城市軌道交通投融資模式

城市軌道交通投融資模式研究項目背景城市軌道交通具有容量大、速度快、舒適安全、節(jié)能環(huán)保等優(yōu)勢，能合理利用城市空間，是城市現(xiàn)代化的重要交通工具和基礎(chǔ)設(shè)施之一。然而軌道交通的建設(shè)投入需要巨額建設(shè)資金，我國傳統(tǒng)、單一的政府財政投資方式在面對如此巨大的軌道交通建設(shè)資金需求時，已開始無力承擔，同時也限制了我國城市軌道交通的發(fā)展。一、我國城市軌道交通項目的投融資模式城市軌道交通建設(shè)由以往國家單一投資變?yōu)槎嗲蓝嘣慕ㄔO(shè)投資方式。目前國內(nèi)城市軌道交通項目投融資模式采用以下四種常見模式：（一）政府財政全部出資模式由于城市軌道交通項目正外部效應(yīng)的存在，軌道交通的社會效益大于經(jīng)濟效益，運營商無法產(chǎn)生贏利，無法吸引社會投資。因此傳統(tǒng)體制下的軌道交通投資基本上是由政府無償投入。如北京地鐵1、2號線和天津地鐵是計劃經(jīng)濟時期修建的，建設(shè)資金全部由中央政府承擔。（二）政府主導(dǎo)的負債型投融資模式這種方式是由傳統(tǒng)的政府直接對項目全額投資轉(zhuǎn)為部分由政府投入，部分向項目提供信用擔保，由企業(yè)向銀行進行債務(wù)融資作為項目的建設(shè)投入。在我國大多數(shù)城市的地鐵融資建設(shè)中，特別是在地鐵建設(shè)初期和高速成長時期，這種投融資模式發(fā)揮著主要作用。（三）政府主導(dǎo)的BOT市場化投融資模式BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，通常直譯為“建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓"。所謂BOT，一般指在涉及公眾利益的大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營、移交過程中，由當?shù)卣卦S的、由私營的或非政府的財團投資的、以一定期限的經(jīng)營盈利作為回報的投資模式。（四）政府主導(dǎo)的PPP市場化投融資模式PPP是英文“PublicPrivatePartnership”的簡稱，即公共部門與私人民營機構(gòu)合作模式，是公共工程項目融資的一種模式。中文直譯為“政府民營合作制”，主要指政府部門與民營機構(gòu)簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，達成伙伴關(guān)系，共同完成某些基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資、建設(shè)及運營任務(wù)。二、多種投融資模式的比較投融資模式優(yōu)點缺點政府財政全部出資1、投資結(jié)構(gòu)單一2、操作成本低1、缺乏有效的激勵約束機制2、缺乏有效監(jiān)督，政府財力投入容易懈怠，使得工程工期延長政府主導(dǎo)的負債型模式1、財政僅需少量現(xiàn)金投入，利用杠桿作用，帶動大部分債務(wù)資金，完成項目建設(shè)，放大財政資金效用，緩解政府即期現(xiàn)金支出壓力2、資金操作簡便，操作成本低，資金充足，到位快1、不能有效利用資金開發(fā)當?shù)刭Y本市場2、不利于輕軌交通建設(shè)引入多元化的投資體制3、成本管理水平高，融資成本高4、政府承擔了建設(shè)、運營等各

個環(huán)節(jié)的全部項目風險政府主導(dǎo)的BOT模式1、投資主體的延伸拓寬了融資渠道，激活了存量資產(chǎn)，加深了投融資的市場化程度，并控制了建設(shè)和經(jīng)營成本2、政府可以避免大量的項目風險，減輕責任3、開發(fā)當?shù)刭Y本市場和吸引外資，減輕了財政負擔4、組織機構(gòu)簡單，政府和私人企業(yè)協(xié)調(diào)容易，成本容易控制，效率高1、特許期內(nèi)政府對項目失去控制權(quán)2、引入私人企業(yè)參與，采用招投標體制時，常會使得投標價格過高3、投資方和貸款人風險過大，沒有退路4、目前尚存在較多的法律、財務(wù)、人才、技術(shù)等問題政府主導(dǎo)的PPP模式1、合作開始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的全過程，雙方共同對項目的整個周期負責，使得共享投資收益，分擔投資風險和責任2、引入先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗3、投資渠道增加，把民間資本引向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，降低資產(chǎn)負債率，促進了投資主體的多元化4、可以消除費用的超支，工程的1、項目合作伙伴選擇的難度增大，融資風險加大，政府承擔的風險增大2、投融資主體以及項目參與主體的多元化也增加了城市軌道交通項目更多的不確定性3、組織形式比較復(fù)雜，增加了管理上協(xié)調(diào)的難度，融資成本增加4、設(shè)計項目回報率分歧增加如期完工得到保證5、利于轉(zhuǎn)換政府職能，實行“政企分開”三、多種投融資模式的詳細介紹（一）政府財政全部出資模式1、模式介紹政府財政投融資模式是指由政府作為投資主體，主要利用政府財政資金，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和組織實施城市軌道交通工程。在此過程中，由政府作為信貸擔保人，進行一系列重大的融資引貸活動。這種模式的典型代表是法國巴黎和新加坡。巴黎地鐵的投資由政府當局全額投入，地鐵公司本身負債為0；新加坡政府將地鐵看成是全國基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，投資全部由財政負擔，不要求收回建設(shè)成本。由于城市軌道交通項目正外部效應(yīng)的存在，軌道交通項目的社會效益大于經(jīng)濟效益，運營商無法盈利，無法吸收社會投資，因此傳統(tǒng)體制下的軌道交通投資基本上是由政府無償投入。2、融資步驟：由政府負責土建工程（主要包括車站、軌道和洞體）的投資，負責車輛、信號等的投資。項目建成后，由政府相關(guān)部門經(jīng)營管理。3、典型案例：北京地鐵1號線、2號線項目背景：我國地鐵30多年來的建設(shè)，經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟的政府直接投資建設(shè)、不計經(jīng)濟回報，政府出資為主、貸款為輔、政府還貸，政府擔保、企業(yè)還貸和多方融資、市場化管理、股份制操作的等多種漸進發(fā)展的投融資模式。早期的建設(shè)投資應(yīng)理解為資金劃撥，投資回報和融資還貸都無從談起。以北京市為例，其地鐵建設(shè)的投資經(jīng)歷了政府計劃投資為主的北京地鐵1號線（北京站—蘋果園）和2號線。投資情況：一期工期為4年零3個月建設(shè)，北京地鐵的1、2號線，其建設(shè)資金是由中央財政出資的。按照當時的物價指數(shù)，平均每公里的造價是1億元人民幣，總投資額大約為40億元人民幣。這種模式優(yōu)點不需要支付利息，降低了財務(wù)成本；其缺點是財政資金有限，不能廣泛的運用，且運營企業(yè)缺乏有效的激勵機制，運營效率和服務(wù)水平較低。（二）政府主導(dǎo)的負債型投融資模式1、模式介紹政府主導(dǎo)的負債型投融資模式是指以政府背景的國有公司為主體，多渠道籌集項目資本金，負債資金通過銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券等債務(wù)融資手段予以解決。在政府主導(dǎo)的負債型投融資模式下，財政投入資本金后，可利用政府的信用優(yōu)勢吸引銀行貸款，充分發(fā)揮財務(wù)杠桿作用，放大財政資金利用效率，完成項目投資建設(shè)，有利于緩解政府即期現(xiàn)金支出壓力。2009年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》（國發(fā)〔2009〕27號），城市軌道交通項目最低資本金出資比例由40%降至25%。資本金出資比例的降低使財政資金杠桿作用進一步加大；另一方面，銀行信貸資金到位快，操作成本相對較低，能夠在短期內(nèi)完成地鐵項目的融資任務(wù)。可以迅速滿足國內(nèi)當前地方經(jīng)濟發(fā)展對軌道交通的迫切需要，從緩解財政短期建設(shè)資金不足的方面來看，具有一定積極作用。采用這種投融資模式需要政府承擔建設(shè)、運營等項目風險。缺點一是，銀行融資成本相對較高，巨額債務(wù)進一步加大了企業(yè)和政府的財務(wù)負擔，盡管可以緩解政府的當期財政壓力，但是政府必須提供持續(xù)的補貼，以保證債務(wù)的順利償還和運營的順利進行。二是投資主體單一，不利于運營服務(wù)質(zhì)量和效率的提高。三是不利于企業(yè)引入多元化的投資體制，無法從根本上減輕政府負擔。從實踐角度來看，政府主導(dǎo)的負債型融資模式在國內(nèi)外得到普遍應(yīng)用，是目前我國城市軌道交通投融資的主要模式。國內(nèi)城市應(yīng)用該模式的主要形式是當?shù)卣ㄟ^財政、土地出讓金等投入項目資本金，債務(wù)資金一般通過銀行貸款的形式籌集。北京地鐵、上海地鐵、廣州地鐵、深圳地鐵、成都地鐵等城市軌道交通項目建設(shè)均以政府主導(dǎo)的負債型融資模式為主。2、融資方法：由政府財政投入部分資金，其余資金則依托政府信用擔保。政府通過行政手段讓直屬企業(yè)為項目提供資金或者為貸款提供擔保，政府批給項目沿線的土地開發(fā)權(quán)，以綜合開發(fā)收益作為貸款的還款來源，政府承擔項目的還本付息責任。3、典型案例：鄭州市城市快速軌道交通建設(shè)項目項目背景：鄭州市是河南省省會，中部地區(qū)重要的區(qū)域性中心城市，隨著城市規(guī)模的不斷擴大和城鎮(zhèn)化進程的逐步加快，發(fā)展以軌道交通為骨干的公共交通系統(tǒng)，積極引入具有大、中運量的軌道交通方式是實現(xiàn)鄭州市交通可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。根據(jù)《鄭州市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃》，鄭州市軌道交通線網(wǎng)由6條線路組成，全長，共設(shè)車站135個。根據(jù)軌道交通1號線一期工程的初步估算，投資成本約為億元/km,鑒于鄭州市軌道交通建設(shè)所需龐大的建設(shè)資金和鄭州市現(xiàn)有的經(jīng)濟實力，不適宜采用以政府財政資金無償投入為主的投融資管理模式，同時，由于鄭州市的軌道交通建設(shè)剛剛起步，缺乏投資主體多元化融資模式必須的操作經(jīng)驗、人才和成熟的投資環(huán)境，因此采用以政府為主導(dǎo)的負債型投融資管理模式。投資情況：由鄭州市市政府授權(quán)鄭州市建設(shè)投資總公司負責對鄭州市軌道交通建設(shè)項目進行投資和融資，作為投融資載體，組建軌道投融資項目公司，鄭州市市政府將以政府財政投入向軌道交通建設(shè)項目注入項目資本金，項目資本金以外的債務(wù)資金由軌道投融資項目公司通過國內(nèi)銀行貸款為主，企業(yè)債券為輔等多元化的債務(wù)融資手段來解決。政府財政投入：由于城市軌道交通具有一次性投入大，運行費用高，社會效益好而自身經(jīng)濟效益差等特點，政府在城市軌道交通資金籌集中始終占有舉足輕重的決定作用，為保證建設(shè)項目的順利實施，鄭州市市政府投入億元作為建設(shè)項目資本金，占總投資的%。國內(nèi)銀行貸款：國內(nèi)銀行貸款是一種比較傳統(tǒng)的融資手段，廣泛用于各種項目，國內(nèi)軌道交通項目也大都采用國內(nèi)商業(yè)銀行貸款。中國銀行河南分行、中國農(nóng)業(yè)銀行金水路支行、中國建設(shè)銀行鄭州支行等數(shù)十家銀行已對鄭州市軌道交通建設(shè)項目進行了債項評審，與鄭州市市政府初步達成了總額超過100億元的授信意向。企業(yè)債券：企業(yè)債券是企業(yè)為籌集建設(shè)資金而發(fā)行的債券，通過發(fā)行軌道交通債券，可以集中民間大量閑散及短期資金用于軌道交通建設(shè)。企業(yè)債券不改變投資主體，實際上是向社會公眾借款的一種方式，而且是一種籌集長期穩(wěn)定、低成本資金的有效手段，也是鄭州市軌道交通建設(shè)籌集資金的一條重要渠道。（三）政府主導(dǎo)的BOT市場化投融資模式1、模式介紹BOT融資模式（即Build—Operate—Transfer建設(shè)?經(jīng)營?移交）是項目融資的諸多方式中的一種，在我國又被稱作”特許權(quán)投融資方式。一般有東道國政府或地方政府通過特許權(quán)協(xié)議，將項目授予項目發(fā)起人為此專設(shè)的項目公司，由項目公司負責基礎(chǔ)設(shè)施（或基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)）項目的投融資、建造、經(jīng)營和維護；在規(guī)定的特許期內(nèi)，項目公司擁有投資建造設(shè)施的所有權(quán)（但不是完整意義上的所有權(quán)），允許向設(shè)施的使用者收取適當?shù)馁M用，并以此回收項目投融資、建造、經(jīng)營和維護的成本費用，償還貸款；特許期滿后，項目公司將設(shè)施無償移交給東道國政府。2、融資步驟（1）項目發(fā)起方成立項目專設(shè)公司，專設(shè)公司同東道國政府或有關(guān)政府部門達成項目特許協(xié)議。（2）項目公司與建設(shè)承包商簽署建設(shè)合同，并得到建筑商和設(shè)備供應(yīng)商的保險公司的擔保。專設(shè)公司與項目運營承包商簽署項目經(jīng)營協(xié)議。（3）項目公司與商業(yè)銀行簽訂貸款協(xié)議或與出口信貸銀行簽訂買方信貸協(xié)議。（4）進入經(jīng)營階段后，項目公司把項目收入轉(zhuǎn)移給一個擔保信托。擔保信托再把這部分收入用于償還銀行貸款。3、典型案例：深圳地鐵4號線項目背景：在深圳地鐵4號線建設(shè)中，工程一期的4公里已經(jīng)由政府投資建設(shè)完成，二期工程的16公里，政府采用BOT的方式引入投資。2004年1月深圳市政府與香港地鐵公司簽訂原則性協(xié)議-深圳地鐵4號線的BOT協(xié)議，確定由香港地鐵公司完成4號線二期BOT項目。深圳四號線采用的BOT方式，項目的建設(shè)基金全部由香港通過土地融通地鐵建設(shè)資金的經(jīng)驗，政府把地鐵沿線土地以協(xié)議出讓的方式轉(zhuǎn)讓給香港地鐵公司成立的項目公司。項目公司對土地進行綜合開發(fā)獲得利潤以彌補建設(shè)期貸款償還以及初期運營虧損。這種模式下政府的責任只限于對地鐵建設(shè)、運營的監(jiān)管以及吧一期工程租賃給項目公司。除了土地之外，政府不對二期工程進行投資，政府對地鐵項目的參與程度進一步降低了。投資情況：香港地鐵公司依照中國法律在深圳市注冊設(shè)立一家外商獨資/合資有限責任公司，作為項目公司，負責建設(shè)4號線續(xù)建工程、運營4號線整體（包括一期和二期）以及直接或間接經(jīng)營沿線政府注入地塊的房地產(chǎn)開發(fā)項目。在經(jīng)營期內(nèi)地鐵公司持有不少項目公司股權(quán)的51%。項目公司的注冊資本不低于投資總額的40%。市政府將4號線一期設(shè)施以租賃的方式交給項目公司經(jīng)營，首個租賃期限為20年，期限屆滿，雙方續(xù)訂租賃到經(jīng)營屆滿。香港地鐵公司負責籌措注冊資本和投資總額之間的差額，項目工資通過向中國境內(nèi)外的金融機構(gòu)融資，解決注冊資本和投資總額之間的差額，融資資金必須用于4號線二期的建設(shè)和運營。項目公司不能用二期建設(shè)用地進行抵押。市政府采用協(xié)議出讓的方式向項目公司提供地鐵沿線土地面積80公頃，用于房地產(chǎn)開發(fā)。項目公司按評估低價的60%向市政府繳納地價款，作為協(xié)議出讓土地使用權(quán)的價格。項目公司通過招標、拍賣的方式選擇發(fā)展商，也可自行開發(fā)。項目公司在經(jīng)營期滿后，向市政府移交4號線設(shè)施，并且確保所移交的設(shè)施處于良好的狀態(tài)。移交的二期設(shè)施不存在任何抵押、質(zhì)押和任何形式的擔保，且不受任何第三人的追索。項目公司在經(jīng)營期間接受交通主管部門及其他職能部門對4號線的監(jiān)督。市政府價格主管部門制定4號線票價。（四）PPP融資模式1、模式介紹：Public-Private-Partnerships,又稱“政府民間合作”。PPP有廣義和狹義之分：廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調(diào)合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值。PPP融資模式的實質(zhì)是政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取公共產(chǎn)品加快建設(shè)及有效運營。PPP模式是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式，反映了廣義的公私合營關(guān)系，運用于公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)機構(gòu)和國營企業(yè)的私有化改造等領(lǐng)域。其特點是：通過引入私營企業(yè)，將市場中的競爭機制引入到基礎(chǔ)設(shè)施項目中，以便更好地為社會服務(wù)。2、融資步驟①項目前期準備階段：項目發(fā)起（包括啟動準備和前期調(diào)研）、項目準備（主要是項目策劃實施方案研究和編制）②項目招投標實施階段：協(xié)議編制、競爭性程序、簽署協(xié)議③項目實施階段：項目建設(shè)（項目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式合同，并確定責任主體）、項目運營（政府與項目公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，約定特許經(jīng)營期限）④合同終結(jié)階段：項目移交（特許經(jīng)營期滿后，項目公司要將項目的經(jīng)營權(quán)向政府移交）、項目公司清算（項目移交后，項目公司應(yīng)按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)）3、典型案例：北京地鐵四號線項目背景：北京地鐵四號線長千米，位于北京西部市區(qū)，總投資約為153億元。2003年12月，北京市政府轉(zhuǎn)發(fā)了市發(fā)展改革委《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實施意見》，明確提出了軌道交通項目可以按照政府與社會投資7:3的比例，吸引社會投資參與建設(shè)。地鐵特許經(jīng)營項目的實施基本實現(xiàn)了有法可依、有章可循。北京地鐵四號線就是在這種背景下開發(fā)的。鑒于北京地鐵四號線的社會效益，北京市政府計