公益信托在中國(guó)發(fā)展的必要性及現(xiàn)實(shí)可能性分析

公益信托在中國(guó)發(fā)展的必要性及現(xiàn)實(shí)可能性分析[摘要]公益信托在西方國(guó)家已有400多年的歷史，而在我國(guó)僅發(fā)展了幾十年，它作為公益慈善的一種新選擇正在逐漸被中國(guó)社會(huì)所熟知和接受。本文通過將公益信托與慈善基金會(huì)進(jìn)行對(duì)比得出公益信托相比于傳統(tǒng)慈善模式的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)總結(jié)西方有經(jīng)驗(yàn)國(guó)家的公益信托的特點(diǎn)，進(jìn)而證明中國(guó)發(fā)展公益信托事業(yè)的必要性，并對(duì)在我國(guó)公益事業(yè)領(lǐng)域大力發(fā)展公益信托的現(xiàn)實(shí)可能性進(jìn)行了分析。[關(guān)鍵詞]公益信托慈善基金必要性現(xiàn)實(shí)可能性[正文]一．公益信托的概念及獨(dú)特價(jià)值公益信托是指出于公共利益的目的，為使社會(huì)公眾或者一定范圍內(nèi)的社會(huì)公眾受益而設(shè)立的信托。它是委托人將信托財(cái)產(chǎn)委托給受托人，由受托人以自己的名義對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理、使用，并按照信托文件的要求將信托財(cái)產(chǎn)及其受益用于實(shí)現(xiàn)信托文件所規(guī)定的社會(huì)公益目的。我國(guó)《信托法》對(duì)公益信托的定義是為救濟(jì)貧困、救助災(zāi)民、扶助殘疾人、發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)，發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)和其他社會(huì)公益事業(yè)而設(shè)立的信托[1]。相較于傳統(tǒng)的以私益目的的信托而言,雖然許多規(guī)則具有共同性,但也具有很多獨(dú)特價(jià)值:1．信托目的具有公益性。公益信托以公共利益為目的,其信托目的必須實(shí)質(zhì)上有利于社會(huì)公眾的利益,且當(dāng)信托目的不止一項(xiàng)的,每一項(xiàng)都必須是為公益目的。2．完全為了公共利益。《信托法》要求公益信托必須是完全為了公共利益。這樣要成立公益信托,必須使整個(gè)社會(huì)或者其中的相當(dāng)一部分人受益,受益人范圍必須是明確的。所以僅僅信托目的的公益性并不一定能確保信托完全具有公共利益。當(dāng)然受益人范圍的明確,并不意外具體受益對(duì)象必須是確定的。3．受益人屬性的特殊性。一般的信托滿足“受益人確定原則”即受益對(duì)象是某個(gè)或某些確定的或可確定的人，但公益信托的受益對(duì)象卻是整個(gè)社會(huì)或社會(huì)公眾的一個(gè)足夠大的部分,不會(huì)因?yàn)槭芤鎸?duì)象不確定而無效。只是在具體實(shí)現(xiàn)時(shí)才通過受托人或法院或其他機(jī)關(guān)依據(jù)自由裁量按照公益信托的目的選擇受益人,使信托有效。4．設(shè)立必須經(jīng)批準(zhǔn)。由于公益信托攸關(guān)公共利益,且受益人多為一般社會(huì)大眾,在法律上只有反射利益,為防公益信托濫設(shè),保護(hù)社會(huì)大眾的公共利益,設(shè)立必須經(jīng)相應(yīng)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)成為各國(guó)通例。一般而言,只要公益信托滿足:信托目的必須完全徹底的具有慈善性，具有公共利益，則一般都能得到批準(zhǔn)。5．受托人的資格限制。對(duì)于一般信托,受托人除受行為能力限制(如精神病、未成年人、禁治產(chǎn)人外)一般沒有特別限制。但在公益信托中,由于公共利益的要求,必須滿足法定的要求,以保護(hù)信托目的的真正實(shí)現(xiàn)。6．監(jiān)督機(jī)關(guān)的特殊性。信托之監(jiān)督是保障信托實(shí)現(xiàn)的必要措施,各國(guó)都在構(gòu)建信托制度時(shí)確立了相應(yīng)監(jiān)督機(jī)關(guān)?；诠嫘磐械奶厥庑?在公益信托的監(jiān)督機(jī)關(guān)的設(shè)立上,各國(guó)和地區(qū)一般通過設(shè)立特殊的監(jiān)督機(jī)關(guān)來突出其公共利益性。如對(duì)公益信托的監(jiān)督英國(guó)專設(shè)慈善委員會(huì),臺(tái)灣專設(shè)目的事業(yè)管理機(jī)關(guān),美國(guó)則一般由州檢察長(zhǎng)監(jiān)督。7．設(shè)立公益信托方式的特殊性。一般信托主要通過契約或遺囑的方式成立。但對(duì)于公益信托則還可以通過宣言信托等方式成立,并且受托人本身作為宣言者可以為委托人。8．信托關(guān)系消滅信托財(cái)產(chǎn)可以轉(zhuǎn)移。為保證公益信托公益性的實(shí)現(xiàn),對(duì)于信托關(guān)系消滅后,為公共利益之目的,應(yīng)將公益信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移于其他合理的機(jī)關(guān)并不能改變其公益性。9．稅收上享有特殊優(yōu)惠。對(duì)于公益信托,各國(guó)和地區(qū)都給予一般信托和其他非公益事業(yè)沒有的稅收優(yōu)惠。10．公益信托的存續(xù)期無限。公益信托本身就是為了公共利益,可以無限期地存續(xù),即使信托目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn),也適用近似原則,將剩余的信托財(cái)產(chǎn)用于類似的公益目的。二．公益信托與基金會(huì)的區(qū)別自1988年我國(guó)出臺(tái)《基金會(huì)管理辦法》以來,基金會(huì)經(jīng)25年的發(fā)展,整體上已經(jīng)形成了完善的相應(yīng)配套制度,并成為我國(guó)公益事業(yè)的主力軍。2001年《信任法》出臺(tái),雖然確立了公益信托的制度,但由于沒有相應(yīng)的具體配套制度。其至今仍徘徊不前。那么公益信托有沒有必要存在呢?對(duì)于這個(gè)問題,通過下面對(duì)基金會(huì)和公益信托的比較,去發(fā)現(xiàn)公益信托所具有的基金會(huì)不具備的獨(dú)特價(jià)值:1．二者性質(zhì)不同。基金會(huì)就其特征而言,屬于以公益為目的的法人,以法人的形式存在,有學(xué)者稱為公益法人,基金會(huì)接受的資金屬于捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)。而公益信托,作為以公益為目的的信托,其性質(zhì)大多數(shù)認(rèn)為屬于契約,以契約形式存在[2]。以發(fā)展的眼光來看,在任何一個(gè)國(guó)家中都應(yīng)當(dāng)存在一種受國(guó)家控制的并且在名稱上受到國(guó)家保護(hù)的長(zhǎng)期性組織(這種組織在德國(guó)也被稱為基金會(huì)),同時(shí),也應(yīng)存在另一種不受國(guó)家監(jiān)督的長(zhǎng)期性的組織。第一種組織為那些希望其事業(yè)或名譽(yù)被人紀(jì)念的捐贈(zèng)人提供了最大程度上的保障。為使這類捐贈(zèng)人獲得捐贈(zèng)上的動(dòng)力,設(shè)計(jì)這樣一種組織也是必要的。但也有另外一種捐贈(zèng)人,他們不希望受到國(guó)家的控制,他們認(rèn)為慈善是個(gè)人的事情,只有依靠個(gè)人的積極性不足以維持時(shí),國(guó)家干預(yù)才能介入(這種設(shè)計(jì)在德國(guó)法中被稱為社團(tuán))。在保證服務(wù)于公益目的的同時(shí),又能滿足不同主體的要求,這就要求不同的設(shè)計(jì)模式,公益信托提供了選擇。2．財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性不同。在基金會(huì)中,當(dāng)財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)于基金會(huì)后,財(cái)產(chǎn)所有權(quán)便轉(zhuǎn)移到基金會(huì)名下,財(cái)產(chǎn)便喪失獨(dú)立性。但在公益信托中,出托后財(cái)產(chǎn)仍是獨(dú)立和封閉的,財(cái)產(chǎn)沒有轉(zhuǎn)移到受托人名下,受托人的任何經(jīng)濟(jì)糾紛甚至破產(chǎn)都不會(huì)影響財(cái)產(chǎn)的存在和使用。而財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性和安全性將直接影響捐贈(zèng)目的的實(shí)現(xiàn),即公益目的的實(shí)現(xiàn)。3．成立方式和要求不同。基金會(huì)作為法人,必須具備法人成立的條件,須依民法成立,除須經(jīng)主管機(jī)關(guān)許可外,尚須予以登記。如我國(guó)規(guī)定必須資金不低于200萬人民幣,有自己名稱、章程、組織機(jī)構(gòu)和活動(dòng)場(chǎng)所,并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。但對(duì)于公益信托則沒有資金、結(jié)構(gòu)、存續(xù)時(shí)間的限制,僅須經(jīng)特定主管機(jī)關(guān)許可。相對(duì)于基金會(huì)具有門檻低,成本低,彈性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn),在設(shè)立上比較容易。另外,公益法人成立后不得任意解散,但公益信托則無此問題,因此就不具永久存續(xù)性質(zhì)的公益活動(dòng),公益信托提供較為彈性的選擇。4．對(duì)財(cái)產(chǎn)的運(yùn)用范圍上的區(qū)別?；饡?huì)由于屬于法人,為保其具有最低財(cái)產(chǎn),一般不允許處分其基本財(cái)產(chǎn)即本金,而僅可利用其孳息。但對(duì)于公益信托則沒有限制,其資金使用效率高,有助于財(cái)產(chǎn)的保值增值,所以較基金會(huì)更能充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)的公益救助目的。5．二者的監(jiān)督機(jī)制不同?；饡?huì)作為法人,其以內(nèi)部的組織制衡為主要的監(jiān)督體制,對(duì)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)安全性的外部監(jiān)督難度大。而這一點(diǎn)也正是基金會(huì)發(fā)展以來的最大問題。而對(duì)于公益信托,由于本身完善的監(jiān)察和監(jiān)督制度,更能保證財(cái)產(chǎn)的安全性。6．二者的稅收優(yōu)惠不同。對(duì)于基金會(huì),作為法人需要交納各種稅;而作為公益信托,則可以享受諸多稅收減免。這是基金會(huì)無法比擬的優(yōu)勢(shì)?？梢婋m然基金會(huì)在根本目的上亦為公共利益,但我們從分析中可見二者仍存在諸多不同,公益信托具有基金會(huì)不可替代的價(jià)值。三．西方國(guó)家公益信托值得借鑒的特點(diǎn)1.適應(yīng)本國(guó)國(guó)情個(gè)性化設(shè)置公益信托。各國(guó)都是根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況，發(fā)展各具特色的公益信托事業(yè)，而不是照搬照抄，拿來就用[3]。如英國(guó)公益信托多為個(gè)人信托，土地等不動(dòng)產(chǎn)仍占有較大的比例;美國(guó)的公益信托最早完成了個(gè)人受托向法人受托的過渡、民事信托向金融信托的轉(zhuǎn)移;日本的公益信托采用了“金錢信托”的方式，并對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行拆分，讓小規(guī)模的資金也能在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)為公益事業(yè)發(fā)揮作用。2.采取優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)和扶持公益信托事業(yè)健康發(fā)展各國(guó)為了推動(dòng)公益信托事業(yè)，都采取了一系列優(yōu)惠措施，這些措施主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠上。例如，英國(guó)《1988年所得稅和公司稅法》以及《1992年公益收益稅收法》都對(duì)公益信托有相關(guān)稅收優(yōu)惠。美國(guó)高稅率的遺產(chǎn)稅起到了鼓勵(lì)和促使富人在其死后將財(cái)產(chǎn)用于公益事業(yè)、設(shè)立公益信托的作用。日本信托財(cái)產(chǎn)從委托人到受托人的轉(zhuǎn)移本身不征消費(fèi)稅。3.加強(qiáng)監(jiān)督管理，促進(jìn)公益信托事業(yè)規(guī)范化發(fā)展各國(guó)為了規(guī)范公益信托事業(yè)有序發(fā)展，都設(shè)置了相關(guān)機(jī)構(gòu)或者工作人員，負(fù)責(zé)公益信托的監(jiān)督和管理。例如，英國(guó)成立了“公益事務(wù)署”，除依法享有登記豁免權(quán)的公益事業(yè)外，任何公益信托的設(shè)立、變更和終止都應(yīng)由受托人向公益事務(wù)署辦理登記。美國(guó)公益信托的監(jiān)督權(quán)主要由州檢察長(zhǎng)依據(jù)《統(tǒng)一公益信托受托人監(jiān)督法》行使[4]。日本公益信托的主管官署可以隨時(shí)檢查公益信托事務(wù)的處理情況，亦可以命令實(shí)行財(cái)產(chǎn)提存或其他必要處分。四．中國(guó)發(fā)展信托事業(yè)的必要性隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，當(dāng)前的新形勢(shì)對(duì)推進(jìn)我國(guó)公益信托事業(yè)發(fā)展提出了新要求。首先，發(fā)展公益信托是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求。我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善。2012年1-3季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到353480億元，比去年同期增長(zhǎng)7.7%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入19760元，實(shí)際增長(zhǎng)13.5%。由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民群眾的生活水平也穩(wěn)步提高。富裕起來的人民群眾從事社會(huì)公益事業(yè)的意愿也日益增強(qiáng)，也有條件和能力把一部分資產(chǎn)捐贈(zèng)出來。同時(shí)，我國(guó)在發(fā)展中也出現(xiàn)了新矛盾、新問題，如城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、區(qū)域差別擴(kuò)大，就業(yè)壓力加大，社會(huì)保障壓力加大，特別是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的失業(yè)人員增多，社會(huì)弱勢(shì)群體的數(shù)量增多，貧富差距進(jìn)一步拉大，社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多問題需要統(tǒng)籌解決，這使我國(guó)公益事業(yè)的發(fā)展還大有潛力可挖。公益信托是以公益為目的，引導(dǎo)社會(huì)資金用于發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)。在我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，理應(yīng)采取切實(shí)措施，發(fā)展公益信托，使它們吸納社會(huì)資金，匯聚民間愛心，在社會(huì)各領(lǐng)域里開展廣泛的公益活動(dòng)，發(fā)揮解決社會(huì)問題，緩解社會(huì)矛盾，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力的積極作用。第二、發(fā)展公益信托是推進(jìn)公益事業(yè)參與形式多元化的必然選擇。當(dāng)前，我國(guó)在推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)中己采取了社會(huì)組織的形式。社會(huì)組織是指與政府組織和經(jīng)濟(jì)組織相區(qū)別的其他各類組織，在國(guó)外稱為非營(yíng)利組織、非政府組織或第三部門，在我國(guó)也稱“民間組織”[5]。目前主要指注冊(cè)登記的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位等。在現(xiàn)代社會(huì)，政府組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織是政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的主要組織形式，各自具有獨(dú)特的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。從國(guó)際情況來看，20世紀(jì)70年代以來，社會(huì)組織在世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。一些學(xué)者將這種現(xiàn)象稱為“全球結(jié)社革命”。聯(lián)合國(guó)前秘書長(zhǎng)安南，把它與全球政治經(jīng)濟(jì)格局重組、世界經(jīng)濟(jì)的全球化、信息技術(shù)革命、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素一起列為影響未來全球發(fā)展的因素。從我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的新形勢(shì)來看，社會(huì)組織工作日益受到重視。黨的十六屆六中全會(huì)提出了“健全社會(huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能”，黨的十七大又提出了“重視社會(huì)組織建設(shè)和管理”。這些都為發(fā)揮社會(huì)組織作用、推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展指明了方向。同時(shí)，為了推動(dòng)社會(huì)組織參與公益事業(yè)，我國(guó)也出現(xiàn)了一些公益組織的孵化器。而這些公益組織孵化器也可以學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外企業(yè)孵化器的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。值得一題的是，相對(duì)于設(shè)立社會(huì)組織，公益信托更加靈活，更加有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)各界從事公益事業(yè)的積極性。因此，我國(guó)發(fā)展公益事業(yè)，既可以采取社會(huì)組織的形式，也可以采取公益信托的形式，即我們應(yīng)該實(shí)現(xiàn)參與社會(huì)公益事業(yè)形式的多元化。第三、發(fā)展公益信托是基金會(huì)實(shí)現(xiàn)保值增值的有效途徑。2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》頒布以來，我國(guó)基金會(huì)發(fā)展較快[6]。該《條例》頒布前，我國(guó)基金會(huì)不到1200家。而截止到2012年11月，我國(guó)登記注冊(cè)的基金會(huì)2140余個(gè)?；饡?huì)只有做好自身基金的保值增值，才能保障其工作人員的工資福利和日常行政辦公費(fèi)用支出，才能進(jìn)一步擴(kuò)大基金會(huì)自身規(guī)模。例如:世界聞名的諾貝爾基金會(huì)成立于1896年，其基金為諾貝爾捐獻(xiàn)的980萬美元。諾貝爾基金會(huì)成立之初的章程明確規(guī)定，將投資范圍限制在安全且收益穩(wěn)定的項(xiàng)目上，如銀行存款等。但是，隨著每年獎(jiǎng)金的發(fā)放與基金會(huì)運(yùn)作的開銷，到1953年，基金會(huì)資產(chǎn)僅剩300多萬美元。在這種嚴(yán)峻形勢(shì)下，諾貝爾基金會(huì)及時(shí)修改章程，增強(qiáng)資產(chǎn)的管理和運(yùn)作，1993年諾貝爾基金會(huì)的總資產(chǎn)已猛漲到2億多美元。12從我國(guó)情況來看，基金會(huì)專職工作人員中普遍缺少專業(yè)的投資理財(cái)專家，而信托公司則具有專業(yè)的理財(cái)能力，開發(fā)信托業(yè)務(wù)成熟。因此，基金會(huì)通過與信托公司合作開展公益信托，可以更好地實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。五．在我國(guó)公益事業(yè)領(lǐng)域發(fā)展公益信托的現(xiàn)實(shí)可能性首先，公益信托可以廣開資金來源渠道，利用公益事業(yè)廣泛的社會(huì)參與性充分吸納來自社會(huì)各個(gè)層面的資金，爭(zhēng)取利潤(rùn)最大化。除去公益信托可能在委托人、受益人方面存在不確定性，須設(shè)立信托監(jiān)察人等特殊性外，公益信托是可以作為普通的資金信托、財(cái)產(chǎn)信托業(yè)務(wù)來開展、管理的。目前我國(guó)有巨額的公益基金尚未得到有效的開發(fā)利用，采取信托的方式可以讓這些資金充分發(fā)揮效用。其次，專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)理財(cái)可以分散投資風(fēng)險(xiǎn)，保證資金運(yùn)作的安全性和穩(wěn)妥性，確保公益資產(chǎn)、資金保值增值。信托的突出特點(diǎn)就是“代人理財(cái)“，在現(xiàn)代社會(huì)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)作為受托人對(duì)信托資金進(jìn)行運(yùn)作更是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇，將巨額的公益基金投入信托必然會(huì)比基金會(huì)的非專業(yè)人士對(duì)基金的運(yùn)作要穩(wěn)妥和高效。再次，公益信托將公益基金的運(yùn)作置于陽光之下，有利于社會(huì)監(jiān)督，提高公益機(jī)構(gòu)的信譽(yù)。公益事業(yè)的資金財(cái)產(chǎn)大都來源于全國(guó)各地、各界、的捐贈(zèng)，其管理、投放、運(yùn)作是個(gè)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，容易出現(xiàn)紕漏和問題[7]。近年來，幾起涉及公益基金使用糾紛的案件給人們以啟示，如果進(jìn)行公益信托，信托公司作為受托人、托管人對(duì)公益資金進(jìn)行管理，向全社會(huì)公示，接受多方面的監(jiān)督，避免暗箱操作帶來的不利影響?？傊磐性诠媸聵I(yè)方面發(fā)揮的作用對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)進(jìn)步，對(duì)于信托機(jī)構(gòu)本身的發(fā)展都有著非常積極的意義。公益事業(yè)的發(fā)展離不開信托的運(yùn)作手段和渠道，而通過運(yùn)作公益事業(yè)的發(fā)展基金，信托業(yè)也從中得到了收益。公益信托對(duì)信托業(yè)和公益事業(yè)雙方而言，是一個(gè)雙贏的格局。另外，通過公益信托廣為宣傳、普及信托知識(shí)、推廣信托理念，可以提升信托公司知名度，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)信托的認(rèn)同感，為信托業(yè)在我國(guó)的發(fā)展創(chuàng)造條件。六．小結(jié)當(dāng)前，我國(guó)的公益信托事業(yè)還處在初級(jí)發(fā)展階段，公益信托的發(fā)展尚不能滿足社會(huì)的需求。但是，我們要在總結(jié)國(guó)外公益事