基本農(nóng)田保護(hù)與建設(shè)

1我國基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)的形勢溫家寶總理指出:''發(fā)達(dá)國家管理保護(hù)土地資源，已經(jīng)跨過了數(shù)量管護(hù)、質(zhì)量管護(hù)兩個階段，正向生態(tài)環(huán)境管護(hù)的更高層次發(fā)展，而我國耕地數(shù)量管護(hù)還處在初級階段?！庇纱丝梢姡覈巨r(nóng)田的保護(hù)與建設(shè)任重道遠(yuǎn)?，F(xiàn)階段我國基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)面臨以下問題。1.1數(shù)量問題1997-2007年，我國耕地減少833萬hm2,補(bǔ)充耕地284萬hm2,耕地凈減少549萬hm2,(圖1)，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》明確指出，我國耕地減少540萬hm2,補(bǔ)充耕地367萬hm2,絕對凈減少耕地173萬hm2。如果按照1997—2007年間耕地減少這個速度看，我國耕地保護(hù)形勢十分嚴(yán)峻。1.2質(zhì)量問題雖然溫家寶總理給國土資源部提出了''構(gòu)筑18億畝耕地紅線”的耕地保護(hù)目標(biāo)，但是由于中國區(qū)域的耕地質(zhì)量差異很大，如果在區(qū)域的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定中，只重視數(shù)量，不重視耕地的質(zhì)量，就會出現(xiàn)雖然數(shù)量保住了，但耕地的生產(chǎn)能力卻降低了，將起不到耕地保護(hù)的作用。如何科學(xué)合理的劃定基本農(nóng)田范圍，已成為落實(shí)保護(hù)1.2億hm2耕地的關(guān)鍵問題。目前在全國已經(jīng)普遍開展并取得大量成果的農(nóng)用地分等定級工作，提供了全國農(nóng)用地各個評價單元的質(zhì)量、面積、分布等方面的屬性，這為我國土地資源質(zhì)量管理的改革與發(fā)展提供了技術(shù)支撐。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》規(guī)劃目標(biāo)提出了基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高;要加強(qiáng)基本農(nóng)田整理，實(shí)施基本農(nóng)田整理重大工程;在城鄉(xiāng)用地布局中將大面積、連片基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分，構(gòu)建景觀優(yōu)美、人與自然和諧的宜居環(huán)境;建立耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任考核體系，將實(shí)際耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、補(bǔ)充耕地的面積和質(zhì)量、新增建設(shè)用地面積作為重要內(nèi)容［1—2］。由此可見，我國的土地資源管理正在從單純的數(shù)量管理向數(shù)量質(zhì)量并重管理邁進(jìn)。為了更直觀地揭示耕地質(zhì)量(生產(chǎn)能力)在空間上的變化規(guī)律，國家農(nóng)用地分等定級估價辦公室以全國農(nóng)用地分等成果為依據(jù)，借用地理學(xué)上''樣帶”的概念，確定了''兩縱兩橫一斜”等5條樣帶，分別是東部平原樣帶、西部高原盆地樣帶、南方水田樣帶、北方旱地樣帶和東南沿海至西北內(nèi)陸樣帶。計算了樣帶上每個縣級單位的平均利用等，得到樣帶的耕地利用等別變化折線。這種折線能夠直觀地表達(dá)耕地生產(chǎn)能力從南到北、從東到西的變化規(guī)律。1.3土地利用形態(tài)問題我國土地利用程度不高，有相當(dāng)一部分耕地地塊零碎不規(guī)整，田坎、溝渠、道路、坑塘面積過多，田塊大小不一，道路彎曲狹小，土墩、墳?zāi)?、雜樹星羅棋布，內(nèi)流小河道曲曲彎彎，農(nóng)戶土墻瓦房散落其間。長期以來，由于對農(nóng)業(yè)投入少，農(nóng)民只能靠肩挑背馱、鋤挖犁耕，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動強(qiáng)度很大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然高度依賴于自然條件的變化，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施依然十分薄弱。據(jù)調(diào)查，我國田坎面積達(dá)1247萬hm2,超過集約化中等水平國家1倍以上;溝渠487萬hm2,超過1.5倍以上；田間道路估計有667萬hm2,超過2倍以上。我國村鎮(zhèn)建設(shè)用地總量是城市建設(shè)用地總量的4.6倍，且用地布局混亂、分布無序、粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重，人均用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家標(biāo)準(zhǔn)。地塊細(xì)碎化問題也相當(dāng)突出，據(jù)調(diào)查，廣東順德均安鎮(zhèn)星槎村均聯(lián)片：7個隊，戶均耕地0.07?0.2hm2,每戶分地10塊以上的隊有5個，最多的隊每戶分19塊，最少的隊每戶分8塊［3］。卜凱早在1941年就指出，中國土地利用存在非農(nóng)田比例高、土地零碎等問題。同時，我國很多地方的城市拓展、工業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)無序狀態(tài)十分嚴(yán)重。圖2和圖3是我國華北某縣遙感影像圖與經(jīng)過綜合整治之后的日本農(nóng)村，從兩張圖片的對比可以明顯看出經(jīng)過綜合整治之后的日本農(nóng)村布局合理，農(nóng)村生活環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件良好，而華北某縣存在整體布局與土地利用混亂、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)村建設(shè)無序等問題。朱德舉教授對太原市萬柏林區(qū)的基本農(nóng)田分布、耕地利用等別圖進(jìn)行了分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，高等別的耕地多數(shù)為一般農(nóng)田，而低等別、中等別的耕地多數(shù)為基本農(nóng)田。這就進(jìn)一步給我們的耕地保護(hù)工作敲響了警鐘，我們要保的1.2億hm2基本農(nóng)田到底是什么樣的基本農(nóng)田，如果不將基本農(nóng)田的質(zhì)量放入考核范圍，最終結(jié)果就是數(shù)量保住了，生產(chǎn)能力卻下降了，這與我國實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)的初衷將背道而馳。1.4生態(tài)環(huán)境問題土壤污染已經(jīng)成為我國繼水污染、大氣污染、噪聲污染和固體廢物污染之后的另一個重大的污染問題，成了農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展中不可忽視的重要因素之一。土壤污染直接影響土壤生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，使生物種群結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，生物多樣性減少，土壤生產(chǎn)力下降，土壤理化性質(zhì)惡化，影響作物生長，造成農(nóng)作物減產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降，對生態(tài)環(huán)境、食品安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國受污染的耕地約有1000萬hm2,土壤污染的總體形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。這對于本來就日漸緊張的耕地面積而言，無疑是一個巨大的土地資源''黑洞氣全國每年就因重金屬污染而減產(chǎn)糧食1000多萬t,另外被重金屬污染的糧食每年也多達(dá)1200萬t。而且，由土壤污染引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題和群體性事件逐年增多，并且成為影響群眾身體健康和社會穩(wěn)定的重要因素。據(jù)有關(guān)調(diào)查資料顯示，廣東省的耕地土壤質(zhì)量惡化趨勢顯現(xiàn)。在珠江河口周邊約100萬hm2范圍內(nèi)，土壤高氟異常區(qū)52.63萬hm2,高鎘異常區(qū)逾60萬hm2,受人為污染導(dǎo)致土壤中有毒有害重金屬元素異常的鎘、汞、神、銅、鉛、鎳、銘等8種元素污染面積達(dá)55萬hm2,其中僅汞污染便達(dá)12.57萬hm2,污染深度達(dá)40cm。太原市耕地出現(xiàn)鉛污染跡象的地區(qū)已達(dá)56%，并且是靠近公路主干道的土地，這樣的情況更為突出，而銅、鋅等重金屬對土地的污染也不可小視。湖北省荊門市的大量工業(yè)廢水及生活污水，把流經(jīng)此地的竹皮河水變成了醬紅色，所含的氟、鉛、硫化物等十幾種有害物質(zhì)，皆大大超過了人畜飲用標(biāo)準(zhǔn)，魚蝦鴨鵝基本絕跡，313hm2農(nóng)田和100hm2水面因污染而撂荒。僅賀集鄉(xiāng)就有650人患肝癌、93人患肺癌。湖沖村一位農(nóng)民承包了0.4hm2稻田，收獲的2500多kg稻谷竟然變成了黑色，連雞、豬都不吃［4］。我國人均耕地僅0.09hm2,約相當(dāng)于美國的1/8、印度的1/2。目前耕地仍在不斷減少，污染仍在不斷加劇，人口仍在持續(xù)增加。可以說土地污染已經(jīng)對我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、食物安全和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。2基本農(nóng)田的布局縱觀幾年來基本農(nóng)田管理工作，基本農(nóng)田保護(hù)除了側(cè)重數(shù)量保護(hù)，對質(zhì)量保護(hù)、結(jié)構(gòu)和布局規(guī)劃、生態(tài)管護(hù)等方面注重不夠之外，還存在著一個、、忽略”，即忽略了、、優(yōu)質(zhì)集中”耕地保護(hù)方針中涉及的、、集中”管理模式?；巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)中必須是優(yōu)質(zhì)耕地，這已經(jīng)在基本農(nóng)田劃定過程中得到了認(rèn)識和貫徹。但在整個劃定過程中，往往忽略''集中”管理的方針，容易導(dǎo)致片面追求基本農(nóng)田的優(yōu)質(zhì)性，即只要達(dá)到等級的農(nóng)地都劃為基本農(nóng)田，然后面積累加起來以達(dá)到政策要求，完成基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定。結(jié)果導(dǎo)致基本農(nóng)田零散分布，既無法在耕地利用過程中推廣規(guī)模農(nóng)業(yè)，又增加了土地流轉(zhuǎn)過程中，由于建設(shè)用地需要侵占零散基本農(nóng)田地塊引發(fā)糾紛的頻率增加。土地利用規(guī)劃的基本空間單元是地塊，多數(shù)情況下地塊單元面積并不大，毗鄰的地塊等級可能接近，也可能相差懸殊。為了保護(hù)優(yōu)質(zhì)集中的耕地，質(zhì)量相近且優(yōu)質(zhì)的連片耕地是基本農(nóng)田首選的劃定地區(qū)。而絕大多數(shù)基本農(nóng)田規(guī)劃只是做到了''保優(yōu)不保劣，保近不保遠(yuǎn)"，尚未做到''保整不保零”［5］。黨的十七屆三中全會提出一系列富有創(chuàng)新精神和勇氣的大戰(zhàn)略、新概念。劃定永久基本農(nóng)田就是其中之一。劃定永久基本農(nóng)田必須抓兩手:一手是切實(shí)落實(shí)土地用途管制需要，劃定的永久基本農(nóng)田要''永久”，防止今年劃定，明年轉(zhuǎn)用;另一手是著眼宏觀全局，從戰(zhàn)略高度，本著對中華民族千秋萬代負(fù)責(zé)的態(tài)度，確定戰(zhàn)略基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域，把黃淮海農(nóng)區(qū)、東北農(nóng)區(qū)、長江中下游農(nóng)區(qū)的大面積、集中連片、優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)基本農(nóng)田圈定住、保護(hù)好，防止各類非農(nóng)建設(shè)包圍、切割基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。從當(dāng)前加快各級土地利用總體規(guī)劃修編的形勢看，明確對加強(qiáng)后一手管理尤其重要。我國三大農(nóng)區(qū)應(yīng)該成為永久基本農(nóng)田的集中區(qū)。由于歷史原因，三大農(nóng)區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)問題非常突出。如果各用一個字來概括其問題，可以用''臟亂差”來形容。''臟”是指長江中下游農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境形勢不容樂觀，必須引起我們高度重視，下大氣力、采取有效措施加以解決，在這個區(qū)域確定的永久基本農(nóng)田必須是確保綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的基本農(nóng)田。''亂”是指黃淮海農(nóng)區(qū)農(nóng)村土地利用的混亂、無序狀態(tài)。從遙感影像圖看這個區(qū)域，城市拓展、工業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)無序狀態(tài)十分嚴(yán)重，必須將該區(qū)域的各項(xiàng)發(fā)展建設(shè)結(jié)束無序用地走向有序用地，結(jié)束自然用地形態(tài)走向規(guī)劃用地形態(tài)，結(jié)束粗放利用走向集約利用。''差”是指東北農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施差、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營管理水平差。在這個地區(qū)農(nóng)墾系統(tǒng)以外的廣大農(nóng)區(qū)，基本上是靠天吃飯的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營格局。規(guī)劃布局好永久基本農(nóng)田，對解決傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)臟亂差會有極大的幫助。筆者贊成在區(qū)域內(nèi)實(shí)行永久基本農(nóng)田''圍城包路星星點(diǎn)燈”。''圍城”，就是不允許市鎮(zhèn)之間形成所謂的建設(shè)走廊''包路”，就是不允許在交通干線、河道兩側(cè)大搞水岸、江景建設(shè)，多搞親水安全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)''星星點(diǎn)燈”，就是不允許采取''大切小、小轉(zhuǎn)了”的方式，隨意切割基本農(nóng)田，而是逐漸歸并小斑塊基本農(nóng)田為大斑塊基本農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田集中連片優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效，適應(yīng)建設(shè)優(yōu)美城鄉(xiāng)環(huán)境和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的需要】5—6］。市域帶頭確定永久基本農(nóng)田。從我國現(xiàn)階段土地利用空間演變格局來看，必須抓住市域規(guī)劃這個龍頭。如果在中國地圖上勾畫適宜耕作的平原地區(qū)，我們會發(fā)現(xiàn)面積并不大，大概可以勾畫出50來片。但是，在這50來片優(yōu)質(zhì)耕地集中連片區(qū)上卻坐落著絕大多數(shù)的大中城市。我國83個50萬以上城市人口的大中城市，有73個分布在這50來片的土地上。工業(yè)化、城市化與永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)形成正面對抗。城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃正面對峙。因此，必須按照兩個''最嚴(yán)格”的要求，合理確定城市增長邊界、合理布局永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。充分發(fā)揮基本農(nóng)田對城市科學(xué)發(fā)展的功能互補(bǔ)、次序協(xié)調(diào)作用。還必須明確一個原則，這里所說的市，不僅僅是地級市、縣級市，而是包括直轄市、單列市和省會城市。劃定永久基本農(nóng)田要管制與激勵并重。人人享有發(fā)展的權(quán)利，使用和保護(hù)永久基本農(nóng)田的農(nóng)民同樣擁有這項(xiàng)基本權(quán)利。永久基本農(nóng)田劃定過程，應(yīng)該成為政策宣傳的過程、政策兌現(xiàn)的過程。不能讓擁有永久基本農(nóng)田的人吃虧，不能讓保護(hù)和建設(shè)永久基本農(nóng)田的地方吃虧。各項(xiàng)政策應(yīng)該指向有利于擁有、保護(hù)、建設(shè)永久基本農(nóng)田的地方和個人。2011年，筆者曾經(jīng)到黑龍江農(nóng)墾總局建三江分局調(diào)研，他們強(qiáng)烈要求國土資源部多給些基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，他們愿意把三江千萬hm2耕地建設(shè)為永久基本農(nóng)田。如果我國1億hm2基本農(nóng)田都是符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理?xiàng)l件的耕地，一定會有人愿意從事農(nóng)業(yè)，經(jīng)營農(nóng)業(yè)。3基本農(nóng)田的調(diào)整新一輪規(guī)劃修編的一個重要任務(wù)就是優(yōu)化各類用地空間布局，與其說規(guī)劃修編是為解決用地指標(biāo)問題，不如說是因用地布局不合理造成了規(guī)劃修編，所以從某種意義上說科學(xué)的空間布局比規(guī)模更重要，在規(guī)模確定或者規(guī)模受到限定的前提下，搞好用地布局是保持規(guī)劃科學(xué)性的重要手段?；巨r(nóng)田布局是土地利用總體規(guī)劃中各類用地布局的一個重要環(huán)節(jié)，明確其在各類用地布局中的位置是實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田科學(xué)合理布局的重要前提。為充分體現(xiàn)''統(tǒng)籌保障發(fā)展與保護(hù)資源”的指導(dǎo)思想，本輪規(guī)劃修編確定各類用地空間布局的總體思路是：1）優(yōu)先安排國土生態(tài)屏障用地，KQZ癬C確保山川、水系、生物廊道的完整性，構(gòu)建生態(tài)屏障網(wǎng)絡(luò);2）切實(shí)保障''兩基用地”，即基本農(nóng)田和重大基礎(chǔ)設(shè)施用地，在生態(tài)網(wǎng)絡(luò)確定后，要合理安排這兩類用地，這是核心的、不能動搖的用地；3）重點(diǎn)布局城鎮(zhèn)用地，''兩基用地”確定后，精心布局城鎮(zhèn)建設(shè)用地，是保障城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的必然要求;最后，布局綠色空間用地，包括耕地、林地、草地、水面等，整個布局中要充分發(fā)揮耕地的生態(tài)功能［7］。從整個用地布局的思路看，基本農(nóng)田布局應(yīng)在生態(tài)網(wǎng)絡(luò)確定的基礎(chǔ)上進(jìn)行。此次基本農(nóng)田布局，不是重新劃定，而是以現(xiàn)有布局為基礎(chǔ)，按照劃優(yōu)不劃劣、劃近不劃遠(yuǎn)、劃整不劃零'的基本原則對布局不合理的地方進(jìn)行必要調(diào)整。以往劃定的基本農(nóng)田由于質(zhì)量方面缺乏量化的指標(biāo)，劃劣不劃優(yōu)的問題始終無法衡量，目前全國農(nóng)用地分等定級工作已基本完成，此次基本農(nóng)田布局調(diào)整應(yīng)充分利用該項(xiàng)成果，以確保調(diào)整前后基本農(nóng)田''質(zhì)量不降低"。具體調(diào)整過程中應(yīng)遵循的原則為：1）坡度大于25度的基本農(nóng)田、風(fēng)沙侵蝕嚴(yán)重的基本農(nóng)田、經(jīng)合法認(rèn)定程序確認(rèn)的嚴(yán)重污染的基本農(nóng)田，以及自然人文景觀保護(hù)核心區(qū)、國防軍事安全區(qū)的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)調(diào)出基本農(nóng)田；2）位于城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界內(nèi)的基本農(nóng)田可以調(diào)出基本農(nóng)田；3）補(bǔ)劃基本農(nóng)田時應(yīng)優(yōu)先劃入高等級耕地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界外圍、交通沿線兩側(cè)的耕地、大面積集中連片的耕地，以及土地整理復(fù)墾開發(fā)新增優(yōu)質(zhì)耕地，補(bǔ)劃的基本農(nóng)田必須是耕地；4）基本農(nóng)田布局調(diào)整時不允許把大面積集中連片的基本農(nóng)田拆分成零散的小塊基本農(nóng)田；5）對調(diào)出的基本農(nóng)田和新劃定的基本農(nóng)田分別進(jìn)行等級評定，確保新劃定基本農(nóng)田的平均等級不低于調(diào)出基本農(nóng)田的平均等級】7—9］。4加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)的相關(guān)制度4.1耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制2005年10月，國務(wù)院辦公廳為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)工作，建立了省級政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度。明確要求耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核從2006年起，每5年為一個規(guī)劃期，在每個規(guī)劃期的期中和期末，國務(wù)院對各省、自治區(qū)、直轄市各考核一次。考核的標(biāo)準(zhǔn)是：1）省級行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量不得低于國務(wù)院下達(dá)的耕地保有量考核指標(biāo);2）省級行政區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田保護(hù)面積不得低于國務(wù)院下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)面積考核指標(biāo);3）省級行政區(qū)域內(nèi)各類非農(nóng)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)占用耕地和基本農(nóng)田后，補(bǔ)充的耕地和基本農(nóng)田的面積與質(zhì)量不得低于已占用的面積與質(zhì)量。同時符合上述3項(xiàng)要求的，考核認(rèn)定為合格;否則，考核認(rèn)定為不合格［10］。4.2國家建立基本農(nóng)田建設(shè)集中投入制度我國現(xiàn)有的基本農(nóng)田中，中低產(chǎn)田約占70%，相當(dāng)數(shù)量的基本農(nóng)田利用不充分，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，提高基本農(nóng)田質(zhì)量，改善基本農(nóng)田生產(chǎn)條件的潛力很大。國土資源部為進(jìn)一步推進(jìn)全國基本農(nóng)田保護(hù)，2005年10月在各?。▍^(qū)、市）設(shè)立示范區(qū)，全國116個示范區(qū)基本農(nóng)田總面積為886.67萬hm2,是落實(shí)國務(wù)院提出的基本農(nóng)田''總量不減少、用途不改變、質(zhì)量不降低'的總要求，以建設(shè)促保護(hù)，進(jìn)一步推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)工作的一項(xiàng)重要措施。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政等手段，積極推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，建立健全基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管體系，樹立以建設(shè)促保護(hù)的典范，探索長效機(jī)制，全面提升基本農(nóng)田保護(hù)管理和建設(shè)水平。這表明，集中資金、主動建設(shè)、積極保護(hù)，以建設(shè)促保護(hù)，是基本農(nóng)田保護(hù)的方向，必將為基本農(nóng)田保護(hù)制度注入新的活力［10］。為了保障基本農(nóng)田建設(shè)，國家建立穩(wěn)定的基本農(nóng)田建設(shè)集中投入制度，落實(shí)基本農(nóng)田建設(shè)經(jīng)費(fèi)。具體包括3個層面:1）要加大公共財政對糧食主產(chǎn)區(qū)（主產(chǎn)縣）和主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)建設(shè)的扶持力度。2）在充分用好新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和土地出讓金的基礎(chǔ)上，爭取政府支持，多層次多渠道籌集資金，與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、耕地質(zhì)量建設(shè)、農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)等相結(jié)合，爭取各類農(nóng)業(yè)和水利建設(shè)資金，按照地方政府統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、部門管理、項(xiàng)目運(yùn)作的原則，向基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)傾斜。3）制定扶持政策，積極鼓勵農(nóng)民自愿出資出勞，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的基本農(nóng)田，切實(shí)提高基本農(nóng)田的生產(chǎn)能力。4.3補(bǔ)充耕地數(shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級折算1998年修訂的《土地管理法》實(shí)施以來，各?。▍^(qū)、市）基本實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)總體平