公眾參與行政規(guī)則制定的正反論證,行政法論文

公眾參與行政規(guī)則制定的正反論證,行政法論文20世紀中后期,由于行政事務的迅速膨脹以及隨之而來的行政權(quán)擴張,各國掀起了一場新公共管理改革運動以應對這種變化.基于行政民主化和法治化的考量,公眾介入逐步遭到關(guān)注,越來越多地融入行政經(jīng)過中,成為當代公共行政發(fā)展的普遍趨勢.在我們國家,公眾介入是一個新興而熱門的話題.隨著社會發(fā)展,行政程序已經(jīng)過行政機關(guān)對相對人的二元關(guān)系向行政機關(guān)對相對人、利益相關(guān)人和社會公眾的多元關(guān)系發(fā)展,公眾介入的需求在提高[1].行政經(jīng)過中的公眾介入,一方面能夠補充傳統(tǒng)的行政正當性理論基礎(chǔ),重構(gòu)行政法律關(guān)系主體互相間的關(guān)系,使面臨正當解釋危機的行政經(jīng)過獲得新的合法性來源,進而構(gòu)成一種全新的行政法治和憲政形式.另一方面,從知識論的視角觀察,公眾介入不僅能夠增加規(guī)則制定的科學性和合理性,而且通過介入能夠提高公眾對行政行為的可接受度.因而行政經(jīng)過中的公眾介入,不僅在我們國家獲得了政治層面的認可,而且已經(jīng)通過正式的法律規(guī)范加以落實,成為研究行政經(jīng)過不可缺少的重要內(nèi)容之一.但對公眾介入的廣泛認同與采納并不表示清楚其是一劑萬能良藥,能夠一刀切的適用于所有行政經(jīng)過.有些行政經(jīng)過由于具有明顯的內(nèi)向性和極強的專業(yè)性,并不合適引入公眾介入.譬如行政規(guī)則的制定,能否需要引入公眾介入,在多大程度和范圍上引入,通過何種途徑引入,都是一個值得認真討論研究的問題.首先,在行政規(guī)則制定經(jīng)過中,由于行政規(guī)則本身的復雜性,不同種類的規(guī)則對公眾介入的需求各自相異,甚至在某些行政規(guī)則中,并不存在行政介入的空間.其次,在有必要參加公眾介入的規(guī)則制定經(jīng)過中,由于國家權(quán)利構(gòu)造配置的失衡、相關(guān)立法和詳細施行制度的不完善,公眾介入也暴露出一系列問題,不能發(fā)揮應有的作用.因而,有必要進一步從正反兩方面深切進入考量行政介入之于行政規(guī)則制定的必要性與可行性,以期到達規(guī)則制定和公眾介入的最佳效果.一、行政經(jīng)過中公眾介入的界定與本質(zhì)﹙一﹚范疇界定:厘清公眾介入行政與政治介入的界線廣義上來理解公眾介入,不僅包括行政經(jīng)過中的公眾介入﹙下面簡稱為行政介入﹚,也應當包括政治介入,兩者都屬于經(jīng)過公眾參加而實現(xiàn)民主的途徑和形式,都是民主的外在表現(xiàn)形式,甚至能夠以為行政介入其實也是政治介入的一種.但行政經(jīng)過中的公眾介入和政治介入實際上存在本質(zhì)區(qū)別,雖有共性,更有差異,不能等同.為更好的定位行政經(jīng)過中的公眾介入,有必要厘清兩者之間的詳細界線.首先,政治介入是一種典型的憲政層面的公眾介入制度,它主要是指公民根據(jù)憲法介入政治經(jīng)過,具體表現(xiàn)出的是一國政治的民主與開放;而行政介入則特指行政領(lǐng)域內(nèi)的公眾介入,通過行政相對人對行政立法、執(zhí)法行為以及行政決策的影響,具體表現(xiàn)出行政經(jīng)過的公開、公正與公平.兩種介入在介入范圍、介入主體、介入目的以及介入的方式等方面都存在明顯差異,這種差異導致行政介入能夠與通常政治語境中的公眾介入加以區(qū)別.由此,對于介入而言,本文主要指的是行政經(jīng)過中的公眾介入,而不包括泛政治化經(jīng)過中的公眾介入.﹙二﹚行政介入的本質(zhì)內(nèi)涵1.一種行政程序---由正當程序理念生發(fā)而成并促進行政程序正當化公眾介入在行政經(jīng)過中,外在化為一種程序性的規(guī)定.當前我們國家現(xiàn)有的關(guān)于行政介入的法律規(guī)定,大多都是將其作為做出行政立法和決策前必須履行的一個程序步驟加以規(guī)定的①.程序?qū)τ诜ㄖ蔚闹匾饬x在當代法律制度中已無可置疑,季衛(wèi)東教授指出:假如我們要實現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進取的保守這樣的一種社會狀態(tài)的話,那么,程序能夠作為其制度化的最重要的基石.[2]但是也要看到,只要正當?shù)男姓绦虿趴赡艹蔀樾姓黧w賴以依循的基本根據(jù),由于并非所有的行政程序都必然是正當行政程序,所以關(guān)鍵問題在于怎樣使程序?qū)崿F(xiàn)正當化的經(jīng)過.正當行政程序的獲得,需要依附于一定的價值內(nèi)容.這種價值內(nèi)容的核心就是經(jīng)過程序的正當性加強結(jié)果的正當性,最終實現(xiàn)程序正義和實體正義.傳統(tǒng)的行政經(jīng)過中主要是以首長負責和民主集中原則來通過各項行政決策與規(guī)則.但公眾介入的參加,則是在保障公眾介入權(quán)利與時機的理念下,彌補傳統(tǒng)程序的缺乏,參照議會立法程序,以少數(shù)服從多數(shù)原則為指導來進行行政決策與立法,通過民主介入加強行政程序的民主性和科學性,進而在本質(zhì)上促進行政正當程序的生成.從這個角度來看,公眾介入的本質(zhì)就是一種使行政程序正當化的程序.這種設(shè)置充分反映出當代行政從以往片面關(guān)注結(jié)果正義轉(zhuǎn)為既關(guān)注結(jié)果也關(guān)注經(jīng)過正義的行政民主化和當代化趨勢.2.一種對傳統(tǒng)民主理論修正和補充的當代民主理論---介入式民主理論傳統(tǒng)的民主理論包括直接民主和間接民主兩種,由于直接民主的實現(xiàn)過于依靠外部環(huán)境和條件,只合適小國寡民而不合適大國,而且強調(diào)多數(shù)人意志決定,不受法律約束,容易淪為多數(shù)人的暴政,因而當前大部分當代國家采用間接民主的方式實現(xiàn)人民對國家權(quán)利的行使,即由人民選出民意代表制定法律,行政機關(guān)通過行政活動施行法律.在這里基礎(chǔ)上構(gòu)成了行政法學中著名的傳送帶理論:即行政活動的權(quán)利要素從根本上來源于公眾的授予,是公眾委托行政部門及其公務人員基于公眾的利益與訴求而行使的.但隨著各國政權(quán)構(gòu)造和社會構(gòu)造的改變,傳統(tǒng)的議會型主權(quán)逐步演變成行政主導型,委任立法成為常態(tài)而不是例外,使得傳送帶理論在很大程度上已無法真正有效反映民意,行政立法和決策的正當性因此遭到很大挑戰(zhàn)與質(zhì)疑.因而一種以公眾介入作為主要形式的民主類型---介入式民主理論便應運而生.公眾介入是當代民主的重要表現(xiàn)形式之一,其理論基礎(chǔ)仍然是國家一切權(quán)利屬于人民的主權(quán)在民原則.但這種理論的重點主要是在間接民主的基礎(chǔ)上,通過公眾介入制度的設(shè)計實現(xiàn)一定程度的直接民主.科恩以為:凡生活遭到某項決策影響的人,就應該介入那些決策的制定經(jīng)過[3],并且介入的范圍不僅僅在決策層面,還包括公共行政和社會管理各個方面.這種介入式民主不再爭論直接民主與間接民主理論各自的優(yōu)劣,而是注重在實踐中經(jīng)過公眾介入實現(xiàn)行政經(jīng)過的民主化和正當化,是對傳統(tǒng)民主理論形式的修正與補充.3.一種基本權(quán)利---公民享有的一種通過行政介入實現(xiàn)介入公共事務的基本權(quán)利行政介入不僅僅僅是一種正當程序和民主理論,更為重要的是:它是每一個當代公民應當享有的一種介入公共事務的基本權(quán)利.當代行政民主理論的核心是強調(diào)在自主平等開放的公共行政理念下,所有行政行為的做出能夠最大限度地表示出各方利益,進而實現(xiàn)對公民權(quán)利的最終保障.從本質(zhì)上來講,公眾行政介入,既是對行政權(quán)利的一種有效監(jiān)督和約束,也是實現(xiàn)本身權(quán)利的一種方式,是民主的基本表現(xiàn)形式[4].由此,行政介入能夠成為當代行政經(jīng)過中不可或缺的重要行政方式,并不僅僅僅是由于其能夠帶來良好的行政效益,而是由于行政介入作為公民介入行政事務的一種途徑,是民主制度下公民應當享有的一項基本權(quán)利.能夠以為,行政介入即是公民實現(xiàn)這種權(quán)利的外在表現(xiàn)形式,同時也構(gòu)成權(quán)利本身.公眾的介入本身就是對公民主體地位的一種肯定,使得公民在的施政中沒有被客體化,具體表現(xiàn)出了當代民主國家對人性尊嚴的尊重[5].這種介入權(quán)由各國憲法所規(guī)定并通過詳細制度加以落實保障.作為一種民主權(quán)利,通過行政介入權(quán)的行使,能夠最大程度的保證公民參政議政權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及表示出權(quán)等權(quán)利從紙面轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實.二、行政規(guī)則的定位與類型化分析﹙一﹚行政規(guī)則的定位行政規(guī)則主要指由行政主體根據(jù)行政權(quán)能擬定的針對行政內(nèi)部事務,原則上不具備外部效力的規(guī)范性文件.英美法系通常是以有無議會受權(quán)為標準將行政主體公布的規(guī)范性文件分為立法性規(guī)則和非立法性規(guī)則,立法性規(guī)則相當于正式的行政立法,非立法性規(guī)則和本文界定的行政規(guī)則基本同義.在日本、德國以及臺灣,行政法學界將行政主體的立法分為法規(guī)命令和行政規(guī)則,兩者的區(qū)別主要看能否具有正式法規(guī)范的性質(zhì)①.在我們國家各類法律文本中,行政立法以外的具有普遍約束力的決定、命令的立法表述構(gòu)成了理解行政規(guī)則內(nèi)涵的重要標桿,即行政規(guī)則是具有一定抽象性和概括性,能夠反復適用的一種行政規(guī)范性文件,固然通常情況下被以為不屬于正式的行政立法,不具有法源性地位,但從現(xiàn)實行政活動中行政規(guī)則所起的功能和后果角度上看,有時候很難將其與正式法律規(guī)范的作用加以區(qū)分.不僅如此,隨著行政權(quán)的擴張和當代行政管理的需要,行政法規(guī)和行政規(guī)章之外的行政規(guī)則對行政執(zhí)法活動更具實際指導作用.在現(xiàn)代中國的行政執(zhí)法實踐中,行政規(guī)則更是早已成為行政機關(guān)必不可少的執(zhí)法根據(jù).因而行政規(guī)則作為一種規(guī)范性文件,尤其是在可能發(fā)生對外效力的情況下,其制定應當要符合相應的主體、權(quán)限和程序要求,通過形式的規(guī)范化來促成規(guī)則制定和施行的正當性.在制定行政規(guī)則的經(jīng)過中,通過引入公眾介入,往往被視為是規(guī)范行政規(guī)則制定程序,實現(xiàn)行政規(guī)則本身合法性,提升規(guī)則制定民主性和科學性的重要途徑.﹙二﹚行政規(guī)則的類型化討論根據(jù)不同的標準,能夠?qū)⑿姓?guī)則進行不同的類型化區(qū)分.較為常見的分類方式主要有下面幾種:1.根據(jù)行政規(guī)則在行政經(jīng)過中所采的詳細名稱不同,能夠?qū)⑵浞譃闆Q定、命令、通知、綱要、指導意見、細則、手冊、指南以及裁量基準等多種類型.這種分類方式僅以外在表現(xiàn)形式不同為標準,并不具有本質(zhì)意義上的類型化功能,也不能從根本上反映出各種不同名稱的行政規(guī)則的內(nèi)在差異.2.根據(jù)行政規(guī)則施行的法律效果不同,能夠分為創(chuàng)制性規(guī)則、解釋性規(guī)則和指導性規(guī)則.這是由我們國家學者葉必豐教授和周佑勇教授提出的一種較有創(chuàng)新意識的類型劃分方式.創(chuàng)制性行政規(guī)范是指行政主體未啟動行政立法程序而為不特定相對人創(chuàng)設(shè)的權(quán)利義務的規(guī)則.解釋性行政規(guī)范是指規(guī)范文件中解釋法律、法規(guī)和規(guī)章的那部分內(nèi)容,而不是指整個文件.指導性行政規(guī)范是指行政主體依法運用職權(quán)引導特定或不特定相對人資源作為或不作為,以實現(xiàn)行政目的的而非強迫性行為[6].華而不實創(chuàng)制性行政規(guī)則具有事實上的外部效力,后兩類規(guī)則一般情況下不直接發(fā)生對外效力.3.根據(jù)行政規(guī)則的內(nèi)容和作用不同,能夠?qū)⑵浞譃榻M織業(yè)務規(guī)則、解釋法律的行政規(guī)則、裁量控制行政規(guī)則、替代法律的行政規(guī)則.這種分類方式主要是借鑒德國行政法學者毛雷爾教授在(行政法學〕一書中的觀點,也為我們國家學者廣為采納,是對行政規(guī)則進行類型化分析中最重要的一種分類.﹙1﹚組織業(yè)務性行政規(guī)則:這種行政規(guī)則主要針對行政主體內(nèi)部組織,為其常態(tài)化運作提供一個規(guī)范性的標準.常見的組織業(yè)務規(guī)則主要涵蓋行政主體內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)定與配置、各類行政內(nèi)部事務的權(quán)利分配、各種行政內(nèi)部公務的處理程序、工作時間確實定以及一些程序性規(guī)則等.﹙2﹚裁量性行政規(guī)則:這種規(guī)則在行政經(jīng)過中多以裁量基準的形式出現(xiàn).其產(chǎn)生的初衷是為了給行政經(jīng)過中普遍存在的行政裁量權(quán)行使提供一個相對統(tǒng)一的標準,目的是防止行政裁量權(quán)的濫用損害行政相對人合法權(quán)益.這種裁量基準在當前中國的行政法規(guī)則體系中,具有相當?shù)臄?shù)量和重要的價值,是我們研究行政規(guī)則的核心部分.﹙3﹚解釋法律的行政規(guī)則:這種行政規(guī)則的制定主要是使不確定的法律概念能夠獲得統(tǒng)一的解釋,避免行政經(jīng)過中由于對法律的理解不同而導致執(zhí)法差異,提高行政執(zhí)法的統(tǒng)一性,更好的適用法律.﹙4﹚補充性行政規(guī)則:沒有任何法律能夠事無巨細的規(guī)定社會生活的各個方面,因而當法律對某行政領(lǐng)域內(nèi)的事項沒有詳細規(guī)定或者規(guī)定過于概括時,就必須通過一些補充性行政規(guī)則來進行彌補,替代這些法律缺席的場合,作為行政執(zhí)法的根據(jù).﹙5﹚指導性行政規(guī)則:行政指導行為作為對傳統(tǒng)依法行政的一種必要補充和一種靈敏有效的行政活動方式,固然不具備正式的法的效果,但在現(xiàn)實的行政運作中已發(fā)揮越來越重要的功能,成為行政法學中一個非常重要的新范疇.但由于行政指導的實際使用往往伴隨廣泛自由裁量的行使,因而需要通過一定規(guī)則加以規(guī)范.純粹的指導性行政規(guī)則,一般由相對人自行選擇能否適用,因而通常不會直接對相對人權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響,所以無需公眾介入.有關(guān)行政規(guī)則的詳細分類形式還有很多,譬如較有影響力的分類還包括由日本學者鹽野宏提出的對行政規(guī)則的統(tǒng)一劃分,他以為,假如對所有行政規(guī)則加以區(qū)分和歸類,那么大致有下面五種:第一,關(guān)于組織的規(guī)定.例如,各省的事務組織及事務分配的規(guī)定.第二,關(guān)于具有十分關(guān)系的人的規(guī)定.例如,關(guān)于公務員、國立、公立學校的學生的規(guī)定.第三,以各行政機關(guān)為相對人,關(guān)于各行政機關(guān)的行動基準的規(guī)定,包括解釋基準和裁量基準.第四,交付補助金時制定的交付規(guī)則或者交付綱要.第五,對相對人的行政指導基準的規(guī)定[7].但是本文對行政規(guī)則進行類型化分析的主要目的并不在列舉,而在于通過分類明晰不同種類行政規(guī)則對行政介入的需求空間,因而將根據(jù)最常見的上述第三種分類方式,即以行政規(guī)則的內(nèi)容和作用標準進行的分類進行逐一分析.三、正面視角:通過介入促進行政規(guī)則的合法證成由于公眾介入已成為當代公共行政發(fā)展的世界性趨勢,在大多數(shù)行政規(guī)則制定經(jīng)過中,群眾介入已經(jīng)被以為是必不可少的因素[8].行政經(jīng)過中的所謂公眾介入主要是指遭到特定決定影響者以特殊方式方法來介入決定的作出.法律成認的介入形式光譜從古典的法治國個人介入,中間經(jīng)過集團、團體與代表人介入,一直到公眾介入[9].經(jīng)歷了不同時期的發(fā)展演進,最終構(gòu)成了以公眾介入為主要形式的介入程式.行政規(guī)則中的公眾介入,主要的表現(xiàn)形式為作為共同構(gòu)成的介入,信息提供、征詢意見、努力尋求協(xié)議都是行之有效的方式.共同介入從內(nèi)部擴大了由國會創(chuàng)設(shè)的開放性決定程序,在這里限度內(nèi),也增加了行政事務和內(nèi)容的民主正當性.行政規(guī)則制定經(jīng)過中的公眾介入附屬于行政介入,是行政介入的一個組成部分.與其他行政經(jīng)過中的行政介入相比,固然有很多特殊之處,但在根本目的與價值依托上具有同一性,都是力圖通過介入為行政行為提供本身存在的本質(zhì)合法性.這種本質(zhì)合法性內(nèi)涵豐富,既包括行政規(guī)則民主正當性的獲得,也包括制定經(jīng)過和內(nèi)容科學性的提升.﹙一﹚行政介入能夠為行政規(guī)則制定經(jīng)過提供民主化要素,成為行政規(guī)則正當性獲得的重要途徑在代議制民主制度下,行政立法被警惕的以為是對立法職能的潛在篡奪,只要議會受權(quán)才能使他們合法,他們才是可接受的符合民主理論的行為.行政官僚機構(gòu)的規(guī)則制定行為遭到同樣的懷疑,尤其是對于那些產(chǎn)生外部效力的行政規(guī)則,公眾介入的必要性是不言而喻的.從性質(zhì)上分析,行政規(guī)則制定經(jīng)過是與行政立法相類似的一個準行政立法經(jīng)過.在行政權(quán)行使諸種方式中,行政立法政治屬性最強,牽涉社會各項利益的分配與再分配,所以與其他行政行為相比,更需要引入公眾介入來實現(xiàn)行政經(jīng)過的民主化.傳統(tǒng)的行政法傳送帶理論以為,由于行政主體本身的民意基礎(chǔ)微弱、程序相對簡單,一般以為其施行的行政行為也不包含當然的正義性民主性內(nèi)容,所以行政權(quán)的正當性獲得只能源于嚴格遵循立法機關(guān)的指令,無法律則無行政,亦即行政權(quán)管制的正當性和民主性必須通過立法機關(guān)本身的民主正當性加以輸送,必須經(jīng)過議會受權(quán)方能行使.但是,這種通過傳送獲得正當性的理論本身固有的間接屬性,一方面很難避免傳送經(jīng)過中的各種偏差,另一方面也難以適應當代行政國家行政權(quán)的劇烈擴張導致的行政權(quán)利做大趨勢.因而,針對這種情況,就必須找到一種類似議會立法的民主方式來彌補傳統(tǒng)傳送帶形式中的缺陷,減少不必要的傳遞環(huán)節(jié),而公眾介入就是一種可供選擇的最佳替代方案,由于通過公眾介入能夠最直接有效的獲取民意走向,為治理行為提供合法性基礎(chǔ).所謂公眾介入形式,就是通過建立一種公平代表、有效介入的制度經(jīng)過,搭建各種利益表示出、溝通、協(xié)商、妥協(xié)的平臺,并在這里經(jīng)過中使行政政策和決定合法化.除此之外,由于當代行政權(quán)的膨脹與擴張,在很多情況下行政主體并沒有立法機關(guān)的受權(quán)也仍需要承當制定行政規(guī)則和公共政策的職能,由此導致傳送帶理論完全失靈,由于根據(jù)傳送帶理論的學講,行政權(quán)具備的正當性應當來自于議會民主正當性的傳送,但是在行政規(guī)則制定這一行政行為中,卻完全不具備議會的受權(quán)這一根本性正當化要素.所以,作為行政主體一個內(nèi)部工作流程的行政規(guī)則制定經(jīng)過的本質(zhì)合法性已不能通過行政主體本身依法決策而證成,但是行政規(guī)則制定和行政立法、行政決策相比,由于在受權(quán)主體、制定權(quán)限、制定程序以及效力范圍處于愈加不確定的狀態(tài),對其制定的正當性追問也更為迫切.在這里背景下,只要引入公眾介入才能夠彌補這種天然的正當性缺乏,使之具備一定的正當性基礎(chǔ).公眾介入固然不一定能夠帶來最為正確的行政結(jié)果,但卻能夠在程序上加強行政規(guī)則的正當性.在行政規(guī)則制定的經(jīng)過中,通過公眾介入這一程序的設(shè)置本質(zhì)上就是以程序的正當性彌補行政立法權(quán)正當性的缺乏.所以,通過直接的公眾介入提升行政經(jīng)過的民主正當性,以公眾介入來保證行政經(jīng)過的民主正當性,就成為行政規(guī)則制定中正當性獲得的一個重要途徑.﹙二﹚行政介入能夠加強行政規(guī)則制定的科學性并促進公眾對行政規(guī)則的可接受性,為行政規(guī)則正當性獲得提供另一個重要元素在行政規(guī)則制定經(jīng)過中,固然并非所有的行政規(guī)則都需要引入公眾介入,但毋庸置疑,通過引入行政介入至少能夠在下面兩方面發(fā)揮積極效應:一方面,從知識社會學角度看,行政規(guī)則制定是一個運用多重事實與價值知識而進行交涉與選擇的經(jīng)過[11].在這一經(jīng)過中,各方利益主體各自擁有特定的知識,華而不實在事實判定領(lǐng)域,固然行政主體具有相對的優(yōu)勢,但單一的知識構(gòu)造范圍存在先天的缺陷,且隨著行政事務所涉領(lǐng)域的擴張和信息技術(shù)的高速發(fā)展,行政主體也未必比其他利益主體把握愈加全面有效的信息,而要保證行政規(guī)則制定的科學性,就必需要對盡可能多的信息做出準確判定和取舍,這就要求行政主體要充分認識到群眾所具有的知識價值,通過引入公眾介入,群策群力,共同對相關(guān)的事實進行推導和判定以達成共鳴,進而實現(xiàn)對群眾知識的合理運用以促進行政規(guī)則制定的正當性和合理性.同時,由于介入決策的人們更有可能支持那些制定與執(zhí)行那些決策的機構(gòu)[12],因而,在對相對人產(chǎn)生效力的行政規(guī)則制定經(jīng)過中引入公眾介入,也有利于加強他們對行政規(guī)則的認知和可接受度,進而提升行政效率.另一方面,通過行政介入,盡可能將相關(guān)利害關(guān)系人的利益加以全面陳述與表示出,在一定程度上能夠降低規(guī)則制定失誤的風險.如前文所述,在牽涉基礎(chǔ)事實知識層面,行政主體尚能夠通過本身調(diào)查收集加以明確,具有相對的優(yōu)勢地位,但在牽涉價值判定的經(jīng)過中,由于受本身利益或偏好影響,往往無法做到準確公正,這就尤其需要引入公眾介入,幫助行政主體辨別公眾的價值取向,避免過分偏離公眾常識導致無法被接受.除此之外,由于公共利益本身的不確定性,通過公眾介入程序,能夠更好區(qū)別公益與私益之間的關(guān)系,以明確公共利益所在.據(jù)此能夠以為,在行政規(guī)則制定中引入公眾介入,讓利益相關(guān)人在程序中溝通對話,進行辯論和協(xié)商,不僅有助于全面了解規(guī)則制定所涉事項的本質(zhì),避免以偏概全,而且也能夠通過介入盡量消解公眾疑慮,就各自利益做出相應妥協(xié),最終增加行政規(guī)則可被接受的程度.四、反面視角:制定行政規(guī)則不需公眾介入的理由及范圍公眾介入本身的民主化特征能夠為行政經(jīng)過提供正當性要素,對價值選擇和目的確定有積極的作用和意義,但這并不意味著公眾介入在行政經(jīng)過中總是處于積極正面的地位.事實上,公眾介入無論是在理論還是實踐中都存在某些先天性的局限,這些局限直接導致公眾介入并非適用于全部行政經(jīng)過.除此之外,由于行政規(guī)則本身也具有與行政立法不一致的特征,使得不同種類的規(guī)則對行政介入的需求也不一樣,介入的方式和途徑對介入效果影響也很大.﹙一﹚公眾介入本身固有的特性決定了行政介入并非多多益善的經(jīng)過1.公眾介入的理性缺乏.公眾介入的基礎(chǔ)在于其作為一種類似于議會民主立法的經(jīng)過,能夠匡正行政經(jīng)過的正當性.并且如上文所述,通過介入可以以在一定程度上加強行政規(guī)則制定的科學性.但是,這種科學性本身并不是絕對的.尤其是很多行政規(guī)則的制定需要很強的專業(yè)性和技術(shù)性,公眾介入并不能提供與之相適應的技術(shù)判定標準.另外,由于行政規(guī)則制定后可能會影響諸多擁有不同私益的相對人,所以片面強調(diào)公正介入的重要性,往往可能導致行政主體對公共利益最終辨別的困難度.所以,在增加規(guī)則制定的理性層面,公正介入并非總是能夠發(fā)揮正面功能.事實上很多學者也已經(jīng)認識到,就目的尚不確定、存在價值沖突的行政管制任務而言,引進群眾介入有助于提升理性;但當價值和目的確定之后,關(guān)于手段的選擇和優(yōu)化,群眾實際上處于知識上的劣勢,介入并不能夠促進理性.2.在權(quán)利構(gòu)造缺乏合理配置的背景下,假如行政介入不能對最終的規(guī)則制定和決策構(gòu)成產(chǎn)生本質(zhì)影響力,那么很容易被相關(guān)利益集團操控而流于形式,無法發(fā)揮應有的功能,并且可能成為行政機關(guān)推卸行政責任的根據(jù).一方面,行政主體能夠以進行行政介入為由拒絕來自立法機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督,但事實上,當外部氣力缺乏以牽制行政主體時,公眾介入的結(jié)果對行政主體的決定也不可能具有約束力,最多只能具有講服力.這樣就很難保證公眾介入不淪為走過場,最終只能成為行政經(jīng)過中的一個民主標簽,這也是當前我們國家各類聽證會飽受公眾質(zhì)疑的一個重要原因.3.公正介入所需行政成本較高,在一定程度上會降低行政效率.一旦行政主體嚴格遵循公眾介入的規(guī)定而將其正式化運行,那么隨之而來必然會伴隨成本的增加.通常這種成本表現(xiàn)為必要的通知、告知程序,向公眾提供相應的信息和必要的溝通場所,還可能需要行政主體提供相關(guān)人員組織介入等.這種成本的消耗能否必然帶來積極的效果,需要綜合衡量.美國學者斯圖爾特就指出:正式程序所需的資源和拖延成本,不僅需要行政機關(guān)予以承當,相對人同樣也需要承當,而且還會嚴重破環(huán)行政機關(guān)有效履行其義務[13].因而,能否需要嚴格遵循正式的公眾介入程序,仍然是需要詳細問題詳細分析的命題.﹙二﹚行政規(guī)則本身的性質(zhì)決定了對公眾介入的需求有限1.行政規(guī)則的內(nèi)部性決定對介入的需求空間有限行政規(guī)則的基本特征在于針對對象的內(nèi)部事務性,從性質(zhì)上講屬于行政主體的自我規(guī)范性文件.這種自我控權(quán)的基本原理,決定了行政規(guī)則在大部分情境下只是行政主體的內(nèi)部事務.所以通常情況下不會對行政相對人發(fā)生直接的效力.也就是講行政規(guī)則的制定本質(zhì)上是行政主體運用行政權(quán)的經(jīng)過和結(jié)果,基于傳統(tǒng)三權(quán)各自獨立又互相制約的基本分權(quán)學講,行政規(guī)則的制定經(jīng)過是一種相對獨立的行政權(quán)運行結(jié)果,并不必然需要以民主為核心的公眾介入的參加.2.行政規(guī)則的多樣性決定對介入的引入需要詳細對待從外在表象上看,制定行政規(guī)則的目的是行政主體本身管理的需要,但實際上當代行政權(quán)的擴張使得行政規(guī)則的覆蓋范圍幾乎牽涉社會各個層面,這樣繁復包羅萬象的調(diào)整對象大大增加了公眾介入制度的詳細施行難度,必需要分門別類的進行分析布置.﹙1﹚組織業(yè)務性行政規(guī)則中對于行政介入的天然排擠:組織業(yè)務規(guī)則是一種典型的內(nèi)部行政規(guī)則,制定這種規(guī)則主要是為了行政主體的正常有序運行.所以基本上在性質(zhì)上來講,完全不會發(fā)生對外效力,也不會對行政相對人構(gòu)成任何影響.所以這種類型的行政規(guī)則并不需要引入行政介入.﹙2﹚裁量性行政規(guī)則:這種行政規(guī)則固然制定的初始目的也是為了在規(guī)范行政主體對裁量權(quán)的行使,但由于部分裁量規(guī)則在詳細執(zhí)行經(jīng)過中,不可避免的會影響相對人的利益,所以就有必要考量這種情況下的公眾介入.這部分裁量規(guī)則制定中的行政介入也是行政規(guī)則制定經(jīng)過中主要適用介入的-172-部分,但是,也要看到,由于裁量規(guī)則的專業(yè)性,使得并非所有的裁量規(guī)則都必然引入介入,如前所述,介入在確定價值目的的時候具有相當?shù)恼婀δ?但在施行技術(shù)上卻不具備相應的專業(yè)優(yōu)勢.﹙3﹚解釋法律和補充性行政規(guī)則:這兩種行政規(guī)則的制定目的都是是不確定或缺席的法律在行政執(zhí)法經(jīng)過中能夠加以明確,在制定時需要對行政主體提出較高的專業(yè)性標準,要求解釋者至少要具備一定的專業(yè)法律基礎(chǔ)和行政執(zhí)法經(jīng)歷體驗,所以一般情況下群眾的介入并不能帶來積極的效應.﹙4﹚指導性行政規(guī)則:這一類行政規(guī)則的制定原則上也無需參加公眾介入程序,一方面由于行政指導范圍的廣闊,使得針對行政指導行為的規(guī)則本身不可能非常詳細細致,而是具有一定的抽象性和概括性,使得有詳細利益指向的行政介入并無太大的介入空間.另一方面,純粹的指導性行政規(guī)則,一般由相對人自行選擇能否適用,因而通常不會直接對相對人權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響,所以無需公眾介入.結(jié)束語在行政規(guī)則制定經(jīng)過中能否需要引入行政介入,需要綜合考量諸多相關(guān)因素,并不是一個簡單的是非題.但行政規(guī)則的效力是眾多因素中需要首要考慮的基本參考標準.假如行政規(guī)則將不可避免的對相對人產(chǎn)生外部效力,那么就要重點考慮在制定經(jīng)過中參加公眾介入程序,以全面考察公共利益和私人利益的分配,盡可能避免因信息的片面與不對稱導致相對人利益受損.其次,也要看到效力標準之外的其他因素,主要包