實(shí)施“單獨(dú)兩孩”的政策解讀,人口學(xué)論文

實(shí)施“單獨(dú)兩孩〞的政策解讀,人口學(xué)論文的十八屆三中全會(huì)通過的(關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〕〔下面簡(jiǎn)稱(決定〕〕提出：堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策,啟動(dòng)施行一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策,逐步調(diào)整完善生育政策,促進(jìn)人口長(zhǎng)期平衡發(fā)展。①在由決策層介入起草者執(zhí)筆撰寫的(的十八屆三中全會(huì)決定學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問〕〔下面簡(jiǎn)稱(學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問〕〕指出，這是我們國(guó)家進(jìn)入21世紀(jì)以來生育政策的重大調(diào)整完善，是國(guó)家人口發(fā)展的重要戰(zhàn)略決策。②這項(xiàng)調(diào)整措施頒布后，引起了社會(huì)的強(qiáng)烈反響，成為國(guó)內(nèi)外輿論關(guān)注的熱門之一。2020年12月30日，、印發(fā)(關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見〕〔下面簡(jiǎn)稱(意見〕〕，明確了啟動(dòng)這個(gè)調(diào)整政策的總體思路、基本原則，規(guī)定了推進(jìn)這項(xiàng)工作的詳細(xì)措施，標(biāo)志著這次政策調(diào)整的正式啟動(dòng)。筆者從改革開放以來我們國(guó)家人口決策的歷史背景和經(jīng)過，結(jié)合人口決策部門、人口學(xué)界對(duì)政策制定的闡釋、分析，以及社會(huì)的反映，從我們國(guó)家人口長(zhǎng)期戰(zhàn)略角度，對(duì)這一政策的歷史意義、現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義作一解讀。一、我們國(guó)家現(xiàn)行生育政策的構(gòu)成經(jīng)過及人口發(fā)展趨勢(shì)我們國(guó)家正式開場(chǎng)實(shí)行計(jì)劃生育，是從20世紀(jì)70年代初開場(chǎng)的。當(dāng)時(shí)的原則是晚、稀、少，即提倡晚婚晚育、生育兩孩之間有間隔，數(shù)量目的是一個(gè)不少，兩個(gè)正好，三個(gè)多了。經(jīng)過10年的努力，我們國(guó)家人口自然增長(zhǎng)率穩(wěn)步下降，婦女總和生育率〔平均每名婦女一生所生育子女?dāng)?shù)〕從1970年的5.71降到1980年的2.24，接近國(guó)際公認(rèn)的人口更替水平2.1。能夠講，當(dāng)時(shí)中國(guó)的計(jì)劃生育工作已經(jīng)行之有效。而且人們以為，人口問題是個(gè)發(fā)展問題。那么，隨著我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，生育率緩步降至更替水平下面，應(yīng)當(dāng)是可預(yù)測(cè)料想的事。然而，70年代末80年代初，在計(jì)劃生育工作勢(shì)頭不錯(cuò)的情況下，中國(guó)卻隨著工作中心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)移和改革開放的起步，下決心施行更為嚴(yán)厲的人口控制政策。這是新中國(guó)人口決策史上最大的一次人口政策調(diào)整。當(dāng)時(shí)面臨的現(xiàn)在狀況是什么樣的呢？是人口控制迫在眉睫。詳細(xì)如下：人口總量從1970年的8億增長(zhǎng)到1980年的10億，10年增長(zhǎng)2億；50年代、60年代兩次人口高峰疊加正在構(gòu)成第三次人口高峰。而人口發(fā)展規(guī)律表示清楚，人口高峰一旦構(gòu)成，就不得不需要經(jīng)過兩三代人的時(shí)間才能逐步緩解。內(nèi)公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)專家陳云當(dāng)時(shí)就曾警告講，人口是爆炸性問題，人口問題解決不好，將來不可拾掇。③由此，采取果斷措施遏止住人口數(shù)量過快增長(zhǎng)的勢(shì)頭，實(shí)是當(dāng)務(wù)之急。1980年9月7日，五屆全國(guó)人大三次會(huì)議正式公布，在今后二三十年內(nèi)，普遍提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，以便把人口增長(zhǎng)率盡快控制住。④9月25日，發(fā)出(關(guān)于控制我們國(guó)家人口增長(zhǎng)問題致全體共產(chǎn)、共青團(tuán)員的公開信〕，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子。新時(shí)期人口政策從此開場(chǎng)全面施行。這封公開信后來被人們看作是獨(dú)生子女政策的標(biāo)志性文獻(xiàn)。1982年12月4日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過的(中國(guó)憲法〕規(guī)定：夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)。前面講過，當(dāng)時(shí)中國(guó)的婦女總和生育率已接近更替水平，也就是已經(jīng)接近群眾生育意愿極限，此時(shí)還要再大幅度地壓低生育數(shù)量，當(dāng)然難度極大。外界將這個(gè)政策叫作急剎車并不為過。當(dāng)時(shí)，在政策可行性上確實(shí)缺乏足夠的研究論證，提出的一些指標(biāo)并不切合實(shí)際，如1979年曾提出2000年就到達(dá)人口零增長(zhǎng)，而根據(jù)后來的政策施行實(shí)際和人口發(fā)展趨勢(shì)，基本上公認(rèn)中國(guó)人口大約會(huì)在2030年前后的某一個(gè)時(shí)間點(diǎn)到達(dá)最高峰，也就是零增長(zhǎng)。政策的施行難度完全超出人們的想象，十分是在農(nóng)村，一孩政策與農(nóng)民的生育意愿相差太大，施行伊始便遭到強(qiáng)烈抵制，計(jì)劃生育工作也成為當(dāng)時(shí)的天下第一難。1984年，辦公會(huì)議再次討論生育政策問題，正式?jīng)Q定開小口，堵大口，在部分農(nóng)村逐步實(shí)行允許第一胎生女孩的夫婦生育第二胎。此后的生育政策基本穩(wěn)定下來，沒有什么大的調(diào)整和變動(dòng)。我們國(guó)家現(xiàn)行生育政策施行范圍。詳細(xì)可分為：〔1〕一孩政策：包括絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民；北京、天津、上海、江蘇、四川、重慶6省〔市〕的農(nóng)村居民。〔2〕一孩半政策：指農(nóng)村夫婦生育第一個(gè)孩子為女孩的，能夠再生育一個(gè)孩子，包括河北、內(nèi)蒙古等19個(gè)省〔區(qū)〕的農(nóng)村居民?！?〕二孩政策：一是各省〔區(qū)、市〕都規(guī)定，雙方均為獨(dú)生子女的夫婦能夠生育兩個(gè)孩子；二是部分地區(qū)的農(nóng)村居民普遍能夠生育兩個(gè)孩子，包括海南、云南等5省〔區(qū)〕的農(nóng)村居民；三是一方為獨(dú)生子女的農(nóng)民夫婦能夠生育兩個(gè)孩子，包括天津、遼寧等7省〔市〕的農(nóng)村居民?！?〕三孩政策：指部分地區(qū)少數(shù)民族農(nóng)牧民能夠生育三個(gè)孩子。包括青海、寧夏等地區(qū)的少數(shù)民族農(nóng)牧民，海南、內(nèi)蒙古等地前兩個(gè)孩子均為女孩的少數(shù)民族農(nóng)牧民，云南邊境村和人口稀少的少數(shù)民族農(nóng)村居民、黑龍江人口稀少的少數(shù)民族居民。〔5〕西藏自治區(qū)實(shí)行特殊的生育政策。指藏族城鎮(zhèn)居民能夠生育兩個(gè)孩子，藏族及人口稀少的少數(shù)民族農(nóng)牧民不限制生育數(shù)量。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)推算，當(dāng)前實(shí)行一孩政策、一孩半政策、二孩政策、三孩及以上政策的人口分別占全國(guó)總?cè)丝诘?7．5％、52．8％、5．8％和3．8％。因而，我們國(guó)家現(xiàn)行計(jì)劃生育政策大致能夠用很多人所稱的一孩半來概括。我們國(guó)家人口發(fā)展趨勢(shì)經(jīng)歷了與西方人口發(fā)展差異不同很大的經(jīng)過。西方當(dāng)前的低生育率和人口低增長(zhǎng)是經(jīng)歷了幾百年，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步而自然緩慢構(gòu)成的。而中國(guó)人口發(fā)展卻是根據(jù)中國(guó)人口實(shí)際，發(fā)揮的強(qiáng)有力管控作用，運(yùn)用政策氣力來完成的。因而，我們能夠看到中國(guó)人口發(fā)展大起大落的歷程。20世紀(jì)90年代初的中國(guó)人口增長(zhǎng)延續(xù)80年代中期以來的迅猛增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，第三次生育高峰洶涌而來。人口每年凈增1600萬人，由于開口子又一度放得過松，超生現(xiàn)象很是嚴(yán)重，生育率居高不下。而僅僅幾年后的90年代中期，人口增長(zhǎng)步子就放緩了，人口自然增長(zhǎng)率由1990年的14.39下降到1995年的10.55，到1999年更下降到9.53，并從此基本穩(wěn)定在1%下面〔這曾是20世紀(jì)60年代周恩來曾提出過的人口控制遠(yuǎn)景目的〕，全國(guó)生育水平降到更替水平下面。2000年，大陸總?cè)丝跒?2.66億人。這一結(jié)果固然大大超出原定控制在12億以內(nèi)的目的，但人口增速大為減緩，平穩(wěn)度過生育高峰，人口發(fā)展趕上發(fā)達(dá)國(guó)家的步伐，進(jìn)入低生育水平階段。(國(guó)家人口發(fā)展十一五和2020年規(guī)劃〕曾預(yù)測(cè)，我們國(guó)家大陸人口總量2018年和2020年將分別到達(dá)13.6億和14.5億；高峰將出如今本世紀(jì)30年代，達(dá)15億左右。而根據(jù)第六次全國(guó)人口普查公報(bào)，2018年末中國(guó)大陸總?cè)丝趯?shí)際為13.4億，比10年前增加7390萬人。對(duì)照1990年至2000年間，我們國(guó)家人口凈增1.3億。照此發(fā)展水平，2020年應(yīng)當(dāng)增長(zhǎng)不到14.5億。(國(guó)家人口發(fā)展十二五規(guī)劃〕要求，在十二五期間，我們國(guó)家人口年均自然增長(zhǎng)率控制在7.2以內(nèi)，總?cè)丝诳刂圃?3.9億內(nèi)。對(duì)照當(dāng)前的人口普查數(shù)據(jù)及人口發(fā)展趨勢(shì)研究數(shù)據(jù)，這是一個(gè)甚為寬松的目的。(決定〕對(duì)現(xiàn)行計(jì)劃生育政策進(jìn)行調(diào)整，華而不實(shí)的一個(gè)重要根據(jù)即在這里：能夠有自信心地講，施行單獨(dú)兩孩政策，不會(huì)影響我們國(guó)家最近人口數(shù)量控制目的的實(shí)現(xiàn)。在對(duì)我們國(guó)家人口政策延續(xù)和演變的歷史背景有了基本了解后，解讀這次單獨(dú)兩孩政策調(diào)整，能夠理解得更深一些。二、施行單獨(dú)兩孩的政策解讀(決定〕剛頒布，國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)〔下面簡(jiǎn)稱國(guó)家衛(wèi)計(jì)委〕就在網(wǎng)站上刊出題為(施行單獨(dú)生育二胎政策具有三意義〕的文章，指出該政策的三個(gè)意義：第一,順應(yīng)群眾期盼,有利于社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。第二,有利于穩(wěn)定適度低生育水平,促進(jìn)人口長(zhǎng)期平衡發(fā)展。第三,有利于保持合理的勞動(dòng)力數(shù)量和構(gòu)造,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。(學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問〕中的相關(guān)解釋，基本內(nèi)容不變，只是將第三個(gè)理由提到了第一個(gè)的位置。作為國(guó)家正式文件發(fā)布的(意見〕以一樣的表述，肯定了這次調(diào)整的重要意義。因而，我們能夠以為，這次本世紀(jì)以來最大的人口政策調(diào)整的主要政策根據(jù)和理由，就是群眾生育意愿需要、勞動(dòng)力需要和人口構(gòu)造平衡需要這三條。華而不實(shí)第一個(gè)主要是現(xiàn)實(shí)因素，后兩個(gè)主要是長(zhǎng)期因素。第一，這次政策調(diào)整中順應(yīng)群眾期盼是一個(gè)特別重要的因素。適當(dāng)知足人民群眾的自然生育意愿，本來也應(yīng)當(dāng)是國(guó)家制定計(jì)劃生育政策時(shí)必須考慮的因素。20世紀(jì)80年代人口政策的施行與調(diào)整已經(jīng)證明，與大多數(shù)群眾生育意愿相距太遠(yuǎn)的生育政策是行不通的。在80年代初嚴(yán)格的一孩政策在農(nóng)村剛開場(chǎng)施行時(shí)，農(nóng)民抵觸情緒非常強(qiáng)。面對(duì)這種情況，僅僅指責(zé)農(nóng)民生育觀念落后是沒有用的。聽取有關(guān)政策施行情況的匯報(bào)后決定，進(jìn)一步研究計(jì)劃生育政策，使其符合實(shí)際情況，易為廣大群眾接受，制訂一個(gè)為廣大農(nóng)民接受的比擬堅(jiān)定的長(zhǎng)期的政策，使的計(jì)劃生育政策和多數(shù)農(nóng)民獲得一致。這樣，人口決策部門開場(chǎng)研究在一孩生育數(shù)量目的中開口子的問題，幾經(jīng)調(diào)研、論證、討論、醞釀，才構(gòu)成了一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的生育政策。30多年來，我們國(guó)家實(shí)行世界上和歷史上均可稱為最為嚴(yán)格的生育控制政策，使得被嚴(yán)重壓抑的群眾自然生育意愿長(zhǎng)期積蓄，勢(shì)必尋找出口。在提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子的(公開信〕中也講到：到30年以后，當(dāng)前十分緊張的人口增長(zhǎng)問題就能夠緩和，也就能夠采取不同的人口政策了。⑤這表示清楚，當(dāng)年的決策者在迫于嚴(yán)峻的人口增長(zhǎng)形勢(shì)，采取急剎車式的嚴(yán)厲人口控制措施的同時(shí)，清楚地意識(shí)到這樣長(zhǎng)時(shí)間不能知足群眾正常的自然生育意愿的人口控制措施畢竟是一種超常的手段，在一代人的時(shí)間過去后，就應(yīng)當(dāng)考慮適時(shí)調(diào)整政策，這是當(dāng)時(shí)對(duì)群眾的承諾。那么，30多年過去了，如今的政策調(diào)整能夠看做是對(duì)當(dāng)時(shí)承諾的履行。有學(xué)者指出，單獨(dú)兩孩政策是多年討論積累至今的勢(shì)在必行。主張嚴(yán)控人口數(shù)量的社會(huì)學(xué)家李銀河也以為，從單獨(dú)兩孩啟動(dòng)施行著手，釋放一部分生育勢(shì)能，是中國(guó)完善生育政策的表現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，并不是什么和向群眾想多生孩子的意愿妥協(xié)，而是秉持以人為本的理念采取的政策措施，反映了我們國(guó)家在調(diào)整人口構(gòu)造上的努力和與時(shí)俱進(jìn)。此舉勢(shì)必縮小國(guó)家政策與群眾意愿的差距，促進(jìn)家庭幸福、代際和和諧社會(huì)穩(wěn)定。在(意見〕中，這被表述為調(diào)整完善生育政策，順應(yīng)了人民群眾等待，有利于促進(jìn)出生人口性別平衡，提升家庭發(fā)展能力，有利于將當(dāng)下利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益統(tǒng)一起來，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。除此之外，不得不提到的是，我們國(guó)家計(jì)劃生育政策在國(guó)際上始終引人矚目。有外媒稱，這項(xiàng)政策是現(xiàn)代最具爭(zhēng)議的社會(huì)政策之一，同時(shí)也是得到最有效執(zhí)行的一項(xiàng)極大規(guī)模措施。一方面，世界輿論公認(rèn)中國(guó)主導(dǎo)的人口控制經(jīng)過長(zhǎng)期艱辛的努力，獲得了輝煌的成就，中國(guó)今天的發(fā)展有相當(dāng)部分要?dú)w功于人口控制的成功，尤其是那些苦于人口增長(zhǎng)過猛的發(fā)展中國(guó)家對(duì)我們國(guó)家的政策經(jīng)歷體驗(yàn)興趣很濃。另一方面，我們國(guó)家的人口數(shù)量控制目的一孩、一孩半特別嚴(yán)厲，詳細(xì)政策施行經(jīng)過中也出現(xiàn)過一些失誤，計(jì)劃生育政策長(zhǎng)期以來免不了成為西方人權(quán)論者攻擊的對(duì)象。這次政策調(diào)整同時(shí)也是釋放信號(hào)，以此為契機(jī)使人們對(duì)現(xiàn)行生育政策得到愈加全面的了解，改變國(guó)內(nèi)外對(duì)中國(guó)計(jì)劃生育政策就是只能生一個(gè)的模糊認(rèn)知。因而，這次調(diào)整施行單獨(dú)兩孩政策，不僅得到國(guó)內(nèi)群眾的擁護(hù)，也得到國(guó)外輿論的積極評(píng)價(jià)，能夠相當(dāng)程度地減少國(guó)外人權(quán)機(jī)構(gòu)和學(xué)者攻擊我們的口實(shí)。第二，這次政策調(diào)整是為了促進(jìn)人口長(zhǎng)期平衡發(fā)展。這一點(diǎn)寫進(jìn)了(決定〕正文，且是最后一句指明宗旨和目的的話。在(學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問〕和(意見〕中，這被列為決策的第一個(gè)理由和根據(jù)。因而在解讀政策的時(shí)候，這是特別重要、不可忽略的因素。也就是講，決定放開單獨(dú)兩孩，不光是一個(gè)現(xiàn)實(shí)考慮，而是秉承了我們擅長(zhǎng)從戰(zhàn)略上考慮問題、制定政策的特點(diǎn)，從人口發(fā)展的中長(zhǎng)期趨勢(shì)角度來進(jìn)行政策調(diào)整的。決策部門明確指出：逐步調(diào)整完善生育政策，符合人口發(fā)展規(guī)律，有利于穩(wěn)定適度低生育水平，減緩人口總量在到達(dá)峰值后過快下降的勢(shì)頭，有利于人口長(zhǎng)期平衡發(fā)展和中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。⑥這里講的絕不是幾句空話和套話。自20世紀(jì)90年代中期以來，我們國(guó)家的人口自然增長(zhǎng)率和婦女總和生育率長(zhǎng)期在低位彷徨，尤其是總和生育率是人口學(xué)界長(zhǎng)期研討和爭(zhēng)論的話題。學(xué)界多以為，新世紀(jì)以來，我們國(guó)家婦女總和生育率已經(jīng)到達(dá)比擬低的程度，當(dāng)前為1.5-1.6，甚至有人以為到了1.1-1.2的超低水平。但由于對(duì)于人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的慎重態(tài)度，官方一直認(rèn)可當(dāng)前我們國(guó)家婦女總和生育率為1.8左右的數(shù)據(jù)。十一五、十二五人口規(guī)劃所根據(jù)的也是1.8。假如生育率過低，照這樣的水平測(cè)算，中國(guó)人口到達(dá)頂峰即零增長(zhǎng)后，就會(huì)由于人口發(fā)展的慣性，轉(zhuǎn)為急劇下降。這次政策調(diào)整方案出來后，決策層已經(jīng)明確認(rèn)同這個(gè)觀點(diǎn)，即進(jìn)入新世紀(jì)以來，全國(guó)婦女總和生育率已降到1.5-1.6，并指出，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)民收入增長(zhǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障制度趨于健全，十分是城鎮(zhèn)化水平不斷提高，婦女總和生育率還可能繼續(xù)下降。據(jù)報(bào)道，組織開展的人口發(fā)展戰(zhàn)略研究以為，我們國(guó)家人口總量峰值應(yīng)控制在15億左右，婦女總和生育率保持在1.8左右。多數(shù)人口學(xué)者主張總和生育率下降到1.8后不能再下行過多，一旦下降就將很難恢復(fù)。(意見〕明確指出：生育水平過高或過低，都不利于人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。調(diào)整完善生育政策，符合人口發(fā)展規(guī)律，有利于穩(wěn)定適度低生育水平，減緩人口總量在到達(dá)峰值后過快下降的勢(shì)頭，有利于中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。長(zhǎng)期偏低的生育率，由于人口發(fā)展規(guī)律的作用，會(huì)造成在不久的將來，大約是一代人的時(shí)間里，中國(guó)的老齡化日益嚴(yán)重的同時(shí)，人口負(fù)增長(zhǎng)〔死亡人口數(shù)量大于出生人口數(shù)量〕趨勢(shì)過快。這當(dāng)然不利于中國(guó)人口的長(zhǎng)期平衡發(fā)展和中華民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。(意見〕將國(guó)家的人口政策目的從長(zhǎng)期沿襲的穩(wěn)定低生育水平改變?yōu)榉€(wěn)定適度低生育水平，表示清楚了我們國(guó)家今后一段時(shí)間人口政策的取向。第三，這次政策調(diào)整有利于我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。這里牽涉到學(xué)界已爭(zhēng)論多年的關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人口紅利問題。前面講到，中國(guó)改革開放的成就里有中國(guó)成功施行計(jì)劃生育政策的奉獻(xiàn)，但同時(shí)世界也公認(rèn)，中國(guó)30多年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，在一定程度上有賴于中國(guó)人口諸多帶來的極其豐富的便宜勞動(dòng)力資源。然而老齡化社會(huì)的到來，必將逐步減少我們的人口紅利，而且隨著逐步到達(dá)人口峰值及之后的負(fù)增長(zhǎng)的到來，人口紅利消失更快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年，我們國(guó)家勞動(dòng)力年齡人口開場(chǎng)減少，比上年減少345萬人；2023年以后，估計(jì)年均減少約800萬人。而與此同時(shí)，2020年我國(guó)60歲及以上老年人口已占總?cè)丝诘?4.3%，2020年底老年人口總數(shù)將達(dá)2億，而2025年、2035年將分別到達(dá)3億和4億，占總?cè)丝诘谋壤龑漠?dāng)前的1／7提高到1／4。決策者以為，假如維持一個(gè)相當(dāng)?shù)偷纳剩瑤资旰罄淆g化將極其嚴(yán)重，不僅養(yǎng)老負(fù)擔(dān)特別沉重，而且大大影響我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。因而，逐步調(diào)整計(jì)劃生育政策，就是要有效應(yīng)對(duì)和積極緩解人口構(gòu)造性矛盾的長(zhǎng)期影響，保持合理的勞動(dòng)力數(shù)量和構(gòu)造，延緩人口老齡化速度，促進(jìn)我們國(guó)家由人口大國(guó)向人力資本強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。國(guó)外輿論對(duì)此予以積極評(píng)價(jià)。(日本經(jīng)濟(jì)新聞〕分析以為，不能欠缺勞動(dòng)力數(shù)量和素質(zhì)的提升，這也是中國(guó)人口政策急轉(zhuǎn)彎的最大原因。瑞士(新蘇黎世報(bào)〕則以為，新生育政策與中國(guó)城市化政策相適應(yīng)，整體推進(jìn)社會(huì)改革，對(duì)中國(guó)來講是一個(gè)積極的社會(huì)政策。⑦(意見〕對(duì)此有著特別充分的闡述：人口發(fā)展周期較長(zhǎng)，在勞動(dòng)力數(shù)量較豐富、人口扶養(yǎng)負(fù)擔(dān)較輕的時(shí)期，及時(shí)調(diào)整完善生育政策，有利于改善人口構(gòu)造，保持合理勞動(dòng)力規(guī)模，延緩人口老齡化速度，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。在勞動(dòng)力問題并未明顯表現(xiàn)、我們國(guó)家仍享受著人口紅利的當(dāng)下，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，出臺(tái)人口調(diào)整政策，突出具體表現(xiàn)出了我們國(guó)家人口政策重視最近目的與中遠(yuǎn)期規(guī)劃相結(jié)合的戰(zhàn)略性特點(diǎn)。三、怎樣積極穩(wěn)妥地做好這次生育政策調(diào)整？此次調(diào)整生育政策，作為全面深化改革的一個(gè)重要內(nèi)容，必須做到既積極又穩(wěn)妥，容不得較大失誤的出現(xiàn)。即：既要知足群眾生育意愿，又不至于造成生育堆積和人口失控，危及多年努力才得到的計(jì)劃生育工作良好局面和成效。(意見〕強(qiáng)調(diào)，要穩(wěn)妥扎實(shí)有序調(diào)整完善生育政策，保證人口總量控制在既定規(guī)劃目的之內(nèi)。并詳細(xì)指出，首先是要總體穩(wěn)定，確保政策施行經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)可控，確保生育水平不出現(xiàn)大的波動(dòng)。一個(gè)保證，兩個(gè)確保，具體表現(xiàn)出了國(guó)家出臺(tái)這個(gè)政策的極端慎重的態(tài)度。第一，在這次政策調(diào)整之前，就進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間反復(fù)評(píng)估和調(diào)研。這次調(diào)整，是經(jīng)過了慎重的調(diào)研和科學(xué)測(cè)算后做出的決策。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)同志的指示，早在2008年，當(dāng)時(shí)的全國(guó)計(jì)生委就啟動(dòng)了調(diào)整完善計(jì)劃生育政策的準(zhǔn)備工作，組織開展了深切進(jìn)入的調(diào)研論證。通過十一五人口發(fā)展規(guī)劃終期評(píng)估、千村生育率調(diào)查、150個(gè)縣獨(dú)生子女婚育狀況調(diào)查、在全國(guó)范圍內(nèi)開展了0－9歲低齡人口基礎(chǔ)信息核查、利用教育、公安、統(tǒng)計(jì)等相關(guān)部門的數(shù)據(jù)開展比對(duì)和校驗(yàn)等，對(duì)中國(guó)人口總量和構(gòu)造、生育現(xiàn)在狀況及人口變動(dòng)趨勢(shì)有了比擬客觀、準(zhǔn)確的判定和估計(jì)。同時(shí)，組織開展了一系列課題研究，組織多方案測(cè)算比擬，廣泛征求發(fā)展改革委、教育部、民政部等部門的意見。經(jīng)反復(fù)研究論證，逐步構(gòu)成了調(diào)整完善計(jì)劃生育政策的思路和方案。對(duì)此高度重視。領(lǐng)導(dǎo)同志屢次聽取專題匯報(bào)，做出明確指示。2020年3月國(guó)家衛(wèi)計(jì)委組建后，根據(jù)、的要求，開展了多方案人口預(yù)測(cè)和全國(guó)性生育意愿調(diào)查，協(xié)調(diào)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局進(jìn)一步核實(shí)人口數(shù)枯，研判人口形勢(shì)，并進(jìn)一步征求各相關(guān)部門和各地的意見，深化相關(guān)研究論證，反復(fù)醞釀。常務(wù)會(huì)議、政治局常委會(huì)、政治局會(huì)議先后專題討論了調(diào)整完善生育政策工作，最終構(gòu)成了調(diào)整完善生育政策的意見。在決策部門的調(diào)研和論證中，當(dāng)前中國(guó)的糧食安全以及基本公共服務(wù)資源配置規(guī)劃，均是以2020年總?cè)丝?4.3億人、2033年前后總?cè)丝诜逯?5億左右作為基數(shù)制定的。據(jù)預(yù)測(cè)，政策調(diào)整后，最近幾年出生人口會(huì)有所增加，但僅相當(dāng)于2000年前后的出生人口規(guī)模。估計(jì)每年將多增加100至200萬人口，而相對(duì)于當(dāng)前每年1650萬的出生人口，這個(gè)數(shù)字并不大。而且，當(dāng)前中國(guó)正處于出生率降低、死亡率上升〔老齡化造成〕階段，二者相抵，新增人口對(duì)出生率不會(huì)造成太大影響。到2020年總?cè)丝谌詫⒚黠@低于14.3億，峰值總?cè)丝谝矊⒋蟠蟮陀?5億。所以，施行單獨(dú)兩孩政策，不會(huì)給糧食安全以及衛(wèi)生、教育、就業(yè)等基本公共服務(wù)帶來大的壓力。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2020年，我們國(guó)家人口出生率、死亡率、自然增長(zhǎng)率分別為12.10、7.15和4.95。經(jīng)太多輪測(cè)算，我們國(guó)家城鄉(xiāng)一致施行單獨(dú)兩孩政策后，總和生育率會(huì)有所提高。十分是新政啟動(dòng)后4到5年，會(huì)出現(xiàn)生育堆積的釋放，并在今后兩三年引發(fā)一個(gè)小的生育高峰，但總和生育率最高不會(huì)超過2，之后開場(chǎng)回落。因而，專家們以為，此次政策調(diào)整不會(huì)引起生育率的反彈，即便有一些反彈可以以通過各省政策施行的時(shí)間差來進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，是完全可控的。新政會(huì)在一定程度上緩解我們國(guó)家的人口老齡化速度，但在今后一段時(shí)期內(nèi)，仍會(huì)維持低生育水平。因而，在這里時(shí)出臺(tái)調(diào)整計(jì)劃生育政策，是必要的和比擬及時(shí)的，對(duì)最近的影響積極因素大于消極因素，長(zhǎng)期來看則是對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有利的。第二，為什么現(xiàn)前階段不能立即施行普遍兩孩政策？早有學(xué)者出于憂慮將來人口迅速下降趨勢(shì)的出現(xiàn)，提出如今應(yīng)當(dāng)立即施行普遍兩孩，有人用刻不容緩來形容這樣調(diào)整的緊迫性，甚至有人提出應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)生育，以有利于炎黃子孫的民族延續(xù)。對(duì)于這個(gè)問題，在這次政策調(diào)整前的長(zhǎng)期反復(fù)研討論證中已經(jīng)得出了結(jié)論。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、中國(guó)社科院、中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)、中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院等部門和研究機(jī)構(gòu)分別獨(dú)立開展的相關(guān)研究均表示清楚：假如現(xiàn)前階段就施行普遍兩孩政策，短期來看，將引起出生人口大幅波動(dòng)，出現(xiàn)較嚴(yán)重的出生堆積，給各項(xiàng)基本公共服務(wù)帶來很大的壓力；長(zhǎng)期來看，則將構(gòu)成周期性出生人口波動(dòng)，總?cè)丝诔掷m(xù)增長(zhǎng)，人口峰值推延到來，影響人口發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃目的的實(shí)現(xiàn)，給我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來不利影響。因而，在當(dāng)下形勢(shì)下，指望馬上施行普遍兩孩政策是不現(xiàn)實(shí)的。我們同樣也不能指望放開兩孩就能夠包治百病，以為多生一些孩子，我們國(guó)家的養(yǎng)老、人口老齡化以及勞動(dòng)力短缺等問題就會(huì)迎刃而解。還是那句話，人口問題是綜合問題，需要運(yùn)用綜合手段統(tǒng)籌解決。國(guó)家還需要不斷加大投入，不斷探索適應(yīng)我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的人口發(fā)展途徑。從這個(gè)方面來看，放開單獨(dú)兩孩政策，能夠講是順應(yīng)時(shí)代需求、順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的一次既積極又穩(wěn)妥的探尋求索。第三，調(diào)整后的政策怎樣進(jìn)一步落實(shí)？綜合決策，突出制度建設(shè)。自(決定〕頒布后，什么時(shí)候開場(chǎng)施行、怎樣施行單獨(dú)兩孩政策就成為世人矚目的焦點(diǎn)。2020年12月23日，在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議上，常委會(huì)組成人員開場(chǎng)審議關(guān)于提請(qǐng)審議關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議草案的議案。12月30日，(關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見〕頒布。根據(jù)(意見〕的要求，各省區(qū)市將在全面評(píng)估當(dāng)?shù)厝丝谛蝿?shì)、計(jì)劃生育工作基礎(chǔ)及政策施行風(fēng)險(xiǎn)的情況下，制定單獨(dú)兩孩政策施行方案，報(bào)主管部門備案，由省級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)修訂地方性法規(guī)或作出規(guī)定，依法組織施行。當(dāng)前各地正在為啟動(dòng)單獨(dú)兩孩政策積極努力，人口計(jì)生部門正在組織開展摸底調(diào)查，以全面摸清單獨(dú)夫婦及其生育子女情況的底數(shù)，做好人口形勢(shì)、計(jì)劃生育工作基礎(chǔ)以及政策施行風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估工作，以及相關(guān)配套政策的完善。部分省份2020年一季度能夠施行。(意見〕在充分闡述和高度強(qiáng)調(diào)單獨(dú)兩孩政策的重要意義的同時(shí)，在詳細(xì)施行要求的部分卻措辭相比照較慎重，提出，一要健全工作機(jī)制，二要完善配套政策，三要做好宣傳引導(dǎo)，四要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，具體表現(xiàn)出了一種務(wù)實(shí)細(xì)致的工作思路。在以前的多個(gè)人口政策文件中，關(guān)于政策施行往往強(qiáng)調(diào)把宣傳教育放在首位，而(意見〕則著重強(qiáng)調(diào)了制度建設(shè)的重要性和政策配套的綜合統(tǒng)籌作用，并加強(qiáng)人口情況的監(jiān)測(cè)、調(diào)查工作。除此之外較為突出的是：強(qiáng)調(diào)要一如既往地繼續(xù)做好重點(diǎn)地區(qū)十分是農(nóng)村計(jì)劃生育工作，做好再生育審批，倡導(dǎo)合理的生育間隔，旨在防止在人口密集、計(jì)劃生育基礎(chǔ)較弱的地方造成短期內(nèi)生育堆積。繼續(xù)兩手抓，兩手都要硬：一是嚴(yán)格控制政策外生育，一是完善計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策。這些都是中國(guó)30多年人口控制的成功經(jīng)歷體驗(yàn)，今后亦將沿襲。第四，此次調(diào)整，在中國(guó)人口決策歷程中既不是第一次，也不會(huì)是最后一次。此次啟動(dòng)施行單獨(dú)兩孩政策，可謂功在現(xiàn)代，利在千秋。就現(xiàn)實(shí)來講，這是有條件地順應(yīng)和知足了中國(guó)今天大多數(shù)群眾希望擁有兩個(gè)孩子的生育意愿。但這樣一個(gè)政策調(diào)整，不能被解讀為一個(gè)僅僅解決現(xiàn)實(shí)問題的孤立的決策，而是中國(guó)中長(zhǎng)期人口發(fā)展戰(zhàn)略中的一個(gè)鏈條，今后還將會(huì)繼續(xù)調(diào)整和完善。(意見〕明確指出：現(xiàn)行生育政策是在長(zhǎng)期實(shí)踐中逐步構(gòu)成的，并隨著人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)變化不斷完善。確實(shí)，正如前面講過的，中國(guó)現(xiàn)行計(jì)劃生育政策本身就是經(jīng)過時(shí)間調(diào)適、不斷修正、調(diào)整后構(gòu)成的，并非沿襲30多年一成不變的。而在基本構(gòu)成現(xiàn)行政策后，也根據(jù)時(shí)代變化經(jīng)太多次政策完善。不斷完善是一直在進(jìn)行著的。從決策層的闡釋來看，為了我們國(guó)家人口長(zhǎng)期平衡發(fā)展，逐步調(diào)整完善生育政策并不會(huì)在施行單獨(dú)兩孩政策之后就停止，而是要繼續(xù)深化完善。這是一個(gè)什么含義呢？也就是講，在短期內(nèi)，假如施行普遍兩孩，風(fēng)險(xiǎn)極大。但從長(zhǎng)期來看，為了人口平衡發(fā)展和民族發(fā)展，我們國(guó)家早晚會(huì)在將來的某個(gè)時(shí)間點(diǎn)施行普遍兩孩的生育政策。當(dāng)然，這還更多的是個(gè)遠(yuǎn)景。而詳細(xì)途徑，則是先從啟動(dòng)單獨(dú)兩孩著手較為穩(wěn)妥可行，有利于保持生育水平總體穩(wěn)定，釋放一部分生育勢(shì)能，為進(jìn)一步調(diào)整完善生育政策，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、民族間生育政策的基本統(tǒng)一積累經(jīng)歷體驗(yàn)，創(chuàng)造條件。如人口學(xué)者翟振武分析以為，從中國(guó)人口長(zhǎng)期發(fā)展來看，根據(jù)單獨(dú)兩孩政策，符合條件的夫婦假如生了兩個(gè)孩子，孩子長(zhǎng)大了卻只能生育一個(gè)孩子，人口構(gòu)造將會(huì)變成怪異的葫蘆型，必定難以持續(xù)。所以，從長(zhǎng)期人口規(guī)劃來看，單獨(dú)兩孩政策還只是一個(gè)開場(chǎng)，在將來某個(gè)適宜階段和機(jī)會(huì)啟動(dòng)施行兩孩普遍生育，應(yīng)當(dāng)是計(jì)劃生育政策改革遠(yuǎn)景方向。學(xué)者陸杰華則提醒講，從單獨(dú)兩孩政策，到將來有可能實(shí)現(xiàn)的普遍兩孩政策之間的路有多長(zhǎng)，要看這第一步走得能否穩(wěn)健。這也是(意見〕中關(guān)于政策施行的表述特別慎重的一個(gè)原因。其實(shí)，早在20世紀(jì)90年代中期中國(guó)人口再生產(chǎn)類型實(shí)現(xiàn)從高出生率、低死亡率、高人口增長(zhǎng)率到低出生率、低死亡率、低人口增長(zhǎng)率的轉(zhuǎn)型起，我們國(guó)家人口工作重心就已經(jīng)開場(chǎng)轉(zhuǎn)型，并一直延續(xù)到如今。比方，90年代中期開場(chǎng)逐步取消生育間隔；全國(guó)絕大多數(shù)省區(qū)市陸續(xù)規(guī)定農(nóng)村夫婦雙獨(dú)生二，至2018年有6個(gè)省區(qū)市規(guī)定農(nóng)村單獨(dú)生二。這被稱作小步快跑式的漸進(jìn)式改革，已為這次在全國(guó)啟動(dòng)單獨(dú)兩孩政策調(diào)整積累了不少經(jīng)歷體驗(yàn)。為了我們國(guó)家人口長(zhǎng)期平衡發(fā)展，今后必定還會(huì)漸進(jìn)式地一步一步進(jìn)行調(diào)整和完善。四、我們國(guó)家計(jì)劃生育政策能否應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持？人口數(shù)量問題仍然是制約我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題，同時(shí)人口構(gòu)造性問題日益成為影響全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。這是決策層對(duì)當(dāng)下中國(guó)人口現(xiàn)在狀況的完好表述。這個(gè)研判，比照30多年來歷屆對(duì)中國(guó)人口國(guó)情的判定，既有沿襲，也有變化。所謂沿襲，就是斷定對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來講，人口數(shù)量問題仍然是一個(gè)制約因素；所謂變化，就是突出強(qiáng)調(diào)人口構(gòu)造問題成為關(guān)鍵因素。最近幾年來，學(xué)界關(guān)于怎樣研判中國(guó)當(dāng)下人口發(fā)展趨勢(shì)以及隨之而來的怎樣進(jìn)行人口政策調(diào)整的問題，爭(zhēng)論極其劇烈，其焦點(diǎn)就在于對(duì)這兩個(gè)因素哪一個(gè)的影響占主導(dǎo)地位的判定。有學(xué)者考察，幾年中在學(xué)界大致構(gòu)成了兩派，即主張放寬的調(diào)整派和主張維持的穩(wěn)定派；但也有人以為還能夠細(xì)分，即一種是主張穩(wěn)定甚至愈加嚴(yán)格；一種是主張全面放開二孩；一種是適當(dāng)放開二孩。假如再細(xì)分，還有立即放開和緩步微調(diào)的區(qū)別。而緩步微調(diào)的方式也思路不一。有主張二孩晚育的，有主張回到上世紀(jì)70年代的二孩加間隔的，有主張總和生育率保持在1.8左右的。在媒體輿論的推波助瀾下，掀起一波又一波的熱議，令人莫衷一是。而國(guó)家決策層又是什么傾向呢？據(jù)有關(guān)資料介紹，領(lǐng)導(dǎo)的意見非常清楚，手心手背都要，數(shù)量也要，構(gòu)造也要。⑧也就是講，既不能人口數(shù)量太多，也不能人口構(gòu)造失衡，人口調(diào)整思路必須在這二者之間獲得平衡，決不能顧此失彼。據(jù)介紹，在這個(gè)政策調(diào)整的論證經(jīng)過中，曾有四種詳細(xì)方案進(jìn)入視野：愈加嚴(yán)格地施行；繼續(xù)維持現(xiàn)行政策；單獨(dú)兩孩；普遍兩孩。而前兩個(gè)方案首先不被納入視野。它們確實(shí)已經(jīng)與群眾生育意愿相差較大。而普遍兩孩，據(jù)測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)太大。因而，采納單獨(dú)兩孩較為穩(wěn)妥。國(guó)家衛(wèi)計(jì)委也對(duì)此作了闡釋。比照此前的政策爭(zhēng)議，能夠發(fā)現(xiàn)，單獨(dú)兩孩基本上屬于一種緩步微調(diào)的主張，而且是微調(diào)中最慎重的一種。不管是二孩晚育還是回到70年代，都是有條件的全面放開，能夠覆蓋所有育齡人群。而單獨(dú)兩孩，據(jù)測(cè)算，僅牽涉1500-1600萬人，一年只可能多生100萬－200萬人左右，完全能夠講是僅僅開了一個(gè)小口子，只能講是調(diào)整和完善人口政策的一個(gè)開啟。然而，這個(gè)小口子的開啟，也是經(jīng)過了數(shù)年的慎重調(diào)研、測(cè)算、論證，保證穩(wěn)妥可靠，才決定施行的。鑒于20世紀(jì)80年代中期人口政策僅開小口5%，就造成一定程度的人口失控的深入教訓(xùn)，我們國(guó)家人口決策部門對(duì)人口政策的任何微調(diào)都是非常慎重的。能夠預(yù)見，將來我們國(guó)家人口政