第二章 《公共政策學(xué)研究的歷史、流派及意義》

《公共政策概論》主講：陳毅

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郵箱:chenyi1000@第二章公共政策學(xué)研究的歷史、流派及意義在這一章要講清楚四個(gè)問(wèn)題一、公共政策研究發(fā)展的幾個(gè)階段及特征二、政策科學(xué)與政策分析的比較三、政策指導(dǎo)論與政策建議論的比較四、政策研究的意義

公共政策概論公共管理核心課程系列教材從科學(xué)角度而言，分析公共政策的成因與結(jié)果，有助于增進(jìn)和提高社會(huì)領(lǐng)域的知識(shí)，從而加深對(duì)公共政策本質(zhì)和規(guī)律的認(rèn)識(shí)。從專業(yè)角度而言，掌握公共政策的理論與方法能夠使人們應(yīng)用科學(xué)知識(shí)解決實(shí)際問(wèn)題。從政治角度而言，政策不僅是為了科學(xué)和專業(yè)而存在，而且在政治領(lǐng)域也具有舉足輕重的地位和作用?？茖W(xué)角度專業(yè)角度政治角度研究公共政策的緣由第一節(jié)公共政策研究發(fā)展的幾個(gè)階段及特征一、政策研究溯源

1.淵源政策研究源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，幾乎與人類文明同樣古老。當(dāng)對(duì)政策分析過(guò)程中的知識(shí)被人類有意識(shí)的發(fā)展時(shí)，即追求政策相關(guān)知識(shí)的時(shí)候，人類開(kāi)始自覺(jué)地反思知識(shí)與行動(dòng)的政策科學(xué)及政策分析就發(fā)端了。即對(duì)知識(shí)與行動(dòng)間的聯(lián)系能夠進(jìn)行明確的和反省式檢驗(yàn)，政策已初見(jiàn)端倪。對(duì)知識(shí)與行動(dòng)間關(guān)系的逐漸認(rèn)識(shí)產(chǎn)生了專門(mén)提供政策相關(guān)知識(shí)的知識(shí)階層，早期被稱之為“符號(hào)專家”。多用神秘主義、宗教儀式或魔法來(lái)預(yù)測(cè)未來(lái)，這些方法在一定程度上依賴于經(jīng)驗(yàn)中獲得的證據(jù)。早期專門(mén)知識(shí)提供者的權(quán)威主要基于他們的建議是否產(chǎn)生了較好的政策及效果，而不是僅以提供這些建議的方法程序?yàn)榛A(chǔ)。

2.演化中世紀(jì)的城市文明的擴(kuò)展與分化帶來(lái)了有利于專門(mén)知識(shí)發(fā)展的職業(yè)結(jié)構(gòu)，政策相關(guān)知識(shí)及這種知識(shí)的產(chǎn)生者的角色在緩慢地發(fā)生演化，統(tǒng)治者召集各種專家來(lái)提供公共領(lǐng)域的政策建議，特別是那些統(tǒng)治者自己難以做出決策的領(lǐng)域。根據(jù)韋伯的說(shuō)法，這些領(lǐng)域主要是金融、戰(zhàn)爭(zhēng)和法律。

3.先導(dǎo)啟蒙思想、自由主義、工業(yè)革命、工具理性到了近代，隨著工業(yè)革命的來(lái)臨和經(jīng)驗(yàn)研究的成長(zhǎng)，政策研究或政策相關(guān)知識(shí)的產(chǎn)生逐步變成一種相對(duì)自主的、由它自己的特殊程序所指導(dǎo)的活動(dòng)，并逐步建立在系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上。以經(jīng)驗(yàn)的多樣性來(lái)挑戰(zhàn)知識(shí)權(quán)威，從而也極大地增進(jìn)了知識(shí)增長(zhǎng)和科技創(chuàng)新。

在遠(yuǎn)古和中世紀(jì)時(shí)期，政策相關(guān)知識(shí)的發(fā)展是緊隨城市文明的發(fā)展與區(qū)域性國(guó)家的出現(xiàn)與擴(kuò)展的。但是直到18世紀(jì)后期發(fā)生了工業(yè)革命，提供政策相關(guān)知識(shí)才成為一個(gè)由專門(mén)方法指導(dǎo)并不受日常政治利益與偏見(jiàn)影響的相對(duì)獨(dú)立的活動(dòng)。工業(yè)革命時(shí)期也是啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期，一個(gè)相信通過(guò)科學(xué)和技術(shù)可以促進(jìn)人類進(jìn)步的觀點(diǎn)在政策制定者及為政策提供建議的人中間比以前更占主導(dǎo)地位。19世紀(jì)的新發(fā)展是：用以理解社會(huì)和社會(huì)問(wèn)題的方法有了根本的變化，這一變化反映在經(jīng)驗(yàn)的、定量的和政策相關(guān)研究發(fā)展中。19世紀(jì)，提供政策相關(guān)知識(shí)的方法經(jīng)歷了重大變革。自然與社會(huì)知識(shí)不再根據(jù)它們是否與權(quán)威、巫術(shù)或哲學(xué)原則一致來(lái)判斷，而是根據(jù)它們是否與經(jīng)驗(yàn)觀察一致來(lái)判斷。然而，這個(gè)變革與其說(shuō)是公開(kāi)遵循經(jīng)驗(yàn)主義總原則和科學(xué)方法的結(jié)果，還不如說(shuō)是伴隨著農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明的轉(zhuǎn)變出現(xiàn)了日益增加的不確定性的結(jié)果。

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.成熟進(jìn)入20世紀(jì)，政策研究領(lǐng)域出現(xiàn)了一個(gè)明顯的變化，即主要的社會(huì)科學(xué)學(xué)科如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和政治學(xué)及行政學(xué)的職業(yè)化，已經(jīng)積累起相當(dāng)豐富的政策研究的理論和方法。到20世紀(jì)中后期，工程技術(shù)專家、數(shù)學(xué)家、自然科學(xué)家也加入到政策分析研究的行列中來(lái)政策科學(xué)制度化、政策分析職業(yè)化20世紀(jì)政策相關(guān)知識(shí)的提供者不再是對(duì)早期統(tǒng)計(jì)協(xié)會(huì)和其它政策研究機(jī)構(gòu)有影響的由銀行家、企業(yè)家、記者和學(xué)者組成的混合群體，而是一些專門(mén)從事教學(xué)與研究的大學(xué)教授，政府逐漸號(hào)召他們提供關(guān)于政策制定與政府行政的實(shí)際建議。在資歷、經(jīng)驗(yàn)與動(dòng)機(jī)上，他們是社會(huì)科學(xué)界的專業(yè)成員。委員會(huì)被認(rèn)為是“收集與分析事實(shí)，觀察政策的執(zhí)行與相互關(guān)系，在全面調(diào)查與深思熟慮的基礎(chǔ)上，經(jīng)常提出國(guó)家辦事程序的可替代方針建議的全體參謀人員”。第二次世界大戰(zhàn)后，政策分析發(fā)展的最大推動(dòng)力不是來(lái)自于社會(huì)科學(xué)家的活動(dòng)，而主要是工程師、一線研究人員、系統(tǒng)分析家和應(yīng)用數(shù)學(xué)家活動(dòng)的結(jié)果，這些人受到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域外的正規(guī)訓(xùn)練?！胺治觥边@一想法開(kāi)始與把問(wèn)題分解成基本成分的嘗試聯(lián)系在了一起。5、反思期后現(xiàn)代主義、直接民主、一種述說(shuō)、講故事又一次挑戰(zhàn)權(quán)威在政策制定中的作用，要求個(gè)人參與決策技術(shù)支撐的新媒體（自媒體）時(shí)代、知識(shí)碎片化、信息瞬即化、信息收集的悖論小結(jié)：（1）公共政策的研究起源于知識(shí)與行動(dòng)關(guān)系的反省式檢驗(yàn)。特殊領(lǐng)域?qū)ο嚓P(guān)知識(shí)的需要催生了職業(yè)化的政策研究群體。（2）19世紀(jì)政策研究的迅速擴(kuò)展，特征：研究人員一般不具專門(mén)的學(xué)科指向，缺少職業(yè)特征，注重?cái)?shù)據(jù)與實(shí)證研究，政策研究的科學(xué)性越來(lái)越強(qiáng)，權(quán)威的力量大大削減，但從業(yè)者數(shù)量相當(dāng)較少，對(duì)政策制定者的建議也相當(dāng)有限。

（3）20世紀(jì)上半期科學(xué)家從事政策制定主要是對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治危機(jī)作出的反應(yīng)。在從1930年到20世紀(jì)40年代后期的社會(huì)混亂、經(jīng)濟(jì)蕭條的戰(zhàn)爭(zhēng)年代，社會(huì)科學(xué)和其他專家只是政府臨時(shí)的非常規(guī)的參與者。

（4）20世紀(jì)后半期，“政策分析”興起，科學(xué)家和其他專家——社會(huì)工作公共管理、計(jì)劃和政策分析領(lǐng)域的——在政府和學(xué)術(shù)團(tuán)體中承擔(dān)了習(xí)以為常的角色。在“知識(shí)社會(huì)”時(shí)代，公共政策制定和社會(huì)指導(dǎo)尤其依賴于各種專家創(chuàng)造和應(yīng)用的專門(mén)知識(shí)與技術(shù)。（5）提供政策相關(guān)知識(shí)的新的經(jīng)驗(yàn)性方法與其說(shuō)是自然科學(xué)有意識(shí)參與競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，還不如說(shuō)是對(duì)客觀形勢(shì)的一種自覺(jué)反應(yīng)，當(dāng)時(shí)國(guó)家需要可靠的信息，政策制定者借這些信息影響立法和管理社會(huì)公共事務(wù)?！翱陀^需求”和“危機(jī)驅(qū)動(dòng)”，加速了公共政策的實(shí)證研究和提供政策相關(guān)知識(shí)。新的探詢方法發(fā)展與其說(shuō)是希望獲得新的科學(xué)“真理”或“客觀性”的結(jié)果，還不如說(shuō)是有影響的社會(huì)群體用科學(xué)研究的結(jié)果進(jìn)行政治和行政控制的嘗試。（6）進(jìn)入后現(xiàn)代主義時(shí)期，人們又開(kāi)始反思權(quán)威、反思現(xiàn)代性所代表的理性和確定性，直接民主的回流、新媒體的支撐，個(gè)體越來(lái)越要求參與到?jīng)Q策中去。從公共政策的發(fā)展歷程來(lái)看：1、從依賴神秘化權(quán)威——到依靠經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)和個(gè)人知識(shí)——再到提供公共政策的專業(yè)化權(quán)威和制度化機(jī)構(gòu)——后現(xiàn)代主義挑戰(zhàn)權(quán)威（正——反——合）2、驗(yàn)證政策合法性的標(biāo)準(zhǔn)是真理、科學(xué)還是經(jīng)驗(yàn)？（社會(huì)客觀需求和危機(jī)驅(qū)動(dòng)帶來(lái)人們對(duì)不確定性世界的政治與行政的新嘗試）3、公共政策的優(yōu)化渴求政策研究的專業(yè)化和制度化。（相對(duì)而言，政策專家提出科學(xué)的政策有助于減低決策成本，更準(zhǔn)確地說(shuō)，有助于提供給民眾多種政策選擇的可能性，從而有助于政策的完善和擇優(yōu)。當(dāng)然，也存在對(duì)于技術(shù)精英與基層民眾關(guān)系的拷問(wèn)）4、當(dāng)公共政策被精英、技術(shù)官僚所壟斷的弊病越來(lái)越凸現(xiàn)之后，也是受到后現(xiàn)代主義思潮的影響，人們又開(kāi)始質(zhì)疑權(quán)威、反對(duì)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制，強(qiáng)調(diào)述說(shuō)、闡釋、講故事，尋求多樣性話語(yǔ)權(quán)的意見(jiàn)表達(dá)。使公共政策制定者的權(quán)威又一次面臨著解構(gòu)，如何看待當(dāng)下人們的后現(xiàn)代思想革命對(duì)公共政策的影響？第二節(jié)政策科學(xué)與政策分析的比較“政策科學(xué)”概念是美國(guó)政治科學(xué)家拉斯韋爾（Harold·Lasswell）首先提出的?！罢叻治觥币辉~則是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家林德布洛姆(CharlesE·Lindblom)首先使用的。（一）政策科學(xué)的傳統(tǒng)1、拉斯韋爾在《政策科學(xué)：研究領(lǐng)域與方法的最新發(fā)展》序言中說(shuō)：“政策科學(xué)不只限于科學(xué)的理論目標(biāo)，而且也有基本的實(shí)際目標(biāo)。此外，政策科學(xué)的目的不僅僅是幫助制定更有效的政策，而且也要提供改善民主實(shí)踐所需要的知識(shí)?？傊?，這里特別強(qiáng)調(diào)的是民主的政策科學(xué)，它的最終目標(biāo)是在理論和現(xiàn)實(shí)中認(rèn)識(shí)到人的尊嚴(yán)”。拉斯維爾列舉了政策科學(xué)具有的幾個(gè)基本特征：（1）政策科學(xué)是關(guān)于民主主義的學(xué)問(wèn)，它涉及個(gè)人的選擇，必須以民主體制為前提；（2）政策科學(xué)的目標(biāo)是追求政策的“合理性”，它必須使用數(shù)學(xué)公式和實(shí)證數(shù)據(jù)建立起可檢驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)理論；（3）政策科學(xué)是一門(mén)對(duì)于時(shí)間和空間都非常敏感的學(xué)問(wèn)，即他所選擇的政策分析模型必須在時(shí)間和空間上加以明確地記錄；（4）政策科學(xué)是具有跨學(xué)科的特征，它要依靠政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的知識(shí)來(lái)確立自己嶄新的學(xué)術(shù)體系；（5）政策科學(xué)是一門(mén)需要學(xué)者和政府官員共同研究的學(xué)問(wèn)，后者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于政策科學(xué)的發(fā)展具有重大意義；（6）政策科學(xué)必須具有“發(fā)展建構(gòu)”的概念，它以社會(huì)的變化為研究對(duì)象，所以必須建立起動(dòng)態(tài)模型。2.德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”德洛爾是現(xiàn)代政策科學(xué)發(fā)展上的另一個(gè)關(guān)鍵人物。他在1968--1971年短短的幾年里,出版了政策科學(xué)的“三部曲”：《公共政策制定檢討》(1968年)、《政策科學(xué)構(gòu)想》(1971年)、《政策科學(xué)進(jìn)展》(1971年)。在這些著作中，他繼承和發(fā)展了拉斯韋爾的政策科學(xué)理論，對(duì)政策科學(xué)的對(duì)象、性質(zhì)、理論和方法等問(wèn)題作了進(jìn)一步具體而詳盡的論證，使政策科學(xué)的“范式”趨于完善，從而形成了拉斯韋爾—德洛爾的政策科學(xué)傳統(tǒng)。

3．政策科學(xué)的興起到了20世紀(jì)70年代中期,拉斯韋爾所倡導(dǎo)的政策科學(xué)或社會(huì)科學(xué)的政策方向在美國(guó)已體制化了，特別是它成為美國(guó)大學(xué)的一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)科學(xué)的科研與教學(xué)領(lǐng)域。

（二）政策分析的范式

1.政策分析范式的出現(xiàn)這導(dǎo)致了許多學(xué)者離開(kāi)拉斯韋爾—德洛爾的傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)而提倡作為一個(gè)應(yīng)用社會(huì)科學(xué)學(xué)科的獨(dú)立的政策分析。其實(shí)，如果這種朝著政策分析的新方向只是給政策科學(xué)傳統(tǒng)加上對(duì)檢驗(yàn)備選方案的嚴(yán)格程序的話，那么，這種轉(zhuǎn)變也可以看作對(duì)已經(jīng)確立起來(lái)的政策科學(xué)傳統(tǒng)的一種一致的和潛在的有用補(bǔ)充。第二次世界大戰(zhàn)后，政策分析發(fā)展的最大推動(dòng)力不是來(lái)自于社會(huì)科學(xué)家的活動(dòng)，而主要是工程師、一線研究人員、系統(tǒng)分析家和應(yīng)用數(shù)學(xué)家活動(dòng)的結(jié)果，這些人受到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域外的正規(guī)訓(xùn)練。“分析”這一想法開(kāi)始與把問(wèn)題分解成基本成分的嘗試聯(lián)系在了一起。最好把新的分析形式看作是對(duì)在19世紀(jì)確立、20世紀(jì)獲得發(fā)展的傳統(tǒng)觀點(diǎn)的一種揚(yáng)棄。然而，如果說(shuō)這一對(duì)政策分析的新定位只是在傳統(tǒng)考慮中加入了嚴(yán)格的檢驗(yàn)選擇的方法（如蘭德公司的嚴(yán)格檢驗(yàn)政策選擇的系統(tǒng)方法），那么，最近的變化可以看作是對(duì)已確立的傳統(tǒng)觀點(diǎn)的一貫的和可能有用的補(bǔ)充。案例：蘭德公司，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)前夕，蘭德公司組織大批專家對(duì)朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)“中國(guó)是否出兵朝鮮”進(jìn)行預(yù)測(cè)，得出結(jié)論只有一句話：“中國(guó)將出兵朝鮮”。當(dāng)時(shí)，蘭德公司欲以200萬(wàn)美元將研究報(bào)告轉(zhuǎn)讓給五角大樓。但美國(guó)軍界高層對(duì)蘭德的報(bào)告并不感興趣。在他們看來(lái)，當(dāng)時(shí)的新中國(guó)無(wú)論從人力財(cái)力都不具備出兵的可能性。然而，戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)展和結(jié)局卻被蘭德準(zhǔn)確言中。這一事件讓美國(guó)政界、軍界乃至世界都對(duì)蘭德公司刮目相看。二戰(zhàn)結(jié)束后，美蘇稱雄世界。美國(guó)一直想了解蘇聯(lián)的衛(wèi)星發(fā)展?fàn)顩r。1957年，蘭德公司在預(yù)測(cè)報(bào)告中詳細(xì)地推測(cè)出蘇聯(lián)發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星的時(shí)間，結(jié)果與實(shí)際發(fā)射時(shí)間僅差兩周，這令五角大樓震驚不已，蘭德公司也從此真正確立了自己在美國(guó)的地位。此后，蘭德公司又對(duì)中美建交、古巴導(dǎo)彈危機(jī)、美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條和德國(guó)統(tǒng)一等重大事件進(jìn)行了成功預(yù)測(cè)，這些預(yù)測(cè)使蘭德公司的名聲如日中天，成為美國(guó)政界、軍界的首席智囊機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，政策分析也受到制約，制約來(lái)自于以支持社會(huì)科學(xué)和人類學(xué)研究的為宗旨的私人基金會(huì)的迅速發(fā)展。例如，把國(guó)家防御的問(wèn)題分解成相互排斥的選擇項(xiàng)（人造轟炸機(jī)、常規(guī)地面部隊(duì)、核導(dǎo)彈）這些選項(xiàng)對(duì)既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可以預(yù)測(cè)。不足之處在于：這種狹義的“分析中心論”在某種意義上限制了人們對(duì)公共政策在政治、社會(huì)和管理方面所具有的影響——例如，對(duì)選擇的政治可行性或?qū)Ρ３置裰鬟M(jìn)程的影響。在華盛頓和大部分州政府所在地，“政策分析者”成了一個(gè)政府職位的表述，而整個(gè)聯(lián)邦政府、大部分州和一些較大的自治州都成立了專門(mén)從事政策分析的機(jī)構(gòu)，專門(mén)的政策分析機(jī)構(gòu)已被像國(guó)家統(tǒng)治者協(xié)會(huì)和國(guó)家和城市聯(lián)盟這些團(tuán)體發(fā)展了。政策分析在20世紀(jì)后期美國(guó)確立的知識(shí)行業(yè)之一。（三）小結(jié)：兩種分析范式之間的關(guān)系拉斯韋爾代表的政策科學(xué)研究傳統(tǒng)，多是社會(huì)科學(xué)家，從整體角度出發(fā)，兼顧政策的科學(xué)性與價(jià)值判斷；政策分析把政策分解成不同組成部分，更側(cè)重嚴(yán)格的檢驗(yàn)選擇的可續(xù)方法的運(yùn)用，很多自然科學(xué)家也加入到這個(gè)行列。第三節(jié)政策決定論與政策建議論的比較（一）政策決定論的觀點(diǎn)（二）政策建議輪的觀點(diǎn)（三）二者之間的區(qū)別與聯(lián)系（一）按照專家決定論的觀點(diǎn)，政策相關(guān)知識(shí)日益成為稀缺資源，占有它就能提高政策分析者的權(quán)力與影響。諸如法國(guó)思想家薩特、布萊爾政府時(shí)期的吉登斯、施得羅時(shí)期的哈貝馬斯、羅爾斯等人的功績(jī)專家決定論的觀點(diǎn)可以概括為：1、現(xiàn)代社會(huì)日益增長(zhǎng)的相互依賴性、復(fù)雜性和變動(dòng)性使現(xiàn)存的知識(shí)過(guò)時(shí)了，因而急需新形式的政策相關(guān)知識(shí)。2、當(dāng)前社會(huì)的問(wèn)題可以用職業(yè)政策分析家提供的專門(mén)知識(shí)解決。3、政策選擇的技術(shù)復(fù)雜性推動(dòng)了職業(yè)政策分析家更高程度的直接參與。4、職業(yè)政策分析家的高度直接參與提高了他們制定和影響重要政策的權(quán)力。5、政治家對(duì)職業(yè)政策分析家依賴性的增加削弱了他們的政治權(quán)力。（二）專家建議論源于這樣的假定：職業(yè)政策分析家的操作背景是：作為專業(yè)知識(shí)接受者的政策制定者在很大程度上決定著提供者的活動(dòng)。在這種背景下，政策分析家的主要作用是使權(quán)力真正掌握者的政策決定合法化，即用科學(xué)的和技術(shù)的術(shù)語(yǔ)來(lái)對(duì)政策進(jìn)行證明。專家建議論的觀點(diǎn)也可以概括為：1、主要的政策選擇反映了社會(huì)中不同部分所持的相互沖突的價(jià)值觀。2、價(jià)值沖突和政治系統(tǒng)中政治權(quán)力的不對(duì)等有關(guān)。3、既定政策的選定意味著團(tuán)體中一個(gè)群體對(duì)另一個(gè)群體的勝利。4、政策制定者用政策分析家提供的科學(xué)和技術(shù)的理由反駁分歧，使其在政治基礎(chǔ)上做出的選擇合理化。5、有效地運(yùn)用科學(xué)與技術(shù)理由要求保持政策分析的價(jià)值中立、公正和不干預(yù)政治的技術(shù)形象。6、職業(yè)政策分析家作為科學(xué)和技術(shù)理由的來(lái)源是可被犧牲的，因此可作為失敗政策的合適的替罪羊。問(wèn)題：卡羅·韋斯和另外幾個(gè)人已經(jīng)對(duì)幾種政策相關(guān)知識(shí)影響政策制定的方法模式作了對(duì)比：（1）知識(shí)驅(qū)動(dòng)模式認(rèn)為新知識(shí)對(duì)政策制定有強(qiáng)烈影響。（2）決策驅(qū)動(dòng)模式認(rèn)為對(duì)政策制定相關(guān)知識(shí)的需要對(duì)新知識(shí)的創(chuàng)新有強(qiáng)烈影響。（3）社會(huì)互動(dòng)模式認(rèn)為多種知識(shí)來(lái)源和政策制定者不斷地相互影響。這三種模式是如何幫助評(píng)價(jià)“專家指導(dǎo)論”和“專家建議論”的觀點(diǎn)的優(yōu)劣的？總之，有理由相信，專家決定論的觀點(diǎn)反映了對(duì)職業(yè)政策分析者的權(quán)力與影響的高估。但是專家建議論的觀點(diǎn)也有自身的片面性。專家指導(dǎo)論的觀點(diǎn)高估了政策分析家對(duì)政策選擇的影響，而專家建議論卻錯(cuò)誤地估計(jì)了政策分析者在使建立在政治基礎(chǔ)上的政策決定合法化時(shí)所具有的象征性意義，過(guò)于依附于政策決策者的政策決定。思考題：作為政府決策外腦的智囊團(tuán)在公共政策的決策中扮演什么作用？第四節(jié)公共政策研究的作用或功能

公共政策的作用公共政策的功能一、公共政策的作用導(dǎo)向功能管制功能分配功能調(diào)控功能公共政策作為規(guī)范公眾行為的社會(huì)準(zhǔn)則，其對(duì)公眾行為具有重要的引導(dǎo)作用，這種引導(dǎo)既包括行為的引導(dǎo)也包括觀念的引導(dǎo)，它告訴人們應(yīng)該做哪些事和不該做哪些事。為避免一些影響社會(huì)良性運(yùn)行的不利因素出現(xiàn)，公共政策就要發(fā)揮對(duì)目標(biāo)群體的約束和管制職能。(1)積極性管制；(2)消極性管制。公共政策的調(diào)控功能是指政府運(yùn)用政策手段對(duì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的利益沖突進(jìn)行調(diào)節(jié)與控制。對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行分配是公共政策的本質(zhì)特征。每一項(xiàng)具體政策都會(huì)涉及“把利益分配給誰(shuí)”這樣一個(gè)問(wèn)題，換句話講，就是都要面臨一個(gè)“政策使誰(shuí)受益的問(wèn)題”。

二、公共政策的功能▲分配社會(huì)資源▲規(guī)范社會(huì)行為▲解決社會(huì)問(wèn)題▲促進(jìn)社會(huì)發(fā)展

（一）分配社會(huì)資源公共政策作為政府或社會(huì)公共權(quán)威的政治行為和管理活動(dòng)，實(shí)際上是一種利益調(diào)節(jié)杠桿。◆英國(guó)的社會(huì)學(xué)家拉爾夫·達(dá)倫多夫:“生存機(jī)會(huì)的分配從來(lái)就不是均衡的，我們沒(méi)有看見(jiàn)過(guò)一個(gè)社會(huì)，在那里所有的男人、婦女和兒童都有同樣的應(yīng)得的權(quán)利和同樣的供給?！?/p>

案例

★

2005年中國(guó)電力、電信、石油、金融、保險(xiǎn)、水電氣供應(yīng)、煙草等國(guó)有行業(yè)共有職工833萬(wàn)人，不足全國(guó)職工總數(shù)的８％，但工資和工資外收入總額估算相當(dāng)于當(dāng)年全國(guó)職工工資總額的55%。

★2006年世界銀行報(bào)告稱，中國(guó)0.4%的人口掌握了70%的財(cái)富，美國(guó)是5%的人口掌握60%的財(cái)富，中國(guó)的財(cái)富集中度世界第一，成為世界兩極分化最嚴(yán)重的國(guó)家。

★在美國(guó)，高爾夫已經(jīng)逐漸成為一種大眾化運(yùn)動(dòng)，在美國(guó)有3200萬(wàn)人打高爾夫，占美國(guó)人口數(shù)的10%，相比之下，中國(guó)只有25萬(wàn)人打高爾夫。高爾夫球俱樂(lè)部也就是名副其實(shí)的富人俱樂(lè)部。例如上海湯臣浦東高爾夫俱樂(lè)部和佘山國(guó)際高爾夫俱樂(lè)部，啟動(dòng)會(huì)員費(fèi)分別為110萬(wàn)元和161萬(wàn)元，每年會(huì)員還要繳納不菲的年費(fèi)和場(chǎng)地費(fèi)。

五只輪胎就能買(mǎi)一輛寶馬、全車(chē)售價(jià)高達(dá)4300萬(wàn)元的史上最貴車(chē)——布嘉迪威航·愛(ài)馬仕特別版日前登陸上海。早報(bào)記者昨日從布嘉迪中國(guó)公司獲悉，該車(chē)每月只產(chǎn)一輛，預(yù)計(jì)年產(chǎn)量在14輛左右，目前還有9輛正在尋找包括中國(guó)買(mǎi)家在內(nèi)的客戶。

它的技術(shù)參數(shù)足以讓其他豪華跑車(chē)黯然失色：最高可達(dá)407公里/小時(shí)的時(shí)速、8公升的排氣量，在2200-5500轉(zhuǎn)/分時(shí)，最大扭矩可達(dá)到1250牛頓米、從0到100公里的加速時(shí)間僅需2.5秒、100-0公里剎車(chē)只需2.3秒；時(shí)速400公里時(shí)，緊急剎車(chē)系統(tǒng)會(huì)讓車(chē)在10秒內(nèi)完全靜止?！皟?nèi)飾全手工打造、可以根據(jù)客戶對(duì)顏色的需求進(jìn)行不同的搭配，客戶可以根據(jù)自己的需要進(jìn)行預(yù)訂?！边h(yuǎn)東地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)理

Frank表示，一個(gè)方向盤(pán)皮革的縫制就需要一個(gè)工匠花費(fèi)十幾個(gè)小時(shí)，因此，愛(ài)馬仕一個(gè)月只能生產(chǎn)一輛車(chē)的內(nèi)飾，所以這個(gè)愛(ài)馬仕特別版一個(gè)月也只能生產(chǎn)出一輛來(lái)。

北京車(chē)展上是全球限產(chǎn)300輛的布嘉迪威航16.4首次在中國(guó)大陸亮相，然而，僅僅亮相兩小時(shí)后，這款價(jià)值2450萬(wàn)元的超級(jí)豪華跑車(chē)即被一位中國(guó)客戶買(mǎi)下，預(yù)計(jì)2008年能在中國(guó)售出6輛布嘉迪威航16.4。由于汽車(chē)消費(fèi)稅稅率的提高和進(jìn)口車(chē)必須在此基礎(chǔ)上交納關(guān)稅等各種稅費(fèi)，所以車(chē)價(jià)都會(huì)上漲，漲幅都在33%左右。據(jù)介紹，這款在北京車(chē)展上還僅售2450萬(wàn)元的布嘉迪威航16.4在9月1日消費(fèi)稅上漲后售價(jià)已高達(dá)3200萬(wàn)元，漲幅達(dá)30.61%。

方向盤(pán)皮革由工匠花費(fèi)十幾個(gè)小時(shí)縫制。（二）規(guī)范社會(huì)行為案例1、約束作用：

2007年07月蘭州市物價(jià)局出臺(tái)限價(jià)令，控制每碗牛肉面最高價(jià)格不超過(guò)2.5元。蘭州物價(jià)局認(rèn)為，牛肉面作為蘭州市民日常生活所必需的食品，價(jià)格漲幅與民生息息相關(guān)。普通的牛肉面每碗上漲5角過(guò)高，因此設(shè)定了2.5元的上限。新聞漫畫(huà)《牛肉面限價(jià)》繪畫(huà)/張兮兮來(lái)源:新華網(wǎng)

2、導(dǎo)向作用財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)出通知，決定從2008年9月1日起調(diào)整汽車(chē)消費(fèi)稅政策，提高大排量乘用車(chē)的消費(fèi)稅稅率，降低小排量乘用車(chē)的消費(fèi)稅稅率。政策調(diào)整的具體內(nèi)容是：提高大排量乘用車(chē)的消費(fèi)稅稅率，排氣量在3.0升以上至4.0升（含4.0升）的乘用車(chē)，稅率由15%上調(diào)至25%，排氣量在4.0升以上的乘用車(chē)，稅率由20%上調(diào)至40%；降低小排量乘用車(chē)的消費(fèi)稅稅率，排氣量在1.0升（含1.0升）以下的乘用車(chē)，稅率由3%下調(diào)至1%（三）解決社會(huì)問(wèn)題案例1、乙肝歧視案2、稅收政策：取消農(nóng)業(yè)稅調(diào)高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)3、完善社會(huì)保障制度：養(yǎng)老保險(xiǎn)醫(yī)療保險(xiǎn)失業(yè)保險(xiǎn)工傷保險(xiǎn)住房保障

黃金周的前世今生

這是2007年五一黃金周人山人海的北京故宮。中國(guó)自1995年5月1日起開(kāi)始實(shí)行雙休日制度,直接目的是保障公民的休息權(quán)。

從1999年國(guó)慶節(jié)開(kāi)始，國(guó)務(wù)院修訂了《全國(guó)年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》，除了平時(shí)的雙休日和元旦節(jié)日外，又延長(zhǎng)了春節(jié)、勞動(dòng)節(jié)、國(guó)慶節(jié)的放假時(shí)間，使得全年的公休假日達(dá)到114天。春節(jié)、勞動(dòng)節(jié)、國(guó)慶節(jié)的7天長(zhǎng)假(每個(gè)節(jié)日法定假日為3天，通過(guò)上移下借兩個(gè)周末，共計(jì)為7天）。1999年“十一”,當(dāng)?shù)谝粋€(gè)黃金周試探著走來(lái),人們想象不出會(huì)在7天內(nèi)有2800萬(wàn)人次“全國(guó)大巡游”。而2007年“十一”黃金周,中國(guó)接待旅游者1.46億人次。由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)向好,人民生活持續(xù)改善,黃金周讓中國(guó)人創(chuàng)造出了全球規(guī)模最大的“季節(jié)游”。如今每4個(gè)居民中,就有1個(gè)在黃金周期間出游。從第一個(gè)黃金周實(shí)現(xiàn)旅游收入141億元，到2007年“十一”黃金周達(dá)到642億元，我國(guó)的消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)。

全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)假日制度改革課題組負(fù)責(zé)人蔡繼明教授認(rèn)為，黃金周設(shè)立的初衷是著眼于假日經(jīng)濟(jì)做文章，通過(guò)長(zhǎng)假促進(jìn)消費(fèi)，拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但如今黃金周的含金量正在打折扣。從旅游收入方面看，雖然與同期相比，黃金周期間的旅游收入逐年呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)，但黃金周制度并沒(méi)有對(duì)年旅游收入的增加起到顯著促進(jìn)作用。課題組對(duì)近20年來(lái)我國(guó)年國(guó)內(nèi)旅游收入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析表明，1999年之后的旅游總體收入呈平穩(wěn)略降的趨勢(shì)，直觀地說(shuō)明了黃金周制度的引入，并沒(méi)有對(duì)旅游總體收入的增加起到明顯促進(jìn)作用。“進(jìn)一步講，黃金周期間旅游收入的增加僅僅是旅游消費(fèi)的集中，是一種時(shí)間上的轉(zhuǎn)移，對(duì)全年旅游收入的增加并無(wú)實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)。”課題組負(fù)責(zé)人、清華大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授蔡繼明說(shuō)。

課題組認(rèn)為，黃金周制度至少有四大弊端：

商家的短期成本劇增。商家為了能在黃金周期間大量銷(xiāo)售產(chǎn)品，大量進(jìn)貨，積極促銷(xiāo)。各種競(jìng)爭(zhēng)在所難免，從而降低了商家的利潤(rùn)空間。而消費(fèi)者在短期內(nèi)集中消費(fèi)，在一定范圍內(nèi)造成了供需矛盾，需求旺盛而供給有限，必然導(dǎo)致消費(fèi)者所購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量下降，消費(fèi)者權(quán)益受損。

政府公共管理費(fèi)用增加。為了應(yīng)對(duì)黃金周期間可能出現(xiàn)的各種社會(huì)公共管理問(wèn)題及各種突發(fā)事件，政府不得不額外投入大量的人力、物力和財(cái)力。全國(guó)各級(jí)政府也需要分派專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)黃金周期間的社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，做好安全保障、信息服務(wù)、社會(huì)監(jiān)管等工作，這占用了大量的政府和社會(huì)資源。

對(duì)自然景觀和歷史文化遺跡造成了破壞。黃金周期間，消費(fèi)者大量集中出行，全國(guó)各自然景觀和名勝古跡的接待能力面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。大規(guī)模游客集中游覽時(shí)，更會(huì)超出景區(qū)的負(fù)荷能力，對(duì)文化古跡的破壞力明顯增強(qiáng)。

不利于政府、企事業(yè)單位和學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于政府公務(wù)人員放假，政府的正常辦公被停止，很多社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)因此而中止。全國(guó)年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法(1949年12月23日政務(wù)院發(fā)布根據(jù);1999年9月18日《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈全國(guó)年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法〉的決定》第一次修訂根據(jù);2007年12月14日《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈全國(guó)年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法〉的決定》第二次修訂)第一條為統(tǒng)一全國(guó)年節(jié)及紀(jì)念日的假期，制定本辦法。第二條全體公民放假的節(jié)日：(一)新年，放假1天(1月1日)；(二)春節(jié)，放假3天(農(nóng)歷除夕、正月初一、初二)；(三)清明節(jié)，放假1天(農(nóng)歷清明當(dāng)日)；(四)勞動(dòng)節(jié)，放假1天(5月1日)；(五)端午節(jié)，放假1天(農(nóng)歷端午當(dāng)日)；(六)中秋節(jié)，放假1天(農(nóng)歷中秋當(dāng)日)；(七)國(guó)慶節(jié)，放假3天(10月1日、2日、3日)。第三條部分公民放假的節(jié)日及紀(jì)念日：(一)婦女節(jié)(3月8日)，婦女放假半天；(二)青年節(jié)(5月4日)，14周歲以上的青年放假半天；(三)兒童節(jié)(6月1日)，不滿14周歲的少年兒童放假1天；(四)中國(guó)人民解放軍建軍紀(jì)念日(8月1日)，現(xiàn)役軍人放假半天第四條少數(shù)民族習(xí)慣的節(jié)日，由各少數(shù)民族聚居地區(qū)的地方人民政府，按照各該民族習(xí)慣，規(guī)定放假日期。第五條二七紀(jì)念日、五卅紀(jì)念日、七七抗戰(zhàn)紀(jì)念日、九三抗戰(zhàn)勝利紀(jì)念日、九一八紀(jì)念日、教師節(jié)、護(hù)士節(jié)、記者節(jié)、植樹(shù)節(jié)等其他節(jié)日、紀(jì)念日，均不放假。第六條全體公民放假的假日，如果適逢星期六、星期日，應(yīng)當(dāng)在工作日補(bǔ)假。部分公民放假的假日，如果適逢星期六、星期日，則不補(bǔ)假。第七條本辦法自公布之日起施行。

（四）促進(jìn)社會(huì)發(fā)展案例中華人民共和國(guó)主席令第七十號(hào)

《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》已由中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議于2007年8月30日通過(guò)，現(xiàn)予公布，自2008年1月1日起施行。

中華人民共和國(guó)主席胡錦濤

中華人民共和國(guó)就業(yè)