開展城市減污降碳協(xié)同創(chuàng)新實(shí)施方案

開展城市減污降碳協(xié)同創(chuàng)新實(shí)施方案開展城市減污降碳協(xié)同創(chuàng)新推進(jìn)氣候投融資試點(diǎn)建設(shè)、三明全國林業(yè)改革發(fā)展綜合試點(diǎn)市、省級綠色金融改革試驗區(qū)建設(shè)，加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，著力提升能源利用效率，不斷提升森林碳匯能力，在城市建設(shè)、生產(chǎn)生活各領(lǐng)域加強(qiáng)減污降碳協(xié)同增效，加快實(shí)現(xiàn)城市綠色低碳發(fā)展。我國推進(jìn)減污降碳的工作基礎(chǔ)我國減污降碳協(xié)同治理正在進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。我國溫室氣體排放與其他環(huán)境污染物存在較強(qiáng)的排放同源性和控制措施的同效性，兩者的統(tǒng)籌和協(xié)同從一開始就相伴相生。2005年以來我國所實(shí)施的應(yīng)對氣候變化政策和行動，相當(dāng)于累計節(jié)能22．1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于減少二氧化硫排放約1192萬噸、氮氧化物排放約1130萬噸。2021年1月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，正式提出了應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一布置、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一檢查的原則要求，并從戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、制度體系、試點(diǎn)示范、國際合作等領(lǐng)域明確了目標(biāo)和任務(wù)，標(biāo)志著減污降碳從弱相關(guān)進(jìn)入到強(qiáng)聯(lián)合的階段。我國減污降碳協(xié)同機(jī)制在探索中正在逐步完善。2021年7月《環(huán)境影響評價與排污許可領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)碳減排工作方案》及《關(guān)于開展重點(diǎn)行業(yè)建設(shè)項目碳排放環(huán)境影響評價試點(diǎn)的通知》出臺。碳監(jiān)測評估試點(diǎn)工作、三線一單減污降碳協(xié)同管控試點(diǎn)工作等重要協(xié)同政策部署也正在有條不紊展開。2021年9月印發(fā)《碳監(jiān)測評估試點(diǎn)方案》，在原有環(huán)境監(jiān)測工作基礎(chǔ)和經(jīng)驗上，聚焦重點(diǎn)行業(yè)、城市、區(qū)域三個層面，探索建立高質(zhì)量的碳監(jiān)測評估技術(shù)方法體系和業(yè)務(wù)化運(yùn)行模式。與此同時，《關(guān)于推進(jìn)國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)碳達(dá)峰碳中和相關(guān)工作的通知》明確，所有示范園區(qū)均應(yīng)將實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和作為重要目標(biāo)，并制定相應(yīng)的實(shí)施路徑舉措，并以此作為示范園區(qū)創(chuàng)建、驗收和復(fù)查評估的重點(diǎn)考核評價內(nèi)容。2021年10月印發(fā)《關(guān)于在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中開展碳排放評價試點(diǎn)的通知》，優(yōu)先選擇涉及碳排放重點(diǎn)行業(yè)或正在開展規(guī)劃環(huán)評工作且具備碳排放評價工作基礎(chǔ)的國家級和省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)先行先試，探索在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中開展碳排放評價的技術(shù)方法和工作路徑，推動形成將氣候變化因素納入環(huán)境管理的機(jī)制。減污降碳落地政策建議未來，要充分認(rèn)識減污降碳協(xié)同增效的重要地位和作用，將減污降碳協(xié)同增效作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，把實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的目標(biāo)要求，加強(qiáng)頂層設(shè)計，重點(diǎn)從政策創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和能力建設(shè)提升等方面發(fā)力，切實(shí)推動環(huán)境質(zhì)量改善、實(shí)現(xiàn)2030年前二氧化碳排放達(dá)峰和2060年前碳中和目標(biāo)，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，為美麗中國建設(shè)做出新貢獻(xiàn)。（一）加強(qiáng)政策創(chuàng)新推動《應(yīng)對氣候變化法》盡快出臺，將協(xié)同控制污染物和溫室氣體排放作為指導(dǎo)思想和重要原則。盡快修訂《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價法》等相關(guān)法律并將碳評納入。加快發(fā)布碳排放影響評價納入環(huán)評體系的工作技術(shù)導(dǎo)則、碳排放納入排污許可制度的工作通知。完善應(yīng)對氣候變化執(zhí)法規(guī)范和細(xì)則。進(jìn)一步制定和完善氣候投融資政策，充分發(fā)揮綠色金融手段在減污降碳協(xié)同增效中的作用。制定取消或降低對化石燃料能源以及非可持續(xù)活動和產(chǎn)品的補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)政策。探索在自貿(mào)試驗區(qū)中推動碳排放交易與排污權(quán)交易相融合。全面清理與減污降碳協(xié)同增效不相適應(yīng)的政策內(nèi)容。（二）加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新制定重點(diǎn)行業(yè)和技術(shù)減污降碳協(xié)同增效指南。重點(diǎn)開展推動減污降碳協(xié)同增效的綠色專利技術(shù)研發(fā)，建立減污降碳協(xié)同增效科研和工作專項經(jīng)費(fèi)。實(shí)施相關(guān)財政政策、稅收政策等，推動企業(yè)開展減污降碳協(xié)同增效技術(shù)研發(fā)。例如，企業(yè)綠色低碳綜合績效評價等級不同，征收企業(yè)所得稅的比例也就不同，若在減污降碳協(xié)同增效方面有技術(shù)創(chuàng)新，可參照高新技術(shù)企業(yè)的15%所得稅稅率征收。（三）加強(qiáng)能力建設(shè)提升設(shè)立專門的減污降碳協(xié)同增效專家?guī)旌蛶熧Y庫。將減污降碳協(xié)同增效作為專門課程納入培訓(xùn)中。開展減污降碳協(xié)同增效專業(yè)人員培訓(xùn)，加大培訓(xùn)頻次，擴(kuò)大培訓(xùn)范圍，提升人員能力。培養(yǎng)懂專業(yè)、會外語的專業(yè)人才，增強(qiáng)對中國減污降碳協(xié)同增效政策措施和良好實(shí)踐及成效在國際上宣傳的能力，例如可聯(lián)合歐盟、日本等，在一帶一路沿線國家開展減污降碳協(xié)同增效相關(guān)培訓(xùn)，在應(yīng)對氣候變化南南合作中加入減污降碳協(xié)同增效相關(guān)內(nèi)容。減污降碳源頭防控體系強(qiáng)化源頭防控，從產(chǎn)業(yè)、能源、交通等結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，將是抓住減污降碳牛鼻子的核心舉措。這既是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必然要求，也是解決環(huán)境污染和氣候變化問題的根本之策。我國生態(tài)環(huán)境問題根本上還是高碳能源結(jié)構(gòu)和高耗能、高碳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題。以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以柴油貨車為主的交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)是造成我國大氣環(huán)境污染的主要原因。加快推動工作重心從末端治理向源頭減排轉(zhuǎn)變，是新階段生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要特點(diǎn)，這與應(yīng)對氣候變化、降低碳排放的方向和路線一致。因此，為從根本上統(tǒng)籌應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，將加快推動綠色低碳發(fā)展作為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的首要任務(wù)，突出源頭治理，緊盯環(huán)境污染物和二氧化碳排放的主要源頭，深入開展碳達(dá)峰行動。聚焦減污降碳協(xié)同效應(yīng)明顯的重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)，詳細(xì)謀劃推動綠色低碳發(fā)展的重要舉措，促進(jìn)形成有利于減污降碳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。一是以能源、工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域和鋼鐵、有色、建材、石化化工等行業(yè)為重點(diǎn)，深入開展碳達(dá)峰行動，支持有條件的地方和重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)率先達(dá)峰；二是推動能源清潔低碳轉(zhuǎn)型。加快煤炭減量步伐，實(shí)施可再生能源替代行動，提高電能占終端能源消費(fèi)比重，推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖；三是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整。堅決遏制高耗能高排放項目盲目發(fā)展，推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)，構(gòu)建資源循環(huán)利用體系，推動能源清潔高效利用；四是加快交通運(yùn)輸綠色低碳轉(zhuǎn)型。有序推動車輛新能源化，加快大宗貨物和中長途貨物運(yùn)輸公轉(zhuǎn)鐵公轉(zhuǎn)水，大力發(fā)展公鐵、鐵水等多式聯(lián)運(yùn)。減污降碳一體化任務(wù)體系實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效，要點(diǎn)是突出源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理，手段是強(qiáng)化減污降碳的目標(biāo)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領(lǐng)域協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同，途徑是通過減污和降碳兩個領(lǐng)域工作的深度耦合和同頻共振，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。（一）強(qiáng)化源頭防控加快形成有利于減污降碳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)體系和消費(fèi)模式。我國生態(tài)環(huán)境問題根本上是高碳能源結(jié)構(gòu)和高耗能、高碳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以柴油貨車為主的交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)是造成我國大氣環(huán)境污染和碳排放強(qiáng)度較高的主要原因。《方案》把實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色升級作為減污降碳的根本途徑，要求大力支持電爐短流程工藝發(fā)展，水泥行業(yè)加快原燃料替代，石化行業(yè)加快推動減油增化，鋁行業(yè)提高再生鋁比例，加快再生有色金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推動能源供給體系清潔化低碳化和終端能源消費(fèi)電氣化，嚴(yán)格合理控制煤炭消費(fèi)增長，重點(diǎn)削減散煤等非電用煤。加快推進(jìn)公轉(zhuǎn)鐵公轉(zhuǎn)水，提高鐵路、水運(yùn)在綜合運(yùn)輸中的承運(yùn)比例。加快形成綠色生活方式，擴(kuò)大綠色低碳產(chǎn)品供給和消費(fèi)，推進(jìn)構(gòu)建統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品認(rèn)證和標(biāo)識體系。（二）突出空間協(xié)同更好發(fā)揮降碳行動對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的綜合效益。環(huán)境污染物與二氧化碳排放具有高度類似的空間聚集特征?？臻g分析結(jié)果表明，全國碳排放量排名前5%的網(wǎng)格，合計貢獻(xiàn)了全國二氧化碳排放總量的68%，同時貢獻(xiàn)了NOX排放總量的60%、一次PM2．5排放總量的46%和VOCs排放總量的57%，大氣污染嚴(yán)重區(qū)域與二氧化碳排放重點(diǎn)區(qū)域高度重疊。為此，在充分考慮碳排放氣候影響均質(zhì)性和污染排放空間異質(zhì)性的特征基礎(chǔ)上，《方案》提出要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，增強(qiáng)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)對能源和產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)作用，要求污染嚴(yán)重地區(qū)加大結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化力度，加快推動重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域落后和過剩產(chǎn)能退出；研究建立以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善和碳達(dá)峰目標(biāo)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入及退出清單制度；到2030年，大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域新能源汽車新車銷售量達(dá)到汽車新車銷售量的50%左右。通過加強(qiáng)空間協(xié)同調(diào)控，在落實(shí)全國降碳任務(wù)的同時，有效提升區(qū)域減排效益和環(huán)境改善效果。（三）加強(qiáng)技術(shù)優(yōu)化增強(qiáng)污染防治與氣候治理的協(xié)調(diào)性。統(tǒng)籌水、氣、土、固廢等環(huán)境要素治理和溫室氣體減排要求，優(yōu)化治理目標(biāo)、治理工藝和技術(shù)路線，強(qiáng)化多污染物與溫室氣體協(xié)同控制。在大氣污染防治方面，強(qiáng)調(diào)一體推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染深度治理與節(jié)能降碳行動，探索開展大氣污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制改造提升工程試點(diǎn)。在水污染防治方面，大力推進(jìn)污水資源化利用，構(gòu)建區(qū)域再生水循環(huán)利用體系；推進(jìn)污水處理廠節(jié)能降耗及熱能利用技術(shù)。在土壤污染防治方面，優(yōu)化土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)技術(shù)路線，推動污染地塊植樹造林增匯，因地制宜規(guī)劃建設(shè)新能源項目。在固廢污染防治方面，強(qiáng)化資源循環(huán)利用，減少有機(jī)垃圾填埋，加強(qiáng)生活垃圾填埋場垃圾滲濾液、惡臭和溫室氣體協(xié)同控制。（四）注重政策創(chuàng)新形成減污降碳激勵約束機(jī)制。充分利用現(xiàn)有較為完善的生態(tài)環(huán)境制度體系優(yōu)勢，加強(qiáng)減污和降碳工作在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、管理制度、市場機(jī)制等方面的統(tǒng)籌融合。推動將協(xié)同控制溫室氣體排放納入生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)，制修訂相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化非二氧化碳溫室氣體管控，制定污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制可行技術(shù)指南、監(jiān)測技術(shù)指南。研究探索統(tǒng)籌排污許可和碳排放管理，推動污染物和碳排放量大的企業(yè)開展環(huán)境信息依法披露，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策和市場化手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。減污降碳現(xiàn)狀分析當(dāng)前來看，全社會已經(jīng)對推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效有了初步認(rèn)識，減污降碳協(xié)同增效也具備了良好的體制、法律政策等基礎(chǔ)。應(yīng)對氣候變化職能從發(fā)改委轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部，31個省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)對氣候變化職能也已全部轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部門。約一半?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已將減污降碳要求納入地方十四五規(guī)劃中。除了《大氣污染防治法》等法律政策的相關(guān)規(guī)定，2021年1月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，用于指導(dǎo)減污降碳協(xié)同工作。地方在推動減污降碳協(xié)同政策創(chuàng)新方面也有一定進(jìn)展，重慶等地推動將碳排放影響評價納入環(huán)評、碳排放納入排污許可證等；浙江省將碳報告核查機(jī)構(gòu)納入企業(yè)環(huán)境信用評價體系中，對碳報告核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行分級信用管理，并在企業(yè)環(huán)境信用評級中對外發(fā)布。減污降碳協(xié)同增效在取得進(jìn)展的同時，也存在一些問題。一是缺乏頂層設(shè)計和政策安排，減污降碳的決策仍是不同路徑，有些地方政策仍存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。例如，對于焦炭是否作為煤炭壓減指標(biāo)，相關(guān)部門的認(rèn)定并不相同。二是很多地方溫室氣體排放家底不清，基礎(chǔ)缺乏，導(dǎo)致無法考核。三是缺乏溫室氣體排放執(zhí)法、處罰的法律和政策依據(jù)，難以執(zhí)法。四是減污降碳協(xié)同人員數(shù)量和能力均嚴(yán)重不足，機(jī)構(gòu)改革時大部分地方發(fā)改部門相關(guān)人員并未隨職能轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部門。五是缺乏應(yīng)對氣候變化的專項資金支持。造成以上問題既有客觀原因，也有主觀因素?？陀^原因包括地方機(jī)構(gòu)改革完成時間不長，生態(tài)環(huán)境部門對應(yīng)對氣候變化工作的把握需要一個過程，人員能力提升、資金安排、部門融合等都需要時間周期；很多地方的空氣污染排放仍未達(dá)拐點(diǎn)，40%的城市環(huán)境空氣質(zhì)量仍然超標(biāo)，地方對溫室氣體排放控制的關(guān)注不夠；溫室氣體排放總量未作為約束性指標(biāo)納入考核，基層排放清單等相關(guān)數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)性工作并未開展。從主觀方面而言，這與對協(xié)同控制工作認(rèn)識還不到位，沒有將減污降碳協(xié)同增效放到作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手的高度來思考等有關(guān)。減污與降碳的內(nèi)在聯(lián)系當(dāng)前，我國生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，在這一背景下實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，需要把握好減污與降碳的內(nèi)在聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)減污降碳的協(xié)同增效。近年來，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，人民群眾獲得感顯著提升，但總體而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解。與此同時，我國向世界作出力爭2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060