論行政相對人知情權(quán)的法律保障及其限制

論行政相對人知情權(quán)的法律保障及其限制內(nèi)容摘要：我國行政行為中行政相對人知情權(quán)的法律保障尚存在許多不足。因此需要加倍重視行政行為中行政相對人知情權(quán)的制度保障，具體體此刻行政行為進程外的信息公布制度，進程內(nèi)的閱覽卷宗制度、聽證制度、告知、教示與說明理由制度。關(guān)鍵詞：行政相對人；知情權(quán)；法律保障；法律限制公民知情權(quán)作為一項重要的憲法權(quán)利已慢慢為人們所了解，政府信息公布更是社會各界關(guān)注的中心，而且其立法問題也開始受到重視。目前行政法學(xué)界要緊從信息公布這一點動身，探討行政相對人的信息權(quán)利和行政主體的信息義務(wù)。而筆者以為，行政相對人的知情權(quán)應(yīng)當覆蓋更廣的范圍，并取得更多形式的法律制度保障。一、行政相對人知情權(quán)概說知情權(quán)(righttoknow)又稱為了解權(quán)或知悉權(quán)，就廣義而言，是指尋求、同意和傳遞信息的自由，是從官方或非官方獲知有關(guān)情形的權(quán)利，就狹義而言那么僅指知悉官方有關(guān)情形的權(quán)利。從內(nèi)容上講，知情權(quán)包括同意信息的權(quán)利和尋求獲取信息的權(quán)利；后者還包括尋求獲取信息而不受公權(quán)利妨礙與干與的權(quán)利和向國家機關(guān)請求公布有關(guān)信息的權(quán)利。［①］能夠說，公民知情權(quán)是國民主權(quán)理念的題中應(yīng)有之義，是“表達自由”的隱含內(nèi)容，是公民其他權(quán)利得以實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。那個地址的“公民”應(yīng)當包括公民的個體形式和群體組織形式。從范圍上講，公民知情權(quán)包括公法上的知情權(quán)和私法上的知情權(quán)，前者是針對行政、立法與司法機關(guān)而言，后者那么主若是指在諸如消費法律關(guān)系、醫(yī)患法律關(guān)系、勞動法律關(guān)系等中作為弱勢群體一方的公民的知情權(quán)。知情權(quán)在中國雖已慢慢引發(fā)關(guān)注并被個別法律標準所接納，但整體上還要緊停留在理論層面，缺乏系統(tǒng)的法律支撐，沒有被確以為公民的大體權(quán)利，這會給信息社會的一般公民帶來重大消極阻礙：由于不知與自身利益相關(guān)的重要情形，因此無法理性地安排自己的生活，不能專門好地愛惜自己的權(quán)利和利益，乃至?xí)墒苤卮蟮娜松砗拓敭a(chǎn)損失，而這種損失在政府及有關(guān)組織與個人真實地公布相關(guān)信息的情形下本來是能夠減少和幸免的。［②］筆者以為，公民知情權(quán)不單單是指政府及有關(guān)組織與個人做出關(guān)涉公民重大利益的行為以后公布相關(guān)信息，并給予公民一段適當?shù)木彌_時刻，使公民充分知悉；而且應(yīng)當在做出行為之前和當中尊重并保障公民的知情權(quán)。當公民作為行政行為的一方當事人——行政相對人時，其知情權(quán)的保障具有行政法上的特殊性。具體而言，行政相對人知情權(quán)是指在行政行為的運作進程之外與進程之內(nèi)行政相對人獲取信息的權(quán)利，關(guān)于行政主體而言提供信息那么是其義務(wù)。筆者以為，目前國內(nèi)學(xué)者大多僅僅將對行政相對人知情權(quán)的制度保障局限于行政信息公布，事實上這僅僅是從抽象行政行為的角度動身，且限于抽象行政行為進程以后而具體行政行為中行政相對人的知情權(quán)問題尚未引發(fā)足夠重視，后者要緊體此刻行政程序法律制度中，具體包括諸如告知、說明理由、教示等。另外聽證作為使行政相對人在行政主體做出抽象行政行為（制定法律、法規(guī)、規(guī)章和各類政策）與具體行政行為決定進程中充分獲取信息與表達意見的要緊途徑，也應(yīng)是保障行政相對人知情權(quán)的重要方式之一。下面本文以行政行為運作進程為研究模式［③］，探討一下行政相對人知情權(quán)的行政法律制度保障問題。［④］二、行政行為進程外相對人知情權(quán)的保障憲法上的公民知情權(quán)，其最重要的方面是獲取行政信息，需要行政法上的信息制度予以保障。知情權(quán)、信息自由和信息公布這三者，是緊密相關(guān)的；單有知情權(quán)，而沒有信息公布的法律制度，知情權(quán)就會落空。［⑤］對行政相對人而言獲取信息是其權(quán)利，而對行政主體而言提供信息那么是其義務(wù)。在現(xiàn)今行政主導(dǎo)型社會中，保障公民知情權(quán)的最重要環(huán)節(jié)即是行政信息的公布或曰政務(wù)公布，對此行政主體理應(yīng)承擔最要緊的信息義務(wù)。行政主體除提供信息的義務(wù)外，還有治理信息、加工信息、擴散信息等義務(wù)。［⑥］因此行政行為進程外相對人知情權(quán)的法律保障要緊表現(xiàn)為行政信息公布制度。具體而言，行政主體的信息公布包括兩個方面：行政主體的主動公布和應(yīng)相對人要求而公布。以下從這兩個方面論述一下信息公布的具體制度：（一）行政主體主動公布信息行政主體主動公布信息是指行政主體在不需要任何人請求的情形下，主動將其所把握的行政信息通過各類渠道向公眾公布。通過主動公布行政信息，可使公眾了解各類法律、法規(guī)、政策等，從而采取于己有利的打算和行動；可使公眾直接監(jiān)督行政主體，避免行政腐?。贿€可使各行政主體之間互通資訊，以便提高行政效率，進行行政協(xié)助。詳細而言，行政主體主動公布要緊包括兩類：一為行政主體依法必需主動公布信息，這表現(xiàn)為政府公告制度；二為行政主體沒必要主動公布，而是須將有關(guān)文件等放置于指定場所，以供公眾查閱、復(fù)制。第一，政府公告制度。這是強制性要求行政主體按期將行政法規(guī)、政策性文件、行政命令等涉及相對人權(quán)利義務(wù)的信息發(fā)布、發(fā)表在法定的媒介之上，使得行政信息能夠及時、全面、主動地使公眾知悉，不然這些行政行為不產(chǎn)生效勞的制度。一、政府公告的范圍一樣來講應(yīng)當包括：機關(guān)的組織、職能、工作方式、程序規(guī)那么、實體規(guī)那么、政策和阻礙公眾權(quán)利的法律說明和對上述文件的修改等。二、政府公告的有效要件包括：（1）時刻。在任何法規(guī)或決定生效前，都必需對公眾公告，不然就會使公眾無法確信其行為的預(yù)期后果，無法預(yù)料自己的行為合法與否。如韓國《行政程序法》第5章第46條：“行政預(yù)報之期間應(yīng)考慮預(yù)報內(nèi)容的性質(zhì)而定，假設(shè)無專門理由，定為20日?！保?）法定的公告媒介。對媒介的選擇須考慮到其權(quán)威性、固定性和普遍性，須保證每一個民眾都能確切知悉。只有在法定的公告媒介上公告的行政信息才能對相對人有效。一樣來講，各國都有法定的政府公報，如美國的《聯(lián)邦記錄》、中國的《中華人民共和國國務(wù)院公報》等。[⑦]（3）標準文本。應(yīng)當確信標準文本，以幸免不同媒介上不同文本之間的誤差給公眾造成信息混亂。3、在政府公告制度中，已在法定媒介正式公告的信息，視為所有相對人已經(jīng)知悉，不論某相對人事實上是不是真正明白，均不阻礙該公告的效勞。第二，政府公告制度之外的其他須由行政主體主動公布信息的制度。除以上必需進行政府的信息之外，還有一些行政信息不如上述信息重要，但作為行政行為的依據(jù)，仍然需要由行政主體主動予以公布。一、綜觀各國行政法的規(guī)定，咱們將除政府公告之外的其他須由行政主體主動公布的信息歸納為以下幾個方面：（1）作為先例的行政裁定及其理由。（2）政策說明和說明。（3）對公眾有阻礙的政府公事員手冊和指示。（4）重要政府公事員的財產(chǎn)情形。（5）合議制行政機關(guān)表決的記錄。（6）合議制行政機關(guān)的會議。［⑧］二、公布方式有：（1）行政主體將應(yīng)公布的信息整理歸類放置于特定公開場合，供公眾查找、閱覽，并為其提供必要的檢索與復(fù)制，能夠依法收取適當?shù)谋惧X費用。（2）通過報紙、雜志、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體在符合法律的情形下傳播行政信息。（3）在行政機關(guān)舉行會議時，能夠在法定范圍內(nèi)許諾公眾旁聽，以取得有關(guān)行政信息。旁聽不包括發(fā)言的權(quán)利。（4）財產(chǎn)公布申報，是指公事員在任職后、離職前或其他法律規(guī)定的情形下向政府如實遞交個人財產(chǎn)情形報告并同時向社會公布，許諾公民查閱和新聞媒體進行報導(dǎo)的制度。（二）行政主體應(yīng)相對人要求而公布信息除政府必需主動公布之外的行政信息，相對人能夠通過向行政主體請求閱覽、抄寫或影印等方式來取得。行政主體這種依請求而公布信息的方式通常也被稱為政府被動公布。行政主體未主動公布的信息，包括本身不屬于應(yīng)當主動公布的信息和應(yīng)主動公布而未履行其公布義務(wù)的信息。若是公眾沒有法律上行政信息公布請求權(quán)，那么在行政主體不須主動公布信息或不履行主動公布的義務(wù)時，相對人將無法律依據(jù)要求其公布。因此為了使相對人的知情權(quán)取得確實保障，應(yīng)當在信息公布立法中規(guī)定公眾的行政信息公布請求權(quán)，而相應(yīng)的行政主體負有應(yīng)相對人請求而公布信息的義務(wù)。相對人申請行政主體公布信息須依必然的程序和方式。目前各個國家和地域信息公布法都對此作了規(guī)定。如美國《情報自由法》中規(guī)定：“……每一機關(guān)在收到要求提供記錄的申請時，必需對任何人迅速提供他所需要的記錄，但公眾的申請必需：（A）合理地說明所需要的記錄。（B）符合機關(guān)發(fā)布的法規(guī)中規(guī)定的時刻、地址、費用和應(yīng)當遵守的程序。”一樣而言，申請信息公布的程序為：一、相對人提出申請，應(yīng)當遵守規(guī)定的時刻、地址、方式等。二、被申請的行政主體在收到相對人的書面申請后，應(yīng)于法按期間內(nèi)做出準予與否的裁決。3、關(guān)于符合法定條件的信息公布申請，行政主體在依法核準后應(yīng)當即將信息提供給申請人。三、行政行為進程內(nèi)相對人知情權(quán)的保障相對人知情權(quán)在行政行為進程中具體表現(xiàn)為閱覽卷宗權(quán)、聽證權(quán)、受告知權(quán)、受說明理由權(quán)和受教示權(quán)（它們當中都包括了請求權(quán)），由閱覽卷宗制度、聽證制度、告知制度、教示制度和說明理由制度進行保障，行政主體在做出行為的進程中，如未切實有效履行與這些權(quán)利相對應(yīng)的義務(wù)，都有可能致使其行為的不生效、無效或可撤消。（一）閱覽卷宗制度行政相對人在行政程序中有一項重要權(quán)利，即閱覽卷宗權(quán)，是司法程序中“武器平等”原那么在行政程序中的表現(xiàn)。相對人在行政程序中通過抄寫、閱讀或影印卷宗及有關(guān)材料，對行政主體所搜集的證據(jù)、適用的法律法規(guī)、做出決定的動機、意見等有充分的了解后，能夠采取有針對性的方法，做到有的放矢，能夠與行政主體形成有效的對抗。閱覽卷宗制度事實上是行政主體關(guān)于行政程序中個案性信息的被動公布制度。與一樣情形下的政府被動公布相較，閱覽卷宗制度要緊有以下特點：第一，閱覽卷宗制度的對象范圍較小。一樣情形下，各國行政程序法中關(guān)于閱覽卷宗權(quán)人的范圍作了必然的限制，大多是具體的行政程序中的當事人或其他利害關(guān)系人，因此閱覽卷宗制度只是行政信息對特定相對人的公布。例如我國臺灣地域“行政程序法”第46條第1款規(guī)定：“當事人或利害關(guān)系人得向行政機關(guān)申請閱覽、抄寫、復(fù)印或攝影有關(guān)資料或卷宗。但以主張或保護其法律上利益有必要者為限?！倍姓畔⒐挤ㄖ械谋粍庸妓槍Φ哪敲词且粯拥墓姟５诙営[卷宗制度所要公布的信息僅限于個別行政程序的卷宗，且公布的內(nèi)容也要受到限制，如前述臺灣地域“行政程序法”第46條規(guī)定閱覽卷宗必需“以主張或保護其法律上利益有必要者為限”。由于當事人或利害關(guān)系人在行政程序中固然有主張或保護其法律上的利益的必要，因此那個地址的“主張或保護其法律上利益”并非是用來判定當事人或利害關(guān)系人的申請，而是用以確信能夠公布的有關(guān)資料或卷宗的范圍；而行政信息的被動公布作為政府信息公布的一種方式，“以公布為原那么，以不公布為例外”，只要不涉及法律限制的情形，一概都得公布?？梢?，閱覽卷宗制度比“信息公布法”中政府被動公布的范圍要小得多。［⑨］（二）聽證制度［⑩］聽證制度是行政程序法中的重要制度，已為現(xiàn)代各國行政程序法普遍采納。西方有關(guān)聽證的思想已經(jīng)有很長的歷史。英國一般法中的“自然公正”原那么一樣被以為是西方聽證制度最先的法理基礎(chǔ)，以后美國“合法法律程序”又深化了這一法理基礎(chǔ)；在大陸法系國家，法治國理論，專門是依法行政理論的完善，也為這些國家的行政聽證制度直接提供了法理基礎(chǔ)。［11］如美國學(xué)者即以為行政聽證制度是合法法律程序在行政領(lǐng)域的最大體的要求，它包括通知（notice）、聽證（hearing）及理由之稱述（statementofreason），意即行政主體在做出對公民個人權(quán)利或財產(chǎn)有不利阻礙的決按時，應(yīng)及時通知當事人，必需聽取當事人的意見，給當事人充分稱述自己立場和觀點的機遇，并使當事人獲知做出該決定的理由。［12］可見行政聽證制度提供了一個行政主體與相對人之間進行信息交流的渠道，使得相對人廣義上的知情權(quán)（尋求、同意和傳遞信息的權(quán)利）取得了保障。具體而言，聽證制度可劃分為正式聽證和非正式聽證。正式聽證，又稱"審判型聽證(trial—typehearings),它是一種正式程序(formalprocedures),意指“行政機關(guān)在制定法規(guī)時和做出行政決按時，舉行正式的聽證會，使當事人得以提出證據(jù)、質(zhì)證、詢問證人，行政機關(guān)基于聽證記錄做出決定的程序?！狈钦铰犠C，又稱“咨詢型聽證”(reference—typehearings)，它是一種非正式行政程序(informalprocedures)，是指“行政機關(guān)在制定法規(guī)或做出行政裁決時，只須給予當事人口頭或書面陳述意見的機遇，以供行政機關(guān)參考，行政機關(guān)不必基于記錄做出決定的程序”。[13]在實證法上，如我國《行政懲罰法》就明確規(guī)定，行政主體的案件調(diào)查人員應(yīng)當在聽證會上公布所把握的確認的違法行為的證據(jù)，并應(yīng)當說明給予行政懲罰的理由和依據(jù)，使當事人事前知曉行政主體將要作的行政懲罰決定的全數(shù)內(nèi)容，以便讓其充分行使陳述權(quán)、質(zhì)證權(quán)和申辯權(quán)；此法還規(guī)定，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外，聽證要公布舉行，即便與行政懲罰案件沒有利害關(guān)系的其他群眾，也可參加聽證會。這些都是為了保障行政相對人的知情權(quán)的具體實現(xiàn)。告知與教示制度告知與教示都有廣義說與狹義說之分。告知制度廣義說以為告知包括的行政事項要緊有：一、擬訂行政行為的依據(jù)；二、陳述意見的機遇;3、行政救濟的途徑和期限。［14］此說事實上是包括了狹義的教示制度。另一方面，教示制度廣義說以為教示制度是指行政主體在進行某項行政行為之前、當中、以后對行政相對人享有哪些利、應(yīng)承擔哪些義務(wù)，如何行使有關(guān)權(quán)利、履行有關(guān)義務(wù)和其他有關(guān)事項，負有的以書面或口頭形式告知相對人并加以指導(dǎo)的義務(wù)，假設(shè)行政主體未履行該項義務(wù)而致使相對人因喪失權(quán)利或未履行有關(guān)義務(wù)而蒙受損害，那么應(yīng)承擔相應(yīng)法律責任的程序制度。［15］筆者以為，以上這兩種廣義說由于其范圍過于寬泛，均會造成告知制度與教示制度的理論混淆，其結(jié)果是反而無益于這兩項程序制度在我國成立和完善。因此筆者以為，對告知與教示宜作嚴格意義上的界定，即采納較為狹義的說明。具體如下：行政行為的告知，是指行政主體在行使行政職權(quán)進程中，將行政行為通過法定程序向行政相對人公布展現(xiàn)，以使行政相對人知悉該行政行為的一種程序性法律行為。［16］行政行為的告知對行政主體來講是一項法定職責，對相對人來講是一項獲知行政行為內(nèi)容的法定權(quán)利。因此若是行政主體不履行該法定職責時，相對人擁有啟動有關(guān)法律程序，要求行政主體履行告知義務(wù)或要求復(fù)議機關(guān)或司法機關(guān)予以救濟的權(quán)利，即請求權(quán)?？梢姼嬷獌H是一種使相對人了解行政行為內(nèi)容，并依法律法規(guī)進一步告知做出該行政行為的理由的制度。教示是指由行政主體就行政程序所涉事項，向行政相對人做出輔導(dǎo)的方式、步驟等所組成的一項法律制度。［17］它具有如下幾項特點：一、效勞性。教示是具體化的效勞性程序制度，它促使行政主體給予行政相對人程序知識方面的幫忙，減少程序違背或其他失誤而致使的不利后果。二、進程性。教示貫穿于行政全進程：程序之始，教示的運用使行政相對人增強對行政主體及自己行為的預(yù)見性以便及時做出有利于自己的行為或打算；程序當中，行政主體主動或就相對人咨詢?yōu)槠涮峁┱f明、說明；程序之末，通過教示使相對人了解法律救濟途徑。3、個案性。教示是在個案性的行政行為當中進行，所處程序的特定性與教示對象的有限性使教示制度具有鮮明的個案性特點。筆者以為告知制度與教示制度之間有以下幾項區(qū)別：一、從思想基礎(chǔ)看，告知制度是傳統(tǒng)行政即有的要求，而教示制度是效勞理念日濃的現(xiàn)代行政的表現(xiàn)；二、從形式來看，告知制度偏重于單方向的信息傳遞，而教示制度偏重于兩邊面的信息交流；3、從范圍來看，告知制度主若是要求行政主體將行政行為的內(nèi)容、法律依據(jù)等，而教示制度那么要求行政主體盡力說明行政行為的背景、，提示相對人如何行為對己有利且合法、行為將會有如何的后果等；4、從立法程度來看，告知制度已普遍被各國（地域）行政程序法同意并取得詳細規(guī)定，而教示制度還未被各國（地域）立法普遍采納。（四）說明理由制度行政行為說明理由是指行政主體在做出對行政相對人合法權(quán)益產(chǎn)生不利阻礙的行政行為時，除法律有專門規(guī)定外，必需向行政相對人說明其做出該行政行為的事實因素、法律依據(jù)和進行自由裁量時所考慮的政策、公益等因素。［18］行政決定必需說明理由，是現(xiàn)代法治國家公認的一項大體原那么。行政行為說明理由具有如下法律特點：一、附屬性，是指說明理由是附帶在一個法律上已成立的行政行為之上，沒有在法律上已成立的行政行為，也就不存在說明理由之必要。二、論理性，是指說明理由是行政主體就做出行政行為的依據(jù)所進行的一種主觀法理上的論證、論述，從而充分表現(xiàn)現(xiàn)代行政法治下行政行為以理服人之特點，以提高相對人對行政行為的可同意性程度。3、明確性，是指行政主體就行政行為所作的說明理由在內(nèi)容上必需是確信、清楚的，幸免行政相對人對行政行為的理由在明白得上產(chǎn)生歧義。4、程序性，是指行政主體在做出行政行為的同時，必需隨附做出該行政行為的理由。［19］很明顯，設(shè)立說明理由制度的一個起點即是為了在行政行為進程中充分尊重相對人的知情權(quán)，使相對人知悉行政行為做出的理由，從而促使相對人對行政行為的了解；另一方面也是要求行政主體證明自己行為的合法性，促使行政主體自律自控，避免恣意擅斷。例如法國1979年公布了一個專門的《行政行為理由付記法》，其第1條規(guī)定：國民具有得知所受“不利益”行政處分之理由的權(quán)利，其范圍包括限制人權(quán)的處分或警察處置、制裁處分、附條件之許可或給予義務(wù)的處分、撤消或撤回權(quán)利設(shè)定的處分、對法定權(quán)利人駁回受益的處分等。第3條又規(guī)定“理由之記載必需于文書上表示作為處分依照之法律上及事實上之考慮”。四、行政相對人知情權(quán)的法律限制行政相對人的知情權(quán)并非是絕對的，而要受到必然的法律限制。這種限制應(yīng)當由高位階的法律規(guī)定。限制相對人知情權(quán)要緊取決于某類信息的性質(zhì)。這些對相對人知情權(quán)的法律限制具體包括以下幾個方面：（一）本身性質(zhì)決定不能公布的信息這一類信息主若是針對涉及國家秘密的行政信息而言。這些信息會阻礙國家平安和重大社會公共利益，因此各國對這種信息大體上都不予公布。具體來講，因其本身性質(zhì)而不能公布的信息包括以下三個方面:第一，政治、經(jīng)濟、國防和外交等領(lǐng)域中符合國家保密標準的信息。這些信息的公布都有可能造成國家利益和社會公共利益的損害，其最終也將損及廣大公眾的權(quán)益。世界各國皆對此做出嚴格規(guī)定?？墒且矐?yīng)避免行政主體隨意設(shè)定保密范圍，借保護國家利益和社會公共利益之名行不公布之實，而與法治精神和要求相悖。為此，各國紛紛通過立法制定了一系列的標準，劃定保密品級與范圍。如美國《情報自由法》規(guī)定，免于公布的國防、外交信息必需符合兩個條件：一是符合總統(tǒng)為了國防和外交政策的利益，在行政命令中規(guī)定的保密標準；二是行政主體依照總統(tǒng)行政命令，事實上已經(jīng)把某一文件歸屬于國防或外交政策利益需要保密的文件。在實證法上，《中華人民共和國保守國家秘密法》對如何確信某項信息是不是屬于國家秘密及其密級、保密期限、接觸范圍等做了詳細規(guī)定?！吨腥A人民共和國刑法》對泄露國家秘密的刑事懲罰做出了規(guī)定。另外還有《審計法》、《仲裁法》等法律對涉及國家秘密的信息不得公布做出了規(guī)定。第二，行政執(zhí)法記錄信息。這主若是針對行政主體對違法行為的預(yù)防、調(diào)查和裁決等行為進程中的記錄。許多行政主體擁有對主管之下的刑事違法、民事違法和違背行政法標準進行預(yù)防、調(diào)查、裁決的權(quán)利。為了行政職權(quán)的有效行使，必需對行政執(zhí)法記錄在必然范圍和期間內(nèi)保密，以幸免有關(guān)信息過早地公布，使行政主體的執(zhí)法目的能得以順利實現(xiàn)；和避免被違法犯法人員利用，改良其違法犯法手腕、躲避執(zhí)法，乃至危害執(zhí)法人員的平安。第三，行政主體內(nèi)部及主體之間的信息，可稱之為備忘錄。那個地址所說的備忘錄是指行政主體在作決定之前，在預(yù)備進程中的文件，包括政府內(nèi)部產(chǎn)生的文件，如機關(guān)職員提出的文件，也包括機關(guān)之間的文件，如外機關(guān)向本機關(guān)提出供作決定的參考文件，即便沒有被采納，仍然包括在免于公布的文件范圍之內(nèi)。［20］（二）公布可能產(chǎn)生不良后果的信息這一類信息是針對涉及私人利益的個人隱私與商業(yè)秘密而言。這些信息并非是由其本身性質(zhì)決定不能公布的信息，而是公布后有可能對私人利益造成不利后果，因此法律對其限制行政相對人的知情權(quán)，不予公布。第一，涉及個人隱私的信息。隱私是指公民個人一輩子活中不肯為他人公布或知悉的秘密。［21］個人隱私范圍很廣，包括諸如教育經(jīng)歷、經(jīng)濟狀況、醫(yī)療記錄、工作履歷，和個人所受的紀律處分、刑事記錄等其他一切關(guān)于個人信息的記載。個人信息的記錄并非必然作為單獨檔案而存在，其他包括個人信息的記載，也是個人隱私。例如行政主體關(guān)于公事員的記錄，可能在同一文件中包括假設(shè)干人，但只要該記錄能識別出某個具體個人，那么其就屬于個人隱私，該被記載者即可對此部份主張隱私權(quán)。愛惜隱私權(quán)的法律制度第一是在美國成立起來的。美國于1970年制定了《公布簽賬賬單法》，1974年制定了《隱私權(quán)法》、《家庭教育及隱私權(quán)法》、《財務(wù)隱私權(quán)法》等。隨后，其他國家也接踵開始通過立法愛惜個人隱私。我國《民法通那么》盡管沒有對公民的隱私權(quán)作明確規(guī)定，可是憲法、刑法、民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定和相關(guān)司法說明都說明了對公民隱私權(quán)的態(tài)度。固然，具有特殊地位的國家公事員的隱私權(quán)應(yīng)當受到限制，因為他們的個人隱私，諸如學(xué)歷、身世、個人道德、財產(chǎn)狀況、工作能力、行為記錄、乃至生活作風(fēng)等，與重要的公共利益相關(guān)。對這一類的隱私權(quán)，咱們不能不加以限制，即應(yīng)有限知足公眾的知情權(quán)，增進政府公事員廉潔高效地工作。在處置隱私權(quán)與知情權(quán)的關(guān)系時，應(yīng)依照情形適用社會公共利益優(yōu)先原那么和平穩(wěn)利益、寬容和諧原那么。［22］第二，涉及商業(yè)秘密的信息。依照《中華人民共和國反不合法競爭法》第10條，商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉，能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟利益，具有有效性并經(jīng)權(quán)利人采取保密方法的技術(shù)信息和經(jīng)營信息。行政主體所把握的某些與商業(yè)秘密有關(guān)的信息，可能是該行政相對人所獨有而不為他人明白的信息，其對所有者往往具有專門大的經(jīng)濟價值。行政主體公布商業(yè)秘密會產(chǎn)生兩種后果：一、公布商業(yè)秘密會使他人能夠利用原所有人的信息，使其權(quán)益受損，從而致使這些相對人失去對政府的信任；二、公布此類信息無益于營造社會公平競爭的氣氛，破壞正常的經(jīng)濟秩序，從而也損害政府的行政目的。固然，商業(yè)秘密不予公布也不是絕對的，當各類利益發(fā)生沖突時，一樣遵行國家利益與公共利益優(yōu)先的原那么。（三）顧及行政效率原那么而不必公布的信息行政效率是行政程序法律制度的重要原那么之一。不論是效率模式（效率優(yōu)先、兼顧公正）仍是公正模式（公正優(yōu)先、兼顧效率）各國行政程序法皆重視行政效率原那么，并通過具體制度保障行政效率的實現(xiàn)。具體來講，為考慮行政效率而不必公布的信息要緊有：純粹行政主體內(nèi)部的規(guī)定，如食堂規(guī)定、衛(wèi)生條例、停車規(guī)那么等；公布后會阻礙行政主體執(zhí)法工作的信息，如政府機關(guān)活動規(guī)那么、指導(dǎo)方針、調(diào)查程序等。（四）程序外接觸的禁止程序外接觸的禁止，是指行政主體及其公事員不得在法定程序之外與相對人以書面或口頭形式進行意見互換或信息溝通。之因此法律要禁止這種程序外接觸，主若是為了維持行政程序的公正性與透明性。一方面是避免行政主體受到非法干與或侵擾，另一方面那么是要幸免公事員與相對人的程序外私下接觸，致使行政偏頗，以致?lián)p害公共利益或阻礙其他相對人的權(quán)益。目前程序外接觸的禁止已經(jīng)被一些國家和地域作為行政程序法的重要原那么，例如我國臺灣地域“行政程序法”第47條第1款規(guī)定：“公事員在行政程序中，除基于職務(wù)上之必要外，不得與當事人或代表其利益的人為行政程序外之接觸?！鼻懊嫒椂际菑男畔⒈旧淼男再|(zhì)角度動身的，而這一項那么是對各類行政信息皆適用的程序性原那么。以程序外接觸禁止原那么，任何沒有法定主動公布程序或請求公布程序的行政信息，皆屬于不可公布的信息。但是依照“以公布為原那么、限制公布為例外”，信息公布法及行政程序法等法律、法規(guī)對所有須公布的信息都應(yīng)當規(guī)定主動或被動公布程序，因此程序外接觸禁止原那么并非阻礙相對人知情權(quán)的實現(xiàn)。結(jié)語綜上所述，咱們關(guān)注行政相對人知情權(quán)的法律保障問題時，不能僅僅從行政公布這一個方面動身，而應(yīng)當注意到行政行為進程中的閱覽卷宗制度、聽證制度、告知制度、教示制度和說明理由制度都是對相對人知情權(quán)的具體保障，行政主體在這些方面負有相應(yīng)的法律義務(wù)。而我國目前在這些行政法律制度不同程度地存在著不足乃至缺失的地方，對相對人知情權(quán)的司法愛惜也嚴峻缺失。因此我國在爾后成立與完善這一系列制度時應(yīng)當充分考慮相對人知情權(quán)的因素，使公民知情權(quán)在行政法領(lǐng)域能夠取得有效實現(xiàn)。[①]張慶福，呂艷濱：《論知情權(quán)》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2002年第1期，第106頁。[②]參見汪習(xí)根、陳焱光：《論知情權(quán)》，《法制與社會進展》2003年第2期，第73頁。[③]為了研究的方便，那個地址作為研究模式的行政行為進程不包括下文行政主體主動公布信息和應(yīng)行政相對人要求而公布信息所做出的行政行為。[④]抽