事業(yè)單位應(yīng)有的發(fā)展趨勢(shì)

PAGEPAGE7事業(yè)單位管理體制改革調(diào)查研究事業(yè)單位管理體制改革是一項(xiàng)浩大的工程。不論是從工程設(shè)計(jì)的總量、工程設(shè)計(jì)的難度上看，還是從工程實(shí)施的協(xié)調(diào)任務(wù)、工程實(shí)施中必須克服的矛盾上看，都能和企業(yè)單位的管理體制改革一比。事業(yè)單位管理體制改革的方法也存在種種理論探索，其中的一些戰(zhàn)略選擇問(wèn)題尚待進(jìn)一步解決。速?zèng)Q戰(zhàn)與持久戰(zhàn)想速戰(zhàn)速?zèng)Q是人之常情，但在現(xiàn)實(shí)生活中，很多問(wèn)題不可能“畢其功于一役”，這也是客觀現(xiàn)實(shí)。抽象地爭(zhēng)論這一問(wèn)題，很容易流于“能速?zèng)Q的就速?zèng)Q，該持久的就持久”一類(lèi)的文字游戲。要想具體地討論這一問(wèn)題，必須充分估計(jì)事業(yè)單位管理體制改革的任務(wù)和可能遇困難。從改革的任務(wù)上看，事業(yè)單位管理體制改革至少要做三件事：第一，適應(yīng)建立公共財(cái)政體制的需要，改變財(cái)政供給上“撒胡椒面”的辦法，重新確定財(cái)政對(duì)社會(huì)非營(yíng)利性公益事業(yè)予以扶持的范圍、重點(diǎn)和力度。這其中也必須解決“有所為有所不為”的問(wèn)題。第二，適應(yīng)事業(yè)單位自身發(fā)展的需要，改變長(zhǎng)期以來(lái)簡(jiǎn)單套用行政機(jī)關(guān)的管理制度來(lái)管理事業(yè)單位的做法，建立符合各種事業(yè)單位自身特點(diǎn)的一整套管理制度，這其中包括經(jīng)費(fèi)渠道、人事管理、社會(huì)保障、市場(chǎng)準(zhǔn)人、資產(chǎn)管理、社會(huì)監(jiān)督等各個(gè)管理環(huán)節(jié)。第三，適應(yīng)時(shí)代和社會(huì)發(fā)展的需要，調(diào)整原有事業(yè)單位的布局和結(jié)構(gòu)，制定一整套行業(yè)發(fā)展的政策，其中包括各類(lèi)事業(yè)單位發(fā)展的規(guī)模、速度，以及鼓勵(lì)和限制發(fā)展的領(lǐng)域等等。從可能遇到的困難看，事業(yè)單位管理體制改革必須正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定三者間的關(guān)系。特別是如何克服社會(huì)福利消費(fèi)“剛性增長(zhǎng)”的慣性，如何改變?nèi)藗冮L(zhǎng)期以來(lái)形成的對(duì)政府的依賴(lài)心理，如何實(shí)現(xiàn)一部分事業(yè)單位向企業(yè)的轉(zhuǎn)換，如何平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)每個(gè)行業(yè)、每個(gè)事業(yè)單位及其職工利益分配格局的調(diào)整，如何面對(duì)社會(huì)就業(yè)的壓力等。對(duì)改革中遇到的諸多問(wèn)題，必須審慎對(duì)待。存量的改革與增量的改革。一方面是艱巨的任務(wù)、龐大的工程，另一方面是不可低估的阻力和種種制約條件。這是任何一個(gè)決策者都難以回避的格局。如果再考慮一下社會(huì)各界強(qiáng)烈要求改革的壓力，就很容易陷入“欲說(shuō)還休”和“欲罷不能”的尷尬境地。所以，在總體估量上決策者不得不做持久戰(zhàn)的心理準(zhǔn)備，在具體設(shè)計(jì)上不得不慎之又慎，反復(fù)掂量。要想打破這種“千呼萬(wàn)喚難出來(lái)”的局面，我們有必要在主攻方向上實(shí)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，不妨由主攻存量的改革轉(zhuǎn)為主攻增量的改革，至少也可以實(shí)行存量的改革與增量的改革并重。所謂存量的改革，就是改革目前已有的事業(yè)單位管理體制中的種種弊端。具體說(shuō)來(lái)，一是讓現(xiàn)有的事業(yè)單位擺脫不理想的管理體制，二是建立一套理想的管理體制，三是讓現(xiàn)有的事業(yè)單位去適應(yīng)理想的管理體制。所謂增量的改革，就是將今后新產(chǎn)生的事業(yè)單位從一開(kāi)始就投入到理想的管理體制之中。具體說(shuō)來(lái)，一是建立一套理想的管理體制，二是讓新成立的事業(yè)單位適應(yīng)理想的事業(yè)單位管理體制。很顯然，存量的改革面對(duì)的是制度創(chuàng)新和改變慣性這兩難，而增量的改革只有制度創(chuàng)新這一難。存量的改革與增量的改革在新體制建立的難度上是一樣的。但是，在克服阻力、減少社會(huì)震動(dòng)，控制不穩(wěn)定因素等方面，后者要比前者容易得多。比方說(shuō)，要改變財(cái)政對(duì)某些事業(yè)單位的現(xiàn)有扶持力度是很難的。但我們也可以暫不改變財(cái)政原先對(duì)各種事業(yè)的扶持力度，而僅僅改變一下每年新增的財(cái)政收入的投放方向。顯然，后者要比前者容易得多。同樣，在經(jīng)費(fèi)渠道、人事管理、社會(huì)保障、市場(chǎng)準(zhǔn)入、資產(chǎn)管理、社會(huì)監(jiān)督等各個(gè)管理環(huán)節(jié)上，也可以實(shí)行“老單位老辦法、新單位新辦法”，“老人老辦法，新人新辦法”，“老事業(yè)老辦法，新事業(yè)新辦法”。當(dāng)然，如果更積極一點(diǎn)，則可以實(shí)行“增量新辦法，存量視條件逐步向新辦法過(guò)渡”的戰(zhàn)略。這樣的戰(zhàn)略考慮不僅可以在巨大的阻力面前邁出改革的步伐，而且可以為十幾年以后的改革減少相當(dāng)一部分阻力。先放水和先挖渠。無(wú)庸諱言，存量和增量的戰(zhàn)略選擇，是以我們能夠事先設(shè)計(jì)出一整套較為理想的新體制為前提的?，F(xiàn)有的事業(yè)單位管理體制究竟存在什么弊端?其中有哪些是有條件解決的?新的、較為理想的事業(yè)單位管理體制究竟是什么?其中又有哪些是現(xiàn)在就有條件建立的?如果我們對(duì)這些前提性的問(wèn)題還需要探討，如果我們對(duì)新體制總體框架及部分內(nèi)容都還拿不定主意，那么，我們就只有一個(gè)選擇，這就是存量是老辦法、增量也是老辦法，然后連存量帶增量加在一起去探索，去試驗(yàn)或試點(diǎn)，去“摸著石頭過(guò)河”。

對(duì)于任何一個(gè)社會(huì)現(xiàn)象變遷的大型工程來(lái)說(shuō)，幾乎都不可能畢其功于一役。我們所能謀求的是階段性成果和各個(gè)階段之間的連續(xù)性?；蛘哒f(shuō)，面對(duì)種種困難和條件的制約，可供人們選擇的是步驟和目標(biāo)的統(tǒng)一，近期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的統(tǒng)一。但是，對(duì)于事業(yè)單位管理體制改革的每一個(gè)步驟和每一個(gè)階段性目標(biāo)來(lái)說(shuō)，還存在一個(gè)“先放水”還是“先挖渠”的戰(zhàn)略選擇問(wèn)題。具體地說(shuō)，事業(yè)單位管理體制的每一步改革都會(huì)連帶地產(chǎn)生一些新的問(wèn)題。我們可以先改革，讓新問(wèn)題暴露出來(lái)，然后再去想辦法解決新問(wèn)題。我們也可以事先想好解決新問(wèn)題的辦法(人們習(xí)慣稱(chēng)之為“配套措施”)，然后再推行改革的具體步驟。無(wú)論在改革之前還是在改革之后，引發(fā)一通關(guān)于放水和挖渠關(guān)系的哲學(xué)討論，或者“破”和“立”的關(guān)系的抽象思辨，也許都沒(méi)有多少實(shí)際意義。但是，我們必須承認(rèn)，伴隨著事業(yè)單位管理體制改革每一個(gè)實(shí)際步驟的出臺(tái)，都不得不面對(duì)一些實(shí)際困難和可能引發(fā)的矛盾，都不得不事先安排一些配套性的改革措施或事后采取一些應(yīng)對(duì)的措施。這方面，既有思想工作和理論準(zhǔn)備，也有種種的制度安排。從近幾年事業(yè)單位管理體制改革的實(shí)踐來(lái)看，已經(jīng)對(duì)制度安排提出了很多要求。比方說(shuō)，要求盡快建立適應(yīng)事業(yè)單位特點(diǎn)和事業(yè)單位從業(yè)人員承受能力的社會(huì)保障制度，要求建立事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)來(lái)源的新制度，要求調(diào)整事業(yè)單位在稅收等方面的優(yōu)惠政策，并對(duì)不同的事業(yè)單位實(shí)行不同的稅收制度，要求打破一部分事業(yè)單位“公辦”與“民辦”的界限，建立新的適應(yīng)大力發(fā)展民辦事業(yè)單位需要的法人制度，要求出臺(tái)事業(yè)單位富余人員“下崗分流”的辦法，要求建立適應(yīng)各種事業(yè)單位自身特點(diǎn)的級(jí)別管理制度，要求建立較為客觀公正的估量事業(yè)單位績(jī)效的評(píng)價(jià)體系，要求建立社會(huì)公眾，特別是實(shí)際受益人對(duì)事業(yè)單位的行為是否符合公眾利益進(jìn)行監(jiān)督的制度，要求建立新的適應(yīng)投資主體、多元化要求的事業(yè)單位，國(guó)有資產(chǎn)管理制度，等等。對(duì)于理論工作者來(lái)說(shuō)，對(duì)改革遇到的困難和引發(fā)的矛盾，也許可以置之不理，作為學(xué)者，能夠提出較為理想的目標(biāo)模式和較為可行的階段性步驟就已經(jīng)很不容易了。但是，對(duì)于決策者和實(shí)際操作者來(lái)說(shuō)，就不得不對(duì)改革的困難和引發(fā)的矛盾給予充分的重視和估量。而且，如果我們已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到了困難的程度會(huì)很大、新的矛盾會(huì)很尖銳的時(shí)候，就不得不事先考慮好配套性措施和應(yīng)對(duì)辦法。否則，等大水放出來(lái)以后再修泄洪道就來(lái)不及了。我們有必要充分估計(jì)事業(yè)單位管理體制改革的艱巨性