國(guó)有企業(yè)的多層代理與其改革的選擇

國(guó)有企業(yè)的多層代理及其改革的選擇

一、國(guó)有企業(yè)改革的不同主張：概述

建立在所有權(quán)和操縱權(quán)分離的制度安排基礎(chǔ)上的企業(yè)所有者（托付人）和受雇傭的經(jīng)理（代理人）之間的關(guān)系是一種典型的托付—代理關(guān)系。從理論上看，作為受托人的企業(yè)經(jīng)營(yíng)人員應(yīng)該按照托付人的意圖實(shí)現(xiàn)托付人利益的最大化。但在實(shí)踐中，這種托付—代理將所有權(quán)與操縱權(quán)相互分離，使經(jīng)理人在經(jīng)營(yíng)中有機(jī)會(huì)追求自身效用最大化而損及所有者的利益。

亞當(dāng)·斯密（1974）早在《國(guó)民財(cái)寶的性質(zhì)和緣故的研究》中就指出，“在鈔票財(cái)處理上，股份公司的董事為他人盡力，而私人合伙公司的伙員純是為自己打算。因此要想股份公司董事們監(jiān)管鈔票財(cái)用途像私人合伙公司伙員那樣用意周到，那是專(zhuān)門(mén)難做到的。”Berle和Means（1968）在1936年首次系統(tǒng)地分析了所有權(quán)和操縱權(quán)分離對(duì)現(xiàn)代公司企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的阻礙。隨后，Jensen和Meckling（1976）提出的綜合代理制理論、產(chǎn)權(quán)理論和財(cái)政理論，深化了托付—代理理論的研究，并被廣泛運(yùn)用到分析企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的阻礙中。

中國(guó)國(guó)有企業(yè)在改制過(guò)程中所產(chǎn)生的問(wèn)題引起中國(guó)學(xué)者對(duì)托付—代理理論的關(guān)注，并把這一理論引入到中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的政策選擇中。然而，對(duì)國(guó)有企業(yè)托付代理中存在的問(wèn)題卻有不同的看法，其中代表性觀點(diǎn)有三種。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家所有制是國(guó)有企業(yè)托付—代理問(wèn)題的根源。他們認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)的所有者是國(guó)家，這種“法權(quán)上”的所有者難以把操縱監(jiān)督權(quán)落實(shí)到位，而且作為政府官員也沒(méi)有強(qiáng)烈的利益激勵(lì)促使他去關(guān)懷國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)狀況。因此，改革的關(guān)鍵是要解決這種所有權(quán)“空位”的問(wèn)題，把所有權(quán)落實(shí)到個(gè)人，使個(gè)人所有者從個(gè)人利益角度監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者，促使他們提高企業(yè)效益。同時(shí)，防止經(jīng)營(yíng)者捕獲企業(yè)利潤(rùn)而將虧損和債務(wù)轉(zhuǎn)移給國(guó)家的機(jī)會(huì)主義行為。解決問(wèn)題的出路確實(shí)是通過(guò)私有化強(qiáng)化個(gè)人利益約束和激勵(lì)（Broadman和Xiao，1997）。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為改革過(guò)程中缺乏充分的外部監(jiān)控體系是國(guó)有企業(yè)托付—代理問(wèn)題產(chǎn)生的要緊緣故，解決問(wèn)題的對(duì)策確實(shí)是建立有效的外部監(jiān)控機(jī)制。其中比較典型的對(duì)策有，建立主銀行制度，發(fā)揮金融體系的作用，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行有效的外部監(jiān)控（Aoki和Qian，1995）；進(jìn)展機(jī)構(gòu)投資者，讓他們通過(guò)證券市場(chǎng)來(lái)監(jiān)督國(guó)有企業(yè)的行為（Xu和Wang，1997）。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，企業(yè)的所有權(quán)和操縱權(quán)分離所導(dǎo)致的信息不對(duì)稱(chēng)和政策負(fù)擔(dān)導(dǎo)致的“預(yù)算軟約束”是國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生托付—代理問(wèn)題的要緊緣故。解決的出路是調(diào)整政策，卸掉企業(yè)負(fù)擔(dān)，使國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束“硬”起來(lái)，同時(shí)提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)績(jī)效的信息充分披露，阻礙經(jīng)營(yíng)者的以后收益和前程，從而迫使他們努力提高經(jīng)營(yíng)效益（Lin等，1998）。

二、國(guó)有企業(yè)多層托付—代理與激勵(lì)—監(jiān)督的關(guān)系和結(jié)構(gòu)：分析框架

與上述觀點(diǎn)不同，本文認(rèn)為，中國(guó)國(guó)有企業(yè)中存在多層托付—代理結(jié)構(gòu)，這種多層托付—代理結(jié)構(gòu)對(duì)利益相關(guān)人的動(dòng)機(jī)和行為具有不同的阻礙作用，國(guó)有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)確實(shí)是要依照這種不同的利益趨向選擇不同的制度安排。

從理論上講，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該歸全民所有，但在實(shí)踐中則是由作為國(guó)家代表的政府代表全民行使這一所有權(quán)。從這一制度安排看，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在實(shí)踐中至少存在三層托付—代理關(guān)系（注：但依照Bolton等（1998年，第97頁(yè)）的定義，一個(gè)企業(yè)至少有兩層托付—代理關(guān)系：一層存在與投資者與企業(yè)首腦機(jī)構(gòu)之間，另一層存在于企業(yè)首腦機(jī)構(gòu)與部門(mén)機(jī)構(gòu)之間。）：第一層存在于國(guó)家和主管?chē)?guó)有資產(chǎn)的政府官員之間；第二層存在于政府（官員）與企業(yè)董事會(huì)之間（注：在有些不設(shè)董事會(huì)的企業(yè)，政府直接任命企業(yè)經(jīng)理人員，托付—代理層級(jí)就相對(duì)少一級(jí)。）；第三層存在于董事會(huì)與企業(yè)經(jīng)理之間。在這種托付—代理關(guān)系中，主管?chē)?guó)有資產(chǎn)的政府官員既是國(guó)家的代理人，同時(shí)也是企業(yè)董事會(huì)的托付人。而企業(yè)董事會(huì)既是政府的代理人同時(shí)也是企業(yè)經(jīng)理的托付人。這種包含政府官員在內(nèi)的多層托付—代理關(guān)系是國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)相區(qū)不的顯著特征。由于這些代理人直接或間接地操縱著國(guó)有企業(yè)，對(duì)企業(yè)的決策作出決定，直接阻礙企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，本文將著重分析這種多層托付—代理下的利益博奕機(jī)制和利益激勵(lì)機(jī)制。

這一分析的理論框架從兩個(gè)假設(shè)動(dòng)身。假定之一，即作為國(guó)有企業(yè)所有者的國(guó)家，其目標(biāo)是國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)最大化，而作為代理人的政府官員、董事會(huì)和企業(yè)經(jīng)理其目標(biāo)則是使他們自己的收益最大化。為了簡(jiǎn)化分析，在此省略了董事會(huì)層級(jí)。在那個(gè)地點(diǎn)，政府官員的職責(zé)被假定為是為國(guó)有企業(yè)選擇最佳的經(jīng)理，并監(jiān)督他們的經(jīng)營(yíng)行為，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的利潤(rùn)最大化。在行為上，就國(guó)家利益要求來(lái)看，這些政府官員能夠在“努力工作”或者“不努力工作”之間作出選擇，那個(gè)地點(diǎn)的“不努力工作”包括消極怠工式的懶惰和非法侵占國(guó)有資產(chǎn)等行為失范。企業(yè)經(jīng)理的職責(zé)假定為是使托付人（政府官員）的利益最大化。這些企業(yè)經(jīng)理也有兩種選擇，即為托付人“努力工作”，或者“不努力工作”。

假定之二，即國(guó)家的收益簡(jiǎn)化為要緊通過(guò)衡量國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)來(lái)體現(xiàn)。政府官員和經(jīng)理的收益分為兩部分：預(yù)期收入加上為工作而付出帶來(lái)的負(fù)效用（disutility）。預(yù)期收入包括無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收入（薪金）和風(fēng)險(xiǎn)收入。政府官員的風(fēng)險(xiǎn)收入來(lái)自于賄賂，而經(jīng)理的風(fēng)險(xiǎn)收入來(lái)自于在職消費(fèi)、挪用或侵占國(guó)有資產(chǎn)等敗德（moralhazard）和失范行為。失范行為敗露的概率越高，預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)收入也就越低。

依照以上假設(shè)，政府官員和企業(yè)經(jīng)理將依據(jù)他們收益選擇對(duì)策（strategy）；而且他們的對(duì)策選擇的結(jié)果將阻礙國(guó)家、政府官員和企業(yè)經(jīng)理三方的收益。我們將按照政府官員和企業(yè)經(jīng)理的收益是否與他們的工作績(jī)效（performance）掛鉤的情景（scenario），考察各方的對(duì)策和后果。

情景（scenario）1、政府官員和企業(yè)經(jīng)理的收益都不與他們的工作績(jī)效掛鉤（雙不掛）

與“努力工作”相比，“不努力工作”至少能夠幸免為工作而付出所帶來(lái)的負(fù)效用。假如收益不與工作績(jī)效掛鉤，那些政府官員和企業(yè)經(jīng)理為實(shí)現(xiàn)其自身收益最大化都將選擇“不努力工作”，如此，博弈均衡于無(wú)人“努力工作”的對(duì)策組合（見(jiàn)表1的狀態(tài)（4））。在這種組合下，國(guó)家的收益比較低。

表1情景1：政府、官員和企業(yè)經(jīng)理的對(duì)策組合及收益（注：表中所給予的收益值是序數(shù)的而不是基數(shù)的。以下各表的收益值的含義與本表相同。）

情景2、企業(yè)經(jīng)理的收益與他們的工作績(jī)效掛鉤而政府官員的收益不與他們的工作績(jī)效掛鉤（單掛）

假如企業(yè)經(jīng)理的收益與他們的工作績(jī)效掛鉤，他們將選擇“努力工作”提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效。這種努力的程度取決于其邊際收益能否抵補(bǔ)其努力工作帶來(lái)的負(fù)效用。然而，由于政府官員的收益不與他們的工作績(jī)效掛鉤，他們將選擇不為國(guó)家努力工作。他們將選擇那些能夠給他們提供最大好處（如賄賂）的人擔(dān)任企業(yè)經(jīng)理，而不是選擇那些能夠給國(guó)有企業(yè)帶來(lái)最大利潤(rùn)的人擔(dān)任經(jīng)理。如此博弈的結(jié)果是使均衡出現(xiàn)在政府官員“不努力工作”而企業(yè)經(jīng)理“努力工作”的對(duì)策組合（見(jiàn)表2的狀態(tài)③）。這時(shí)，政府官員和企業(yè)經(jīng)理專(zhuān)門(mén)容易共謀（collusion）侵占國(guó)家利益，使國(guó)家的收益最低。

表2情景2：國(guó)家、政府官員和企業(yè)經(jīng)理的對(duì)策組合和收益

情景3、政府官員的收益與他們的工作績(jī)效掛鉤而企業(yè)經(jīng)理的收益不與他們的工作績(jī)效掛鉤（單掛）

假如政府官員的收益與他們的工作績(jī)效掛鉤，他們將選擇“努力工作”，促使經(jīng)理提高企業(yè)效益。但由于企業(yè)效益好壞與經(jīng)理的收益無(wú)關(guān)，經(jīng)理將選擇“不努力工作”。博弈結(jié)果將是均衡出現(xiàn)在政府官員“努力工作”而企業(yè)經(jīng)理“不努力工作”的對(duì)策組合（見(jiàn)表3的狀態(tài)②）。由于經(jīng)理的行為直接阻礙企業(yè)績(jī)效，經(jīng)理的“不努力工作”的后果將是企業(yè)效益低下。

表3情景3：國(guó)家、政府官員和企業(yè)經(jīng)理的對(duì)策組合和收益

情景4、政府官員和企業(yè)經(jīng)理的收益都與他們的工作績(jī)效掛鉤（雙掛）

我們假定，這種博弈行為能夠多次重復(fù)。既然政府官員和企業(yè)經(jīng)理的收益都與他們的工作績(jī)效掛鉤，那么他們將都選擇“努力工作”，提高國(guó)有企業(yè)的效益，使他們自己的收益最大化。他們努力的程度取決于各自“努力”獲得的邊際收益是否能夠補(bǔ)償各自“努力”造成的邊際負(fù)效用。博弈均衡出現(xiàn)在政府官員和企業(yè)經(jīng)理都“努力工作”的對(duì)策組合（見(jiàn)表4的狀態(tài)①）。在這種均衡狀態(tài)下，國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，也即國(guó)家收益最大化。

表4情景4：國(guó)家、政府官員和企業(yè)經(jīng)理的對(duì)策組合和收益

對(duì)以上四種博弈均衡狀態(tài)的比較能夠發(fā)覺(jué)：第一，當(dāng)政府官員和企業(yè)經(jīng)理雙方的收益與他們各自的工作績(jī)效掛鉤，各代理人都為了自身的收益最大化而為各自的托付人“努力工作”，在這種博弈均衡狀態(tài)下，國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，也即國(guó)家收益最優(yōu)。如此的均衡機(jī)制把國(guó)家、政府官員和國(guó)有企業(yè)經(jīng)理的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)有效地協(xié)調(diào)起來(lái)。在這幾種博弈中，“最劣的”均衡狀態(tài)產(chǎn)生于只把國(guó)有企業(yè)的經(jīng)理的收益與其工作績(jī)效掛鉤，而不把政府官員的收益與他們工作績(jī)效掛鉤的條件下；這種“單掛”對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效的損害比“雙不掛”還要嚴(yán)峻。因?yàn)檫@足以導(dǎo)致各級(jí)代理人合謀侵占、盜竊國(guó)有資產(chǎn)。第二，從“雙不掛”狀態(tài)到“雙掛”狀態(tài)是一種帕雷托改進(jìn)（Paretoimprovement）。從表1的對(duì)策組合④到表4的對(duì)策組合①能夠看到，總的收益增加了，特不是國(guó)家的收益達(dá)到最大化狀態(tài)，但沒(méi)有一方的收益因此而受到損害。

以上分析表明，當(dāng)對(duì)政府官員和企業(yè)經(jīng)理的激勵(lì)足夠充分時(shí)，能夠達(dá)到國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)最大化的最優(yōu)解。但在實(shí)踐上，當(dāng)我們?cè)O(shè)計(jì)國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制時(shí)，將面臨兩個(gè)問(wèn)題：其中一個(gè)問(wèn)題是在托付人和代理人的信息不對(duì)稱(chēng)的情況下如何評(píng)估代理人的工作績(jī)效；另一個(gè)問(wèn)題是假如失范行為暴露的概率專(zhuān)門(mén)低的話(huà)，政府官員和企業(yè)經(jīng)理的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)收入將會(huì)專(zhuān)門(mén)高，從而使激勵(lì)的成本過(guò)于高昂。這就需要在設(shè)計(jì)內(nèi)部激勵(lì)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，建立和完善外部制度，一方面能增強(qiáng)信息透明度，削弱代理人的信息優(yōu)勢(shì)，另一方面增加失范行為暴露的概率，降低代理人預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)收益。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，獨(dú)立健全的會(huì)計(jì)和審計(jì)制度，公共輿論監(jiān)督體系等，正是需要努力建設(shè)和完善的如此的制度。

正如促使各級(jí)代理人努力工作的內(nèi)外部“激勵(lì)”機(jī)制要耗費(fèi)成本一樣，約束他們行為的內(nèi)外部“監(jiān)督”機(jī)制同樣要耗費(fèi)成本，而且這二者在一定程度上：有替代作用（見(jiàn)圖1）。一方面，激勵(lì)與監(jiān)督成本一定的條件下，假如激勵(lì)成本過(guò)高，監(jiān)督就會(huì)相對(duì)不足。這時(shí)，即使對(duì)經(jīng)理實(shí)行利潤(rùn)分層、高薪制，但由于監(jiān)督不足，導(dǎo)致這些經(jīng)理的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)收入大大提高，那些措施也就難以真正發(fā)揮激勵(lì)作用。另一方面，假如激勵(lì)不足，監(jiān)督最多只能降低代理人非法侵占、過(guò)度在職消費(fèi)等行為，卻難以激勵(lì)他們盡職把握和制造機(jī)遇，提高企業(yè)利潤(rùn)。如圖1所示，假如激勵(lì)和監(jiān)督不足（如B點(diǎn)或C點(diǎn)），就會(huì)導(dǎo)致企業(yè)低效率。因此，制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)確實(shí)是找到“激勵(lì)”和“監(jiān)督”的均衡組合，使國(guó)有企業(yè)在激勵(lì)監(jiān)督成本最低的情況下實(shí)現(xiàn)效益最大化。

圖1激勵(lì)與監(jiān)督相互替代

四、國(guó)有企業(yè)托付—代理關(guān)系與激勵(lì)—監(jiān)督機(jī)制：中國(guó)的實(shí)踐

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，中國(guó)政府“激勵(lì)”國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的一個(gè)重要手段確實(shí)是把企業(yè)經(jīng)營(yíng)者收益與企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效掛鉤。但在實(shí)踐中，由于缺少把主管?chē)?guó)有企業(yè)的政府官員收益與其工作績(jī)效掛鉤的制度機(jī)制，政府官員“激勵(lì)”不到位，因此，不管企業(yè)經(jīng)營(yíng)者工作情況如何，都會(huì)造成國(guó)家收益的損失。這種情況就可能形成表3-③的均衡狀態(tài)，這時(shí)，國(guó)家的收益受到最大損害。

目前，中國(guó)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)中最突出的問(wèn)題是治理人員的在職過(guò)度消費(fèi)和由內(nèi)部人操縱引起的非法侵占。導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)代理制問(wèn)題的要緊緣故，不僅有國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，也有政府監(jiān)管部門(mén)外部“監(jiān)督”缺失的問(wèn)題。從外部監(jiān)管來(lái)看，首先是政府中治理國(guó)有企業(yè)的政府官員的角色定位不合理。在改革過(guò)程中，為了減少政府對(duì)國(guó)有企業(yè)干預(yù)造成的弊端，我們?cè)谛姓卫眢w制改革中撤并了政府治理國(guó)有企業(yè)的專(zhuān)業(yè)職能機(jī)構(gòu)，成立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這一措施對(duì)減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)起到了緩解作用，但在實(shí)踐中也引發(fā)了一些新的問(wèn)題。在現(xiàn)行體制下，要緊是以經(jīng)營(yíng)績(jī)效與經(jīng)營(yíng)治理人員實(shí)際收入掛鉤的利益共生共長(zhǎng)機(jī)制保證治理人員實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，并通過(guò)最終的人事任免實(shí)行強(qiáng)約束。如此一種激勵(lì)約束機(jī)制，無(wú)疑減少了行政監(jiān)管部門(mén)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的直接干預(yù)，然而由于缺少對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)治理人員進(jìn)行有效激勵(lì)而使他們?nèi)狈ΡO(jiān)管的積極性和主動(dòng)性，而且對(duì)經(jīng)營(yíng)過(guò)程監(jiān)督的缺失卻為某些經(jīng)營(yíng)治理人員侵占國(guó)有資產(chǎn)造成了可乘之機(jī)。某些國(guó)有企業(yè)治理人員利用監(jiān)管部門(mén)的“懈惰”為自己謀取最大利益，或者與監(jiān)管部門(mén)的某些官員“串謀”共同攫取國(guó)家利益。另一方面，原來(lái)行業(yè)性的專(zhuān)業(yè)職能機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使的監(jiān)管權(quán)被分解授予多個(gè)國(guó)有資產(chǎn)宏觀監(jiān)管部門(mén)，則由于配套改革的不到位，使這些部門(mén)在行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)時(shí)造成了相互間功能、職責(zé)的不協(xié)調(diào)?；蛘咴诓块T(mén)利益的驅(qū)動(dòng)下，這些部門(mén)各自選擇一些法規(guī)中對(duì)自己有利的條款來(lái)干預(yù)企業(yè)，致使企業(yè)無(wú)所適從。或者對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的問(wèn)題相互推諉，這也給企業(yè)經(jīng)理提供了從中牟利的機(jī)會(huì)。

其次，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不合理使激勵(lì)與監(jiān)督功能弱化。從改革后的企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)看，我們?cè)O(shè)立了所謂的“新三會(huì)”，形成了“新三會(huì)”和“舊三會(huì)”并存的治理方式。所謂“新三會(huì)”是指進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)過(guò)程中建立起來(lái)的股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，“舊三會(huì)”是指改革往常就存在的企業(yè)基層黨組織、職工代表大會(huì)和企業(yè)治理委員會(huì)。從實(shí)施效果看，新舊三會(huì)常因不協(xié)調(diào)而使監(jiān)督成本增加、監(jiān)督效果下降。特不是那些黨、企治理權(quán)力一肩挑的企業(yè)，職能監(jiān)督機(jī)構(gòu)作用極其有限。

再次，不完善的市場(chǎng)制度使得國(guó)有企業(yè)的外部約束十分軟弱。改革盡管打破了傳統(tǒng)的治理體制，但市場(chǎng)及其支持體系并未相應(yīng)建立起來(lái)。進(jìn)展過(guò)程中的市場(chǎng)及其不完善的支持體系使企業(yè)經(jīng)理的越軌行為的成本大大降低，預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)收益大大增加，從而扭曲了他們的動(dòng)機(jī)與行為。正如有關(guān)權(quán)威部門(mén)指出的，“會(huì)計(jì)制度被某些利益團(tuán)體利用來(lái)謀取私利，發(fā)生在國(guó)有企業(yè)中的這些問(wèn)題是一種嚴(yán)峻的腐敗，而不是單純的經(jīng)營(yíng)失誤。”（《中國(guó)日?qǐng)?bào)》1998年12月22日）在目前這種不完善體系下，即使某些國(guó)有企業(yè)治理人員被懷疑侵占國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)，但要查到他們把鈔票款轉(zhuǎn)移到何處卻十分困難。如此一來(lái)，他們可能因?yàn)樽C據(jù)不足而得不到應(yīng)有處罰。這種懲處機(jī)制所導(dǎo)致的低機(jī)會(huì)成本，是國(guó)有企業(yè)的代理制問(wèn)題不斷惡化的外部條件。這些外部的監(jiān)督制度不能解決好，所謂“高薪養(yǎng)廉”或利潤(rùn)分層，或股票紅利等激勵(lì)手段都難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，即使薪高了，但他們的機(jī)會(huì)成本仍專(zhuān)門(mén)低（或風(fēng)險(xiǎn)收益仍專(zhuān)門(mén)高），再高的薪金或股票紅利對(duì)經(jīng)理行為的阻礙卻不及一下侵占上千萬(wàn)甚至上億元那么大。

最后，政策調(diào)整給國(guó)有企業(yè)造成的負(fù)擔(dān)，削弱了國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，模糊了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，使對(duì)企業(yè)經(jīng)理能力的評(píng)估復(fù)雜化。比如，國(guó)有企業(yè)要付出巨大的養(yǎng)老金等社會(huì)福利支出，有專(zhuān)門(mén)多富余人員，受到嚴(yán)格的價(jià)格操縱，承受較高的個(gè)人收入所得稅等。這些政策導(dǎo)致的負(fù)擔(dān)為國(guó)有企業(yè)的經(jīng)理提供了負(fù)贏不負(fù)虧的理由。這是因?yàn)樵趯?shí)踐上，由于信息的不對(duì)稱(chēng)，專(zhuān)門(mén)難將政策導(dǎo)致的虧損和自身經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的虧損區(qū)分開(kāi)來(lái)（Lin等，1998）。因此，盡管政府與國(guó)有企業(yè)的經(jīng)理們簽定了經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的合約，規(guī)定要依照經(jīng)理們是否完成合約條款及完成的程度對(duì)他們進(jìn)行論功行賞。然而，如何科學(xué)有效地評(píng)估國(guó)有企業(yè)虧損的緣故始終是一個(gè)難以解決的問(wèn)題，因此造成處罰條款難以?xún)冬F(xiàn)和實(shí)施，這將進(jìn)一步惡化經(jīng)理們的動(dòng)機(jī)和行為。

要解決我國(guó)國(guó)有企業(yè)代理制的問(wèn)題，不僅要從企業(yè)內(nèi)部強(qiáng)化對(duì)經(jīng)營(yíng)治理人員的激勵(lì)約束機(jī)制，同時(shí)也要解決政府中國(guó)有企業(yè)監(jiān)管部門(mén)的激勵(lì)約束機(jī)制。

五、政策建議

第一，深化國(guó)有企業(yè)組織關(guān)系改革，理順各級(jí)托付—代理關(guān)系，明晰各托付人的權(quán)責(zé)。

1.對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行重組或公司化改造，使其成為真正的相對(duì)獨(dú)立的法人實(shí)體；通過(guò)重組改造，理順政府與企業(yè)的關(guān)系。國(guó)家作為法人所有者對(duì)國(guó)有企業(yè)擁有最終所有權(quán)，并通過(guò)政府選擇企業(yè)經(jīng)營(yíng)者；而國(guó)有企業(yè)則擁有企業(yè)的法人產(chǎn)權(quán)，如資產(chǎn)處置權(quán)和人事權(quán)等。國(guó)家作為投資者享有分紅的權(quán)利，同時(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)以投資額為限的有限責(zé)任。國(guó)有企業(yè)要像其他企業(yè)一樣向政府納稅，對(duì)自己的經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧。為此，那些非商業(yè)目標(biāo)將從國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)中剝離出來(lái)，將國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)治理與政府功能區(qū)分開(kāi)來(lái)。作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，國(guó)有企業(yè)不能享有市場(chǎng)特權(quán)，但也不能受到卑視，而是應(yīng)像其他非國(guó)有企業(yè)那樣以市場(chǎng)原則為基礎(chǔ)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。如此，我們也就能夠依照市場(chǎng)準(zhǔn)則來(lái)評(píng)估國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，對(duì)國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束也就能夠“硬”起來(lái)。對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)人員的考核、獎(jiǎng)懲也就有了可靠的依據(jù)。

2.成立直屬?lài)?guó)務(wù)院的國(guó)有資產(chǎn)治理機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家統(tǒng)一行使所有者權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。由于我國(guó)的憲法和法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使所有權(quán)。假如成立的國(guó)有資產(chǎn)治理機(jī)構(gòu)直屬?lài)?guó)務(wù)院，將更有權(quán)威性，更容易幸免一些行政干預(yù)。國(guó)有資產(chǎn)治理機(jī)構(gòu)被授權(quán)選擇和任免企業(yè)的董事會(huì)成員（或不設(shè)董事會(huì)的企業(yè)的總經(jīng)理）和監(jiān)事會(huì)成員。同時(shí)，他們對(duì)這些選擇和任免以及對(duì)他們監(jiān)管的企業(yè)的總體效益向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。這就能夠幸免有人決策。無(wú)人對(duì)決策后果負(fù)責(zé)等權(quán)責(zé)不清和不對(duì)等問(wèn)題，也可幸免多頭治理出現(xiàn)的功能協(xié)調(diào)問(wèn)題，從而降低代理成本，提高效益。

3.企業(yè)的董事會(huì)負(fù)責(zé)選擇和任免企業(yè)的總經(jīng)理、副總經(jīng)理、財(cái)務(wù)主管等的要緊經(jīng)營(yíng)治理人員。同時(shí)。董事會(huì)享有企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)政策等其他決策權(quán)。依照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，董事會(huì)對(duì)他們的所有決策和他們各自負(fù)責(zé)的企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效向國(guó)有資產(chǎn)治理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。而企業(yè)的總經(jīng)理負(fù)責(zé)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)治理，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效直接向董事會(huì)負(fù)責(zé)。

通過(guò)如此的改革，建立起各級(jí)托付人和代理人之間的權(quán)責(zé)關(guān)系清晰和對(duì)等國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)。既為內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)提供制度依據(jù)，如對(duì)各代理人的獎(jiǎng)懲能夠依照各自實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的情況而進(jìn)行；也為外部約束機(jī)制發(fā)揮作用提高條件，如能夠引進(jìn)破產(chǎn)或兼并接管機(jī)制從外部給經(jīng)理人員提供壓力，促使他們提高效益。

第二，將國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管部門(mén)納入國(guó)有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化多層托付—代理關(guān)系中的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制。

優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制需要處理好兩方面問(wèn)題。一是如何確定要緊利益相關(guān)人（stakeholder）。目前國(guó)有企業(yè)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)的要緊缺陷是只看到政府官員雙重角色——國(guó)家的代理人和企業(yè)經(jīng)營(yíng)人員的托付人——中的托付人的角色，而忽視了他們也是代理人的角色。這容易陷入一種誤區(qū)，即假定政府中主管?chē)?guó)有企業(yè)的官員的動(dòng)機(jī)與國(guó)家的利益一致。因此，在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，只注重對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)人員的激勵(lì)，而缺乏對(duì)政府中主管?chē)?guó)有企業(yè)的官員的激勵(lì)。糾正這種缺陷的方法確實(shí)是正確區(qū)分政府官員在托付—代理結(jié)構(gòu)中的雙重角色，并將其納入到激勵(lì)—監(jiān)督結(jié)構(gòu)中。

二是如何把這些要緊利益相關(guān)人的收益和以后的前程與企業(yè)的當(dāng)期經(jīng)營(yíng)績(jī)效掛鉤。因?yàn)樵u(píng)估企業(yè)的績(jī)效并不簡(jiǎn)單。對(duì)評(píng)估企業(yè)董事和經(jīng)理而言，企業(yè)的利潤(rùn)也許是最重要的經(jīng)營(yíng)績(jī)效指標(biāo)。但企業(yè)有時(shí)為了長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)展會(huì)犧牲一定時(shí)期的利潤(rùn)。對(duì)評(píng)估主管?chē)?guó)有資產(chǎn)的政府官員而言，整個(gè)行業(yè)中的非國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況也許是有效的參照。但假如國(guó)有企業(yè)是個(gè)自然壟斷行業(yè)，由于信息不對(duì)稱(chēng)，那么評(píng)估主管官員和企業(yè)經(jīng)理的績(jī)效都會(huì)十分不容易。我們能夠?qū)⒋砣说氖找媾c他們的工作績(jī)效掛鉤的激勵(lì)機(jī)制簡(jiǎn)化為如此的模型：s=a+by（s表示代理人的總收入，a表示差不多薪金，b表示收益分配系數(shù)，且0≤b≤1，y表示企業(yè)總收益）。在那個(gè)地點(diǎn)，差不多薪金（a）的高低當(dāng)然重要，經(jīng)營(yíng)者能從企業(yè)制造的收益中獲得多少獎(jiǎng)勵(lì)（b）更有激勵(lì)意義，而能否正確評(píng)估企業(yè)的收益（y）則是關(guān)鍵。

第三，通過(guò)外部制度建設(shè)和內(nèi)外部制度的相互作用，削弱代理人的信息優(yōu)勢(shì)，使激勵(lì)更為有效。

在前面的分析中，