實施“單獨兩孩”的政策解讀,人口學論文

實施“單獨兩孩〞的政策解讀,人口學論文的十八屆三中全會通過的(關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〕〔下面簡稱(決定〕〕提出：堅持計劃生育的基本國策,啟動施行一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策,逐步調(diào)整完善生育政策,促進人口長期平衡發(fā)展。①在由決策層介入起草者執(zhí)筆撰寫的(的十八屆三中全會決定學習輔導百問〕〔下面簡稱(學習輔導百問〕〕指出，這是我們國家進入21世紀以來生育政策的重大調(diào)整完善，是國家人口發(fā)展的重要戰(zhàn)略決策。②這項調(diào)整措施頒布后，引起了社會的強烈反響，成為國內(nèi)外輿論關(guān)注的熱門之一。2020年12月30日，、印發(fā)(關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見〕〔下面簡稱(意見〕〕，明確了啟動這個調(diào)整政策的總體思路、基本原則，規(guī)定了推進這項工作的詳細措施，標志著這次政策調(diào)整的正式啟動。筆者從改革開放以來我們國家人口決策的歷史背景和經(jīng)過，結(jié)合人口決策部門、人口學界對政策制定的闡釋、分析，以及社會的反映，從我們國家人口長期戰(zhàn)略角度，對這一政策的歷史意義、現(xiàn)實意義和長遠意義作一解讀。一、我們國家現(xiàn)行生育政策的構(gòu)成經(jīng)過及人口發(fā)展趨勢我們國家正式開場實行計劃生育，是從20世紀70年代初開場的。當時的原則是晚、稀、少，即提倡晚婚晚育、生育兩孩之間有間隔，數(shù)量目的是一個不少，兩個正好，三個多了。經(jīng)過10年的努力，我們國家人口自然增長率穩(wěn)步下降，婦女總和生育率〔平均每名婦女一生所生育子女數(shù)〕從1970年的5.71降到1980年的2.24，接近國際公認的人口更替水平2.1。能夠講，當時中國的計劃生育工作已經(jīng)行之有效。而且人們以為，人口問題是個發(fā)展問題。那么，隨著我們國家經(jīng)濟社會發(fā)展，生育率緩步降至更替水平下面，應(yīng)當是可預測料想的事。然而，70年代末80年代初，在計劃生育工作勢頭不錯的情況下，中國卻隨著工作中心向經(jīng)濟建設(shè)的轉(zhuǎn)移和改革開放的起步，下決心施行更為嚴厲的人口控制政策。這是新中國人口決策史上最大的一次人口政策調(diào)整。當時面臨的現(xiàn)在狀況是什么樣的呢？是人口控制迫在眉睫。詳細如下：人口總量從1970年的8億增長到1980年的10億，10年增長2億；50年代、60年代兩次人口高峰疊加正在構(gòu)成第三次人口高峰。而人口發(fā)展規(guī)律表示清楚，人口高峰一旦構(gòu)成，就不得不需要經(jīng)過兩三代人的時間才能逐步緩解。內(nèi)公認的經(jīng)濟專家陳云當時就曾警告講，人口是爆炸性問題，人口問題解決不好，將來不可拾掇。③由此，采取果斷措施遏止住人口數(shù)量過快增長的勢頭，實是當務(wù)之急。1980年9月7日，五屆全國人大三次會議正式公布，在今后二三十年內(nèi)，普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，以便把人口增長率盡快控制住。④9月25日，發(fā)出(關(guān)于控制我們國家人口增長問題致全體共產(chǎn)、共青團員的公開信〕，提倡一對夫婦只生育一個孩子。新時期人口政策從此開場全面施行。這封公開信后來被人們看作是獨生子女政策的標志性文獻。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過的(中國憲法〕規(guī)定：夫妻雙方有實行計劃生育的義務(wù)。前面講過，當時中國的婦女總和生育率已接近更替水平，也就是已經(jīng)接近群眾生育意愿極限，此時還要再大幅度地壓低生育數(shù)量，當然難度極大。外界將這個政策叫作急剎車并不為過。當時，在政策可行性上確實缺乏足夠的研究論證，提出的一些指標并不切合實際，如1979年曾提出2000年就到達人口零增長，而根據(jù)后來的政策施行實際和人口發(fā)展趨勢，基本上公認中國人口大約會在2030年前后的某一個時間點到達最高峰，也就是零增長。政策的施行難度完全超出人們的想象，十分是在農(nóng)村，一孩政策與農(nóng)民的生育意愿相差太大，施行伊始便遭到強烈抵制，計劃生育工作也成為當時的天下第一難。1984年，辦公會議再次討論生育政策問題，正式?jīng)Q定開小口，堵大口，在部分農(nóng)村逐步實行允許第一胎生女孩的夫婦生育第二胎。此后的生育政策基本穩(wěn)定下來，沒有什么大的調(diào)整和變動。我們國家現(xiàn)行生育政策施行范圍。詳細可分為：〔1〕一孩政策：包括絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民；北京、天津、上海、江蘇、四川、重慶6省〔市〕的農(nóng)村居民?！?〕一孩半政策：指農(nóng)村夫婦生育第一個孩子為女孩的，能夠再生育一個孩子，包括河北、內(nèi)蒙古等19個省〔區(qū)〕的農(nóng)村居民?！?〕二孩政策：一是各省〔區(qū)、市〕都規(guī)定，雙方均為獨生子女的夫婦能夠生育兩個孩子；二是部分地區(qū)的農(nóng)村居民普遍能夠生育兩個孩子，包括海南、云南等5省〔區(qū)〕的農(nóng)村居民；三是一方為獨生子女的農(nóng)民夫婦能夠生育兩個孩子，包括天津、遼寧等7省〔市〕的農(nóng)村居民?！?〕三孩政策：指部分地區(qū)少數(shù)民族農(nóng)牧民能夠生育三個孩子。包括青海、寧夏等地區(qū)的少數(shù)民族農(nóng)牧民，海南、內(nèi)蒙古等地前兩個孩子均為女孩的少數(shù)民族農(nóng)牧民，云南邊境村和人口稀少的少數(shù)民族農(nóng)村居民、黑龍江人口稀少的少數(shù)民族居民。〔5〕西藏自治區(qū)實行特殊的生育政策。指藏族城鎮(zhèn)居民能夠生育兩個孩子，藏族及人口稀少的少數(shù)民族農(nóng)牧民不限制生育數(shù)量。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)推算，當前實行一孩政策、一孩半政策、二孩政策、三孩及以上政策的人口分別占全國總?cè)丝诘?7．5％、52．8％、5．8％和3．8％。因而，我們國家現(xiàn)行計劃生育政策大致能夠用很多人所稱的一孩半來概括。我們國家人口發(fā)展趨勢經(jīng)歷了與西方人口發(fā)展差異不同很大的經(jīng)過。西方當前的低生育率和人口低增長是經(jīng)歷了幾百年，與經(jīng)濟社會發(fā)展同步而自然緩慢構(gòu)成的。而中國人口發(fā)展卻是根據(jù)中國人口實際，發(fā)揮的強有力管控作用，運用政策氣力來完成的。因而，我們能夠看到中國人口發(fā)展大起大落的歷程。20世紀90年代初的中國人口增長延續(xù)80年代中期以來的迅猛增長態(tài)勢，第三次生育高峰洶涌而來。人口每年凈增1600萬人，由于開口子又一度放得過松，超生現(xiàn)象很是嚴重，生育率居高不下。而僅僅幾年后的90年代中期，人口增長步子就放緩了，人口自然增長率由1990年的14.39下降到1995年的10.55，到1999年更下降到9.53，并從此基本穩(wěn)定在1%下面〔這曾是20世紀60年代周恩來曾提出過的人口控制遠景目的〕，全國生育水平降到更替水平下面。2000年，大陸總?cè)丝跒?2.66億人。這一結(jié)果固然大大超出原定控制在12億以內(nèi)的目的，但人口增速大為減緩，平穩(wěn)度過生育高峰，人口發(fā)展趕上發(fā)達國家的步伐，進入低生育水平階段。(國家人口發(fā)展十一五和2020年規(guī)劃〕曾預測，我們國家大陸人口總量2018年和2020年將分別到達13.6億和14.5億；高峰將出如今本世紀30年代，達15億左右。而根據(jù)第六次全國人口普查公報，2018年末中國大陸總?cè)丝趯嶋H為13.4億，比10年前增加7390萬人。對照1990年至2000年間，我們國家人口凈增1.3億。照此發(fā)展水平，2020年應(yīng)當增長不到14.5億。(國家人口發(fā)展十二五規(guī)劃〕要求，在十二五期間，我們國家人口年均自然增長率控制在7.2以內(nèi)，總?cè)丝诳刂圃?3.9億內(nèi)。對照當前的人口普查數(shù)據(jù)及人口發(fā)展趨勢研究數(shù)據(jù)，這是一個甚為寬松的目的。(決定〕對現(xiàn)行計劃生育政策進行調(diào)整，華而不實的一個重要根據(jù)即在這里：能夠有自信心地講，施行單獨兩孩政策，不會影響我們國家最近人口數(shù)量控制目的的實現(xiàn)。在對我們國家人口政策延續(xù)和演變的歷史背景有了基本了解后，解讀這次單獨兩孩政策調(diào)整，能夠理解得更深一些。二、施行單獨兩孩的政策解讀(決定〕剛頒布，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會〔下面簡稱國家衛(wèi)計委〕就在網(wǎng)站上刊出題為(施行單獨生育二胎政策具有三意義〕的文章，指出該政策的三個意義：第一,順應(yīng)群眾期盼,有利于社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。第二,有利于穩(wěn)定適度低生育水平,促進人口長期平衡發(fā)展。第三,有利于保持合理的勞動力數(shù)量和構(gòu)造,促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。(學習輔導百問〕中的相關(guān)解釋，基本內(nèi)容不變，只是將第三個理由提到了第一個的位置。作為國家正式文件發(fā)布的(意見〕以一樣的表述，肯定了這次調(diào)整的重要意義。因而，我們能夠以為，這次本世紀以來最大的人口政策調(diào)整的主要政策根據(jù)和理由，就是群眾生育意愿需要、勞動力需要和人口構(gòu)造平衡需要這三條。華而不實第一個主要是現(xiàn)實因素，后兩個主要是長期因素。第一，這次政策調(diào)整中順應(yīng)群眾期盼是一個特別重要的因素。適當知足人民群眾的自然生育意愿，本來也應(yīng)當是國家制定計劃生育政策時必須考慮的因素。20世紀80年代人口政策的施行與調(diào)整已經(jīng)證明，與大多數(shù)群眾生育意愿相距太遠的生育政策是行不通的。在80年代初嚴格的一孩政策在農(nóng)村剛開場施行時，農(nóng)民抵觸情緒非常強。面對這種情況，僅僅指責農(nóng)民生育觀念落后是沒有用的。聽取有關(guān)政策施行情況的匯報后決定，進一步研究計劃生育政策，使其符合實際情況，易為廣大群眾接受，制訂一個為廣大農(nóng)民接受的比擬堅定的長期的政策，使的計劃生育政策和多數(shù)農(nóng)民獲得一致。這樣，人口決策部門開場研究在一孩生育數(shù)量目的中開口子的問題，幾經(jīng)調(diào)研、論證、討論、醞釀，才構(gòu)成了一個長期穩(wěn)定的生育政策。30多年來，我們國家實行世界上和歷史上均可稱為最為嚴格的生育控制政策，使得被嚴重壓抑的群眾自然生育意愿長期積蓄，勢必尋找出口。在提倡一對夫婦只生一個孩子的(公開信〕中也講到：到30年以后，當前十分緊張的人口增長問題就能夠緩和，也就能夠采取不同的人口政策了。⑤這表示清楚，當年的決策者在迫于嚴峻的人口增長形勢，采取急剎車式的嚴厲人口控制措施的同時，清楚地意識到這樣長時間不能知足群眾正常的自然生育意愿的人口控制措施畢竟是一種超常的手段，在一代人的時間過去后，就應(yīng)當考慮適時調(diào)整政策，這是當時對群眾的承諾。那么，30多年過去了，如今的政策調(diào)整能夠看做是對當時承諾的履行。有學者指出，單獨兩孩政策是多年討論積累至今的勢在必行。主張嚴控人口數(shù)量的社會學家李銀河也以為，從單獨兩孩啟動施行著手，釋放一部分生育勢能，是中國完善生育政策的表現(xiàn)。強調(diào)這一點，并不是什么和向群眾想多生孩子的意愿妥協(xié)，而是秉持以人為本的理念采取的政策措施，反映了我們國家在調(diào)整人口構(gòu)造上的努力和與時俱進。此舉勢必縮小國家政策與群眾意愿的差距，促進家庭幸福、代際和和諧社會穩(wěn)定。在(意見〕中，這被表述為調(diào)整完善生育政策，順應(yīng)了人民群眾等待，有利于促進出生人口性別平衡，提升家庭發(fā)展能力，有利于將當下利益與長遠利益統(tǒng)一起來，促進社會和諧穩(wěn)定。除此之外，不得不提到的是，我們國家計劃生育政策在國際上始終引人矚目。有外媒稱，這項政策是現(xiàn)代最具爭議的社會政策之一，同時也是得到最有效執(zhí)行的一項極大規(guī)模措施。一方面，世界輿論公認中國主導的人口控制經(jīng)過長期艱辛的努力，獲得了輝煌的成就，中國今天的發(fā)展有相當部分要歸功于人口控制的成功，尤其是那些苦于人口增長過猛的發(fā)展中國家對我們國家的政策經(jīng)歷體驗興趣很濃。另一方面，我們國家的人口數(shù)量控制目的一孩、一孩半特別嚴厲，詳細政策施行經(jīng)過中也出現(xiàn)過一些失誤，計劃生育政策長期以來免不了成為西方人權(quán)論者攻擊的對象。這次政策調(diào)整同時也是釋放信號，以此為契機使人們對現(xiàn)行生育政策得到愈加全面的了解，改變國內(nèi)外對中國計劃生育政策就是只能生一個的模糊認知。因而，這次調(diào)整施行單獨兩孩政策，不僅得到國內(nèi)群眾的擁護，也得到國外輿論的積極評價，能夠相當程度地減少國外人權(quán)機構(gòu)和學者攻擊我們的口實。第二，這次政策調(diào)整是為了促進人口長期平衡發(fā)展。這一點寫進了(決定〕正文，且是最后一句指明宗旨和目的的話。在(學習輔導百問〕和(意見〕中，這被列為決策的第一個理由和根據(jù)。因而在解讀政策的時候，這是特別重要、不可忽略的因素。也就是講，決定放開單獨兩孩，不光是一個現(xiàn)實考慮，而是秉承了我們擅長從戰(zhàn)略上考慮問題、制定政策的特點，從人口發(fā)展的中長期趨勢角度來進行政策調(diào)整的。決策部門明確指出：逐步調(diào)整完善生育政策，符合人口發(fā)展規(guī)律，有利于穩(wěn)定適度低生育水平，減緩人口總量在到達峰值后過快下降的勢頭，有利于人口長期平衡發(fā)展和中華民族長遠發(fā)展。⑥這里講的絕不是幾句空話和套話。自20世紀90年代中期以來，我們國家的人口自然增長率和婦女總和生育率長期在低位彷徨，尤其是總和生育率是人口學界長期研討和爭論的話題。學界多以為，新世紀以來，我們國家婦女總和生育率已經(jīng)到達比擬低的程度，當前為1.5-1.6，甚至有人以為到了1.1-1.2的超低水平。但由于對于人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)的慎重態(tài)度，官方一直認可當前我們國家婦女總和生育率為1.8左右的數(shù)據(jù)。十一五、十二五人口規(guī)劃所根據(jù)的也是1.8。假如生育率過低，照這樣的水平測算，中國人口到達頂峰即零增長后，就會由于人口發(fā)展的慣性，轉(zhuǎn)為急劇下降。這次政策調(diào)整方案出來后，決策層已經(jīng)明確認同這個觀點，即進入新世紀以來，全國婦女總和生育率已降到1.5-1.6，并指出，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、國民收入增長、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障制度趨于健全，十分是城鎮(zhèn)化水平不斷提高，婦女總和生育率還可能繼續(xù)下降。據(jù)報道，組織開展的人口發(fā)展戰(zhàn)略研究以為，我們國家人口總量峰值應(yīng)控制在15億左右，婦女總和生育率保持在1.8左右。多數(shù)人口學者主張總和生育率下降到1.8后不能再下行過多，一旦下降就將很難恢復。(意見〕明確指出：生育水平過高或過低，都不利于人口和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。調(diào)整完善生育政策，符合人口發(fā)展規(guī)律，有利于穩(wěn)定適度低生育水平，減緩人口總量在到達峰值后過快下降的勢頭，有利于中華民族長遠發(fā)展。長期偏低的生育率，由于人口發(fā)展規(guī)律的作用，會造成在不久的將來，大約是一代人的時間里，中國的老齡化日益嚴重的同時，人口負增長〔死亡人口數(shù)量大于出生人口數(shù)量〕趨勢過快。這當然不利于中國人口的長期平衡發(fā)展和中華民族的長遠發(fā)展。(意見〕將國家的人口政策目的從長期沿襲的穩(wěn)定低生育水平改變?yōu)榉€(wěn)定適度低生育水平，表示清楚了我們國家今后一段時間人口政策的取向。第三，這次政策調(diào)整有利于我們國家經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。這里牽涉到學界已爭論多年的關(guān)于中國經(jīng)濟發(fā)展的人口紅利問題。前面講到，中國改革開放的成就里有中國成功施行計劃生育政策的奉獻，但同時世界也公認，中國30多年的經(jīng)濟高速發(fā)展，在一定程度上有賴于中國人口諸多帶來的極其豐富的便宜勞動力資源。然而老齡化社會的到來，必將逐步減少我們的人口紅利，而且隨著逐步到達人口峰值及之后的負增長的到來，人口紅利消失更快。據(jù)統(tǒng)計，2020年，我們國家勞動力年齡人口開場減少，比上年減少345萬人；2023年以后，估計年均減少約800萬人。而與此同時，2020年我國60歲及以上老年人口已占總?cè)丝诘?4.3%，2020年底老年人口總數(shù)將達2億，而2025年、2035年將分別到達3億和4億，占總?cè)丝诘谋壤龑漠斍暗?／7提高到1／4。決策者以為，假如維持一個相當?shù)偷纳?，幾十年后老齡化將極其嚴重，不僅養(yǎng)老負擔特別沉重，而且大大影響我們國家經(jīng)濟社會發(fā)展活力和國際競爭力。因而，逐步調(diào)整計劃生育政策，就是要有效應(yīng)對和積極緩解人口構(gòu)造性矛盾的長期影響，保持合理的勞動力數(shù)量和構(gòu)造，延緩人口老齡化速度，促進我們國家由人口大國向人力資本強國轉(zhuǎn)變，促進人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。國外輿論對此予以積極評價。(日本經(jīng)濟新聞〕分析以為，不能欠缺勞動力數(shù)量和素質(zhì)的提升，這也是中國人口政策急轉(zhuǎn)彎的最大原因。瑞士(新蘇黎世報〕則以為，新生育政策與中國城市化政策相適應(yīng)，整體推進社會改革，對中國來講是一個積極的社會政策。⑦(意見〕對此有著特別充分的闡述：人口發(fā)展周期較長，在勞動力數(shù)量較豐富、人口扶養(yǎng)負擔較輕的時期，及時調(diào)整完善生育政策，有利于改善人口構(gòu)造，保持合理勞動力規(guī)模，延緩人口老齡化速度，加強經(jīng)濟發(fā)展活力。在勞動力問題并未明顯表現(xiàn)、我們國家仍享受著人口紅利的當下，著眼長遠，出臺人口調(diào)整政策，突出具體表現(xiàn)出了我們國家人口政策重視最近目的與中遠期規(guī)劃相結(jié)合的戰(zhàn)略性特點。三、怎樣積極穩(wěn)妥地做好這次生育政策調(diào)整？此次調(diào)整生育政策，作為全面深化改革的一個重要內(nèi)容，必須做到既積極又穩(wěn)妥，容不得較大失誤的出現(xiàn)。即：既要知足群眾生育意愿，又不至于造成生育堆積和人口失控，危及多年努力才得到的計劃生育工作良好局面和成效。(意見〕強調(diào)，要穩(wěn)妥扎實有序調(diào)整完善生育政策，保證人口總量控制在既定規(guī)劃目的之內(nèi)。并詳細指出，首先是要總體穩(wěn)定，確保政策施行經(jīng)過風險可控，確保生育水平不出現(xiàn)大的波動。一個保證，兩個確保，具體表現(xiàn)出了國家出臺這個政策的極端慎重的態(tài)度。第一，在這次政策調(diào)整之前，就進行了長時間反復評估和調(diào)研。這次調(diào)整，是經(jīng)過了慎重的調(diào)研和科學測算后做出的決策。根據(jù)領(lǐng)導同志的指示，早在2008年，當時的全國計生委就啟動了調(diào)整完善計劃生育政策的準備工作，組織開展了深切進入的調(diào)研論證。通過十一五人口發(fā)展規(guī)劃終期評估、千村生育率調(diào)查、150個縣獨生子女婚育狀況調(diào)查、在全國范圍內(nèi)開展了0－9歲低齡人口基礎(chǔ)信息核查、利用教育、公安、統(tǒng)計等相關(guān)部門的數(shù)據(jù)開展比對和校驗等，對中國人口總量和構(gòu)造、生育現(xiàn)在狀況及人口變動趨勢有了比擬客觀、準確的判定和估計。同時，組織開展了一系列課題研究，組織多方案測算比擬，廣泛征求發(fā)展改革委、教育部、民政部等部門的意見。經(jīng)反復研究論證，逐步構(gòu)成了調(diào)整完善計劃生育政策的思路和方案。對此高度重視。領(lǐng)導同志屢次聽取專題匯報，做出明確指示。2020年3月國家衛(wèi)計委組建后，根據(jù)、的要求，開展了多方案人口預測和全國性生育意愿調(diào)查，協(xié)調(diào)國家統(tǒng)計局進一步核實人口數(shù)枯，研判人口形勢，并進一步征求各相關(guān)部門和各地的意見，深化相關(guān)研究論證，反復醞釀。常務(wù)會議、政治局常委會、政治局會議先后專題討論了調(diào)整完善生育政策工作，最終構(gòu)成了調(diào)整完善生育政策的意見。在決策部門的調(diào)研和論證中，當前中國的糧食安全以及基本公共服務(wù)資源配置規(guī)劃，均是以2020年總?cè)丝?4.3億人、2033年前后總?cè)丝诜逯?5億左右作為基數(shù)制定的。據(jù)預測，政策調(diào)整后，最近幾年出生人口會有所增加，但僅相當于2000年前后的出生人口規(guī)模。估計每年將多增加100至200萬人口，而相對于當前每年1650萬的出生人口，這個數(shù)字并不大。而且，當前中國正處于出生率降低、死亡率上升〔老齡化造成〕階段，二者相抵，新增人口對出生率不會造成太大影響。到2020年總?cè)丝谌詫⒚黠@低于14.3億，峰值總?cè)丝谝矊⒋蟠蟮陀?5億。所以，施行單獨兩孩政策，不會給糧食安全以及衛(wèi)生、教育、就業(yè)等基本公共服務(wù)帶來大的壓力。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2020年，我們國家人口出生率、死亡率、自然增長率分別為12.10、7.15和4.95。經(jīng)太多輪測算，我們國家城鄉(xiāng)一致施行單獨兩孩政策后，總和生育率會有所提高。十分是新政啟動后4到5年，會出現(xiàn)生育堆積的釋放，并在今后兩三年引發(fā)一個小的生育高峰，但總和生育率最高不會超過2，之后開場回落。因而，專家們以為，此次政策調(diào)整不會引起生育率的反彈，即便有一些反彈可以以通過各省政策施行的時間差來進行適當調(diào)整，是完全可控的。新政會在一定程度上緩解我們國家的人口老齡化速度，但在今后一段時期內(nèi)，仍會維持低生育水平。因而，在這里時出臺調(diào)整計劃生育政策，是必要的和比擬及時的，對最近的影響積極因素大于消極因素，長期來看則是對人口和經(jīng)濟社會發(fā)展有利的。第二，為什么現(xiàn)前階段不能立即施行普遍兩孩政策？早有學者出于憂慮將來人口迅速下降趨勢的出現(xiàn)，提出如今應(yīng)當立即施行普遍兩孩，有人用刻不容緩來形容這樣調(diào)整的緊迫性，甚至有人提出應(yīng)當鼓勵生育，以有利于炎黃子孫的民族延續(xù)。對于這個問題，在這次政策調(diào)整前的長期反復研討論證中已經(jīng)得出了結(jié)論。國家統(tǒng)計局、中國社科院、中國發(fā)展研究基金會、中國人民大學社會與人口學院等部門和研究機構(gòu)分別獨立開展的相關(guān)研究均表示清楚：假如現(xiàn)前階段就施行普遍兩孩政策，短期來看，將引起出生人口大幅波動，出現(xiàn)較嚴重的出生堆積，給各項基本公共服務(wù)帶來很大的壓力；長期來看，則將構(gòu)成周期性出生人口波動，總?cè)丝诔掷m(xù)增長，人口峰值推延到來，影響人口發(fā)展遠景規(guī)劃目的的實現(xiàn)，給我們國家經(jīng)濟社會發(fā)展帶來不利影響。因而，在當下形勢下，指望馬上施行普遍兩孩政策是不現(xiàn)實的。我們同樣也不能指望放開兩孩就能夠包治百病，以為多生一些孩子，我們國家的養(yǎng)老、人口老齡化以及勞動力短缺等問題就會迎刃而解。還是那句話，人口問題是綜合問題，需要運用綜合手段統(tǒng)籌解決。國家還需要不斷加大投入，不斷探索適應(yīng)我們國家經(jīng)濟社會發(fā)展的人口發(fā)展途徑。從這個方面來看，放開單獨兩孩政策，能夠講是順應(yīng)時代需求、順應(yīng)社會發(fā)展的一次既積極又穩(wěn)妥的探尋求索。第三，調(diào)整后的政策怎樣進一步落實？綜合決策，突出制度建設(shè)。自(決定〕頒布后，什么時候開場施行、怎樣施行單獨兩孩政策就成為世人矚目的焦點。2020年12月23日，在十二屆全國人大常委會第六次會議上，常委會組成人員開場審議關(guān)于提請審議關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議草案的議案。12月30日，(關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見〕頒布。根據(jù)(意見〕的要求，各省區(qū)市將在全面評估當?shù)厝丝谛蝿?、計劃生育工作基礎(chǔ)及政策施行風險的情況下，制定單獨兩孩政策施行方案，報主管部門備案，由省級人民代表大會或其常委會修訂地方性法規(guī)或作出規(guī)定，依法組織施行。當前各地正在為啟動單獨兩孩政策積極努力，人口計生部門正在組織開展摸底調(diào)查，以全面摸清單獨夫婦及其生育子女情況的底數(shù)，做好人口形勢、計劃生育工作基礎(chǔ)以及政策施行風險的評估工作，以及相關(guān)配套政策的完善。部分省份2020年一季度能夠施行。(意見〕在充分闡述和高度強調(diào)單獨兩孩政策的重要意義的同時，在詳細施行要求的部分卻措辭相比照較慎重，提出，一要健全工作機制，二要完善配套政策，三要做好宣傳引導，四要加強組織領(lǐng)導，具體表現(xiàn)出了一種務(wù)實細致的工作思路。在以前的多個人口政策文件中，關(guān)于政策施行往往強調(diào)把宣傳教育放在首位，而(意見〕則著重強調(diào)了制度建設(shè)的重要性和政策配套的綜合統(tǒng)籌作用，并加強人口情況的監(jiān)測、調(diào)查工作。除此之外較為突出的是：強調(diào)要一如既往地繼續(xù)做好重點地區(qū)十分是農(nóng)村計劃生育工作，做好再生育審批，倡導合理的生育間隔，旨在防止在人口密集、計劃生育基礎(chǔ)較弱的地方造成短期內(nèi)生育堆積。繼續(xù)兩手抓，兩手都要硬：一是嚴格控制政策外生育，一是完善計劃生育家庭獎勵扶助政策。這些都是中國30多年人口控制的成功經(jīng)歷體驗，今后亦將沿襲。第四，此次調(diào)整，在中國人口決策歷程中既不是第一次，也不會是最后一次。此次啟動施行單獨兩孩政策，可謂功在現(xiàn)代，利在千秋。就現(xiàn)實來講，這是有條件地順應(yīng)和知足了中國今天大多數(shù)群眾希望擁有兩個孩子的生育意愿。但這樣一個政策調(diào)整，不能被解讀為一個僅僅解決現(xiàn)實問題的孤立的決策，而是中國中長期人口發(fā)展戰(zhàn)略中的一個鏈條，今后還將會繼續(xù)調(diào)整和完善。(意見〕明確指出：現(xiàn)行生育政策是在長期實踐中逐步構(gòu)成的，并隨著人口與經(jīng)濟社會發(fā)展形勢變化不斷完善。確實，正如前面講過的，中國現(xiàn)行計劃生育政策本身就是經(jīng)過時間調(diào)適、不斷修正、調(diào)整后構(gòu)成的，并非沿襲30多年一成不變的。而在基本構(gòu)成現(xiàn)行政策后，也根據(jù)時代變化經(jīng)太多次政策完善。不斷完善是一直在進行著的。從決策層的闡釋來看，為了我們國家人口長期平衡發(fā)展，逐步調(diào)整完善生育政策并不會在施行單獨兩孩政策之后就停止，而是要繼續(xù)深化完善。這是一個什么含義呢？也就是講，在短期內(nèi)，假如施行普遍兩孩，風險極大。但從長期來看，為了人口平衡發(fā)展和民族發(fā)展，我們國家早晚會在將來的某個時間點施行普遍兩孩的生育政策。當然，這還更多的是個遠景。而詳細途徑，則是先從啟動單獨兩孩著手較為穩(wěn)妥可行，有利于保持生育水平總體穩(wěn)定，釋放一部分生育勢能，為進一步調(diào)整完善生育政策，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、民族間生育政策的基本統(tǒng)一積累經(jīng)歷體驗，創(chuàng)造條件。如人口學者翟振武分析以為，從中國人口長期發(fā)展來看，根據(jù)單獨兩孩政策，符合條件的夫婦假如生了兩個孩子，孩子長大了卻只能生育一個孩子，人口構(gòu)造將會變成怪異的葫蘆型，必定難以持續(xù)。所以，從長期人口規(guī)劃來看，單獨兩孩政策還只是一個開場，在將來某個適宜階段和機會啟動施行兩孩普遍生育，應(yīng)當是計劃生育政策改革遠景方向。學者陸杰華則提醒講，從單獨兩孩政策，到將來有可能實現(xiàn)的普遍兩孩政策之間的路有多長，要看這第一步走得能否穩(wěn)健。這也是(意見〕中關(guān)于政策施行的表述特別慎重的一個原因。其實，早在20世紀90年代中期中國人口再生產(chǎn)類型實現(xiàn)從高出生率、低死亡率、高人口增長率到低出生率、低死亡率、低人口增長率的轉(zhuǎn)型起，我們國家人口工作重心就已經(jīng)開場轉(zhuǎn)型，并一直延續(xù)到如今。比方，90年代中期開場逐步取消生育間隔；全國絕大多數(shù)省區(qū)市陸續(xù)規(guī)定農(nóng)村夫婦雙獨生二，至2018年有6個省區(qū)市規(guī)定農(nóng)村單獨生二。這被稱作小步快跑式的漸進式改革，已為這次在全國啟動單獨兩孩政策調(diào)整積累了不少經(jīng)歷體驗。為了我們國家人口長期平衡發(fā)展，今后必定還會漸進式地一步一步進行調(diào)整和完善。四、我們國家計劃生育政策能否應(yīng)當堅持？人口數(shù)量問題仍然是制約我們國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題，同時人口構(gòu)造性問題日益成為影響全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。這是決策層對當下中國人口現(xiàn)在狀況的完好表述。這個研判，比照30多年來歷屆對中國人口國情的判定，既有沿襲，也有變化。所謂沿襲，就是斷定對于中國經(jīng)濟社會發(fā)展來講，人口數(shù)量問題仍然是一個制約因素；所謂變化，就是突出強調(diào)人口構(gòu)造問題成為關(guān)鍵因素。最近幾年來，學界關(guān)于怎樣研判中國當下人口發(fā)展趨勢以及隨之而來的怎樣進行人口政策調(diào)整的問題，爭論極其劇烈，其焦點就在于對這兩個因素哪一個的影響占主導地位的判定。有學者考察，幾年中在學界大致構(gòu)成了兩派，即主張放寬的調(diào)整派和主張維持的穩(wěn)定派；但也有人以為還能夠細分，即一種是主張穩(wěn)定甚至愈加嚴格；一種是主張全面放開二孩；一種是適當放開二孩。假如再細分，還有立即放開和緩步微調(diào)的區(qū)別。而緩步微調(diào)的方式也思路不一。有主張二孩晚育的，有主張回到上世紀70年代的二孩加間隔的，有主張總和生育率保持在1.8左右的。在媒體輿論的推波助瀾下，掀起一波又一波的熱議，令人莫衷一是。而國家決策層又是什么傾向呢？據(jù)有關(guān)資料介紹，領(lǐng)導的意見非常清楚，手心手背都要，數(shù)量也要，構(gòu)造也要。⑧也就是講，既不能人口數(shù)量太多，也不能人口構(gòu)造失衡，人口調(diào)整思路必須在這二者之間獲得平衡，決不能顧此失彼。據(jù)介紹，在這個政策調(diào)整的論證經(jīng)過中，曾有四種詳細方案進入視野：愈加嚴格地施行；繼續(xù)維持現(xiàn)行政策；單獨兩孩；普遍兩孩。而前兩個方案首先不被納入視野。它們確實已經(jīng)與群眾生育意愿相差較大。而普遍兩孩，據(jù)測算風險太大。因而，采納單獨兩孩較為穩(wěn)妥。國家衛(wèi)計委也對此作了闡釋。比照此前的政策爭議，能夠發(fā)現(xiàn)，單獨兩孩基本上屬于一種緩步微調(diào)的主張，而且是微調(diào)中最慎重的一種。不管是二孩晚育還是回到70年代，都是有條件的全面放開，能夠覆蓋所有育齡人群。而單獨兩孩，據(jù)測算，僅牽涉1500-1600萬人，一年只可能多生100萬－200萬人左右，完全能夠講是僅僅開了一個小口子，只能講是調(diào)整和完善人口政策的一個開啟。然而，這個小口子的開啟，也是經(jīng)過了數(shù)年的慎重調(diào)研、測算、論證，保證穩(wěn)妥可靠，才決定施行的。鑒于20世紀80年代中期人口政策僅開小口5%，就造成一定程度的人口失控的深入教訓，我們國家人口決策部門對人口政策的任何微調(diào)都是非常慎重的。能夠預見，將來我們國家人口政