上海生態(tài)環(huán)境保護政策發(fā)展歷程回顧

上海生態(tài)環(huán)境保護政策發(fā)展歷程回顧

改革開放40年以來，上海經(jīng)濟社會長期保持快速發(fā)展的趨勢，但也造成嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題，并伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展進程，空氣污染、水污染、土壤污染、固廢污染等在發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中出現(xiàn)的問題集中出現(xiàn)在上海改革開放以來的40年里，對上海發(fā)展形成重要威脅。由于生態(tài)環(huán)境問題具有典型的“外部性”特征，需要政府環(huán)境政策在生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮全局性、戰(zhàn)略性的指導(dǎo)作用。經(jīng)過改革開放40年的努力，上海生態(tài)環(huán)境保護政策不斷完善，上海生態(tài)環(huán)境保護政策發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：即點源治理和制度建設(shè)階段（1979～1999年）、綜合治理和整體推進階段（2000～2012年）、深化治理和以人為本階段（2013年至今），這形成上海生態(tài)環(huán)境保護政策的“三部曲”?？傮w上，上海生態(tài)環(huán)境保護政策呈現(xiàn)出幾大轉(zhuǎn)向：一是從注重點源環(huán)境污染治理轉(zhuǎn)向區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)綜合治理，二是從注重區(qū)域內(nèi)污染治理轉(zhuǎn)向跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護，三是從注重政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向全社會共抓生態(tài)環(huán)境保護，四是從注重制度建設(shè)轉(zhuǎn)向強調(diào)制度實施和法治保障，五是從注重城市環(huán)境治理轉(zhuǎn)向構(gòu)建高品質(zhì)城市生態(tài)環(huán)境和高品質(zhì)生活環(huán)境。本研究總結(jié)改革開放40年以來生態(tài)環(huán)境保護政策發(fā)展的時代背景與階段特征，總結(jié)過去40年的經(jīng)驗與啟示，提出未來上海生態(tài)環(huán)境政策的發(fā)展方向與優(yōu)化對策。一點源治理和制度建設(shè)階段（1979～1999年）改革開放初期至20世紀(jì)末，上海經(jīng)濟社會高速發(fā)展造成環(huán)境問題凸顯，表現(xiàn)為水污染問題突出，廢棄物排放持續(xù)增長，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等；隨著可持續(xù)發(fā)展理念逐漸深入人心，環(huán)境保護政策也開始受到上海市委市政府的重視。本階段上海市環(huán)境問題處于集中凸顯期，而上海市生態(tài)環(huán)境保護政策尚處于初步構(gòu)建期，生態(tài)環(huán)境政策主要圍繞點源污染治理，蘇州河、黃浦江等重點區(qū)域污染治理，以及環(huán)境保護制度體系建立等。（一）生態(tài)環(huán)境保護政策的時代背景隨著環(huán)境保護上升為我國基本國策、全球掀起了環(huán)境保護浪潮以及上海市確立邁向21世紀(jì)的上海發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，推進環(huán)境保護在上海全市蔚然成風(fēng)，上海生態(tài)環(huán)境保護政策邁出了從無到有、從制度架構(gòu)建立到政策體系逐漸完善的重要一步。1.環(huán)境保護定為基本國策促進上海推動環(huán)保政策制定與實施中國環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞問題嚴(yán)峻，并威脅著人們的生活。1983年，第二次全國環(huán)境保護會議召開，并宣布將環(huán)境保護確定為基本國策；1984年，國家環(huán)境保護委員會成立，1989年頒布《環(huán)境保護法》。隨著《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀(jì)議程》等文件發(fā)布和可持續(xù)發(fā)展理念在全球影響增強，1994年3月25日，國務(wù)院審議通過《中國21世紀(jì)議程》，并首次把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。在此背景下，上海推動環(huán)保政策發(fā)展與創(chuàng)新成為時代要求、政治任務(wù)和民生所向。1989年，上海市開始實施城市環(huán)境綜合整治定量考核；1990年，環(huán)保工作列入市政府市人大重要議事日程；1992年，上海市全面實施環(huán)境保護計劃列入經(jīng)濟、社會發(fā)展年度計劃。這也成為上海環(huán)境政策制定和實施的重要宏觀背景。2.粗放式發(fā)展模式導(dǎo)致上海城市環(huán)境問題逐步顯現(xiàn)改革開放后，上海在改革紅利、人口紅利、開放紅利等的推動下經(jīng)濟社會實現(xiàn)高速發(fā)展，該時期上海市急于發(fā)展經(jīng)濟，奉行“GDP至上”主義，忽視經(jīng)濟增長所造成的資源消耗以及所帶來的生態(tài)環(huán)境問題。1979～1999年，上海GDP從286.43億元增長至4034.96億元，工業(yè)增加值也從216.62億元增長至1758.68億元，但這也伴隨著能源資源的大量投入。1985～1999年，上海能源消耗總量從2553萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤增長至5119萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中工業(yè)能源消耗總量從2015萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤增長至3609萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤（見圖1），上海依然表現(xiàn)為高投入、高消耗、高排放的粗放型發(fā)展方式。1991～1999年，廢水排放量從19.58億噸增長至20.28億噸，廢氣排放量從4617億標(biāo)立方米增長至5480億標(biāo)立方米，煙塵排放量和二氧化硫排放量有所下降，分別從21.54萬噸和47.92萬噸降低至13.57萬噸和40.31萬噸（見圖2）。該時期，上海部分污染物排放量已越過拐點，但廢氣、固體廢棄物排放量依然有所上升（見圖3），這給自然生態(tài)環(huán)境和保護帶來巨大挑戰(zhàn)。然而，上海市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后，如1990年上海市污水處理廠污水日處理能力僅為41萬噸/日，年處理能力僅為1.49億噸，而1990年上海市廢水年排放量為13.32億噸，處理能力僅為廢水年排放量的11.19%；1999年城市污水日處理外排量為271萬噸，城市污水處理率僅為50.4%；同時，固廢特別是工業(yè)有毒廢棄物處理方法落后，使得大量廢棄物直接排放到自然環(huán)境中。由于歷史原因，上海工業(yè)布局也不盡合理，城市中心區(qū)域分布了超過10000個工業(yè)生產(chǎn)點，工業(yè)區(qū)與居民區(qū)相互包圍[1]，這進一步加劇了工業(yè)生產(chǎn)對居民生活的影響。圖11985～1999年上海能源消耗量圖21991～1999年上海廢氣排放量變化圖31990～1999年上海主要廢物排放量與經(jīng)濟增長的關(guān)系3.邁向21世紀(jì)的上海發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)確立引領(lǐng)城市生態(tài)環(huán)境保護政策發(fā)展黨的十四大對上海提出了“一個龍頭、三個中心”的戰(zhàn)略定位，1994年11月，上海市政府主持展開“邁向21世紀(jì)的上海發(fā)展戰(zhàn)略”大討論，并于1995年2月出版《邁向21世紀(jì)的上?！芬约啊渡虾－h(huán)境與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展》等子報告，上海提出到2010年建成世界一流的大都市，基本建成清潔、優(yōu)美、舒適的生態(tài)城市[2]，并提出走經(jīng)濟、生態(tài)和社會三位一體的可持續(xù)發(fā)展之路。這標(biāo)志著上海將生態(tài)城市、可持續(xù)發(fā)展等列入城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，并上升為城市長遠發(fā)展的行動體系，這為上海生態(tài)環(huán)境保護政策制定提供了重要指引[3]。（二）生態(tài)環(huán)境保護政策的階段特征改革開放初期，上海市生態(tài)環(huán)境問題逐漸凸顯，而生態(tài)環(huán)境保護政策也處于起步期和發(fā)展期，該時期上海市各類環(huán)境規(guī)劃計劃、法律法規(guī)、環(huán)境政策制定進入“爆發(fā)期”，生態(tài)環(huán)境保護政策主要呈現(xiàn)出以下特征。1.上海市地方環(huán)保法規(guī)體系框架基本建立隨著上海經(jīng)濟體制改革的深入，上海環(huán)境法制建設(shè)也提上議程。1980年8月13日，《關(guān)于對企事業(yè)排放污染物實行收費和罰款的辦法（試行）》頒發(fā)[4]，1985～1992年，上海市人大、市政府根據(jù)國家環(huán)境保護法律，制定頒布了14項地方法規(guī)、規(guī)章，8類標(biāo)準(zhǔn)；1993～1997年，上海市進一步制定、清理和修訂了近100項地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，1994年12月8日，上海市人大常委會第14次會議通過《上海市環(huán)境保護條例》，進而形成了上海環(huán)境保護的母法，上海地方環(huán)保法規(guī)體系框架基本形成。在污染防治方面，1986年2月，發(fā)布了《上海市固定源噪聲污染控制管理辦法》；1995年1月，上海市頒發(fā)了《上海市危險廢物污染防治辦法》；1996年5月，發(fā)布了《上海港防止船舶污染水域管理辦法》；1997年底，完成編制《上海市污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》；1998年8月，發(fā)布了《上海市蘇州河環(huán)境綜合整治管理辦法》。在自然生態(tài)系統(tǒng)保護方面，1997年5月，上海市發(fā)布了《上海市金山三島海洋生態(tài)自然保護區(qū)管理辦法》。在水源地保護方面，1985年，上海市人大頒布了《上海市黃浦江上游水源保護條例》，對黃浦江上游水源保護區(qū)內(nèi)198家工廠實行排污許可證制度，上海市人大連續(xù)7年對黃浦江上游地區(qū)進行執(zhí)法檢查[5]。在環(huán)保執(zhí)法方面，上海每年定期開展大規(guī)模執(zhí)法檢查和突擊抽查，1993～1997年，上海市、區(qū)政府共執(zhí)行行政處罰900多件，依法關(guān)閉60多家嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)[6]，并對偷排現(xiàn)象、嚴(yán)重超標(biāo)排放、欠繳超標(biāo)排污費等違法行為進行處理，上海環(huán)境保護法制建設(shè)有力推動和保障了上海生態(tài)環(huán)境綜合整治考核工作的順利進行[7]。2.綜合性、區(qū)域性和專業(yè)性環(huán)境保護規(guī)劃逐漸建立1979年3月，上海市環(huán)境保護局成立后，上海市委市政府針對不同環(huán)境問題和不同區(qū)域環(huán)境問題要求，編制了多層次的水環(huán)境、大氣污染綜合防治等專項環(huán)保規(guī)劃[8]，重點組織制定《黃浦江污染綜合防治規(guī)劃》，以及《上海市環(huán)境總體規(guī)劃》《上海市環(huán)境保護“九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)》等以及數(shù)十項各區(qū)域環(huán)境綜合整治環(huán)境規(guī)劃等的編制[9]，針對全市環(huán)境問題提出污染防治規(guī)劃對策措施，分解到相關(guān)地區(qū)予以落實[10]，逐步形成了綜合性、區(qū)域性和專業(yè)性三種類型的環(huán)境保護規(guī)劃，并逐步納入《上海市城市總體規(guī)劃》以及《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃》，使上海環(huán)境建設(shè)逐步走上了與社會、經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。該階段體現(xiàn)了上海市將重點問題、重點區(qū)域、重點領(lǐng)域作為環(huán)保規(guī)劃指導(dǎo)的核心，結(jié)合“五年規(guī)劃”工作體系在規(guī)劃中注重末端治理，重點解決核心環(huán)境問題與重大環(huán)境矛盾，如環(huán)境要素方面長期堅持以水環(huán)境和大氣環(huán)境為重點，在規(guī)劃中對污染源普查、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量評估、總量控制技術(shù)框架以及規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系等進行了深入探索和積累，環(huán)境保護規(guī)劃編制程序日漸成熟（見圖4）。環(huán)保規(guī)劃技術(shù)日趨完善，在環(huán)境數(shù)值模擬、污染總量控制理論和環(huán)境經(jīng)濟政策等規(guī)劃核心技術(shù)方面走在全國前列。圖4上海環(huán)境保護規(guī)劃編制程序3.城市環(huán)境綜合整治定量考核促進環(huán)境管理水平提升1989年開始，上海市實施城市環(huán)境綜合整治定量考核制度，該制度實施后上海環(huán)境污染控制指標(biāo)和環(huán)境建設(shè)指標(biāo)取得明顯進步，1990年這兩項指標(biāo)分別比上年增長6.6分和0.5分。1994年，上海市將這一年確立為環(huán)境保護年，并召開多次綜合整治聯(lián)席會議，將城考任務(wù)、措施分解到各級政府、各部門，全面建立城考目標(biāo)責(zé)任制，有力地推動了本市城市環(huán)境綜合整治工作的開展。根據(jù)國家環(huán)保局1996年公布的全國37個重點城市1995年城市環(huán)境綜合整治定量考核結(jié)果，上海市綜合得分由1994年的80.99分上升到1995年的83.93分，名次由1994年的第10名上升為1995年的第7名，定量考核手段有效促進了上海市城市環(huán)境管理水平的提升（見圖5）。同時，1999年，上海市閔行區(qū)各項指標(biāo)全面達到國家環(huán)境保護模范城區(qū)的考核要求，并通過了市政府的驗收和國家環(huán)保部的核準(zhǔn)，成為全國第一個國家環(huán)境保護模范城區(qū)。圖51989～1995年全國城市環(huán)境綜合整治定量考核上海市綜合得分及名次4.環(huán)境管理組織建設(shè)、手段建設(shè)、制度建設(shè)協(xié)同推進在環(huán)境管理組織架構(gòu)和隊伍建設(shè)方面，1979年4月，上海市環(huán)境保護局成立，全面負責(zé)全市環(huán)保工作，各區(qū)、縣和部分工業(yè)局、污染嚴(yán)重的企業(yè)等也設(shè)立了環(huán)保機構(gòu)，“兩級政府、三級管理”的環(huán)境管理體制基本建立，市級管理部門負責(zé)全市環(huán)境管理和重大環(huán)保工程建設(shè)，區(qū)縣管理部門負責(zé)區(qū)域性環(huán)境管理，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企業(yè)負責(zé)污染源管理。上海市也形成了一批擁有多學(xué)科專業(yè)人才，涉及行政管理、科學(xué)研究、宣傳教育的環(huán)保專業(yè)隊伍。1992年，上海市環(huán)保系統(tǒng)專職人員超過1900人，全市主要工業(yè)局從事環(huán)保工作的人員近16000人，全市環(huán)保工作者隊伍初具規(guī)模，上海環(huán)境保護工作形成了堅實的組織基礎(chǔ)。在環(huán)境管理手段方面，上海市加強環(huán)保法制建設(shè)，嚴(yán)格依法行政，強化環(huán)境監(jiān)督管理，積極推行清潔生產(chǎn)，控制環(huán)境污染；全方位、多層次地開展了環(huán)境保護宣傳教育工作，提高公眾環(huán)境意識，使本市的環(huán)境管理工作上了一個新臺階。在環(huán)境管理制度建設(shè)方面，上海市確立了以城市環(huán)境綜合整治定量考核為中心，以環(huán)保執(zhí)法檢查為重點，強化環(huán)境監(jiān)督管理和環(huán)保法制意識；積極推進環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度（見圖6）、排污收費制度、環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、污染集中控制制度、排污申報登記制度、排污收費許可證制度等[11]，使得上海生態(tài)環(huán)境管理走上制度化、規(guī)范化道路。圖61990～1999年上海執(zhí)行“三同時”市級建設(shè)項目二綜合治理和整體推進階段（2000～2012年）隨著改革開放深入推進，上海經(jīng)濟發(fā)展水平進一步提升，生態(tài)環(huán)境保護壓力也不斷增大，上海市于1999年開始編制環(huán)保三年行動計劃，并于2000年起實施，上海生態(tài)環(huán)境保護進入深化實施階段，該時期，上海市生態(tài)環(huán)境政策逐漸從污染防治為主轉(zhuǎn)向污染防治與生態(tài)保護并重，從末端治理轉(zhuǎn)向源頭和全過程控制，從濃度控制轉(zhuǎn)向濃度控制和總量控制相結(jié)合，環(huán)境法規(guī)更加完善，生態(tài)環(huán)境保護區(qū)域協(xié)作機制基本形成。（一）生態(tài)環(huán)境保護政策的時代背景1.城市功能內(nèi)涵產(chǎn)生新的變革2000年以后，浦東開發(fā)開放深入推進，尤其是加入WTO使得上海城市得到飛速發(fā)展；GDP的快速增長也使得上海人力成本、土地成本疊加上升，商務(wù)成本居高不下影響了上海城市發(fā)展?jié)摿?，上海商?wù)成本已高于周邊城市。隨著上海確立了建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市和建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易和航運中心的功能定位，上海城市建設(shè)和發(fā)展將更加突出功能性特點，城市功能布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等將進一步加快，而上?？衫铆h(huán)境空間缺乏，如不堅持可持續(xù)發(fā)展理念，上海將遭受深遠的環(huán)境影響。2.上海城市生態(tài)環(huán)境保護壓力增大從上海2000～2012年主要廢棄物排放量與GDP的關(guān)系來看，工業(yè)廢氣、工業(yè)固體廢棄物等指標(biāo)總體仍隨著GDP增長而不斷增長（見表1），即處于環(huán)境庫茲涅茨曲線的前半段（見圖7）。可見，上海的經(jīng)濟增長方式仍然具有粗放型特征，上海環(huán)境質(zhì)量與發(fā)達國家和城市相比，仍然有很大的差距。隨著經(jīng)濟增長、社會轉(zhuǎn)型加速推進，上海環(huán)境問題又出現(xiàn)新的變化，傳統(tǒng)環(huán)境污染尚未解決，可吸入顆粒物、臭氧、VOCs、光化學(xué)污染、激素、微量有機污染物和有毒有害污染物的污染問題日益嚴(yán)重。這對上海城市生態(tài)環(huán)境保護形成了多重壓力，使得該時期生態(tài)環(huán)境保護政策也轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境綜合治理、環(huán)境質(zhì)量全過程控制、濃度控制和總量控制相結(jié)合等。表12000～2012年上海主要廢棄物排放量及經(jīng)濟增長變化年份廢水排放總量（億噸）化學(xué)需氧量排放總量（萬噸）工業(yè)廢氣排放量（億標(biāo)立方米）廢氣二氧化硫排放總量（萬噸）工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量（萬噸）GDP（億元）200019.3731.87575546.491354.744812.15200119.5030.48696447.261605.095257.66200219.2132.96744044.661595.255795.02200318.2228.38779943.541659.386762.38200419.3429.38883447.311810.808165.38200519.9730.44848251.281963.629365.54200622.3730.20942850.802063.1910718.04200722.6629.44959149.782165.4012668.12200822.6026.671043644.612347.3514275.8200923.0524.341005937.892254.5915285.58201024.8221.981296935.812488.3617433.21201119.8624.901369224.012442.2019533.84201222.0524.261336122.822198.8120553.52資料來源：2001～2013年《上海統(tǒng)計年鑒》。|Excel下載表12000～2012年上海主要廢棄物排放量及經(jīng)濟增長變化圖72000～2012年上海主要廢棄物排放量與經(jīng)濟增長的相關(guān)性3.環(huán)境矛盾呈現(xiàn)復(fù)雜性、綜合性由于上海經(jīng)濟發(fā)展提速，城市化進程加快，人口數(shù)量膨脹，環(huán)境矛盾呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢，環(huán)境污染從工業(yè)污染轉(zhuǎn)向一二三次產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染并存，從生產(chǎn)性污染為主轉(zhuǎn)向生產(chǎn)性污染與生活型污染并存，從中心城功能區(qū)污染為主轉(zhuǎn)向中心城區(qū)與郊區(qū)污染并存，從點源污染為主轉(zhuǎn)向點源污染與面源污染并存，從固定源污染轉(zhuǎn)向固定源與移動源并存，從規(guī)律性排放污染轉(zhuǎn)向規(guī)律性和無組織排放污染并存，從常規(guī)污染因子轉(zhuǎn)向常規(guī)污染因子與特殊污染因子并存；環(huán)境矛盾的原因也更加復(fù)雜化、綜合化，以前的單一手段治理難以實現(xiàn)上海生態(tài)環(huán)境問題的根本解決，這對生態(tài)環(huán)境保護政策也提出更高要求[12]。（二）生態(tài)環(huán)境保護政策的階段特征2000年以后，上海市生態(tài)環(huán)境保護政策的制定進一步完善，環(huán)保三年行動計劃出臺標(biāo)志著上海市生態(tài)環(huán)境保護政策進入實質(zhì)性操作階段，生態(tài)環(huán)境保護政策主要呈現(xiàn)出以下特征。1.環(huán)保“三年行動計劃”形成生態(tài)環(huán)境保護長效機制1999年開始，上海市政府開始組織編制《2000～2002年上海市環(huán)境保護三年行動計劃》，并于2000年起開始實施，標(biāo)志著上海市生態(tài)環(huán)境保護進入深化實施階段，這是上海市生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作的一項創(chuàng)新性舉措，政府以計劃實施為抓手，有效地豐富了生態(tài)環(huán)境管理手段[13]。三年行動計劃的實施有效提升了上海市環(huán)境保護投入水平，并長期保持在較高水平（見圖8）。在第二輪環(huán)保三年行動計劃實施期間，成立了“上海市環(huán)境保護和環(huán)境建設(shè)協(xié)調(diào)推進委員會”，并下設(shè)水環(huán)境治理等六個專項工作組和辦公室，并由相關(guān)區(qū)縣政府和委辦局負責(zé)推進實施（見圖9），標(biāo)志著上海環(huán)境保護和環(huán)境建設(shè)全新機制開始啟動[14]。2000～2012年，上海市滾動實施了四輪環(huán)保三年行動計劃，明確了各時期環(huán)境保護工作的重點與目標(biāo)，形成了環(huán)境保護和環(huán)境建設(shè)的長效推進機制[13]，有效地確保了生態(tài)環(huán)境保護的工作落實和目標(biāo)實現(xiàn)。圖81999～2012年上海環(huán)境保護投資情況圖9上海環(huán)保三年行動計劃推進工作機制通過四輪環(huán)保三年行動計劃的滾動實施，調(diào)動全社會力量，持續(xù)加強全過程污染預(yù)防與控制，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市，促進綠色增長和低碳發(fā)展，有效解決了吳淞、桃浦、吳涇等工業(yè)區(qū)的突出環(huán)境問題，逐步體現(xiàn)了環(huán)境保護提升發(fā)展能級、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的作用?？傮w上，環(huán)保三年行動計劃使上海市生態(tài)環(huán)境保護政策逐步從理論技術(shù)層面轉(zhuǎn)化成實際工作指導(dǎo)性文件，規(guī)劃重點逐漸從解決黑臭河道、鍋爐冒煙等末端治理，向全過程治理轉(zhuǎn)變，整治領(lǐng)域也從水、大氣、固廢、綠化建設(shè)、重點工業(yè)區(qū)拓展至農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、循環(huán)經(jīng)濟與清潔生產(chǎn)、世博園區(qū)、崇明生態(tài)島、噪聲污染控制等領(lǐng)域（見表2），建設(shè)目標(biāo)進一步突出地方特點，更加突出工程任務(wù)導(dǎo)向和中長期工作導(dǎo)向。表2上海第一至第四輪環(huán)保三年行動計劃關(guān)注重點與綜合整治領(lǐng)域環(huán)保三年行動計劃關(guān)注重點與環(huán)境綜合整治領(lǐng)域第一輪環(huán)保三年行動計劃（2000～2002年）建立環(huán)保三年行動計劃基本框架，重點解決黑臭河道、鍋爐冒黑煙等環(huán)境污染問題，涉及水環(huán)境治理、大氣環(huán)境治理、固體廢物處置、綠化建設(shè)、重點工業(yè)區(qū)環(huán)境綜合整治五大領(lǐng)域第二輪環(huán)保三年行動計劃（2003～2005年）確立了委員會推進機制，重點是全面推進環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；工作領(lǐng)域在第一輪的五個領(lǐng)域基礎(chǔ)上，增加農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與治理領(lǐng)域，工作范圍基本實現(xiàn)了全覆蓋第三輪環(huán)保三年行動計劃（2006～2008年）除了繼續(xù)強化環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，著力重點推進重點領(lǐng)域污染治理和管理體制機制完善；計劃在六大重點領(lǐng)域基礎(chǔ)上，增加循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)、農(nóng)村環(huán)境保護、世博園區(qū)和崇明島生態(tài)建設(shè)等內(nèi)容第四輪環(huán)保三年行動計劃（2009～2011年）進一步強調(diào)優(yōu)先解決群眾關(guān)心的環(huán)境問題，加強污染源頭控制，更加注重郊區(qū)污染整治和生態(tài)建設(shè)，推動管理體制機制創(chuàng)新；在原有基礎(chǔ)上增加了循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)專項，將固廢綜合利用與處置拓展為固廢綜合利用與處置和噪聲污染控制專項資料來源：根據(jù)歷次《上海市環(huán)境保護和建設(shè)三年行動計劃》整理。|Excel下載表2上海第一至第四輪環(huán)保三年行動計劃關(guān)注重點與綜合整治領(lǐng)域2.環(huán)境治理政策從末端治理轉(zhuǎn)向源頭和全過程控制上海積極運用行政、法律、經(jīng)濟、技術(shù)等多種手段促進水環(huán)境改善、清潔生產(chǎn)、資源綜合利用等環(huán)境保護與治理，有效保證各項重點工作的順利推進。2006年，為了加快燃煤電廠脫硫工作進程，市發(fā)改委出臺了老機組脫硫上網(wǎng)電價參照新建機組實行環(huán)保折價和脫硫電廠優(yōu)先上網(wǎng)等優(yōu)惠政策，市環(huán)保局制定了煙氣脫硫工程設(shè)備補貼政策。2008年，市政府將污染減排作為約束性指標(biāo)納入各級政府國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核，并研究和編制《上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)專項扶持暫行辦法》，給予專項補貼推進劣勢企業(yè)的關(guān)停調(diào)整，制定并落實了燃煤電廠脫硫設(shè)施建設(shè)和上網(wǎng)電價補貼政策等。同時，還出臺了污水處理廠COD超量減排獎勵政策、SO2超量減排獎勵政策、燃煤電廠煙氣脫硫費建設(shè)費用補貼辦法等，這些政策的實施有效地挖掘了企業(yè)的減排潛力，實現(xiàn)了早減排、多減排，還圍繞污染減排和污染源長效管理工作，研究和制定排污許可證制度的配套政策。2012年，上海市出臺了脫硝電價、跨區(qū)處置生活垃圾環(huán)境補償辦法、燃煤（重油）鍋爐清潔能源替代、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項補助、黃標(biāo)車淘汰補貼、超量減排獎勵、電廠脫硝工程建設(shè)補貼等政策?？傮w上，上海市生態(tài)環(huán)境政策逐漸從末端治理轉(zhuǎn)向源頭和全過程控制，實施清潔生產(chǎn)、推動循環(huán)經(jīng)濟，將分散的點源治理轉(zhuǎn)向區(qū)域流域環(huán)境綜合整治和依靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從濃度控制轉(zhuǎn)向濃度控制和總量控制相結(jié)合。3.生態(tài)環(huán)境法規(guī)規(guī)章更加完善、多元首先，自然生態(tài)系統(tǒng)管控法規(guī)受到重視。為了加強崇明東灘鳥類自然保護區(qū)建設(shè)和管理，保護鳥類及賴以生存的自然環(huán)境，2003年3月31日上海市人民政府第3次常務(wù)會議審議通過《上海市崇明東灘鳥類自然保護區(qū)管理辦法》；2003年9月29日，上海市發(fā)布《上海市九段沙濕地自然保護區(qū)管理辦法》；2005年3月15日，為加強長江口中華鱘自然保護區(qū)的管理，上海市發(fā)布了《上海市長江口中華鱘自然保護區(qū)管理辦法》；這都為保育上海崇明東灘、九段沙等具有重要生態(tài)功能的生態(tài)用地提供了法規(guī)支撐。其次，建立更加嚴(yán)格的水源地保護制度。隨著城市發(fā)展對水源地建設(shè)和保護提出更高要求，結(jié)合國家標(biāo)準(zhǔn)的提高和上海市社會經(jīng)濟發(fā)展的加強水源地保護的現(xiàn)實需要，在上海市人大的主持下，2009年12月10日，發(fā)布了《上海市飲用水水源保護條例》，保護范圍從原來的黃浦江拓展到全市水源地，范圍更加全面；突出了源頭防治和風(fēng)險控制，保護更加嚴(yán)格。最后，綜合多種手段解決環(huán)境問題。上海市積極從法律法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、政策引導(dǎo)入手，推進生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護。該時期，上海市出臺了大量地方法規(guī)規(guī)章?！笆晃濉逼陂g，上海市修訂了《上海市環(huán)境保護條例》，頒布了《上海市揚塵污染防治管理辦法》等7部環(huán)境保護規(guī)章；制定了《上海市燃料含硫量限值》等一批行業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布了一系列的環(huán)境技術(shù)規(guī)范和管理規(guī)定[15]?！笆濉逼陂g，上海市進一步出臺了《上海市飲用水水源保護條例》，制定了《上海市放射性污染防治若干規(guī)定》等若干環(huán)境管理規(guī)章制度以及《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等6項環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，落實循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)能減排、農(nóng)村環(huán)境整治等近20項環(huán)境經(jīng)濟政策[15]；同時，環(huán)境政策工具日漸多元化，金融、信貸、保險等成為環(huán)境政策的重要支撐工具，上海綜合運用經(jīng)濟、技術(shù)、法律和行政手段解決環(huán)境問題，形成生態(tài)環(huán)境建設(shè)的合力。4.滾動推進生態(tài)補償工作為推動上海市飲用水源保護區(qū)生態(tài)建設(shè)和社會經(jīng)濟的和諧發(fā)展，2009年上海市建立了水源地生態(tài)補償制度，上海市政府印發(fā)了《關(guān)于本市建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》和《生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付辦法》，2009年上海市對黃浦江上游水源保護區(qū)所涉的青浦、松江、金山、奉賢、閔行、徐匯、浦東7個區(qū)縣進行了生態(tài)補償，補償資金為1.85億元，2010年的水源地生態(tài)補償范圍進一步擴大到9個；2010年，市政府確定了青草沙、黃浦江上游、陳行、崇明東風(fēng)西沙4個將長期保留的水源地，補償資金在2009年的基礎(chǔ)上大幅度提高，達到3.74億元。該制度的建立完善，對上海市飲用水源地保護和基本農(nóng)田、生態(tài)林保護等工作產(chǎn)生了重要推動作用，也在社會上促進了“生態(tài)有價”理念的形成和認(rèn)同，同時作為經(jīng)濟杠桿實現(xiàn)水源保護區(qū)所在地區(qū)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施完善和綠色發(fā)展[16]。5.生態(tài)示范創(chuàng)建成績斐然上海市歷來重視生態(tài)示范建設(shè)工作，并把生態(tài)示范建設(shè)作為推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護工作的重要抓手，積極組織開展國家級生態(tài)區(qū)、國家環(huán)境保護模范城區(qū)、生態(tài)縣、生態(tài)鎮(zhèn)（全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、生態(tài)村等創(chuàng)建示范工作。早在2000年，崇明縣就獲得第一批全國生態(tài)示范區(qū)的命名；2006年，閔行區(qū)被命名為首個“國家生態(tài)區(qū)”；隨后，浦東新區(qū)榮獲國家環(huán)境保護模范城區(qū)。截至2012年底，上海市共創(chuàng)建國家生態(tài)區(qū)1個（閔行區(qū)），全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)53個（見表3），國家級生態(tài)村3個，國家級生態(tài)工業(yè)區(qū)3家（正式命名），批準(zhǔn)建設(shè)4家[17]。表3上海市獲得命名的全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)名單命名順序鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱數(shù)量第二批（2003年4月）閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)、閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)、嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)3第三批（2004年12月）閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)1第四批（2006年1月）嘉定區(qū)徐行鎮(zhèn)、嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)、寶山區(qū)高境鎮(zhèn)、閔行區(qū)梅隴鎮(zhèn)、閔行區(qū)馬橋鎮(zhèn)、閔行區(qū)顓橋鎮(zhèn)6第五批（2006年5月）閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)1第五批（2007年1月）寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)、嘉定區(qū)黃渡鎮(zhèn)、浦東新區(qū)花木鎮(zhèn)、浦東新區(qū)金橋鎮(zhèn)、浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)、青浦區(qū)趙巷鎮(zhèn)、青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)7第七批（2008年4月）松江區(qū)泗涇鎮(zhèn)、青浦區(qū)徐涇鎮(zhèn)、奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)、浦東新區(qū)唐鎮(zhèn)、嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)、浦東新區(qū)高東鎮(zhèn)、南匯區(qū)航頭鎮(zhèn)、浦東新區(qū)曹路鎮(zhèn)、金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)、浦東新區(qū)北蔡鎮(zhèn)10第八批（2010年3月）崇明縣橫沙鄉(xiāng)、崇明區(qū)綠華鎮(zhèn)、崇明縣陳家鎮(zhèn)、青浦區(qū)重固鎮(zhèn)、南匯區(qū)新場鎮(zhèn)、寶山區(qū)廟行鎮(zhèn)、浦東新區(qū)高行鎮(zhèn)、浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)8第九批（2011年10月）浦東新區(qū)康橋鎮(zhèn)、浦東新區(qū)惠南鎮(zhèn)、浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)、崇明縣港沿鎮(zhèn)、崇明縣建設(shè)鎮(zhèn)、崇明縣三星鎮(zhèn)、崇明縣豎新鎮(zhèn)、崇明縣新村鄉(xiāng)、崇明縣中興鎮(zhèn)、崇明縣向化鎮(zhèn)、崇明縣廟鎮(zhèn)、崇明縣陳橋鎮(zhèn)、崇明縣港西鎮(zhèn)、崇明縣堡鎮(zhèn)、崇明縣新河鎮(zhèn)、奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)、青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)17合計53資料來源：《上海環(huán)境保護叢書》編委會編《上海生態(tài)保護》，中國環(huán)境出版社，2014。|Excel下載表3上海市獲得命名的全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)名單6.崇明生態(tài)島成為探索發(fā)展中國家區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的良好范例人類文明總體上經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明，并逐漸向生態(tài)文明轉(zhuǎn)變，崇明生態(tài)島不僅承擔(dān)為上海21世紀(jì)城市建設(shè)保留戰(zhàn)略空間的歷史使命，也事關(guān)生態(tài)文明時代上海國際競爭新優(yōu)勢的塑造與新增長點的培育。2001年，提出要將崇明島建成“綜合生態(tài)島”，隨后開展了一系列制度創(chuàng)新、建設(shè)模式創(chuàng)新等，主要體現(xiàn)在以下幾方面。一是規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展模式創(chuàng)新。為將崇明建成世界級生態(tài)島，崇明縣（區(qū)）不斷制定一系列發(fā)展愿景規(guī)劃，滾動制定和實施的規(guī)劃成為崇明生態(tài)島建設(shè)模式的重要內(nèi)涵。2005年，上海市發(fā)布了《崇明三島總體規(guī)劃》，并提出崇明生態(tài)島建設(shè)需要堅持環(huán)境優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先的基本原則。2009年，《崇明國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2009～2014）》發(fā)布，在該規(guī)劃的推動下，2010年國家科技部批準(zhǔn)崇明生態(tài)島設(shè)立“國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)”，使得崇明生態(tài)島建設(shè)上升為國家層面的決策與行動。隨后，《上海市崇明區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2016～2040）》等規(guī)劃正式發(fā)布，世界級生態(tài)島建設(shè)成為崇明區(qū)中長期的發(fā)展愿景目標(biāo)。二是頂層設(shè)計引領(lǐng)發(fā)展方向、規(guī)范發(fā)展行為、調(diào)控建設(shè)進程。為了使政府決策具有科學(xué)依據(jù)，并促進崇明生態(tài)島建設(shè)的進程，2009年，上海市科委組織華東師范大學(xué)等多家科研院所聯(lián)合開展“崇明世界級生態(tài)島建設(shè)評價指標(biāo)體系”攻關(guān)研究。2010年1月，《崇明生態(tài)島建設(shè)綱要（2010～2020年）》向社會正式發(fā)布，并結(jié)合國外生態(tài)區(qū)域、生態(tài)島建設(shè)水平和自身實際，提出崇明生態(tài)島總體目標(biāo)和2012年、2020年的階段性建設(shè)目標(biāo)，包括自然資源利用、循環(huán)經(jīng)濟和廢棄物綜合利用、能源利用與節(jié)能減排、環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境建設(shè)、生態(tài)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等六大領(lǐng)域，包含22個指標(biāo)[18]，還形成了一系列具體的行動領(lǐng)域；規(guī)劃綱要在指導(dǎo)崇明島建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，成為指導(dǎo)生態(tài)島建設(shè)工作的綱領(lǐng)性文件。同時，還組織第三方機構(gòu)對崇明生態(tài)島建設(shè)成效滾動進行三年評估，到2012年底，生態(tài)島指標(biāo)完成率達96%，共推進項目95個，總投資約140億元，實際啟動93項，其中59項已竣工完成，項目計劃執(zhí)行率達98%，為后續(xù)全面建成世界級生態(tài)島打下了堅實基礎(chǔ)。圍繞指標(biāo)體系考核標(biāo)準(zhǔn)和要求，崇明縣（區(qū)）還出臺了多項政策法規(guī)，構(gòu)成了崇明生態(tài)島建設(shè)的制度體系[19]。三是部市合作、國際合作引領(lǐng)建設(shè)模式創(chuàng)新。2005年，國家科技部和上海市簽訂“部市合作”框架，啟動“崇明生態(tài)島建設(shè)”科技重大專項，成立“崇明生態(tài)島建設(shè)”科技咨詢專家委員會，召開“上海崇明生態(tài)島國際論壇”等，簽署了“中法崇明生態(tài)島聯(lián)合實驗室”等一批國際合作協(xié)議，為崇明生態(tài)島建設(shè)提供了科技支撐體系、建設(shè)投入體系、國際合作網(wǎng)絡(luò)等，還與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署簽署崇明生態(tài)島建設(shè)與評估合作備忘錄，進一步提升生態(tài)島建設(shè)技術(shù)水平和國際影響力；2014年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提出將崇明生態(tài)島作為案例，編入綠色經(jīng)濟教材，這使得崇明生態(tài)島成為發(fā)展中國家探索區(qū)域轉(zhuǎn)型、生態(tài)發(fā)展和綠色經(jīng)濟模式的良好范例[20]。7.生態(tài)環(huán)境保護區(qū)域協(xié)作機制基本形成隨著長三角地區(qū)跨界環(huán)境污染問題的凸顯，上海開始重視與長三角其他城市開展環(huán)境治理合作；總體上，上海與長三角其他城市生態(tài)環(huán)境保護合作主要分為三個階段。一是長三角城市生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理萌芽階段（2006年以前）。2003年，長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會首次將環(huán)保合作納入議題，并提出聯(lián)合制定區(qū)域環(huán)保合作規(guī)劃和相關(guān)法規(guī)政策、聯(lián)合實施環(huán)境整治與生態(tài)治理、聯(lián)合設(shè)立環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、共建區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護體系、實現(xiàn)環(huán)保信息共享等設(shè)想，長三角區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理正式提上議程，長三角區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理意識基本形成。二是區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理制度化推進階段（2006～2008年）。2006年召開的第六次長三角經(jīng)濟合作與發(fā)展座談會就跨界環(huán)境污染治理合作、跨界污染聯(lián)防機制、跨界污染應(yīng)急預(yù)案等進行了商討。2008年8月7日，上海與江蘇、浙江兩省共同通過了《關(guān)于太湖水環(huán)境治理和藍藻應(yīng)對合作協(xié)議框架》，確定了定期召開工作會議、加強信息通報、開展工作協(xié)作等內(nèi)容。2008年12月，上海與江蘇、浙江共同簽署《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護合作協(xié)議（2009～2010年）》，就區(qū)域環(huán)境監(jiān)管與應(yīng)急聯(lián)動機制等進行合作。通過建立完善區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理制度，開展多種形式的溝通和協(xié)商，推動了長三角區(qū)域各項環(huán)保合作的進程。三是長三角環(huán)境保護合作實質(zhì)操作階段（2009～2012年）。2009年在上海主辦的長三角環(huán)境保護合作聯(lián)席會議，標(biāo)志著長三角環(huán)境保護合作進入實質(zhì)性操作階段；2009年4月，上海市印發(fā)《上海市太湖流域水環(huán)境綜合治理實施方案》，并提出水環(huán)境綜合治理、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境檢測與執(zhí)法監(jiān)管等主要任務(wù)；2011年，在《太湖流域管理條例》框架下，上海、江蘇的環(huán)保、水利等部門共同建立了淀山湖水資源保護、水污染防治省市合作機制[21]。2012年，進一步簽訂了《2012年長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作框架》協(xié)議[22]?？傮w上，長三角環(huán)境保護合作向更深層次發(fā)展，有效打破了區(qū)域行政分隔，實現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢互補，最終實現(xiàn)環(huán)境保護一體化。三深化治理和以人為本階段（2013～2018年）2012年11月，黨的十八大順利召開，生態(tài)文明建設(shè)被寫入黨章，標(biāo)志著中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)進入新階段。在此背景下，上海積極推進生態(tài)文明體制機制改革，生態(tài)環(huán)境保護政策更加強調(diào)生態(tài)環(huán)境問題的深化治理，更加注重市場手段和稅費手段等相結(jié)合，更加注重自上而下的環(huán)保督察與自下而上的多元參與相結(jié)合，更加強調(diào)以綠色惠民為基本價值取向。（一）生態(tài)環(huán)境保護政策的時代背景黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)寫入黨章，上海提出建設(shè)卓越的全球城市和更加可持續(xù)的韌性生態(tài)之城，形成了上海生態(tài)環(huán)境保護政策的行動綱領(lǐng)；然而，生態(tài)環(huán)境問題成為制約上海城市發(fā)展的短板，使得上海城市生態(tài)環(huán)境政策成為當(dāng)前政府政策的重中之重。1.中國特色社會主義生態(tài)文明思想形成2012年11月，黨的十八大報告專篇論述了“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”，并將生態(tài)文明建設(shè)寫入黨章。2015年4月25日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》出臺。黨的十八屆五中全會提出綠色發(fā)展理念，并提出以綠色惠民為基本價值取向。黨的十九大順利召開，習(xí)近平同志指出：“既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。中國特色社會主義生態(tài)文明思想逐漸形成，這成為中國以及上海當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護政策制定與實施的行動綱領(lǐng)。2.建設(shè)卓越的全球城市成為城市發(fā)展的戰(zhàn)略愿景2018年1月4日，《上海市城市總體規(guī)劃（2017～2035年）》正式發(fā)布，規(guī)劃提出“追求卓越的全球城市，一座創(chuàng)新之城、生態(tài)之城、人文之城”的發(fā)展愿景，并提出了生態(tài)用地面積比例、森林覆蓋率、河湖水面率、生態(tài)環(huán)廊、城鄉(xiāng)公園、人均公共綠地面積等指標(biāo)在2020年、2035年的建設(shè)目標(biāo)（見表4），這明確了上海建設(shè)更加可持續(xù)的韌性生態(tài)之城的愿景與方向；上海需要錨固國土空間基本格局，建設(shè)多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合的生態(tài)空間體系；加強環(huán)境保護和整治，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境和治理體系，努力實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善的協(xié)調(diào)推進。表4《上海市城市總體規(guī)劃（2017～2035年）》中生態(tài)環(huán)境建設(shè)主要指標(biāo)主要指標(biāo)2015年2020年2035年耕地保有量（萬畝）285282180永久基本農(nóng)田保護任務(wù)（萬畝）328249150公共交通占全方式出行比例（%）26.23040左右400平方米以上綠地、廣場等公共開放空間5分鐘步行可達覆蓋率（%）607090左右骨干綠道總長度（公里）20310002000左右碳排放總量較峰值降低率（%）——5河湖水面率（%）9.8≥10.110.5左右人均公園綠地面積（平方米/人）7.6≥8.5≥13.0森林覆蓋率（%）15≥1823左右細顆粒物（PM2.5）年均濃度（微克/立方米）5342左右25左右原生垃圾填埋率（%）51.3基本實現(xiàn)零填埋0水（環(huán)境）功能區(qū)達標(biāo)率（%）5378100消防站服務(wù)人口（萬人/個人消防站）17.814＜10應(yīng)急避難場所人均避難面積（平方米/人）0.16≥0.5≥2.0資料來源：《上海市城市總體規(guī)劃（2017～2035年）》。|Excel下載表4《上海市城市總體規(guī)劃（2017～2035年）》中生態(tài)環(huán)境建設(shè)主要指標(biāo)3.生態(tài)環(huán)境質(zhì)量成為上海城市發(fā)展的突出短板優(yōu)良的生態(tài)品質(zhì)是全球城市的發(fā)展基礎(chǔ)和戰(zhàn)略資源，是城市軟實力的重要體現(xiàn)之一。營造人與自然和諧共生的城市生態(tài)環(huán)境，是全球化時代各國城市發(fā)展的新潮流[23]。放眼國外，較好的生態(tài)系統(tǒng)、較舒適的宜居體驗，也成為紐約、倫敦、東京等全球城市可持續(xù)發(fā)展、可持續(xù)競爭力的典范?；赝虾?，城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量問題依然突出。中央第二環(huán)境保護督察組向上海市委市政府提出的反饋意見指出，上海市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量依然是影響城市整體發(fā)展的一個突出短板，與市民日益增長的環(huán)境需求和建設(shè)生態(tài)宜居城市目標(biāo)相比還有較大差距。從全球城市競爭力排名來看，上海在普華永道“機遇城市”指數(shù)中居于21位（2016），在EIU全球城市競爭力指數(shù)中居于43位（2012）。“亞洲綠色報告”研究表明，上海人均公園綠地面積僅為18平方米[24]，遠低于亞洲城市的人均公園綠地面積39平方米/人。2017年，上海市環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）優(yōu)良率為75.3%，2015年以來環(huán)境空氣質(zhì)量總體好轉(zhuǎn)，2018年以來（截至2018年11月），AQI高于100的天數(shù)達66天（優(yōu)于2017年同期的81天），但環(huán)境空氣出現(xiàn)污染天氣頻率依然較高，環(huán)境空氣質(zhì)量依然不容樂觀（見圖10）。全市主要河流斷面中[25]，Ⅱ～Ⅲ類水質(zhì)斷面合計僅占23.2%，Ⅴ類和劣Ⅴ類水占比分別大于21.2%和18.1%；截至2017年底，上海森林覆蓋率為16.2%，人均公園綠地面積僅為8.02平方米。為此，上海加強生態(tài)環(huán)境保護，建設(shè)具有全球領(lǐng)先水平的宜居城市，不僅是應(yīng)對日益嚴(yán)峻的自然資源、生態(tài)環(huán)境等方面挑戰(zhàn)的必然要求，也是提高居民生活質(zhì)量和社會進步水平的內(nèi)在要求，更是提升城市吸引力、創(chuàng)造力、競爭力的重要支撐。（二）生態(tài)環(huán)境保護政策的階段特征該時期，上海生態(tài)環(huán)境保護政策主要呈現(xiàn)出以下特征：以市場化手段推進環(huán)境污染治理，排污收費制度向環(huán)境保護稅轉(zhuǎn)型，環(huán)保督察制度制度化、常態(tài)化推進，城市生態(tài)環(huán)境政策更關(guān)注民生福祉，生態(tài)環(huán)境保護更強調(diào)多元參與，積極推進生態(tài)環(huán)境保護國際交流與區(qū)域協(xié)作等。1.以市場化手段推進環(huán)境污染治理推進環(huán)境污染治理市場化是上海資源環(huán)境領(lǐng)域的一項基礎(chǔ)性機制創(chuàng)新和制度改革，也是上海推進生態(tài)文明體制機制改革的重要內(nèi)容。上海以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用為切入點，積極開展環(huán)境污染第三方治理和排污權(quán)交易等，將生態(tài)環(huán)境資源作為資產(chǎn)，為上海生態(tài)文明建設(shè)注入活力。在環(huán)境污染第三方治理方面，2014年，上海市出臺了《關(guān)于加快推進本市環(huán)境污染第三方治理工作的指導(dǎo)意見》，推進實施環(huán)境污染第三方治理；并在電廠脫硫脫硝除塵、市政污水處理、工業(yè)廢水治理、有機廢氣治理、餐飲油煙治理、揚塵污染防治、污染源在線監(jiān)測七個領(lǐng)域推進試點，推動環(huán)境合作治理由“誰污染、誰治理”向“誰污染、誰付費、第三方治理”的市場化機制轉(zhuǎn)變。上海還積極落實污染治理激勵政策，2015年，上海共落實電廠脫硫脫硝超量減排獎勵1.5億元、污水處理廠超量減排獎勵1.5億元、燃煤電廠環(huán)保電費補貼12.8億元，以及脫硝工程建設(shè)、除塵改造過程、清潔能源替代、黃標(biāo)車和老舊車淘汰、農(nóng)業(yè)源減排等各類補貼合計8.87億元。2017年3月，上海正式成立了由企事業(yè)單位、社會團體、科研機構(gòu)和非營利性組織組成的第三方環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，并與金山、臨港、金橋等八個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，寶武、申能、儀電、上汽等八個集團簽署了綠色產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略合作協(xié)議，大力推廣第三方治理模式。圖102015年以來上海AQI指數(shù)情況（截至2018年11月）在碳排放交易市場方面，上海將碳排放權(quán)交易市場作為資源配置的重要手段。上海被確立為全國七個碳排放權(quán)交易試點之一，并于2013年11月正式啟動試點工作，覆蓋17個行業(yè)、191家企業(yè)，全市納入碳交易體系的碳排放比例占50%以上。2018年12月6日，上海發(fā)改委公布了《上海市碳排放交易納入配額管理的單位名單（2018版）》，共381家單位入選，碳交易市場覆蓋范圍進一步擴大。在碳市場運行方面，上海積極完善碳交易政策體系，通過將碳市場正式向非履約企業(yè)開放，完善碳交易規(guī)則，修改交易手續(xù)費等提高市場對投資機構(gòu)的吸引力；上海還積極推進碳金融市場建設(shè)，不斷探索和豐富碳市場的交易品種和服務(wù)，陸續(xù)開展CCER質(zhì)押、碳基金、借碳等碳金融服務(wù)，開展CCER市場建設(shè)，推進與周邊省市碳市場建設(shè)工作。在上述機制、政策推動下，上?？嘏牌髽I(yè)也連續(xù)實現(xiàn)100%履約，產(chǎn)生了良好的社會影響，提高了社會對碳交易的認(rèn)知[26]。2.實現(xiàn)排污收費制度向環(huán)境保護稅轉(zhuǎn)型為了進一步促進排污收費制度對污染治理、改善環(huán)境質(zhì)量的作用，2014年，上海市出臺了排污費征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案，對SO2、NOx、COD、NH3N等4項污染物分三步將排污收費標(biāo)準(zhǔn)提高至8元/千克、9元/千克、5元/千克、6元/千克，并對污水中的鉛、汞、鎘、類金屬砷等中國金屬污染物實施收費，按照不同排放濃度、排放總量和行業(yè)實施差別化收費政策。為進一步發(fā)揮排污收費的價格杠桿作用，加快推進污染治理和環(huán)境保護，2015年，上海市出臺了揮發(fā)性有機物排污收費試點實施辦法，包含石油化工等12個大類行業(yè)中的71個中小類行業(yè)，按10元/千克、15元/千克和20元/千克分三階段逐步提高收費標(biāo)準(zhǔn)，截至2016年底，共對260家企業(yè)累計開征排污費1.4億元，有力推動了企業(yè)污染治理進度，揮發(fā)性有機物排放同比減少約3萬噸。2016年12月25日，全國人大審議通過《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，在此基礎(chǔ)上，上海市出臺了應(yīng)稅大氣污染物和社會污染物適用稅額標(biāo)準(zhǔn)，建立了稅務(wù)環(huán)保征管協(xié)同機制；2018年1月1日，環(huán)境保護稅開征，標(biāo)志著近40年的排污費退出歷史舞臺，這進一步完善了我國和上海市的“綠色稅收”體系，對于實現(xiàn)重點污染物減排，激勵企業(yè)利用節(jié)能、環(huán)保和低碳技術(shù)實現(xiàn)清潔生產(chǎn)具有重要意義。3.環(huán)保督察制度推動環(huán)境問題解決2015年7月，中央深改組第十四次會議審議通過了《環(huán)境保護督察方案（試行）》，推動環(huán)保督察重點由以往的“督企”轉(zhuǎn)向“督政”。2016年底，中央第二環(huán)境保護督察組對上海市開展了為期一個月的駐地環(huán)保督察，督查期間，上海市全力推進問題整改落實，共查處違法企業(yè)751家，處罰金額達6000余萬元；召開多次動員會、推進會和階段性工作會議，28個職能部門組成上海市協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組，主動配合中央督察組開展工作；上海市委市政府嚴(yán)格落實督察要求，督察組交辦的1893件信訪全部按期辦結(jié)；通過約談、問責(zé)、工作談話等行政措施落實環(huán)保責(zé)任，一批部門和企業(yè)負責(zé)人因環(huán)境監(jiān)管不力、環(huán)保工作不到位、非法傾倒工業(yè)廢物等原因被問責(zé)。根據(jù)中央環(huán)保督察組督查情況和反饋意見，上海市委市政府制定實施了《上海市貫徹落實中央環(huán)保督察反饋意見整改方案》，46項整改事項中2017年共完成整改36項，其余任務(wù)完成年度節(jié)點目標(biāo)。同時，上海出臺《上海市環(huán)境保護督察實施方案（試行）》，2017年11月23日啟動環(huán)境保護督察工作，并對青浦、長寧兩區(qū)進行試點，截至2017年12月22日，督察組共對59名領(lǐng)導(dǎo)干部談話，累計問詢21個部門，調(diào)閱1986份資料，受理舉報408件，兩區(qū)累計辦結(jié)387件，責(zé)令整改130家[27]，立案處罰81家，共計罰款1172萬余元；立案偵查1件，查封2家，關(guān)停3家，停產(chǎn)整頓2家，約談152人。上?；拘纬闪诉叾竭吀牡墓ぷ鳈C制，確保相關(guān)環(huán)境問題查處到位、整改到位、公開到位和問責(zé)到位。同時，上海還形成了環(huán)保督察制度的長效工作機制，按照上海生態(tài)環(huán)境保護大會和《上海市環(huán)境保護督察實施方案（試行）》要求，2018年7月5日起，上海市全面啟動環(huán)境保護督察工作，到2019年底對各區(qū)實現(xiàn)一輪全覆蓋，2020年專門組織“回頭看”，形成了上海市查漏補缺環(huán)境問題，推動問題整改落實，解決環(huán)保頑疾的制度保障。4.城市生態(tài)環(huán)境政策更加關(guān)注民生福祉黨的十八屆五中全會提出綠色發(fā)展理念，并提出以綠色惠民為基本價值取向。在此基礎(chǔ)上，上海市政府于2016年10月30日印發(fā)《上海市環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，并提出“十三五”在繼續(xù)強調(diào)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)空間等的基礎(chǔ)上，更加強調(diào)綠色生活水平，尤其是提升公眾對環(huán)境的滿意度。中共上海市第十一次代表大會進一步指出“建筑是可以閱讀的，街區(qū)是適合漫步的，公園是最宜休憩的，市民是尊法誠信文明的，城市始終是有溫度的”。2018年1月4日發(fā)布的《上海城市總體規(guī)劃（2017～2035年）》提出“追求卓越的全球城市，一座創(chuàng)新之城、生態(tài)之城、人文之城”和全面提升城市生態(tài)品質(zhì)等內(nèi)容?？傮w上，上海城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)不斷躍升，表現(xiàn)為：一是從生態(tài)保護、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理等向關(guān)注人居環(huán)境、市民需求轉(zhuǎn)變，城市生態(tài)環(huán)境品質(zhì)受到政府及社會各界的重視；二是生態(tài)環(huán)境建設(shè)逐步融入上?！八膫€中心”和具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心、社會主義現(xiàn)代化國際大都市等戰(zhàn)略目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境品質(zhì)提升不再只是為了滿足生態(tài)指標(biāo)，而更加關(guān)注城市生態(tài)品質(zhì)是否有利于增強市民生態(tài)福祉，是否有利于滿足超大城市人民群眾對美好生活的需要，是否有利于增強城市的吸引力、創(chuàng)造力和競爭力。5.全社會共抓生態(tài)環(huán)境保護氛圍基本形成首先，環(huán)境宣傳活動提升全社會環(huán)境保護意識。近年來，上海結(jié)合“六·五”環(huán)境日，舉辦了以“綠色環(huán)保，我們在行動”“綠動申城”“改善環(huán)境質(zhì)量推動綠色發(fā)展”“踐行綠色生活”等為主題的環(huán)境日宣傳活動，制作了《同護江河水共享上海美》等環(huán)保公益廣告片。近年來，上海市在校園里舉辦了“中國少年兒童生態(tài)意識教育”等示范課進校園培訓(xùn)活動，聯(lián)合華東師范大學(xué)推介中國大學(xué)MOOC《環(huán)境問題觀察》等課程活動，組織全市環(huán)境教育基地開展“帶你走進環(huán)境教育基地”等公眾參與活動。同時，在社區(qū)開展了“社區(qū)生態(tài)文化角”等活動，向社區(qū)贈送各類環(huán)保圖書；開展市民環(huán)境問題調(diào)查等活動，通過社區(qū)活動，多層次多角度開展豐富多彩的宣傳紀(jì)念活動，營造全社會關(guān)心、支持和參與環(huán)境保護的良好氛圍。其次，環(huán)境信息公開和環(huán)境公眾參與平臺建設(shè)有力。近年來，上海市積極通過“上海環(huán)境”政務(wù)微博、上海環(huán)境網(wǎng)站、上海環(huán)境熱線網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布各類環(huán)保新聞，發(fā)布環(huán)境影響評價網(wǎng)上公眾調(diào)查、環(huán)評公眾參與公示等信息；進一步充實污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開、建立企事業(yè)單位環(huán)境信息公開平臺，優(yōu)化網(wǎng)上辦事大廳服務(wù)功能，完善一站式公共服務(wù)門戶等；“上海環(huán)境”微博粉絲數(shù)量從2013年的20萬人增長至2017年的68.1萬人，當(dāng)年發(fā)布微博數(shù)量總體保持在較高水平（見表5）。2013～2017年，“上海環(huán)境”和“上海環(huán)境熱線”網(wǎng)站訪問量從511萬人次增長至1250萬人次（見圖11）；“上海環(huán)境”網(wǎng)站在2017年度省級環(huán)保廳（局）政府網(wǎng)站績效評估和上海市政府網(wǎng)站測評考核中成績優(yōu)良，其充分發(fā)揮了環(huán)境公眾宣傳的主陣地作用。同時，上海市推進權(quán)力公開透明，完善政務(wù)公開監(jiān)督工作情況。2013～2017年，上海市環(huán)保局主動公開政府信息從1212條增長至6126條，受理政府信息公開申請從98件增長至127件，接收市民咨詢從275人次增長至1120人次（見表5）。表52013～2017年上海市生態(tài)環(huán)境建設(shè)主要信息公開指標(biāo)情況年份“上海環(huán)境”微博粉絲（萬人）發(fā)布微博數(shù)量（條）主動公開政府信息（條）受理政府信息公開申請（件）共接受市民咨詢（人次）20132042001212982752014251994524871431290201548.613000434118216202016521790051731561800201768.1564561261271120資料來源：2013～2017年《上海市環(huán)境保護局政府信息公開工作年度報告》。|Excel下載表52013～2017年上海市生態(tài)環(huán)境建設(shè)主要信息公開指標(biāo)情況圖112013～2017年“上海環(huán)境”和“上海環(huán)境熱線”網(wǎng)站訪問量最后，多元參與環(huán)境治理體系逐漸形成。2018年4月，上海市發(fā)布《上海市2018～2020年環(huán)境保護和建設(shè)三年行動計劃》，即第七輪環(huán)保三年行動計劃，提出推進全社會環(huán)保共建共治共享，以及加強環(huán)境保護社會治理機制建設(shè)，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。2018年7月4日，上海市全市生態(tài)環(huán)境保護大會強調(diào)要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、全社會共同參與的環(huán)境治理格局。在上海市拓寬公眾參與渠道、創(chuàng)新多主體共同參與環(huán)境治理機制下，上海全社會共抓生態(tài)環(huán)境建設(shè)的氛圍基本形成。6.積極發(fā)揮龍頭城市地位推動長三角和長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境治理協(xié)作隨著長江經(jīng)濟帶建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略、《長三角城市群發(fā)展規(guī)劃》出臺、長三角區(qū)域污染防治協(xié)作機制等的制度化，上海積極發(fā)揮長江經(jīng)濟帶和長三角龍頭城市地位，組織協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作。上海牽頭召開了多次長江沿岸中心城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會；上海市政府相關(guān)部門、科研院所也積極召開“長江經(jīng)濟帶發(fā)展論壇”“2018長江論壇”等，為長江經(jīng)濟帶各省市共商大計、共謀發(fā)展提供了智力支撐。在長三角區(qū)域環(huán)境合作方面，上海積極搭建區(qū)域環(huán)境合作平臺，建立區(qū)域環(huán)境合作長效機制，推動長三角城市群共同防治區(qū)域性環(huán)境污染，協(xié)調(diào)解決區(qū)域環(huán)境糾紛，促進區(qū)域環(huán)境整體改善。2014年1月7日，上海聯(lián)合江蘇省、浙江省、安徽省和國家相關(guān)部門召開長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組第一次工作會議，審議通過《長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組工作章程》，三省一市簽署《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》；2018年6月2號，長三角區(qū)域污染防治協(xié)作機制會議在上海召開，三省一市就大氣和水污染防治協(xié)作形成了實施方案和工作機制；隨著長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，2018年11月22日，上海市人大常委會率先表決通過《關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》，這標(biāo)志著長三角地區(qū)立法協(xié)同工作進入實質(zhì)操作階段，隨后該決定得到江蘇、浙江、安徽的表決通過。近年來，上海還積極與長三角各省市就統(tǒng)一環(huán)境要求，建立區(qū)域市場準(zhǔn)入機制；建立共享機制，實現(xiàn)環(huán)境信息通報共享；聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法，在解決區(qū)域跨界污染問題等方面展開了積極探索，在長三角環(huán)境治理協(xié)作方面發(fā)揮著積極帶頭作用。7.環(huán)保國際合作交流助推上海城市競爭力提升為順應(yīng)經(jīng)濟全球化和環(huán)境問題國際化的新形勢，上海全方位地開展環(huán)保領(lǐng)域國際合作交流，增強上海城市競爭力，包括與中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會、中國歐盟商會以及日本環(huán)境省、韓國環(huán)境部、法國奧羅阿大區(qū)政府等國際國內(nèi)部門和機構(gòu)聯(lián)合主辦綠色供應(yīng)鏈管理、綠色企業(yè)、污染治理、環(huán)保能力建設(shè)等領(lǐng)域的國際性研討會和部長級會議等（見表6）；還與日本川崎市政府、北九州環(huán)境局等機構(gòu)簽署循環(huán)經(jīng)濟、人才培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)交流等環(huán)保領(lǐng)域合作交流備忘錄。上海積極參加國際環(huán)境公約和相關(guān)項目合作，2017年6月，上海市加入“一帶一路”綠色供應(yīng)鏈合作平臺，該平臺由中國—東盟環(huán)境保護合作中心、美國環(huán)保協(xié)會、上海市環(huán)境保護局等9家機構(gòu)聯(lián)合發(fā)起，旨在推動供給側(cè)改革和環(huán)境質(zhì)量改善。同時，上海還積極引進國外先進技術(shù)和城市管理經(jīng)驗，接待國外代表團訪問，開展境外專家引智工作，近年來平均每年接待外國代表團保持在20～30批次，年均接待外國代表團訪問達160人次以上（見表7）。表62013～2018年上海市環(huán)保局參與主辦的主要國際會議時間會議名稱主辦單位2013年5月30日國合會綠色供應(yīng)鏈管理高層研討會中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2013年7月19日企業(yè)界綠色供應(yīng)鏈研討會中國歐盟商會、上海市環(huán)保局2013年12月11日創(chuàng)建綠色企業(yè)圓桌論壇中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2015年4月30日第十七次中日韓環(huán)境部長會議中國環(huán)保部、日本環(huán)境省、韓國環(huán)境部2016年11月4日2017～2018年環(huán)保能力建設(shè)與經(jīng)驗交流合作協(xié)議上海市環(huán)保局、意大利環(huán)境部可持續(xù)發(fā)展及國際事務(wù)司2017年11月23日中法環(huán)境與化工領(lǐng)域科技創(chuàng)新研討會法國奧羅阿大區(qū)政府、上海市環(huán)保局2018年7月30日低氮排放技術(shù)研討會上海市環(huán)境保護局、中意環(huán)保合作項目辦公室2018年10月19日中挪塑料垃圾與海洋污染研討會挪威氣候與環(huán)境部和挪威水研究所、上海市環(huán)保局資料來源：上海市環(huán)境保護局網(wǎng)站。|Excel下載表62013～2018年上海市環(huán)保局參與主辦的主要國際會議表72014～2017年上海市環(huán)保局接待國外代表團情況年份接待外國代表團訪問批次接待外國代表團訪問人次201428191201528165201630160201723170資料來源：2014～2017年《上海市環(huán)境狀況公報》。|Excel下載表72014～2017年上海市環(huán)保局接待國外代表團情況四上海生態(tài)環(huán)境保護政策的優(yōu)化對策回望過去，上海生態(tài)環(huán)境保護政策取得了顯著成效，但生態(tài)環(huán)境問題依然是上海城市發(fā)展的重要短板；展望未來，上海致力于建設(shè)卓越的全球城市和更加可持續(xù)的韌性生態(tài)之城，上海也需要加強生態(tài)空間管理體制創(chuàng)新，強化環(huán)保督察制度落實；并需要著眼于長三角區(qū)域一體化和長江經(jīng)濟帶兩大國家戰(zhàn)略的推進實施，致力于健全區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護一體化長效機制，還應(yīng)加強生態(tài)環(huán)境保護的社會監(jiān)督和多元參與，實現(xiàn)上海生態(tài)環(huán)境保護的共建共享。（一）強化生態(tài)空間管控體系，推進實施多規(guī)合一首先，加快構(gòu)建生態(tài)空間管控體系。加快以“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)，建立健全生態(tài)保護控制線分類管控機制。強化生態(tài)保護紅線剛性管控，根據(jù)主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求，劃定四類生態(tài)保護控制線并將生態(tài)保護紅線落地，按照山水林田湖系統(tǒng)保護的思路，制定和實施生態(tài)保護紅線戰(zhàn)略時間表和路線圖，提出2020年底、2030年底生態(tài)保護紅線劃定、布局的具體目標(biāo)和行動舉措。同時，推動生態(tài)空間管控部門協(xié)同，建立多規(guī)融合機制，實現(xiàn)上海生態(tài)空間管控“一張圖”，建立生態(tài)保護紅線監(jiān)管平臺，形成“天空地”一體化監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。其次，嚴(yán)格落實“五線”管控。以“五線”管控機制作為生態(tài)空間管控核心手段，將五條控制線錄入規(guī)劃國土資源統(tǒng)一信息平臺，對規(guī)劃編制、各類建設(shè)行為、項目審批同步落實各類建設(shè)用地控制線（紅線）、綠地范圍控制線（綠線）、地表水體保護控制線（藍線）、基礎(chǔ)設(shè)施用地控制線（黃線）、歷史建筑保護范圍界限（紫線）的要求。最后，加快實現(xiàn)多規(guī)合一。加快形成以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)、以城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為主體的上海城市多規(guī)合一體系，加快建立覆蓋全域的“多規(guī)合一”控制線和控制指標(biāo)體系，發(fā)揮對全市空間資源統(tǒng)籌管理的“一盤棋”作用，避免各部門之間的規(guī)劃矛盾，使上海“水、林、田、灘”成為一個有機生命體，全力打造更可持續(xù)的韌性生態(tài)之城。搭建“多規(guī)合一”城市空間基礎(chǔ)信息平臺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)專項規(guī)劃的編制和管理，實現(xiàn)各類規(guī)劃的規(guī)劃體系統(tǒng)一、空間布局統(tǒng)一、數(shù)據(jù)底線統(tǒng)一、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息平臺統(tǒng)一和管理機制統(tǒng)一等。統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，形成統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系，建設(shè)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間綠意盎然的生態(tài)宜居之城[28]。（二）強化環(huán)保督察制度落實，完善環(huán)保督查法治保障當(dāng)前環(huán)境污染問題解決的關(guān)鍵在于明晰環(huán)境立法操作性、強化環(huán)保執(zhí)法嚴(yán)格與嚴(yán)肅性、加強環(huán)保整改落實監(jiān)督。首先，強化環(huán)保督察考核地位。應(yīng)繼續(xù)完善中央、省市環(huán)保督察機制，強化環(huán)保督察的效力，明確環(huán)保督察重點，對