(精華版)朱立言-公共管理概論

(精華版)朱立言-公共管理概論(精華版)朱立言-公共管理概論(精華版)朱立言-公共管理概論xxx公司(精華版)朱立言-公共管理概論文件編號(hào)：文件日期：修訂次數(shù)：第1.0次更改批準(zhǔn)審核制定方案設(shè)計(jì)，管理制度公共管理學(xué)概論緒論公共管理通?？梢岳斫鉃楣步M織尤其是政府組織的管理活動(dòng)，或理解為公共組織有效地提供公共物品和公共服務(wù)的過(guò)程。它是在傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展形成的，其主要或核心部分仍然是政府管理活動(dòng)。第一節(jié)管理與管理理論的演進(jìn)一、管理的含義管理的這一定義具有如下基本含義：（l）管理是由管理者引導(dǎo)的活動(dòng)。管理者可以是以個(gè)人形式存在的領(lǐng)導(dǎo)者和管理人員，也可以是以集體形式出現(xiàn)的決策者和領(lǐng)導(dǎo)者。（2）管理是在一定的環(huán)境條件下進(jìn)行的。管理的環(huán)境條件即指管理者面臨的內(nèi)外部環(huán)境條件。外部環(huán)境條件主要是指管理者所管理的組織和成員所面對(duì)的自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境條件是管理者所管理的組織內(nèi)部的狀況，包括組織性質(zhì)、組織制度、人員狀況、組織技術(shù)水平、組織文化等。(3)管理是為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。組織的目標(biāo)是管理活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。（4）管理需要有效地動(dòng)員和配置資源。(5）管理具有基本的職能。管理的基本職能包括計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等。（6)管理是一種社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)。在社會(huì)實(shí)踐的意義上，一方面，管理是管理者有目的和有意識(shí)的活動(dòng)；另一方面，管理的主要作用對(duì)象是被管理者。就這些方面而言，管理是管理者主觀見(jiàn)之于被管理者客觀的活動(dòng)，是典型的具有社會(huì)性的實(shí)踐活動(dòng)。管理具有兩重性：一是它的自然屬性，反映其共性。二是它的社會(huì)屬性，反映其個(gè)性。二、管理的職能管理的職能是指管理者在管理過(guò)程中的各種基本活動(dòng)及其功能。就我國(guó)的管理實(shí)踐，尤其是公共管理的實(shí)踐來(lái)看，可以把管理的職能主要?jiǎng)澐譃橛?jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制四個(gè)方面。1.計(jì)劃職能計(jì)劃職能就是明確管理的總體目標(biāo)和各分支目標(biāo)，并圍繞這些目標(biāo)的活動(dòng)。計(jì)劃職能是管理活動(dòng)的首要職能，是管理活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)。計(jì)劃職能的特點(diǎn)主要有：預(yù)先性；預(yù)測(cè)性；評(píng)價(jià)性；調(diào)整性。2.組織職能組織職能是管理者按照組織的特點(diǎn)和原則，通過(guò)組織設(shè)計(jì)，構(gòu)建有效的組織結(jié)構(gòu)，合理配置各種資源并使之有效運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)。組織職能是管理活動(dòng)得以順利進(jìn)行的必要環(huán)節(jié)。組織職能的特點(diǎn)有：合理性；有序性；規(guī)范性。3.領(lǐng)導(dǎo)職能領(lǐng)導(dǎo)職能就是管理者按照組織目標(biāo)和任務(wù)，動(dòng)員和引導(dǎo)人們的思想與行為，使之為組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而貢獻(xiàn)力量和積極行動(dòng)的活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)職能常常被人們認(rèn)為是管理的核心環(huán)節(jié)。領(lǐng)導(dǎo)職能的一般特點(diǎn)主要有：權(quán)威性；主導(dǎo)性；決斷性；公正性；協(xié)調(diào)性；規(guī)范性。4.控制職能控制職能是管理者按照組織目標(biāo)和計(jì)劃的要求，對(duì)組織運(yùn)行狀況進(jìn)行檢查、監(jiān)督和調(diào)節(jié)的活動(dòng)?？刂坡毮苁枪芾磉^(guò)程的監(jiān)視器和調(diào)節(jié)器。三、管理的類(lèi)型本書(shū)把現(xiàn)代社會(huì)的管理劃分為公共管理和工商管理（也稱(chēng)之為私人管理）兩大類(lèi)型。公共管理在許多重要的方面是與工商管理存在著差別的。這些差別主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：(1)追求的價(jià)值不同。公共管理追求的是公共利益，工商管理謀求的是本企業(yè)的利益。(2)提供的產(chǎn)品或服務(wù)不同。公共管理服務(wù)于全社會(huì)，處理社會(huì)公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，盡的是公共責(zé)任。工商管理主要是依法經(jīng)營(yíng)。(3)權(quán)威的來(lái)源不同。公共管理行使的是公權(quán)力，這種公權(quán)力來(lái)源于公民的“授權(quán)”，工商管理行使的是私權(quán)力四、管理理論的演進(jìn)自從管理學(xué)成為獨(dú)立的學(xué)科以來(lái)，大體經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。（一）古典管理理論階段古典管理理論階段的管理學(xué)注重管理的科學(xué)性、精確性、法理性和紀(jì)律性，把管理的對(duì)象看作是被動(dòng)的受支配者和經(jīng)濟(jì)理性人，是機(jī)器的附屬物，而較少注意人的全面性及其對(duì)管理的影響。這一階段的管理理論是以科學(xué)管理學(xué)派為主干形成的。1.泰勒及其科學(xué)管理理論2.亨利·法約爾及其管理過(guò)程學(xué)說(shuō)3.馬克斯·韋伯及其官僚制（二）行為科學(xué)階段行為科學(xué)是20世紀(jì)三四十年代發(fā)展起來(lái)的新興學(xué)科，與科學(xué)管理理論相比，它的重要特點(diǎn)是重視人的因素，采用自然科學(xué)的一些研究方法來(lái)研究管理問(wèn)題，并以社會(huì)心理學(xué)為基礎(chǔ)，從人的行為、動(dòng)機(jī)、目的、反應(yīng)來(lái)研究人與人、人與環(huán)境之間的關(guān)系（三）現(xiàn)代管理理論第二節(jié)行政與行政學(xué)一、行政的含義行政是指依法享有國(guó)家權(quán)力的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和自身內(nèi)部事務(wù)的管理活動(dòng)。理解行政的概念，應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：(1)公共行政與私人行政的區(qū)別。從目的上看，私人行政謀求私人利益。公共行政則以公共利益為目標(biāo)。從方式上看，私人行政采取自由競(jìng)爭(zhēng)的方式，公共行政則注重統(tǒng)籌治理。從治事準(zhǔn)則上看，私人行政較少受政策法規(guī)限制，可以權(quán)變運(yùn)用，人治色彩濃重，公共行政則要求以政策、法規(guī)為準(zhǔn)繩，限制自由裁量，表現(xiàn)出法治特征。(2)行政與立法和司法活動(dòng)的區(qū)別。無(wú)論是社會(huì)主義國(guó)家還是資本主義國(guó)家，行政與立法和司法活動(dòng)都有所區(qū)別，立法就是確立法律法令，行政就是執(zhí)行這些法律法令，按照這些法律法令去從事對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理。司法擔(dān)負(fù)的是監(jiān)督和審判的職能，通過(guò)法律手段來(lái)規(guī)范社會(huì)行為。(3)廣義行政和狹義行政的區(qū)別。從現(xiàn)實(shí)情況看，行政有廣義和狹義兩種解釋。廣義上講，行政并不一定為政府機(jī)關(guān)所獨(dú)享。而從狹義上講，行政僅僅是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)，即中央政府及其所屬部門(mén)和地方各級(jí)政府所開(kāi)展的活動(dòng)。行政（管理）是社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中起主導(dǎo)作用的管理活動(dòng)，其作用主要表現(xiàn)在：（1）行政（管理）對(duì)國(guó)家政權(quán)的鞏固、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。（2）行政（管理）直接或間接制約和影響其他一切管理活動(dòng)。（3）行政（管理）直接關(guān)系著人民群眾的切身利益。行政與管理不同，這種不同主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）從歷史角度來(lái)看，是先有管理，然后從中分離出行政（2）從概念上看，管理的外延更寬，包括范圍更廣（3從性質(zhì)上分析，管理更多表現(xiàn)出自然屬性，而行政則更多表現(xiàn)出社會(huì)屬性?，F(xiàn)代行政的特點(diǎn)是多方面的，這些特點(diǎn)包括：（1）行政是以提供公共服務(wù)為目的的社會(huì)管理活動(dòng)。（2）行政是為國(guó)家政治統(tǒng)治服務(wù)的政治性活動(dòng)。（3）依法行政是現(xiàn)代行政的本質(zhì)特征。（4）社會(huì)民主是有效行政的基礎(chǔ)保證。（5）公平原則是現(xiàn)代行政的出發(fā)點(diǎn)。二、行政學(xué)的研究對(duì)象、相關(guān)學(xué)科和特征行政學(xué)亦稱(chēng)行政管理學(xué)或公共行政學(xué)，是以行政管理為研究對(duì)象，并揭示其內(nèi)在規(guī)律的一門(mén)學(xué)科。具體講，就是研究國(guó)家行政組織對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)及其自身內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行有效管理的規(guī)律、基本原則和方法的一門(mén)學(xué)科。行政學(xué)的研究?jī)?nèi)容主要包括：(1)研究政府為什么去管。(2)研究政府應(yīng)該管什么。(3)研究政府能夠管什么。(4)研究政府怎樣管。（5）研究政府由誰(shuí)管。從學(xué)科上講，行政管理學(xué)綜合運(yùn)用多種知識(shí)研究行政管理問(wèn)題，相關(guān)學(xué)科涉及政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)等。行政學(xué)在形成與發(fā)展過(guò)程中表現(xiàn)出一些鮮明的特征，主要包括：（1）階級(jí)性與社會(huì)性的統(tǒng)一。（2）理論性與應(yīng)用性的統(tǒng)一。（3）規(guī)范性與權(quán)變性的統(tǒng)一。（4）綜合性與獨(dú)立性的統(tǒng)一。三、行政學(xué)的產(chǎn)生一般認(rèn)為，行政學(xué)誕生于美國(guó)，是資本主義社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物。1865年德國(guó)學(xué)者史坦因在其所著的《行政學(xué)》一書(shū)中，最早提出了行政學(xué)的概念。但當(dāng)時(shí)主要是指行政法而言，并沒(méi)有把行政學(xué)視為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科，因此遠(yuǎn)沒(méi)有形成行政學(xué)的理論體系。曾任美國(guó)第二十八任總統(tǒng)和普林斯頓大學(xué)校長(zhǎng)的威爾遜先生1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表了《行政之研究》一文，主張建立一門(mén)獨(dú)立學(xué)科—行政學(xué)，把政治與行政區(qū)別開(kāi)來(lái)。此文影響巨大，被認(rèn)為是行政學(xué)研究的開(kāi)山之作，威爾遜也因此被譽(yù)為行政學(xué)的鼻祖和奠基人。1893年美國(guó)學(xué)者古德諾所著《行政法》一書(shū)出版，1900年他又出版了另一部名著《政治與行政》，發(fā)展了威爾遜的觀點(diǎn)，明確提出“政治是國(guó)家意志的體現(xiàn)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行”，因此成為“政治行政兩分論”的代表人物。1926年美國(guó)學(xué)者羅納德·懷特撰寫(xiě)了《行政學(xué)導(dǎo)論》一書(shū)，論述了行政管理的重要性和科學(xué)研究的可能性。1927年美國(guó)學(xué)者威羅福畢出版了《行政學(xué)原理》一書(shū)，比較系統(tǒng)地闡述了行政學(xué)的理論體系。這兩本大學(xué)教科書(shū)的出版是行政學(xué)作為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科形成的標(biāo)志。1939年美國(guó)成立了全美行政學(xué)會(huì)，在加強(qiáng)理論研究、傳播行政學(xué)知識(shí)、增進(jìn)觀點(diǎn)交流方面發(fā)揮了非常積極的作用。第三節(jié)公共管理與公共管理理論的興起一、公共管理的含義1.公共管理與公共行政“公共管理”與“公共行政”有所不同?！肮残姓笔钦貏e是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，盡管“公共管理”也包含了“公共行政”的許多內(nèi)涵，但它主要關(guān)注的并非只是過(guò)程、程序和按指令所辦事項(xiàng)，以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得某種結(jié)果和對(duì)結(jié)果所負(fù)的個(gè)人責(zé)任。2.公共部門(mén)與公共物品人們習(xí)慣將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域劃分為公共部門(mén)和私人部門(mén)。公共部門(mén)是公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，除政府機(jī)構(gòu)外，還存在公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等“準(zhǔn)公共部門(mén)”組織，也稱(chēng)為第三部門(mén)或非營(yíng)利組織，但因其具有如下鮮明的“公共”特性，也將其歸入公共部門(mén)之中：公共物品可以從不同的角度來(lái)加以劃分。第一種劃分方法是將之分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。國(guó)防是一種典型的純公共物品，道路是準(zhǔn)公共物品的典型例子。第二種劃分方法是將公共物品劃分為有形的公共物品（硬公共物品）和無(wú)形的公共物品（軟公共物品）。第三種劃分方法是將公共物品劃分為全國(guó)性的公共物品和地方性的公共物品3.公共職能與公共權(quán)力公共職能就是建立在集體而不是個(gè)人基礎(chǔ)之上的、用來(lái)滿足占社會(huì)人口大多數(shù)的群體需求的一種活動(dòng)。公共權(quán)力一般指由立法、行政、執(zhí)法、司法等國(guó)家和社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)行使的權(quán)力，它在保證社會(huì)穩(wěn)定、維持社會(huì)良性互動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著任何私人權(quán)力都無(wú)法取代的重要作用。二、公共管理理論的產(chǎn)生如果非要為公共管理思想的起源確定個(gè)大概的時(shí)間，那么應(yīng)該說(shuō)是20世紀(jì)70年代末到80年代初，當(dāng)時(shí)在美國(guó)一些大學(xué)的商學(xué)院和公共政策學(xué)院中公共管理理論開(kāi)始形成。三、公共管理的研究對(duì)象公共管理是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科。因此，公共管理可以被界定為一門(mén)綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來(lái)研究公共管理組織和公共管理過(guò)程及其規(guī)律性的學(xué)科。四、公共管理的學(xué)科特征就公共管理學(xué)科特征及其與傳統(tǒng)公共行政的區(qū)別可以作如下簡(jiǎn)要說(shuō)明：(1)就研究對(duì)象與范圍來(lái)說(shuō)，公共管理并不像傳統(tǒng)的公共行政那樣，將自己主要局限于政府行政機(jī)關(guān)特別是官僚機(jī)構(gòu)的研究上，而是把研究對(duì)象擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)）和非營(yíng)利組織或第三部門(mén)甚至私人部門(mén)的公共的方面。（2)公共管理更具跨學(xué)科、綜合性的特點(diǎn)。因此，它的基礎(chǔ)更扎實(shí)，并具有更廣泛的學(xué)科知識(shí)框架。(3)公共管理將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)公共行政的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉薄?4)公共管理也涉及大量的公共行政沒(méi)有涉及的其他主題。(5)公共管理既是實(shí)證的（重視經(jīng)驗(yàn)研究，從經(jīng)驗(yàn)中汲取知識(shí)），又是規(guī)范的（提倡研究“應(yīng)該不應(yīng)該”的問(wèn)題，用以規(guī)范公共管理行為）。（6）公共管理將自身建立在當(dāng)代公共部門(mén)管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上，是從這種實(shí)踐中產(chǎn)生的新理論，反過(guò)來(lái)成為指導(dǎo)這種實(shí)踐的模式。因此，與傳統(tǒng)行政相比，它更具現(xiàn)實(shí)性。五、公共管理的研究途徑和方法（1）歷史研究。（2）文獻(xiàn)研究。（3）系統(tǒng)分析。(4)比較分析。(5)實(shí)驗(yàn)分析。(6)案例分析。第二章公共組織第一節(jié)公共組織概述一、組織的含義綜上所述，組織是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過(guò)相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來(lái)的有機(jī)整體。二、公共組織的含義是以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織，也包括第三部門(mén)組織。狹義的公共組織指國(guó)家機(jī)關(guān)組織。三、公共組織的構(gòu)成要素A組織人員。任何組織都以人為核心，組織首先是人際關(guān)系體現(xiàn)。B組織目標(biāo)。組織都是為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而建立，決定了組織發(fā)展方向。C職能范圍。職能范圍是組織目標(biāo)的具體化，明確組織工作活動(dòng)領(lǐng)域和職能范圍。D機(jī)構(gòu)設(shè)置。機(jī)構(gòu)承載組織權(quán)力，是組織內(nèi)部分工的結(jié)果。E職位設(shè)置。一定機(jī)構(gòu)內(nèi)職位（職級(jí)、職數(shù)、職責(zé)）的確定，保證了組織權(quán)力的流動(dòng)和組織資源的整合與分配。F權(quán)力與職權(quán)。來(lái)自于組織認(rèn)可，與職位密切相關(guān)。G權(quán)責(zé)劃分。指公共組織中各個(gè)部門(mén)、層次、成員之間若干從屬、并列等相互關(guān)系的確認(rèn)。H規(guī)章制度。指以書(shū)面形式對(duì)組織構(gòu)建、程序、行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。I團(tuán)體意識(shí)。形成組織目標(biāo)的共同心理基礎(chǔ)。J組織設(shè)計(jì)。主要是組織結(jié)構(gòu)的分化整合以及組織目標(biāo)的修正。K支持硬件。物質(zhì)硬件的支持，包括場(chǎng)地、辦公設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等。L技術(shù)與信息。包括組織活動(dòng)過(guò)程中采用的科學(xué)技術(shù)，也包括組織決策原則、方式在內(nèi)的政治技術(shù)。四、公共組織的類(lèi)型公共組織是以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織。它包括政府組織、第三部門(mén)組織。主要類(lèi)型有：A按財(cái)務(wù)－會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)。有利于加強(qiáng)審計(jì)和監(jiān)督。包括六種：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會(huì)。B按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)。包括三種：強(qiáng)制型(政府部門(mén)，如納稅)、半強(qiáng)制型（消協(xié)、行業(yè)協(xié)會(huì)，一定強(qiáng)制性，但是可對(duì)抗的）、非強(qiáng)制型公共組織（研究所、基金會(huì)、院校）。C按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)。包括三種：古典模型（強(qiáng)調(diào)分工、效率）、官僚模型（強(qiáng)調(diào)制度服從）、第三部門(mén)行政模型（委員會(huì)，而非單一行政人員權(quán)威）。第二節(jié)公共組織的結(jié)構(gòu)公共組織理論認(rèn)為，結(jié)構(gòu)是組織軀體的骨架，它表現(xiàn)為工作分工的幾何圖式及其等級(jí)上的排列。不同的組織結(jié)構(gòu)對(duì)組織的過(guò)程與行為會(huì)產(chǎn)生不同的影響，對(duì)組織效率也具有直接的影響，一個(gè)結(jié)構(gòu)不合理的組織能有高效率是不可想象的。一、管理層次和管理幅度管理層次指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。管理幅度指一名上級(jí)管理者或一個(gè)組織有效管理的下級(jí)人員或單位、部門(mén)的數(shù)目。它是衡量管理工作復(fù)雜性的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù)雜，管理幅度一般越寬。管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系，管理層次越多，管理幅度越??；管理層次越少，管理幅度越大。管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，為底寬上窄的尖形結(jié)構(gòu)。優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，便于統(tǒng)一行動(dòng)，缺點(diǎn)是決策容易執(zhí)行走樣，同時(shí)限制積極、主動(dòng)性發(fā)揮；而管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，形態(tài)扁平，是一種扁形結(jié)構(gòu)，優(yōu)點(diǎn)是決策、執(zhí)行靈活迅速，積極主動(dòng)性得到發(fā)揮，缺點(diǎn)是由于上級(jí)對(duì)下級(jí)控制不強(qiáng)，集體行動(dòng)難度大。實(shí)踐中，人們總是力圖把尖形與扁形結(jié)合起來(lái)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，設(shè)計(jì)令人滿意的結(jié)構(gòu)。二、公共組織的結(jié)構(gòu)形式公共組織是以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織。一般有以下形式：A直線結(jié)構(gòu)。單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，傳遞速度快，但容易導(dǎo)致僵化，規(guī)模不大。B職能結(jié)構(gòu)。每個(gè)上級(jí)部門(mén)沒(méi)有單一服從自己的下級(jí)部門(mén)，每個(gè)下級(jí)部門(mén)也不只服從一個(gè)上級(jí)部門(mén)。拓展了管理事務(wù)范圍，適合復(fù)雜管理，但如缺乏協(xié)調(diào)，會(huì)造成政出多門(mén)、混亂局面。C直線－職能結(jié)構(gòu)。每個(gè)上級(jí)部門(mén)有單一服從自己的下級(jí)部門(mén)，但這個(gè)下級(jí)部門(mén)需接受其它上級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)與監(jiān)督。既有垂直領(lǐng)導(dǎo)，也有水平領(lǐng)導(dǎo)。缺點(diǎn)是垂直領(lǐng)導(dǎo)可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)。D矩陣結(jié)構(gòu)。又叫適應(yīng)性組織。以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)履行任務(wù)的結(jié)構(gòu)。垂直領(lǐng)導(dǎo)（原有等級(jí)內(nèi)）與水平領(lǐng)導(dǎo)（臨時(shí)機(jī)構(gòu)內(nèi)）并重，有利于發(fā)揮組織成員綜合優(yōu)勢(shì)，適合復(fù)雜工作。缺點(diǎn)是雙重領(lǐng)導(dǎo)，以及穩(wěn)定性較差。三、我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu)A縱向結(jié)構(gòu)。宏觀――中央層次，地方行政組織的層次。如省、市、縣、鎮(zhèn)微觀――行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系。如部、廳、局、所B橫向結(jié)構(gòu)。決策部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)、反饋部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)。在我國(guó)，行政組織的橫向結(jié)構(gòu)服務(wù)從于縱向結(jié)構(gòu)。四、行政體制的基本類(lèi)型行政組織體制的基本類(lèi)型可以按照不同的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分。A根據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)分為首長(zhǎng)制和委員制在我國(guó)實(shí)行首長(zhǎng)制，也吸收了委員制長(zhǎng)處，重大問(wèn)題經(jīng)集體討論由首長(zhǎng)集中決定。B根據(jù)行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)分為層級(jí)制和職能制在我國(guó)，層級(jí)如國(guó)務(wù)院、省、市、區(qū)、鄉(xiāng)，職能如國(guó)務(wù)院設(shè)若干部委。C根據(jù)行政組織權(quán)力的使用特點(diǎn)分為集權(quán)制和分權(quán)制D根據(jù)行政部門(mén)中同一層級(jí)所受的指揮和控制分為完整制和分離制五、行政組織理論西方行政組織理論的演變大致分為三個(gè)時(shí)期，形成了三大學(xué)派。1．古典行政組織理論行政管理組織理論著重研究組織要素和原則，提出了分工協(xié)作、權(quán)責(zé)一致、命令統(tǒng)一、指揮統(tǒng)一、集權(quán)與分權(quán)適當(dāng)、強(qiáng)化紀(jì)律和秩序等14項(xiàng)原則和計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算的管理七種職能理論。2.新古典組織理論新古典組織理論又稱(chēng)為行為科學(xué)組織理論，主要包括：以梅奧為代表的人際關(guān)系組織理論；以巴納德為代表的組織平衡理論；以西蒙為代表的決策過(guò)程組織理論。它們的共同特點(diǎn)是：以組織中人的問(wèn)題為中心，從動(dòng)態(tài)的角度研究人的行為對(duì)組織的影響及其相互關(guān)系。其缺陷是只局限于人和組織行為的研究，只注重社會(huì)科學(xué)實(shí)證的研究方法，忽視了組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)的作用等。3.現(xiàn)代組織理論20世紀(jì)60年代以后，組織理論的研究引進(jìn)系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進(jìn)人了一個(gè)新的發(fā)展階段。主要包括：以卡斯特、羅森茨韋克為代表的系統(tǒng)分析組織理論；以勞倫斯、洛西、伍德沃德為代表的權(quán)變組織理論。現(xiàn)代組織理論重視從社會(huì)整體聯(lián)系、環(huán)境影響、發(fā)展變化等方面研究行政組織，并為行政組織的研究提供了新的理論方法。第三節(jié)公共組織的過(guò)程與行為一、組織沖突與協(xié)調(diào)組織沖突指因組織目標(biāo)、過(guò)程、顧客、領(lǐng)域等因素的不相適應(yīng)而引發(fā)的組織間行為的“不合轍”。通常有三種形式：A目標(biāo)與顧客的沖突。目標(biāo)導(dǎo)向型與顧客導(dǎo)向型的沖突，如美國(guó)衛(wèi)生及公眾服務(wù)部管制衛(wèi)生及福利項(xiàng)目，而退伍軍人管理局則要為顧客謀最大利益，于是沖突產(chǎn)生。B功能與領(lǐng)域的沖突。即“條條”與“塊塊”的沖突（條是垂直的，塊是地方的）。財(cái)政部要求對(duì)地方財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)管理，而地方則希望對(duì)其實(shí)行屬地管理。C目標(biāo)間的沖突。不同組織的目標(biāo)領(lǐng)域發(fā)生交叉，引起沖突。如警察與消防員皆參與處理危機(jī)事故，領(lǐng)域重疊，可能引發(fā)沖突。組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)與垂直協(xié)調(diào)，水平協(xié)調(diào)指組織間水平方向上的合作，如利益相關(guān)組織通過(guò)協(xié)商達(dá)成協(xié)議；垂直協(xié)調(diào)指上級(jí)對(duì)下級(jí)組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。過(guò)去人們認(rèn)為組織沖突競(jìng)爭(zhēng)可增強(qiáng)組織活力，如今人們則更強(qiáng)調(diào)組織合作模型。二、個(gè)體行為、群體行為與組織行為1.個(gè)體行為公共組織尤其是行政組織中的人的行為方式有其特別之處，主要有三種基本模式。A成人發(fā)展模型。根據(jù)人的不同階段，20歲時(shí)工作滿足感低，傾向?qū)W習(xí)，承受能力差。30歲時(shí)經(jīng)過(guò)社會(huì)化和個(gè)人成長(zhǎng)后，進(jìn)入職業(yè)穩(wěn)固期。40歲面臨中年危機(jī)，滿意感急速下降。50歲，滿意感重新恢復(fù)。退休前滿意感又下滑。B文化行為模式。不同民族文化背景下，行政人員行為不同。包含多個(gè)維度：避免不確定性，個(gè)人主義－集體主義，剛性氣質(zhì)－柔性氣質(zhì)，長(zhǎng)期取向－短期取向，權(quán)力距離。如權(quán)力距離是接受不平等權(quán)力分配的程度，美國(guó)人接受距離小，則個(gè)人參與決策熱情高；而法國(guó)、意大利則反之，愿意依賴(lài)上級(jí)。C政治行為模式。根據(jù)政治因素描述個(gè)體行為。分為鄉(xiāng)下型（忠誠(chéng)度高，追求聲望，在乎升遷）、都市型（只在乎能否讓自己自由發(fā)揮）?；蛑剖叫停?lèi)似鄉(xiāng)下型）、專(zhuān)才型（類(lèi)似都市型）、混合型（不在乎聲望，但希望升遷）2.群體行為非正式群體與組織管理。在任何組織和社會(huì)的構(gòu)成中，都存在著非正式群體，許多組織的職能都是通過(guò)非正式群體來(lái)完成的，特別是在正式群體的溝通和指揮協(xié)調(diào)遇到障礙時(shí)，更是如此。非正式群體按其形成的原因可分為利益型、情感型、愛(ài)好型、信仰型和親緣型等類(lèi)型。按其影響結(jié)果可分為積極型、中間型、消極型和破壞型。按其構(gòu)成情況可分為橫向型（由組織中級(jí)別、層次相同或工作性質(zhì)一樣的人員組成），縱向型（由組織中不同級(jí)別、不同層次、不同職位、不同工種的人員組成）和混合型（不分等級(jí)、層次差別，由各色利益相關(guān)的人員組成）。非正式群體的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：第一，具有自發(fā)性。第二，具有不穩(wěn)定性。第三，中心人物作用突出。第四，至少在一段時(shí)間里表現(xiàn)出很強(qiáng)的凝聚力。第五，信息溝通的數(shù)量和質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)正式組織的信息溝通。第六，心理和行為對(duì)外界事物感受上的一致性。3.群體壓力與從眾行為從群體利益角度來(lái)看，并非從眾行為一定會(huì)產(chǎn)生好的效果。通常從眾行為的結(jié)果有三種可能性：一是積極的一致性，二是消極的一致性，三是無(wú)異議的一致性（一種得到大家公認(rèn)的行為模式）。因此，組織在對(duì)待從眾現(xiàn)象時(shí)，應(yīng)把握這樣一個(gè)最基本的原則：鼓勵(lì)和支持積極的一致性，消除和轉(zhuǎn)化消極的一致性，服從和遵守?zé)o異議的一致性。4.組織行為公共選擇理論假定組織中的個(gè)體是“經(jīng)濟(jì)人”，個(gè)體行為具有“經(jīng)濟(jì)人”的特征：其一經(jīng)濟(jì)人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟(jì)人追求的是自身利益的最大化。第四節(jié)公共組織環(huán)境包括文化、技術(shù)、教育、政治、法制、自然資源、人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等。其中最重要的是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)環(huán)境。A政治環(huán)境。政治環(huán)境對(duì)公共組織行為加以規(guī)范和引導(dǎo)，主要包括政治體制（決定公共組織的地位和作用）、政治權(quán)力（公共組織的權(quán)力）、國(guó)家結(jié)構(gòu)（決定活動(dòng)范圍）、政府機(jī)構(gòu)、政治制度、公共政策（決策對(duì)公共組織施加影響）等方面。B經(jīng)濟(jì)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)環(huán)境的基本要素主要包括經(jīng)濟(jì)體制（計(jì)劃經(jīng)濟(jì)全面干預(yù)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有限范圍）、經(jīng)濟(jì)利益（決定公共組織目標(biāo)，有的傾向效率，有的傾向公平）、經(jīng)濟(jì)實(shí)力（實(shí)力大，影響力就大）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，就會(huì)帶來(lái)公共組織重建或目標(biāo)重塑）等方面。C文化環(huán)境。文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，文化環(huán)境對(duì)公共組織影響較為緩慢，但時(shí)間更長(zhǎng)。主要要素有：認(rèn)知水平（決定處理公共問(wèn)題方式）、價(jià)值（對(duì)待社會(huì)事務(wù)態(tài)度）、意識(shí)形態(tài)（使目標(biāo)更鮮明）、行為規(guī)范（決定交流方式）、道德傳統(tǒng)（自愿發(fā)揮角色功能）等。D技術(shù)環(huán)境。包括經(jīng)驗(yàn)技術(shù)、實(shí)體技術(shù)、與知識(shí)技術(shù)。制約著組織管理和活動(dòng)方式方法。農(nóng)業(yè)技術(shù)支持農(nóng)業(yè)型組織，工業(yè)技術(shù)支持工業(yè)型組織，今天，信息技術(shù)從多方面影響公共組織結(jié)構(gòu)和行為，技術(shù)環(huán)境在地位前所未有。第三章公共決策第一節(jié)決策概述決策是人類(lèi)社會(huì)所特有的現(xiàn)象，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。決策是人們就需要解決的問(wèn)題所作的行為設(shè)計(jì)和抉擇過(guò)程，即人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)所作的行為設(shè)計(jì)及其抉擇。公共組織的決策是指公共組織在管理活動(dòng)中，為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)或解決面臨的問(wèn)題制定行動(dòng)方案并加以?xún)?yōu)化選擇的過(guò)程。決策雖然變化萬(wàn)千且復(fù)雜多樣，但是預(yù)見(jiàn)性、選擇性和主觀性是其一般特征或?qū)傩?。?)預(yù)見(jiàn)性。面向未來(lái)并不是脫離現(xiàn)實(shí)去憑空設(shè)想，而是立足現(xiàn)實(shí)又不停留于現(xiàn)實(shí)，以現(xiàn)實(shí)作為通向未來(lái)的起點(diǎn)，根據(jù)現(xiàn)有的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)。(2)選擇性。選擇性是決策的靈魂，沒(méi)有選擇就沒(méi)有決策。從某種意義上講，決策過(guò)程就是選擇的過(guò)程。無(wú)論是目標(biāo)的確定還是行動(dòng)方案的確定，二者都離不開(kāi)選擇。（3）主觀性。決策是由人的主觀意志對(duì)客觀存在的多種可能性進(jìn)行選擇，是以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的一項(xiàng)活動(dòng)。所以決策更多地體現(xiàn)出主觀性特征，是一種主觀性的選擇。一般而言，決策的內(nèi)容完全可以簡(jiǎn)化為目標(biāo)選擇和方案選擇兩個(gè)方面。選擇的基本原則是：兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕。(1)目標(biāo)選擇。(2)方案選擇。一、決策類(lèi)型根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，可以將決策劃分為不同的類(lèi)型，這就是類(lèi)型研究。類(lèi)型研究十分有助于人們理解決策的外延。（1）程序性決策與非程序性決策。(2)單目標(biāo)決策與多目標(biāo)決策。(3)確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策與非確定型決策。(4)個(gè)人決策與群體決策。(5)原始決策與追蹤決策。二、決策的價(jià)值前提與事實(shí)前提根據(jù)西蒙等人的看法，決策無(wú)非是根據(jù)前提引申出結(jié)論，這類(lèi)前提主要涉及兩個(gè)方面的內(nèi)容，即價(jià)值因素和事實(shí)因素。所謂事實(shí)因素是指決策中所依據(jù)的客觀事實(shí)，如一個(gè)人在決定上班帶不帶傘時(shí)要考慮天氣情況，在這里天氣情況就是我們所說(shuō)的事實(shí)因素。但決策的依據(jù)不僅僅是事實(shí)因素，還包括價(jià)值因素。所謂價(jià)值因素是指決策者的個(gè)人好惡，仍以上述的簡(jiǎn)單決策為例，如果天下雨，帶傘可以遮雨；但如果天不下雨，雨傘就成了累贅。第二節(jié)行政決策體制決策有私人組織決策和公共組織決策兩種基本類(lèi)型，公共組織決策主要表現(xiàn)為行政組織決策（簡(jiǎn)稱(chēng)為行政決策），本節(jié)主要介紹行政決策及其體制。一、行政決策的含義作為決策的一種基本類(lèi)型，行政決策是行政主體為履行行政職能所作的行為設(shè)計(jì)和抉擇過(guò)程，它是公共組織特別是政府部門(mén)在處理國(guó)家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中所作出的決定。行政決策具有不同于其他決策的如下特點(diǎn)：(1)決策主體的特定性。與其他決策不同，只有具有行政權(quán)的組織和個(gè)人才能成為行政決策的主體。(2)決策內(nèi)容的廣泛性。由于行政管理的范圍和對(duì)象極其廣泛，行政決策的內(nèi)容也非常廣泛，包括國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育以及社會(huì)生活等各個(gè)方面的重大事務(wù)，即除國(guó)家法律另有規(guī)定之外的一切社會(huì)公共事務(wù)，都需通過(guò)行政決策加以解決。(3)決策的權(quán)威性。行政決策體現(xiàn)的是國(guó)家的意志和國(guó)家的利益，是依據(jù)黨的路線、方針、政策和國(guó)家法律而制定，以國(guó)家權(quán)力為后盾，以行政方式作用于社會(huì)，具有強(qiáng)制力。二、行政決策系統(tǒng)公共政策系統(tǒng)是由政策主體、政策客體、政策環(huán)境三種因素及其相互作用所構(gòu)成的社會(huì)政治系統(tǒng)。其構(gòu)成有：A信息子系統(tǒng)。由掌握信息技術(shù)的專(zhuān)門(mén)人才組成，從事信息的收集、加工處理、傳遞等活動(dòng)，旨在為公共決策提供準(zhǔn)確、及時(shí)、實(shí)用的信息。B咨詢(xún)子系統(tǒng)。又稱(chēng)參謀子系統(tǒng)。由各種專(zhuān)家、學(xué)者組成，運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)，旨在分析問(wèn)題、設(shè)計(jì)方案、參與政策評(píng)估并反饋信息等，是公共決策科學(xué)化、民主化的一個(gè)重要條件。C決斷子系統(tǒng)。也稱(chēng)中樞子系統(tǒng)。由擁有決策權(quán)力的高層領(lǐng)導(dǎo)者組成，系統(tǒng)在公共政策系統(tǒng)中居核心地位，具有權(quán)威性和主導(dǎo)性。D執(zhí)行子系統(tǒng)。由政府行政機(jī)關(guān)和行政人員構(gòu)成，具有現(xiàn)實(shí)性、綜合性、具體性、靈活性等特點(diǎn)，它將政策方案轉(zhuǎn)化為政策效果。E監(jiān)控子系統(tǒng)。由體制內(nèi)和體制外的有關(guān)部門(mén)和個(gè)人組成的一個(gè)子系統(tǒng)，相對(duì)獨(dú)立于其它系統(tǒng)，作用貫穿于整個(gè)公共決策過(guò)程之中，是公共決策科學(xué)化、民主化、法制化的一個(gè)重要保障。三、行政決策體制行政決策體制是指行政決策的機(jī)構(gòu)和人員等要素所形成的組織體系及其制度。當(dāng)今世界各國(guó)政府的決策體制主要有獨(dú)裁制、議會(huì)制和人民代表大會(huì)制三種類(lèi)型，各國(guó)行政決策體制與這三種決策體制有著緊密的聯(lián)系。1.獨(dú)裁制背景中的行政決策體制（1)宗教領(lǐng)袖型。（2)君主親政型。(3)軍人獨(dú)裁型。2.議會(huì)制背景中的行政決策體制(1)議會(huì)一總統(tǒng)制。(2)議會(huì)一內(nèi)閣制(3)議會(huì)一委員會(huì)制。3.人民代表大會(huì)制背景中的行政決策體制第三節(jié)行政決策程序行政決策程序是指行政決策過(guò)程中的邏輯順序和基本步驟。行政決策的基本程序可概括為如下五個(gè)階段。問(wèn)題界定所謂問(wèn)題就是預(yù)期、需要與實(shí)際滿足狀態(tài)之間的差距。任何決策都是從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題開(kāi)始。一般而言，問(wèn)題界定需要經(jīng)過(guò)以下幾個(gè)基本環(huán)節(jié)：（1)癥結(jié)分析。(2)原因分析。(3）確切表述。即對(duì)問(wèn)題癥結(jié)的“現(xiàn)實(shí)”與“理想”及二者的“差距”作準(zhǔn)確的定性定量概括，對(duì)差距、原因做出準(zhǔn)確判斷。問(wèn)題界定階段所涉及的主要方法有類(lèi)別分析法、類(lèi)比分析法、假設(shè)分析法和層次分析法。二、目標(biāo)確立行政決策的目標(biāo)是決策者希望通過(guò)決策實(shí)施所要達(dá)到的條件狀態(tài)。行政決策的目標(biāo)如同管理中的其他目標(biāo)一樣，均具有如下特征：（1）層次性。(2)多樣性(3)從屬性。目標(biāo)確立階段主要經(jīng)過(guò)依據(jù)確定和體系建立兩個(gè)環(huán)節(jié)：(1)依據(jù)確定。(2)體系建立。目標(biāo)確立的主要方法有：(1)綜合指標(biāo)法。(2)主要目標(biāo)列舉法。(3)目標(biāo)排序法。(4)綜合評(píng)分法。(5)逐步淘汰法。三、方案的設(shè)計(jì)1.方案設(shè)計(jì)的含義決策方案是指為解決實(shí)際問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)而設(shè)計(jì)的行動(dòng)準(zhǔn)則、步驟、途徑和方法。方案設(shè)計(jì)就是在明確決策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)調(diào)查研究，運(yùn)用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)與方法，設(shè)計(jì)多種實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的備選行動(dòng)方案的過(guò)程。方案設(shè)計(jì)是行政決策的中心環(huán)節(jié)，也是決策咨詢(xún)系統(tǒng)參與得最多的一個(gè)環(huán)節(jié)。2.方案設(shè)計(jì)的主要步驟決策方案的設(shè)計(jì)一般可分為輪廓構(gòu)想和細(xì)部設(shè)計(jì)兩個(gè)具體步驟。(1)輪廓構(gòu)想。即從不同角度、多種途徑出發(fā)，盡量大膽提出多種多樣的方案設(shè)想。(2)細(xì)部設(shè)計(jì)。即對(duì)輪廓構(gòu)想階段所產(chǎn)生的備選方案進(jìn)行初步篩選，淘汰那些明顯不可行的方案，留下一些較為可行的方案，并對(duì)其進(jìn)行精心的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。3.方案設(shè)計(jì)的基本方法方案設(shè)計(jì)階段所運(yùn)用的一些基本方法主要有：(1)頭腦風(fēng)暴法。又叫自由思考法，即通過(guò)小型會(huì)議的形式，鼓勵(lì)與會(huì)人員進(jìn)行創(chuàng)造性思考，自由發(fā)言，以相互啟發(fā)，引起連鎖反應(yīng)和思維共振，形成新的設(shè)想的方法。(2)對(duì)演法。即讓不同方案的制定小組間展開(kāi)辯論。(3)綜攝法。又稱(chēng)比喻法或集思廣益法四、結(jié)果預(yù)測(cè)結(jié)果預(yù)測(cè)是針對(duì)行動(dòng)方案實(shí)施的客觀條件及其變化因素，對(duì)方案在各種客觀條件下的可能結(jié)果做出預(yù)測(cè)，目的是為了對(duì)備選方案進(jìn)行全面評(píng)估或修改完善。結(jié)果預(yù)測(cè)在行政決策中的地位由行政決策本身面向未來(lái)的特征所決定，是方案評(píng)估和擇優(yōu)的前提條件。結(jié)果預(yù)測(cè)的基本步驟是：第一，收集資料。第二，確定方法。第三，計(jì)算和分析。第四，評(píng)審結(jié)果。結(jié)果預(yù)測(cè)的主要方法有：（1）德?tīng)柗品?。即采用函?xún)調(diào)查的方式，分別向參與預(yù)測(cè)活動(dòng)的專(zhuān)家提出問(wèn)題，而后將其意見(jiàn)整理和綜合并匿名反饋給有關(guān)專(zhuān)家，再次征求意見(jiàn)，再綜合、反饋，經(jīng)過(guò)多次反復(fù)循環(huán)之后得到一個(gè)可靠、一致的意見(jiàn)的方法。(2)專(zhuān)家會(huì)議法。即通過(guò)讓預(yù)測(cè)專(zhuān)家集中開(kāi)會(huì)，面對(duì)面交換意見(jiàn)，從而達(dá)到相互啟發(fā)和集思廣益，形成創(chuàng)造性結(jié)論，以在較短時(shí)間內(nèi)取得預(yù)測(cè)結(jié)果的方法。(3)時(shí)間序列法。即假定預(yù)測(cè)對(duì)象的變化與時(shí)間有關(guān)，并根據(jù)其變化特征以慣性原理來(lái)推測(cè)其未來(lái)狀態(tài)的方法。(4)回歸分析法。即根據(jù)預(yù)測(cè)對(duì)象及其相關(guān)因素的統(tǒng)計(jì)資料來(lái)近似地確定變量間的函數(shù)關(guān)系，并根據(jù)這個(gè)函數(shù)模型來(lái)預(yù)測(cè)其未來(lái)狀態(tài)的方法。(5)趨勢(shì)外推法。即根據(jù)預(yù)測(cè)對(duì)象的歷史和現(xiàn)實(shí)資料，找出其變化發(fā)展規(guī)律，從而推測(cè)出事物的未來(lái)狀況的方法。五、方案抉擇方案抉擇是指行政決策中樞系統(tǒng)中享有行政決策權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)其權(quán)力、經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)知識(shí)，在對(duì)各種備選方案進(jìn)行比較、權(quán)衡的基礎(chǔ)上，選擇或綜合出一個(gè)最優(yōu)或滿意的決策方案。方案一經(jīng)抉擇和批準(zhǔn)，即成為行政人員和行政對(duì)象的行動(dòng)準(zhǔn)則。方案抉擇的主要環(huán)節(jié)包括：（1)確定標(biāo)準(zhǔn)。(2)可行性分析。(3)合法化過(guò)程。方案抉擇的主要方法有：(1)經(jīng)驗(yàn)判斷法。(2)“決策樹(shù)”技術(shù)。(3)試驗(yàn)法。(4)模擬法。。第四節(jié)公共決策中的群體決策一、群體決策及其利弊分析在公共決策過(guò)程中的群體決策包括領(lǐng)導(dǎo)群體決策和群體參與決策兩種形式。領(lǐng)導(dǎo)群體決策不是指領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人拍板決策，而是指一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體共同進(jìn)行決策，也就是通常所說(shuō)的最高管理層的決策集團(tuán)在一起拍板。此時(shí)的決策代表了領(lǐng)導(dǎo)集體共同的意志。群體參與決策則是指較低層次的群體成員參與較高層次決策的情況，集中表現(xiàn)在群體成員參與領(lǐng)導(dǎo)決策的過(guò)程，并對(duì)決策的形式、內(nèi)容和執(zhí)行施加影響，當(dāng)然，組織中不同層次的領(lǐng)導(dǎo)參與較高層次的領(lǐng)導(dǎo)決策也體現(xiàn)了群體參與決策的特點(diǎn)。群體決策的優(yōu)勢(shì)在于：第一，群體決策能夠集思廣益，群策群力。第二，群體成員在決策過(guò)程中，伴隨著滿意度的增加會(huì)表現(xiàn)出對(duì)決策的支持，從而使之易于執(zhí)行。第三，群體決策是組織中很重要的溝通形式，通過(guò)群體決策可以加強(qiáng)組織中不同人員的溝通，促進(jìn)人際關(guān)系的發(fā)展，增強(qiáng)組織的凝聚力。但是，群體決策也有其不利的一面，具體表現(xiàn)在以下方面：第一，工作程序較慢。第二，個(gè)人的創(chuàng)新思想和建設(shè)性意見(jiàn)不能夠很好地表達(dá)出來(lái)。第三，易出現(xiàn)極化現(xiàn)象。第四，人為的決策障礙。第五，實(shí)際上是個(gè)人拍板。第六，一旦決策失誤，責(zé)任需由集體承擔(dān)，從而掩蓋了個(gè)人的過(guò)失。第七，當(dāng)組織不具備群體決策的條件，如組織成員素質(zhì)較低、缺少必要的決策技能、缺乏健全的決策程序等，一旦采取群體決策形式，往往會(huì)帶來(lái)非常不利的結(jié)果。第八，把群體決策作為激勵(lì)的一種手段的做法并不明智。綜上所述，群體決策既有有利的一面，又有不利的一面，而且在執(zhí)行過(guò)程中，其復(fù)雜程度會(huì)超出我們這里的討論二、參與決策的特征隨著現(xiàn)代公共管理觀念的建立，一般成員參與決策的過(guò)程已經(jīng)成為公共組織所追求的一種民主訴求。通常認(rèn)為，一般成員參與決策往往是通過(guò)一定的組織系統(tǒng)來(lái)影響公共決策的過(guò)程和內(nèi)容，是一種與獨(dú)裁式的管理體制相抵觸的民主決策形式。參與決策無(wú)疑可以削弱集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)的作用，因此從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的角度來(lái)看，它無(wú)疑是一種制衡的工具。由于參與決策的群體往往就是公共決策的執(zhí)行群體或目標(biāo)群體，所以，通過(guò)參與的形式做出的公共決策被群體認(rèn)同和接受的程度較高，易于貫徹執(zhí)行，決策的滿意度也較高，有利于提高公共決策的有效性和促進(jìn)公共決策的合法性。三、群體決策的擇案規(guī)則群體決策或其他方面的公共選擇，通常都是為了得到一個(gè)有效的結(jié)果，即能夠做出最終的合理選擇。俗話說(shuō)“沒(méi)有規(guī)矩不成方圓”，群體決策是多人的選擇，沒(méi)有規(guī)則就難有結(jié)果。擇案規(guī)則就是決策群體選定最終決策方案的程序和方法，它的確定對(duì)最終選擇有著非常大的影響，不同的擇案規(guī)則能夠?qū)е峦耆煌倪x擇結(jié)果。以下是一些可供選擇的擇案規(guī)則。1．一票否決（全體一致）。一票否決即全體一致原則，指決策群體所有成員必須意見(jiàn)完全一致才可最終選定某個(gè)備選方案，有任何人持不同意見(jiàn)，方案都不能通過(guò)。2.多數(shù)決定。多數(shù)決定即少數(shù)服從多數(shù)，以多數(shù)票通過(guò)中選方案的擇案規(guī)則。3.兩兩對(duì)比法。該法也被稱(chēng)為“成對(duì)表決法”。4.偏好次序表決法5.贊成投票制6.淘汰投票制7.正負(fù)表決法8.等級(jí)決定第四章公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)人能夠改變一個(gè)環(huán)境，一個(gè)杰出的領(lǐng)導(dǎo)者可以重塑一個(gè)組織。領(lǐng)導(dǎo)品質(zhì)與領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的差異可以影響公共組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有效的領(lǐng)導(dǎo)者可以提升公共部門(mén)的管理績(jī)效。反過(guò)來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)行為失當(dāng)可能導(dǎo)致公共管理的失敗。領(lǐng)導(dǎo)是公共管理的靈魂，領(lǐng)導(dǎo)貫穿于公共管理活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，即貫穿于計(jì)劃、決策、組織、控制等各項(xiàng)公共管理職能之中。當(dāng)前，公共管理的人文意義逐漸增強(qiáng)，公共組織日趨多元化，領(lǐng)導(dǎo)的作用更顯突出。領(lǐng)導(dǎo)行為如何影響和改造著公共組織與公共管理，有效的領(lǐng)導(dǎo)取決于哪些條件，有效與無(wú)效領(lǐng)導(dǎo)者有哪些差異，如何促進(jìn)有效領(lǐng)導(dǎo)，這些將是本章要探討的核心問(wèn)題。第一節(jié)領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者一、領(lǐng)導(dǎo)的含義(1)領(lǐng)導(dǎo)是影響和支持其他人為了達(dá)到目標(biāo)而富有熱情地工作的過(guò)程。(2)領(lǐng)導(dǎo)一詞在日常生活中有著兩種截然不同的含義。約翰·科特指出，有時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)指的是有助于引導(dǎo)和動(dòng)員人們的行為和（或）思想的過(guò)程；有時(shí)，它指的是處于正式領(lǐng)導(dǎo)職位的一群人，希望他們起著這個(gè)詞前一種含義中所指的作用。(3)領(lǐng)導(dǎo)可定義為影響力。哈羅德·孔茨和海因茨·韋里克指出，領(lǐng)導(dǎo)是影響人們心甘情愿地和滿懷熱情地為實(shí)現(xiàn)群體的目標(biāo)而努力的藝術(shù)或過(guò)程。領(lǐng)導(dǎo)者的行動(dòng)即在于幫助一個(gè)群體盡其所能地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)者并不是站在群體的后面推動(dòng)和激勵(lì)，而是要置身于群體之前，促使群體前進(jìn)，鼓舞群體為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力。這里強(qiáng)調(diào)的是領(lǐng)導(dǎo)行為的戰(zhàn)略性、引導(dǎo)性、藝術(shù)性和領(lǐng)導(dǎo)的組織、激勵(lì)功能。(4)領(lǐng)導(dǎo)是一種影響一個(gè)群體實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力。斯蒂芬·羅賓斯指出：這種影響的來(lái)源或許是正式的，如來(lái)源于組織中的管理職位。綜合上述觀點(diǎn)，在公共組織中，領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者依托個(gè)人影響力和組織賦予的權(quán)威，為了完成公共管理使命而動(dòng)員、引導(dǎo)人們的思想和行為，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)。因此，領(lǐng)導(dǎo)有其必然的構(gòu)成要素。領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)成要素有：（1)擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者。(2）追隨者。領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)是組織成員的追隨與服從。(3)擁有明確使命與目標(biāo)的組織。(4)管理情境或領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境。(5)領(lǐng)導(dǎo)行為。領(lǐng)導(dǎo)與管理是有區(qū)別的。從管理職能的角度看，領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)引導(dǎo)和影響人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)組織和群體目標(biāo)而做出努力與貢獻(xiàn)的過(guò)程。然而，并非所有的管理都是領(lǐng)導(dǎo)，并非所有的管理者都能成為領(lǐng)導(dǎo)者。領(lǐng)導(dǎo)與其他職能的區(qū)別之處，在于與人相聯(lián)系的方面和特征上。從屬性來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)既是一門(mén)科學(xué)，也是一種藝術(shù)。與領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)相對(duì)立的是“權(quán)術(shù)”，即“弄權(quán)之術(shù)”。二、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)既是一種活動(dòng)，也表現(xiàn)為一種能力，即影響力。因此，領(lǐng)導(dǎo)亦簡(jiǎn)單定義為影響力——影響人們心甘情愿地為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力工作的能力。也就是說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)的這種影響力能改變個(gè)人或群體的思想和行為，這種影響力來(lái)自于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，這種權(quán)威由兩個(gè)部分構(gòu)成：職位權(quán)力和個(gè)人權(quán)力。職位權(quán)力的主要影響方式有：(1)合法要求。（2)獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬。(3)強(qiáng)迫。(4)決策。(5)信息控制。個(gè)人權(quán)力（即非職務(wù)權(quán)力）是職務(wù)之外的。個(gè)人權(quán)力淵源于領(lǐng)導(dǎo)者自身，以對(duì)方的追隨和自覺(jué)服從為前提，是一種超時(shí)空的影響他人的力量或能力。這種影響力與職位無(wú)關(guān)，只取決于個(gè)人素質(zhì)，是保持組織正常運(yùn)作的補(bǔ)充要素。個(gè)人權(quán)力的主要影響方式有：(1)專(zhuān)家權(quán)。（2）個(gè)人魅力。（3)良好的人際關(guān)系。(4）高尚的品質(zhì)。(5)創(chuàng)新精神。三、公共組織領(lǐng)導(dǎo)者公共組織領(lǐng)導(dǎo)者是指從事公共管理的政府部門(mén)及非政府公共機(jī)構(gòu)中依法擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力并負(fù)有相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的個(gè)人和集體，其中主要是政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者和一般行政工作人員的主要區(qū)別在于，他們依法占據(jù)公共組織中正式的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，具有相應(yīng)的職權(quán)和職責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)是指來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并用于履行公共職責(zé)的權(quán)力。職權(quán)同職務(wù)緊密相連，公共組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)一旦取消，公共組織領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)隨之消失。領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)是指擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)者在行使其職權(quán)過(guò)程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，主要包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、工作責(zé)任和道德責(zé)任。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的來(lái)源一般有兩種。一種是內(nèi)部來(lái)源，即公共組織系統(tǒng)內(nèi)部升任和補(bǔ)充。另一種是外部來(lái)源，即從全社會(huì)選拔優(yōu)秀人才。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者與工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者是兩類(lèi)不同的領(lǐng)導(dǎo)者，既有區(qū)別，又有聯(lián)系，對(duì)之進(jìn)行比較研究十分必要。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者與工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者存在諸多差異，主要包括：（l）任期。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者特別是政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者一般都是有任期的，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者沒(méi)有任期制和行政級(jí)別，通常在領(lǐng)導(dǎo)崗位上可以有較長(zhǎng)的任期。(2)薪酬。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的工資多來(lái)源于國(guó)家財(cái)政支出，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的薪酬源于企業(yè)自身利潤(rùn)。(3)個(gè)人素質(zhì)結(jié)構(gòu)。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者大多與政治關(guān)系密切，又行使公權(quán)，因此要求有較高的政治素養(yǎng)和道德水準(zhǔn)，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者當(dāng)然也有上述方面的要求，但主要從事經(jīng)濟(jì)和商業(yè)活動(dòng)，更看重的是他們的經(jīng)營(yíng)能力和市場(chǎng)開(kāi)拓能力。(4)責(zé)任。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者作為社會(huì)公眾人物，而工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者及其工作則有更多的私人屬性，并沒(méi)有對(duì)公眾開(kāi)放的義務(wù)。（5)人事權(quán)限。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的人事權(quán)限受到很多制約，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者作為獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)法人，有相當(dāng)大的人事自主權(quán)，有權(quán)任命、罷免和解雇其雇員。(6)與傳媒的關(guān)系。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者與大眾傳媒關(guān)系越來(lái)越重要，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者與大眾傳媒的關(guān)系主要是宣傳和廣告，而且多是通過(guò)公關(guān)部門(mén)來(lái)策劃運(yùn)作。(7)績(jī)效評(píng)價(jià)。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的績(jī)效表現(xiàn)為社會(huì)公共效益，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的績(jī)效主要是利潤(rùn)，即“賬本底線”，相對(duì)來(lái)說(shuō)易于衡量。(8)公共監(jiān)督。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者特別是政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者，行使公共權(quán)力，受到各方面的檢查和監(jiān)督，工商行政領(lǐng)導(dǎo)者當(dāng)然也要受到上述方面的檢查和監(jiān)督，但更多的是在工商、稅務(wù)和消費(fèi)者方面，個(gè)人行動(dòng)相對(duì)更加自由。四、領(lǐng)導(dǎo)者的基本技能組織賦予領(lǐng)導(dǎo)者一定職權(quán)，要求其實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。然而，僅有職權(quán)是不夠的，必須輔之以領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人技能才能使領(lǐng)導(dǎo)行為變得卓有成效。對(duì)于承擔(dān)不同公共管理職能的領(lǐng)導(dǎo)者而言，擁有一定的素質(zhì)和技能是其完成組織使命、實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的基本前提。羅伯特·卡茨認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)者必須具備三種技能，即技術(shù)技能（業(yè)務(wù)能力）、人際技能（處理人際關(guān)系的能力）、概念技能（抽象和決策能力），上述技能又簡(jiǎn)稱(chēng)為領(lǐng)導(dǎo)者的THC技能。第二節(jié)有效領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)理論一、人性假設(shè)理論現(xiàn)代管理思想的發(fā)展，折射出人性理論的發(fā)展脈絡(luò)，也體現(xiàn)出組織領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)人的本性及人的個(gè)人和群體行為的認(rèn)識(shí)變遷。在領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程中，不同的領(lǐng)導(dǎo)者之所以?xún)A向于不同的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，往往是由其對(duì)人性的不同認(rèn)識(shí)決定的。代表性的人性假設(shè)理論主要有麥格雷戈的X—Y理論和沙因的四種人性假設(shè)。美國(guó)管理學(xué)家麥格雷戈的X—Y理論是人性假設(shè)理論中最具代表性的理論。X理論認(rèn)為：（1)一般人天性好逸惡勞，只要有可能就會(huì)逃避工作。(2)人生來(lái)就以自我為中心，漠視組織的要求。(3)一般人缺乏進(jìn)取心，逃避責(zé)任，甘愿聽(tīng)從指揮，安于現(xiàn)狀，沒(méi)有創(chuàng)造性。（4)人們通常容易受騙，易受人煽動(dòng)。（5)人們天生反對(duì)改革?；赬理論對(duì)人的認(rèn)識(shí)，持這種觀點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為，在領(lǐng)導(dǎo)工作中必須對(duì)員工采用強(qiáng)制、懲罰、解雇等手段來(lái)迫使他們工作，對(duì)員工應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)督和控制，在領(lǐng)導(dǎo)行為上應(yīng)當(dāng)實(shí)行高度控制和集中管理，在領(lǐng)導(dǎo)模式上采取集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)方式。所以，X理論被認(rèn)為體現(xiàn)了集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)人性的基本判斷。Y理論對(duì)人性的假設(shè)同X理論的假設(shè)完全相反，其主要觀點(diǎn)是：（1)一般人天生并不是好逸惡勞的，他們熱愛(ài)工作，從工作中獲得滿足感和成就感。(2）外來(lái)的控制和處罰不是促使人們?yōu)榻M織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有效方法，下屬能夠自我確定目標(biāo)、自我指揮和自我控制。(3)在適當(dāng)?shù)臈l件下，人們?cè)敢庵鲃?dòng)承擔(dān)責(zé)任。(4)大多數(shù)人具有一定的想象力和創(chuàng)造力。（5)在現(xiàn)代社會(huì)中，人們的智慧和潛能只是部分地得到了發(fā)揮?；赮理論對(duì)人的認(rèn)識(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該對(duì)員工采取民主型和放任自由型的領(lǐng)導(dǎo)方式，在領(lǐng)導(dǎo)行為上必須遵循以人為中心的、寬容的、放權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)原則，使下屬目標(biāo)和組織目標(biāo)很好地結(jié)合起來(lái)，為人的智慧和潛能的發(fā)揮創(chuàng)造有利的條件。X—Y理論的人性假設(shè)是對(duì)立的。從領(lǐng)導(dǎo)行為來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)者往往自覺(jué)不自覺(jué)地采用某種人性假設(shè)，并直接影響自己的領(lǐng)導(dǎo)模式和領(lǐng)導(dǎo)方法。在對(duì)前人和自己的研究加以歸納分類(lèi)的基礎(chǔ)上，美國(guó)心理學(xué)家和行為科學(xué)家沙因提出有關(guān)人類(lèi)特性的以下四種假設(shè)。理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。社會(huì)人假設(shè)。自我實(shí)現(xiàn)人假設(shè)。復(fù)雜人假設(shè)。在領(lǐng)導(dǎo)行為中，不同的人性認(rèn)知往往導(dǎo)致不同的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格選擇，并進(jìn)而對(duì)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生重要影響。二、領(lǐng)導(dǎo)理論的發(fā)展脈絡(luò)領(lǐng)導(dǎo)理論關(guān)注的核心問(wèn)題，是哪些因素造就了有效領(lǐng)導(dǎo)者。圍繞這一問(wèn)題，相關(guān)的學(xué)術(shù)研究分別選擇不同路徑對(duì)各種可能的因素進(jìn)行考察，希望能夠發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在規(guī)律，以有效提升領(lǐng)導(dǎo)效能。由此，自20世紀(jì)30年代以來(lái)領(lǐng)導(dǎo)理論研究經(jīng)歷了三個(gè)階段，每個(gè)階段分別由一種研究路徑所主導(dǎo)。第一個(gè)階段（20世紀(jì)30年代），這一時(shí)期的研究致力于了解領(lǐng)導(dǎo)者與非領(lǐng)導(dǎo)者在哪些人格特質(zhì)方面存在差異，形成領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)理論。第二個(gè)階段（20世紀(jì)40年代末到60年代中期），主要采用行為主義的方法和視角，希望從領(lǐng)導(dǎo)行為和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的差異上發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者與非領(lǐng)導(dǎo)者的區(qū)別，被統(tǒng)稱(chēng)為領(lǐng)導(dǎo)行為理論，代表性的有管理方格論等。第三個(gè)階段（20世紀(jì)60年代末到90年代），這一時(shí)期考察的重點(diǎn)主要在環(huán)境和領(lǐng)導(dǎo)情境對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的有效性是否有決定性的影響，被統(tǒng)稱(chēng)為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變或領(lǐng)導(dǎo)情境理論，代表性的有菲德勒權(quán)變理論、赫塞和布蘭查德的情境領(lǐng)導(dǎo)理論等。但是，三個(gè)階段并非截然分開(kāi)，事實(shí)上，無(wú)論從研究主題、研究方法還是從研究?jī)?nèi)容、研究結(jié)論來(lái)看，不同的理論之間往往相互交融、互為借鑒，并由此展示了一幅色彩斑斕的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究的“叢林”圖景。領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)理論試圖分析有效領(lǐng)導(dǎo)者與無(wú)效領(lǐng)導(dǎo)者是否由先天的個(gè)人特質(zhì)所決定，如領(lǐng)導(dǎo)者似乎總是與生俱來(lái)地充滿自信，擁有魅力、感召力和吸引力。它希望發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者與非領(lǐng)導(dǎo)者在生理遺傳、智力、情商、家族或其他因素方面的差異。研究發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者有6項(xiàng)特質(zhì)不同于非領(lǐng)導(dǎo)者，即：智慧、進(jìn)取心、自信、領(lǐng)導(dǎo)意愿、知識(shí)、誠(chéng)實(shí)與正直。另外，研究表明，個(gè)體在適應(yīng)環(huán)境方面是否具有高靈活性也是一項(xiàng)重要因素。靈活性強(qiáng)的高自我監(jiān)控者比低自我監(jiān)控者更易于成為群體中的領(lǐng)導(dǎo)者。三、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論對(duì)有效領(lǐng)導(dǎo)的行為主義分析，揭示出領(lǐng)導(dǎo)行為、類(lèi)型與群體工作績(jī)效之間存在一定的關(guān)聯(lián)，但這些觀點(diǎn)并不能說(shuō)明全部問(wèn)題。同樣的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，如嚴(yán)格、關(guān)懷等，在不同環(huán)境、不同性質(zhì)的工作中可能產(chǎn)生完全相反的領(lǐng)導(dǎo)效果。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論，又被稱(chēng)為領(lǐng)導(dǎo)情境理論，特點(diǎn)是重視情境對(duì)領(lǐng)導(dǎo)行為有效性的影響。該理論認(rèn)為，并不存在著一種普遍適用的“最好的”領(lǐng)導(dǎo)方式，領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，領(lǐng)導(dǎo)者的有效行為應(yīng)隨著情境的變化和下屬的不同而變化。領(lǐng)導(dǎo)者在一定情境條件下通過(guò)與下屬交互作用來(lái)達(dá)致目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效取決于領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、情境等因素的交互作用，可以用下列公式表示：領(lǐng)導(dǎo)=f(領(lǐng)導(dǎo)者，被領(lǐng)導(dǎo)者，情境）。決定領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效的條件包括：工作的結(jié)構(gòu)化程度，領(lǐng)導(dǎo)者的職位權(quán)力，下屬角色的清晰度，群體規(guī)范，信息的可獲得性，領(lǐng)導(dǎo)者與下屬關(guān)系的質(zhì)量，下屬對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策的認(rèn)可度，下屬的工作士氣，等等。(1)確認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。(2)確定情境。(3)領(lǐng)導(dǎo)與情境的匹配。該理論從三個(gè)方面展開(kāi)分析。第一，下屬的成熟度。赫塞和布蘭查德將成熟度定義為個(gè)體完成某一具體任務(wù)的能力和意愿的程度。下屬成熟度可劃分為四個(gè)階段。第一階段（R1）：下屬既不能勝任工作也不情愿工作；第二階段（R2）：下屬雖然沒(méi)有能力但積極性較高；第三階段（R3)：下屬有工作能力卻不愿意工作；第四階段（R4)：下屬既有能力又愿意做他們的工作。第二，領(lǐng)導(dǎo)的風(fēng)格。情境領(lǐng)導(dǎo)模式使用的兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)維度與菲德勒領(lǐng)導(dǎo)理論相同，即任務(wù)取向和關(guān)系取向。而赫塞和布蘭查德的創(chuàng)新之處在于他們認(rèn)為每一維度有高有低，從而組合成四種具體的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格：（1)指示型（S1，高任務(wù)低關(guān)系）。領(lǐng)導(dǎo)者采用單向溝通形式，明確地規(guī)定任務(wù)，確定工作規(guī)程，告訴下屬在何時(shí)、何地、以何種方法去做何種工作。(2)推銷(xiāo)型（S2,高任務(wù)高關(guān)系）。領(lǐng)導(dǎo)者以雙向溝通信息的方式給下屬以直接的指導(dǎo)，大多數(shù)工作仍由領(lǐng)導(dǎo)決定。領(lǐng)導(dǎo)給下屬以心理上的支持，同時(shí)也從心理上激發(fā)他們的工作意愿和熱情。(3)參與型(S3，高關(guān)系低任務(wù)）。領(lǐng)導(dǎo)者通過(guò)雙向溝通和悉心傾聽(tīng)的方式，和下屬互相交流信息，討論問(wèn)題，支持下屬努力發(fā)展他所具有的能力，但是領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)下屬工作很少進(jìn)行指導(dǎo)。（4)授權(quán)型（S4，低任務(wù)低關(guān)系）。領(lǐng)導(dǎo)者賦予下屬權(quán)力，讓下屬自行其是，自己決定何時(shí)、何處和如何做的問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)者只起監(jiān)督作用。第三，領(lǐng)導(dǎo)者根據(jù)下屬成熟度選擇適當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。如圖4-3所示。當(dāng)下屬處于第一階段時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)采取指示型領(lǐng)導(dǎo)行為，給下屬以明確而具體的指導(dǎo)；當(dāng)下屬處于第二階段時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)采取推銷(xiāo)型領(lǐng)導(dǎo)行為第三節(jié)我國(guó)行政領(lǐng)導(dǎo)制度行政領(lǐng)導(dǎo)制度從整體上說(shuō)可以劃分為三個(gè)層次：一是從根本上制約行政活動(dòng)的制度安排；二是足以保障領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人可以與組織協(xié)調(diào)行動(dòng)的制度，以使領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的能量與組織的能量最大限度地發(fā)揮；三是足以保證日常行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)順利開(kāi)展的制度性措施，使行政活動(dòng)富有成效，不致無(wú)的放矢。根據(jù)這三個(gè)不同的層次，這里重點(diǎn)闡述幾種主要的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。一、民主集中制民主集中制是我國(guó)的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，它是民主制和集中制有機(jī)結(jié)合的一種制度。民主集中制是我國(guó)根本的領(lǐng)導(dǎo)制度。我國(guó)憲法把民主集中制作為人民民主專(zhuān)政國(guó)家政權(quán)的組織原則和國(guó)家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度確立下來(lái)二、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是我國(guó)的行政領(lǐng)導(dǎo)制度，這是一種集體領(lǐng)導(dǎo)制度。集體領(lǐng)導(dǎo)就是集體決策、共同負(fù)責(zé)的制度。我國(guó)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人分工負(fù)責(zé)的制度。集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)是辯證的統(tǒng)一，是不可偏廢或分割的。我國(guó)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制就是集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)制的有機(jī)結(jié)合。三、日常行政領(lǐng)導(dǎo)制度日常的行政領(lǐng)導(dǎo)制度是前兩項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)制度在實(shí)際執(zhí)行中的具體化。從行政活動(dòng)主體的雙向性，即從行政領(lǐng)導(dǎo)者的角度和行政活動(dòng)的參與者的角度來(lái)研究日常的具體行政領(lǐng)導(dǎo)制度，可以發(fā)現(xiàn)，日常的具體行政領(lǐng)導(dǎo)制度可以表現(xiàn)為三個(gè)層面：領(lǐng)導(dǎo)與群眾關(guān)系問(wèn)題；領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)之間的上下級(jí)與內(nèi)部關(guān)系問(wèn)題；領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題。(1)處理行政領(lǐng)導(dǎo)者與行政活動(dòng)參與者關(guān)系的制度。這種制度是行政領(lǐng)導(dǎo)的民主原則最直接的要求和體現(xiàn)。(2)上下級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)者之間聯(lián)系的制度。要使行政活動(dòng)有序、有效地開(kāi)展，既需要各種客觀條件，更需要各級(jí)別的行政領(lǐng)導(dǎo)者的有效配合。(3)協(xié)調(diào)行政領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部關(guān)系的制度。行政領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部關(guān)系的協(xié)調(diào)狀況如何，對(duì)整個(gè)行政管理活動(dòng)及其結(jié)果有很大影響。第五章溝通、激勵(lì)與協(xié)調(diào)在公共管理過(guò)程中，公共組織內(nèi)部及其與外部的信息溝通是提高管理效率的基礎(chǔ)和前提；激勵(lì)給予組織運(yùn)行有效的動(dòng)力；協(xié)調(diào)則能夠防止、減少和及時(shí)消除組織內(nèi)部的矛盾與沖突，以保證組織穩(wěn)定、高效地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。第一節(jié)溝通一、溝通的含義溝通、激勵(lì)和協(xié)調(diào)三者是依功能活動(dòng)的不同而劃分的，并無(wú)時(shí)間上的先后。但從一般意義上來(lái)講，溝通是進(jìn)行各種管理的先行條件和基礎(chǔ)，沒(méi)有足夠的信息交換，決策無(wú)從做出，執(zhí)行無(wú)法進(jìn)行，政策后果更無(wú)從評(píng)價(jià)和反饋，管理就會(huì)問(wèn)題重重。綜合人們對(duì)溝通概念的認(rèn)識(shí)，公共組織溝通是指公共組織系統(tǒng)與外界環(huán)境之間，公共組織系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)部門(mén)之間、層次之間、人員之間憑借一定的媒介和通道傳遞思想、觀點(diǎn)、情感，交流信息，以期達(dá)到相互了解、支持與合作，謀取公共組織系統(tǒng)和諧有序運(yùn)轉(zhuǎn)的一種管理行為或過(guò)程。溝通是把有組織的活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)的手段，溝通的功能主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：（1）控制。溝通可以通過(guò)有效的方式控制組織成員的行為，使之必須遵守組織中的權(quán)力等級(jí)和正式指導(dǎo)方針，按照組織的要求工作。（2)激勵(lì)。在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)過(guò)程中的持續(xù)反饋以及對(duì)理想行為的強(qiáng)化都有激勵(lì)作用。(3)情緒表達(dá)。溝通提供了一種釋放情感的情緒表達(dá)機(jī)制，并滿足人們的社交需要。(4)信息。溝通為個(gè)體和群體提供決策所需要的信息，通過(guò)信息分享，使決策者能夠確定并評(píng)估各種備選方案。二、信息與溝通公共管理活動(dòng)的開(kāi)展與整個(gè)社會(huì)的各個(gè)層面、各個(gè)部分息息相關(guān)，離開(kāi)了有效的信息溝通，高效的公共管理活動(dòng)是不可想象的?，F(xiàn)代社會(huì)是信息化的社會(huì)，信息及信息網(wǎng)絡(luò)成了當(dāng)今世界的神經(jīng)中樞，各種工商活動(dòng)、政治交往、文化交流都有賴(lài)于信息的傳播和交流。特別是隨著國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的開(kāi)通及其迅猛發(fā)展，真正的全球信息化時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。現(xiàn)代通訊設(shè)備的發(fā)展為提高公共組織溝通的效率提供了廣闊的空間。信息處理是信息管理諸要素綜合作用的過(guò)程，是信息管理的具體體現(xiàn)。作為一種動(dòng)態(tài)活動(dòng)，它包括四個(gè)基本環(huán)節(jié)：（1)信息收集。信息收集是信息處理過(guò)程的開(kāi)端。信息收集的程序可分為確定需要、制定計(jì)劃、組織實(shí)施等三個(gè)步驟。（2)信息加工。行政信息加工應(yīng)堅(jiān)持去粗取精、去偽存真，由此及彼、由表及里，物盡其用、細(xì)大不捐等三項(xiàng)原則。(3)信息傳遞。信息傳遞既是加工過(guò)的信息向使用者的供給，又是直接使用信息的一種形式。(4)信息儲(chǔ)存。儲(chǔ)存并非價(jià)值喪失或使用完結(jié)。儲(chǔ)存內(nèi)容與方法；一是區(qū)分種類(lèi)，分項(xiàng)排列；二是登記與編碼。影響信息質(zhì)量最重要的因素是信息失真的問(wèn)題。一般而言，信息失真有以下四個(gè)方面的原因：(1)信息溝通中的“噪聲”。在信息的傳遞、接收、理解、處理等環(huán)節(jié)中，他們都可能會(huì)受這些個(gè)人偏好的影響，對(duì)信息有選擇地進(jìn)行處理，甚至加以曲解，從而造成信息失真。(2)信息溝通中的情境轉(zhuǎn)變。隨這種情境的不斷轉(zhuǎn)化，信息一次次地失真，積累到最后，到達(dá)接收者的時(shí)候，可能已經(jīng)面目全非了。(3)信息溝通中情感因素的缺失。這種缺失不僅造成信息的不完全或被誤解，而且使雙方感情上的相互理解變得困難。這會(huì)造成雙方進(jìn)一步溝通或協(xié)調(diào)的困難。(4)反饋。這種信息失真源自信息溝通過(guò)程的不完善。三、溝通機(jī)制以具體明確或是模糊可變的信息溝通為標(biāo)準(zhǔn)，可將公共組織溝通機(jī)制劃分為剛性機(jī)制和柔性機(jī)制兩類(lèi)。所謂公共組織溝通的剛性機(jī)制，指的是有形體的、明確具體的規(guī)定，它是公共組織溝通進(jìn)行中必須遵循的約束，并且不以公共組織溝通參與者的意志為轉(zhuǎn)移，這里主要指的是制度規(guī)定。關(guān)于如何完善溝通的剛性機(jī)制有以下幾點(diǎn)建議：(1)理順公共組織各部門(mén)之間的職能關(guān)系。(2)盡可能地變部門(mén)間的溝通為部門(mén)內(nèi)的溝通。兩個(gè)優(yōu)勢(shì)：一是溝通可以經(jīng)?；?，做到深入細(xì)致；二是溝通的渠道縮減了，減少了不必要的公共組織溝通的信息失真。(3)使經(jīng)常項(xiàng)目的溝通制度化。公共組織溝通的柔性機(jī)制與剛性機(jī)制相對(duì)應(yīng)，指的是在公共組織溝通中具有較大可變性的約束因素，它具有可塑造、可改變的特性，也更不易為人們確切地把握。柔性約束機(jī)制包括語(yǔ)言約束機(jī)制和心理約束機(jī)制兩類(lèi)。（1)語(yǔ)言約束機(jī)制。公共組織溝通依賴(lài)大量的公文往來(lái)，要求要有一套規(guī)范化的、能為大家所接受和掌握的信息表達(dá)語(yǔ)言系統(tǒng)。為此，要加強(qiáng)對(duì)公共組織工作人員公文寫(xiě)作等課程的培訓(xùn)。(2)心理約束機(jī)制。因此，從心理機(jī)制的建設(shè)著眼，要加強(qiáng)公共組織工作人員的信息化意識(shí)，加強(qiáng)民主風(fēng)氣，從心理上激勵(lì)其自覺(jué)主動(dòng)地加強(qiáng)公共組織溝通。四、溝通類(lèi)型與模式公共組織溝通主要分為正式溝通和非正式溝通兩大類(lèi)。（1）正式溝通是指通過(guò)正式組織程序，按組織規(guī)定的線路和渠道所進(jìn)行的信息溝通，如會(huì)議制度、匯報(bào)制度、文件下達(dá)與呈送等。它是公共組織溝通的主要形式，其特點(diǎn)是正式、嚴(yán)肅、約束力強(qiáng)，有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性。因此，一般重要溝通常采用這種形式。其缺點(diǎn)是溝通的速度慢、刻板。正式溝通可分為下行溝通、上行溝通和平行溝通。(2)非正式溝通是通過(guò)正式規(guī)章制度和正式組織程序以外的多種渠道進(jìn)行的溝通，其特點(diǎn)是：這種交往一般是基于興趣、愛(ài)好、感情的一致；非正式溝通的消息無(wú)規(guī)則可循，可發(fā)生在任何地位的人之間和任何場(chǎng)合，內(nèi)容無(wú)法限制非正式溝通的積極作用有：有些非正式溝通可以彌補(bǔ)正式溝通渠道的不足，傳遞正式渠道無(wú)法傳遞的信息，使領(lǐng)導(dǎo)人了解在正式場(chǎng)合無(wú)法獲得的重要情況。非正式溝通也有其缺點(diǎn)。由于非正式溝通是組織成員間私下進(jìn)行的，沒(méi)有規(guī)則可循，不受正式監(jiān)督，隨意性很大，加之在傳遞過(guò)程中信息會(huì)被歪曲和誤傳，所以，一定要慎重合理地利用非正式溝通。在公共組織溝通中，大致可以總結(jié)出三種溝通的結(jié)構(gòu)模式，它們是：聚聯(lián)式、單聯(lián)式和互聯(lián)式。(1)聚聯(lián)式。其特征是存在一個(gè)溝通中心，溝通中心可以和任何其他溝通點(diǎn)聯(lián)系，其他各點(diǎn)只能與溝通中心發(fā)生聯(lián)系，彼此間無(wú)相互的溝通渠道。優(yōu)點(diǎn)是，信息傳遞失落率低，速度快，有利于形成組織權(quán)威，建立起強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，取得管理高效。其不利之處在于信息壟斷易造成行政專(zhuān)斷。（2)單聯(lián)式。其特征是各個(gè)信息溝通點(diǎn)的地位是平等的，每個(gè)成員只能與其相鄰的點(diǎn)相互溝通，而與其他點(diǎn)不發(fā)生聯(lián)系。這種容易操縱和控制。但在這種模式中信息溝通十分有限。(3)互聯(lián)式。在這種模式中，每個(gè)溝通點(diǎn)都可以和其他所有的點(diǎn)發(fā)生聯(lián)系，各類(lèi)信息可互相溝通，沒(méi)有信息中心。其優(yōu)點(diǎn)是：信息溝通的廣度和深度都比其他模式大。其缺點(diǎn)是：溝通渠道雜亂，信息流失嚴(yán)重。五、傾聽(tīng)——重要的溝通藝術(shù)善于傾聽(tīng)是溝通中的一個(gè)重要問(wèn)題，也是公共管理者要加以開(kāi)發(fā)的重要技能傾聽(tīng)是一種能夠加以開(kāi)發(fā)的技能。亞歷山德拉提出了積極傾聽(tīng)?wèi)B(tài)度的三點(diǎn)要求：（1)把聽(tīng)和說(shuō)看得一樣重要。換句話說(shuō)，別人對(duì)你說(shuō)的和你要對(duì)別人說(shuō)的一樣重要。（2）認(rèn)識(shí)到善聽(tīng)有助于節(jié)省時(shí)間和精力。善聽(tīng)者較少犯錯(cuò)誤，也較少誤解別人。（3）懂得認(rèn)真聽(tīng)別人說(shuō)不僅重要，而且值得。要從每一個(gè)人身上去學(xué)習(xí)。第二節(jié)激勵(lì)一、激勵(lì)的含義激勵(lì)，它含有激發(fā)動(dòng)機(jī)、鼓勵(lì)行為、形成動(dòng)力的意義。激勵(lì)具有以下特點(diǎn)：(1)從推動(dòng)力到自動(dòng)力。這種過(guò)程可以概括為：外界推動(dòng)力（要我做）——激發(fā)——內(nèi)部自動(dòng)力（我要做）。(2)個(gè)體自身因素的影響。由推動(dòng)力所激發(fā)出的自動(dòng)力與個(gè)體行為的積極程度是成正比關(guān)系的，而自動(dòng)力的大小，固然與推動(dòng)力的強(qiáng)度有關(guān)，但也離不開(kāi)個(gè)體自身因素的影響。(3)自動(dòng)力是一個(gè)內(nèi)在的變量。由激勵(lì)所激發(fā)的自動(dòng)力是一個(gè)內(nèi)在的變量激勵(lì)是組織管理、人力資源開(kāi)發(fā)的有效手段，其功能有以下幾點(diǎn)：(1)有利于鼓舞工作人員士氣。(2)有利于組織成員素質(zhì)的提高。(3)能夠加強(qiáng)組織的凝聚力。從激勵(lì)內(nèi)容上劃分，可以把激勵(lì)分為物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)兩種類(lèi)型。雖然二者的目標(biāo)是一致的，但是它們的作用對(duì)象卻是不同的。前者作用于人的生理方面，是對(duì)人物質(zhì)需要的滿足；后者作用于人的心理方面，是對(duì)人精神需要的滿足。從激勵(lì)的性質(zhì)上劃分，激勵(lì)還可分為正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)兩種類(lèi)型。從激勵(lì)形式上劃分，激勵(lì)又可分為內(nèi)激勵(lì)與外激勵(lì)兩種類(lèi)型。二、激勵(lì)機(jī)制激勵(lì)機(jī)制就是在激勵(lì)中起關(guān)鍵性作用的一些因素，一般由激勵(lì)時(shí)機(jī)、激勵(lì)頻率、激勵(lì)程度、激勵(lì)方向等因素組成。激勵(lì)時(shí)機(jī)是激勵(lì)機(jī)制的一個(gè)重要因素。激勵(lì)在不同時(shí)間進(jìn)行，其作用與效果是有很大差別的。所謂激勵(lì)頻率是指在一定時(shí)間里進(jìn)行激勵(lì)的次數(shù)激勵(lì)程度是指激勵(lì)量的大小，即獎(jiǎng)賞或懲罰標(biāo)準(zhǔn)的高低。激勵(lì)方向是指激動(dòng)的針對(duì)性，即針對(duì)什么樣的內(nèi)容來(lái)實(shí)施激勵(lì)。三、激勵(lì)原則激勵(lì)原則可以多方面概括，這里主要闡述兩點(diǎn)：(1)物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)相結(jié)合、以精神激勵(lì)為主的原則。物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)是對(duì)人們物質(zhì)需要和精神需要的滿足，而人們的物質(zhì)需要和精神需要在層次與程度上受多種因素的制約，并隨主客觀條件的發(fā)展而不斷有所變化。從社會(huì)角度來(lái)看，一般社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平比較低，人們的物質(zhì)需求就會(huì)比較強(qiáng)烈，而在社會(huì)經(jīng)濟(jì)文件發(fā)展水平比較高的條件下，人們的精神需要?jiǎng)t會(huì)占主導(dǎo)地位。從個(gè)人角度來(lái)看，一個(gè)人受教育的程度、所從事的工作性質(zhì)及其自身的品德修養(yǎng)也會(huì)對(duì)需要產(chǎn)生很大程度的影響。所以，不論從個(gè)人發(fā)展還是從社會(huì)發(fā)展角度來(lái)看，精神激勵(lì)應(yīng)該逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，這樣，人的追求將被引向更高的精神境界。(2)正激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)相結(jié)合、以正激勵(lì)為主的原則。正激勵(lì)是主動(dòng)性激勵(lì)，負(fù)激勵(lì)是被動(dòng)性激勵(lì)，就二者的作用而言，正激勵(lì)是第一位的，負(fù)激勵(lì)是第二位的，所以在激勵(lì)中應(yīng)該堅(jiān)持以正激勵(lì)為主、以負(fù)激勵(lì)為輔的原則。總而言之，就正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)而言，從普遍意義上來(lái)看，應(yīng)該把正激勵(lì)放在主導(dǎo)地位。第三節(jié)協(xié)調(diào)一、協(xié)調(diào)的含義協(xié)調(diào)是公共組織為了順利地實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)，而謀求自身統(tǒng)一和諧，謀求自身各相關(guān)要素匹配調(diào)劑、協(xié)作分工的一種行為方式。協(xié)調(diào)是一種經(jīng)常性的組織行為。任何公共管理活動(dòng)內(nèi)在地要求進(jìn)行公共組織協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)是一種藝術(shù)性的組織行為。在諸種公共組織行為中，公共組織協(xié)調(diào)是最具有藝術(shù)性的一種行為方式，是主觀能動(dòng)性發(fā)揮得最充分的領(lǐng)域。公共組織協(xié)調(diào)是一種公關(guān)性的公共組織行為。協(xié)調(diào)公共組織內(nèi)部的與外部的、組織的與人事的、領(lǐng)導(dǎo)的與非領(lǐng)導(dǎo)的多種錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系過(guò)程，實(shí)際上也就是進(jìn)行公共組織公共關(guān)系的過(guò)程。依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，可以將公共組織的協(xié)調(diào)劃分為不同的類(lèi)型。(1)對(duì)事的協(xié)調(diào)與對(duì)人的協(xié)調(diào)。從協(xié)調(diào)的對(duì)象上看，可以將公共組織協(xié)調(diào)劃分為對(duì)事的協(xié)調(diào)與對(duì)人的協(xié)調(diào)。(2)內(nèi)部協(xié)調(diào)與外部協(xié)調(diào)。從協(xié)調(diào)的范圍看，公共組織協(xié)調(diào)有內(nèi)部協(xié)調(diào)與外部協(xié)調(diào)之分。(3)認(rèn)識(shí)性協(xié)調(diào)與利益性協(xié)調(diào)。從協(xié)調(diào)的內(nèi)容上看，公共組織協(xié)調(diào)有認(rèn)識(shí)性協(xié)調(diào)與利益性協(xié)調(diào)之分。認(rèn)識(shí)性協(xié)調(diào)的成效主要取決于合情合理的講解敘述、耐心細(xì)致的思想教育和循循善誘的工作方法。必須明確國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益三者的關(guān)系，明確長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、全局利益與眼前利益、局部利益的關(guān)系。(4)促進(jìn)式協(xié)調(diào)與糾偏式協(xié)調(diào)。從協(xié)調(diào)的性質(zhì)上看，可以將公共組織協(xié)調(diào)分為促進(jìn)式協(xié)調(diào)與糾偏式協(xié)調(diào)。通過(guò)積極的努力來(lái)達(dá)到新的平衡，而不能一味地強(qiáng)調(diào)平衡、因循守舊。通過(guò)嚴(yán)肅的糾偏來(lái)維護(hù)正常的秩序，絕不能無(wú)原則地調(diào)和矛盾，姑息遷就。(5)合作式協(xié)調(diào)與應(yīng)變式協(xié)調(diào)。從協(xié)調(diào)的方式上看，可以將公共組織協(xié)調(diào)分為合作式協(xié)調(diào)與應(yīng)變式協(xié)調(diào)。它們需要多個(gè)部門(mén)的齊抓共管，共同合作，需要有機(jī)地進(jìn)行協(xié)調(diào)。(6)會(huì)議協(xié)調(diào)與非會(huì)議協(xié)調(diào)。從協(xié)調(diào)的途徑來(lái)看，可以將公共組織協(xié)調(diào)分為會(huì)議協(xié)調(diào)與非會(huì)議協(xié)調(diào)。二、協(xié)調(diào)方法協(xié)調(diào)有多種方式，要根據(jù)管理的需要和組織的特征靈活地采用。下面介紹幾種工作中經(jīng)常采用的協(xié)調(diào)方法。(1)主體合流法。在協(xié)調(diào)某些公共問(wèn)題時(shí)，參加協(xié)調(diào)的各方往往各有主見(jiàn)，互不相讓。在此情形下，協(xié)調(diào)者可以以比較正確的一方或幾方的意見(jiàn)為主，以他方的意見(jiàn)為從，撇開(kāi)各方意見(jiàn)的表面對(duì)立處，努力揭示它們內(nèi)在的相同點(diǎn)或相似點(diǎn)。(2)中間數(shù)法。對(duì)于非原則公共問(wèn)題的協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)者可以折中處理。(3)冷處理與熱處理法。(4)當(dāng)面表態(tài)法。主持人總結(jié)概括，求大同存小異，做出權(quán)威性的結(jié)論，而后由各方代表輪流表態(tài)，最后個(gè)別問(wèn)題再個(gè)別解決。(5)談心法。(6)跟蹤處理法。一次協(xié)調(diào)不好，再次協(xié)調(diào)，直到圓滿解決問(wèn)題。三、協(xié)調(diào)中的若干關(guān)系協(xié)調(diào)中要處理好各種關(guān)系，特別是以下五種關(guān)系。(1)事后與事前的關(guān)系。協(xié)調(diào)的事后性可以和協(xié)調(diào)的預(yù)見(jiàn)性發(fā)生聯(lián)系。(2)一般與個(gè)別的關(guān)系。協(xié)調(diào)首先必須掌握好一般，同時(shí)，不能簡(jiǎn)單地“一刀切”，簡(jiǎn)單地照搬照用。(3)平衡與創(chuàng)新的關(guān)系。無(wú)論是促進(jìn)式的協(xié)調(diào)還是糾偏式的協(xié)調(diào)，總是要消除某種差距，達(dá)到某種平衡，使公共組織活動(dòng)處于和諧齊整之中。但平衡所達(dá)到的穩(wěn)定又是一種動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定，是前進(jìn)中的穩(wěn)定，平衡本身又要不斷地被打破，走向不平衡。(4)妥協(xié)與原則的關(guān)系。小事講風(fēng)格，大事講原則(5)協(xié)商與命令的關(guān)系。第六章公共組織的人力資源管理第一節(jié)公共組織人力資源管理概述一、人力資源管理的相關(guān)概念關(guān)于公共組織人力資源管理，必須首先明確三個(gè)基本概念：人事管理、人事行政、人力資源管理。P20二、公共組織人力資源管理的興起自20世紀(jì)70年代末至80年代初，人力資源管理新潮逐漸興起，人事管理性質(zhì)發(fā)生了根本性變革。但與傳統(tǒng)人事管理相比，人力資源管理無(wú)論在管理內(nèi)容與管理范圍上，還是在管理體制與管理方式上都有根本性區(qū)別。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：P20與傳統(tǒng)人事行政相比，公共組織人力資源管理主要有以下幾個(gè)基本特征：P21三、公共組織人力資源管理的過(guò)程公共組織人力資源管理要想達(dá)到所追求的目標(biāo)，必須通過(guò)行使一定的活動(dòng)環(huán)節(jié)或職能來(lái)實(shí)現(xiàn)。公共組織人力資源管理的過(guò)程主要包括以下幾個(gè)活動(dòng)環(huán)節(jié)或職能：(1)公共組織人力資源規(guī)劃。這一環(huán)節(jié)是公共組織人力資源管理的前奏，主要包括：公共組織人力資源管理計(jì)劃以及在公共預(yù)算開(kāi)支上的準(zhǔn)備，公共組織人力資源的需求、使用、供給與職業(yè)發(fā)展，組織內(nèi)外的環(huán)境分析以及組織目標(biāo)規(guī)劃等。（2）公共組織的職位與職責(zé)分配。這一環(huán)節(jié)的主要目的就是在雇員之間劃分與分配工作任務(wù)。它是公共組織人力資源管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。(3)公共組織人力資源獲取?？梢哉J(rèn)為，這一環(huán)節(jié)是公共組織人力資源管理的“入門(mén)”環(huán)節(jié)，主要是指對(duì)公共組織人力資源的流人及流人后的一系列管理活動(dòng)。(4)公共組織人力資源的績(jī)效評(píng)估與薪酬管理。(5)公共組織人力資源開(kāi)發(fā)。(6)公共組織人力資源的流動(dòng)和流出管理。這樣才能確保公共組織人力資源在流出環(huán)節(jié)的合法、合理、科學(xué)、公正。(7)公共組織人力資源管理中的雇員關(guān)系。將人力資源管理模式引入我國(guó)政府管理之中，必定對(duì)我國(guó)政府的人事管理實(shí)踐及公共組織人力資源的開(kāi)發(fā)產(chǎn)生重要而又深遠(yuǎn)的影響。首先，它有助于我國(guó)干部人事管理體制的創(chuàng)新，推動(dòng)我國(guó)傳統(tǒng)高度集中統(tǒng)一的人事管理體制向現(xiàn)代化的靈活高效的新體制轉(zhuǎn)變。其次，可以推動(dòng)我國(guó)人事管理方式的更新，盡快實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)單一、陳舊、落后的管理方式向現(xiàn)代化的科學(xué)、靈活和多樣的管理方式轉(zhuǎn)變。最后，能夠促進(jìn)我國(guó)公共組織人力資源的有效開(kāi)發(fā)和利用，提高公共組織工作人員的能力及素質(zhì)，進(jìn)而改善政府的工作效率。第二節(jié)公共組織的人力資源開(kāi)發(fā)一、公共組織人力資源開(kāi)發(fā)的含義公共組織人力資源開(kāi)發(fā)是指公共組織為了完成公共管理工作中涉及的人或事方面的任務(wù)，所需要掌握的方法與技術(shù)，主要包括人力資源的預(yù)測(cè)與規(guī)劃、選拔與使用、教育與培訓(xùn)、配置與管理等一系列的活動(dòng)，目的在于提高公共組織人力資源的能力和素質(zhì)，使其在行使國(guó)家公共權(quán)力、管理公共事務(wù)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。公共組織人力資源開(kāi)發(fā)的特點(diǎn)主要有：（1)戰(zhàn)略性。這是由公共組織人力資源的特殊地位決定的。（2)系統(tǒng)性。系統(tǒng)論認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家管理是一個(gè)大系統(tǒng)，而公共組織人力資源管理則是其中的一個(gè)分系統(tǒng)。(3)動(dòng)態(tài)性。公共組織人力資源開(kāi)發(fā)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和社會(huì)變化的節(jié)奏與程度來(lái)不斷調(diào)整開(kāi)發(fā)的目標(biāo)、內(nèi)容、手段和途徑。(4)前瞻性。作為一種主動(dòng)性活動(dòng)，通過(guò)預(yù)見(jiàn)性的政策與措施，取得未來(lái)公共組織人力資源總量上的供需平衡、結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化合理以及能力素質(zhì)上的最佳匹配。(5)社會(huì)性。通過(guò)培訓(xùn)、教育等方式提高公共組織人力資源的整體素質(zhì)，更有效地發(fā)揮他積極作用，進(jìn)而提高行政管理的效率和水平。公共組織人力資源是整個(gè)人力資源總體結(jié)構(gòu)的一部分。因而，它天然地具有一般人力資源所具備的基本性質(zhì)，是人力資源本身的內(nèi)涵、屬性與實(shí)質(zhì)的基本體現(xiàn)。同時(shí)，公共組織自身的性質(zhì)決定了公共組織人力資源具有自身的特殊性。公共組織人力資源的基本性質(zhì)包括：(1)