賠償其受到的損失,增加賠償?shù)慕痤~為消費(fèi)者購(gòu)置商品的價(jià)款或者承受效勞的費(fèi)用的一倍。這是對(duì)懲罰性賠償?shù)膶ｉT(mén)性規(guī)定。5.加大對(duì)違法主體的處分力度對(duì)虛假?gòu)V告違法主體的處分既要有效還要具有可操作性。結(jié)合現(xiàn)有立法成果,應(yīng)該在?廣告法?中明確規(guī)定,利用廣告對(duì)商品或者效勞作虛假宣傳的,責(zé)令違法主體以等額費(fèi)用在相應(yīng)范圍內(nèi)更正,并處以違法所得額3倍以下的罰款。(二)加

14、強(qiáng)對(duì)虛假?gòu)V告的監(jiān)管1.建立對(duì)監(jiān)視機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究制度作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的守護(hù)神,國(guó)家工商總局最近幾年在重構(gòu)公眾對(duì)政府信任方面付出了大量努力,責(zé)任追究制度就是其推出的一項(xiàng)詳細(xì)措施。各地工商局在食品平安監(jiān)視、行政容許、行政公開(kāi)等領(lǐng)域均推行責(zé)任追究制,并對(duì)相關(guān)責(zé)任人與責(zé)任單位在責(zé)任方式承擔(dān)上從通報(bào)批評(píng)、責(zé)令停職檢查、賠償損失到移送司法機(jī)關(guān)等有完善的規(guī)定。隨著國(guó)家工商總局對(duì)虛假?gòu)V告治理重視及力度的加強(qiáng),筆者建議,在現(xiàn)有成功經(jīng)經(jīng)歷的推行下,國(guó)家工商總局可以在虛假?gòu)V告監(jiān)管上引進(jìn)責(zé)任追究制度,催促各地工商局及執(zhí)法人員在對(duì)本區(qū)域內(nèi)的虛假?gòu)V告治理中從嚴(yán)打擊。2.設(shè)立專門(mén)的廣告審查機(jī)構(gòu)對(duì)于特殊商品廣揭露布由有關(guān)行業(yè)主

15、管部門(mén)事先審查的規(guī)定,國(guó)家工商總局已經(jīng)意識(shí)到其弊端,并曾在部分城市率先改革,設(shè)立專門(mén)廣告審查委員會(huì),對(duì)特殊商品廣告予以專門(mén)審查。但是,廣告審查委員會(huì)存在以下缺乏:由于廣告審查委員會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用來(lái)源于收取審查費(fèi),財(cái)政的不獨(dú)立使其很難實(shí)現(xiàn)對(duì)廣告嚴(yán)格審查;除了主任委員、副主任委員外,大量兼職委員由廣告行業(yè)組織、廣告經(jīng)營(yíng)單位及有關(guān)部門(mén)的代表組成,這極容易導(dǎo)致在審查時(shí)會(huì)有人情、面子等因數(shù)考慮。最終廣告審查委員會(huì)陸續(xù)被撤銷(xiāo)。通過(guò)以上經(jīng)歷總結(jié),筆者認(rèn)為,可以仿效商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)的設(shè)置設(shè)立專門(mén)廣告審查委員會(huì)國(guó)務(wù)院工商總局廣告審查委員會(huì),負(fù)責(zé)處理特殊商品廣告審查事宜。廣告審查委員會(huì)由主任委員、副主任委員、委員組成

16、,廣告審查委員會(huì)依法對(duì)廣告審查事宜獨(dú)立行使審查權(quán)。國(guó)務(wù)院工商總局廣告審查委員會(huì)的設(shè)立,既可以消除部門(mén)行業(yè)保護(hù)主義,又可以加強(qiáng)工商行政管理部門(mén)對(duì)廣告監(jiān)管的職權(quán),有利于執(zhí)法統(tǒng)一。3.理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)與媒體的關(guān)系筆者建議發(fā)揮新聞媒體言論監(jiān)視的作用。通過(guò)媒體對(duì)虛假?gòu)V告監(jiān)視機(jī)構(gòu)怠于執(zhí)法或者其它執(zhí)法不當(dāng)?shù)谋O(jiān)視,催促其嚴(yán)格執(zhí)法,凈化廣告市場(chǎng);通過(guò)對(duì)形形色色虛假違法廣告真實(shí)面目的揭露,進(jìn)步消費(fèi)者區(qū)分虛假?gòu)V告的才能,在社會(huì)上形成人人喊打的態(tài)勢(shì),讓虛假?gòu)V告無(wú)處遁形。此外,也要加強(qiáng)對(duì)媒體的監(jiān)視和管理。作為廣揭露布者的媒體均要制定針對(duì)虛假?gòu)V告的責(zé)任追究制度,自覺(jué)地監(jiān)視和防止違規(guī)發(fā)布虛假?gòu)V告。工商行政管理部門(mén)對(duì)于廣揭露布時(shí)違法的媒體,也應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定予以處分;同時(shí),對(duì)于一些影響較大的主流媒體涉嫌違規(guī)發(fā)布虛假?gòu)V告,國(guó)家工商總局那么應(yīng)加強(qiáng)與媒體行業(yè)主管部門(mén),如國(guó)家播送電視總局、新聞出版總署的聯(lián)絡(luò),共同治理媒體違法行為。通過(guò)舉證責(zé)任倒置原那么、雙倍損害賠償制度的施行,虛假?gòu)V告監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效的執(zhí)法、媒體言論監(jiān)視正確的導(dǎo)向,作為與虛假?gòu)V告關(guān)系最為親