國有土地上房屋征收強制執(zhí)行制度分析

國有土地上房屋征收強制執(zhí)行制度分析 國有土地上房屋征收中的強制執(zhí)行，一直以來都是實踐中的熱點和難點問題。一方面，強制執(zhí)行主體和人員執(zhí)行的難度和壓力大，執(zhí)行的質(zhì)量和效率有待提高；另一方面，被執(zhí)行人采取極端方式進行抗爭的情形也時有發(fā)生。如何解決強制搬遷中的不和諧現(xiàn)象并使合法的補償決定得到有效執(zhí)行，這是房屋征收工作中一個突出問題。一、房屋征收強制執(zhí)行制度房屋征收中的強制執(zhí)行，作為一項行政強制法律制度，起始于西方，由于不同的歷史文化背景，西方各國行政強制執(zhí)行制度有不同的模式。一種是英美模式。此模式是將行政強制執(zhí)行作為司法權(quán)的一部分，在相對一方不履行行政義務(wù)時，行政機關(guān)一般不自己采取強制執(zhí)行。由行政機關(guān)向法院提起民事訴訟，申請法院頒發(fā)令狀，以執(zhí)行罰的形式實施行政強制執(zhí)行。該模式強制執(zhí)行理論的核心是為了有效控制行政行為，防止行政強制權(quán)濫用，損害公民權(quán)益。因此，該模式的行政強制權(quán)實質(zhì)屬于司法權(quán)而非行政權(quán)。它的優(yōu)點是能有效防止行政權(quán)的濫用，有利于保護公民的合法權(quán)益。但將行政強制執(zhí)行轉(zhuǎn)化為民事訴訟，增加了訴訟量，降低了行政效率。另一種是德日模式。此模式是將行政強制執(zhí)行權(quán)作為行政權(quán)的一部分，由行政機關(guān)自行實施行政強制執(zhí)行。但要求行政機關(guān)的強制執(zhí)行必須具有執(zhí)行依據(jù)，一般是通過作出具體行政行為的方式進行，具體行政行為便成為了強制執(zhí)行的核心內(nèi)容。此模式能提高行政效率，增強行政強制執(zhí)行的權(quán)威性。但無法有效控制行政權(quán)的濫用，有時會侵犯公民的合法權(quán)益。在我國，按照《行政訴訟法》第66條規(guī)定，行政相對人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行或者依法強制執(zhí)行。最高人民法院《行政訴訟法若干問題的解釋》第87條規(guī)定，法律、法規(guī)沒有賦予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當依法受理?！缎姓娭品ā返?3條規(guī)定，法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當申請人民法院強制執(zhí)行。這些規(guī)定都明確了人民法院是行政強制執(zhí)行的一般主體，而行政機關(guān)自己實施的強制執(zhí)行則受到嚴格限制，必須以法律的特別授權(quán)為前提。在我國城市房屋強制搬遷立法上，主要經(jīng)歷了“司法強制搬遷——行政強制搬遷與司法強制搬遷相結(jié)合——司法強制搬遷”的歷程。在1991年國務(wù)院公布《城市房屋拆遷管理條例》（下稱《條例》）前，各地紛紛制定地方性的房屋拆遷法規(guī)，并普遍規(guī)定了司法強制拆遷模式。1991年開創(chuàng)了我國的拆遷時代，在之后的20年中，城市房屋強制執(zhí)行進入了行政強制搬遷與司法強制搬遷相結(jié)合的時代。2011年《條例》取消了行政機關(guān)自行拆遷的做法，只能依法申請人民法院強制搬遷。在房屋征收制度下，司法強制搬遷成為唯一模式。二、房屋征收司法強制搬遷模式（一）司法強制搬遷的立法意旨《條例》取消行政強制拆遷，實行司法強制搬遷，體現(xiàn)了《條例》的立法理念。首先，有利于維護公共利益。房屋征收的前提和基礎(chǔ)是基于公共利益的需要，在征收過程中，對于個別漫天要價拒絕簽約的被征收人，為了實現(xiàn)公共利益，司法機關(guān)才對其實行強制搬遷。過去的行政強制搬遷模式，沒有明確是否以公共利益為目的，并且行政機關(guān)既當運動員，又當裁判員，容易引起被拆遷人的抵制和反抗，強制搬遷阻力大，一定程度上也影響了公共利益的實現(xiàn)。其次，有利于保障被征收人的合法權(quán)益。實施司法強制搬遷意味著不經(jīng)過司法機關(guān)的審查裁定，政府不能自行強制搬遷，這樣可以避免行政機關(guān)為了追求效率，對強制搬遷權(quán)的濫用，從而保護了相對人的合法權(quán)益。最后，有利于規(guī)范強制搬遷行為。在采取強制搬遷行為前，司法機關(guān)先要審查征收和補償決定是否合法，安置補償是否公平，臨時安置過渡措施是否得當，從而避免了強制搬遷中盲目和非理性因素，使得搬遷工作依法、規(guī)范、有序進行。（二）司法強制搬遷的法定條件1.實體性要件（1）只適用于公共利益需要的征收項目《條例》僅限于規(guī)范為了公共利益用地需要的國有土地上房屋征收與補償活動，這說明了司法強制搬遷只適用于公益性征收項目。非公共利益用地需要的拆遷與補償活動不適用本條例，屬于民事法律調(diào)整范圍，體現(xiàn)當事人的意思自治原則，由雙方依法平等協(xié)商解決，不得采用強制搬遷。在各國立法上，只有基于公共利益的需要方可征收公民的私人財產(chǎn)權(quán)。（2）先行給予公平補償公平補償是司法強制搬遷的關(guān)鍵，也是對被征收人合法權(quán)益的有力保障。為了確保強制搬遷依法、公正，《條例》特別要求強制執(zhí)行申請書應(yīng)當附具補償金額和專戶存儲賬號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點和面積等材料，在此基礎(chǔ)上，法院才對政府的強制執(zhí)行申請進行審查，以確保被征收人之合法權(quán)益不受侵犯。（3）合法有效的征收補償決定根據(jù)《條例》規(guī)定，強制執(zhí)行的對象只能是已經(jīng)生效的補償決定。司法強制搬遷應(yīng)以補償決定的合法、生效為要件，在房屋征收制度下，補償決定未生效前，法院一般不得先予執(zhí)行。至于被征收人不履行征收補償協(xié)議約定的搬遷義務(wù)，也不能實行司法強制搬遷，只能由房屋征收部門按照違約之訴提起訴訟并申請執(zhí)行。2.程序性要件（1）基于市、縣級人民政府的申請而啟動司法強制搬遷是依申請的行為，法院不能自行啟動這一執(zhí)行程序，體現(xiàn)了司法權(quán)的天然被動性特征。同時，申請的主體只能是作出房屋征收決定的市、縣級人民政府，而不是房屋征收部門或者其他相關(guān)部門。按照《最高人民法院關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》（2012年3月26日法釋[2012]4號），政府在申請前還應(yīng)當對被征收人進行催告，聽取其意見，并對可能存在的社會穩(wěn)定風險進行評估。與原拆遷條例相比，法院對強制執(zhí)行的要求明顯提高，政府在執(zhí)行工作中的責任和義務(wù)加重。（2）司法機關(guān)的裁定程序法院受理非訴行政執(zhí)行案件后，一般只進行形式審查。但是，在房屋征收強制執(zhí)行案件中，按照最高院的司法解釋，法院在形式審查的基礎(chǔ)上，更注重對案件的實質(zhì)審查內(nèi)容。這主要體現(xiàn)在審查是否符合《條例》第2條、第8條的情形，重點審查征收項目是否公共利益標準，征收程序是否合法、補償標準是否公平、補償措施是否到位，防止發(fā)生侵犯被征收人合法權(quán)益的行為。對于爭議較大的案件，法院還要組織聽證，聽取社會各界尤其是被征收人的意見。只有在補償決定依法、合理基礎(chǔ)上，法院才作出準予執(zhí)行的裁定。（3）實施強制搬遷程序《條例》規(guī)定了政府部門不能自行進行強制搬遷，只能向法院申請執(zhí)行。但是，實施強制搬遷是遵循“裁執(zhí)分離原則”或是“司法強制搬遷原則”，《條例》沒有明確規(guī)定。如果堅持“裁執(zhí)分離”原則，那么法院作出裁定后，具體執(zhí)行工作由市、縣級人民政府及其部門實施，法院不參與具體執(zhí)行工作。如果堅持“司法強制搬遷”原則，那么房屋強制搬遷工作由法院執(zhí)行，政府及其部門不參與搬遷。按照最高院的司法解釋規(guī)定，“人民法院裁定準予執(zhí)行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執(zhí)行”。這表明了在實施強制搬遷中，政府為一般實施主體，法院為特別實施主體。三、政府在司法強制搬遷中的地位和作用（一）司法強制搬遷的法律屬性在司法強制搬遷模式下，政府依法作出征收補償決定，申請法院強制執(zhí)行。在這一過程中，既有行政因素，又有司法因素，在看待司法強制搬遷的法律屬性上存在不同的觀點。有的觀點認為，司法強制搬遷是行政行為的繼續(xù)和延伸；還有的認為，司法強制搬遷兼具行政與司法雙重屬性，是行政權(quán)與司法權(quán)共同作用的結(jié)果。我們認為，司法強制搬遷屬于司法行為。首先，司法強制搬遷的主體是法院和被執(zhí)行人（被征收人），而不是政府和被征收人，在司法強制搬遷法律關(guān)系中，政府僅僅是申請執(zhí)行的主體。其次，在政府與被執(zhí)行人的房屋征收爭議中，法院處于居中的位置。對政府的強制搬遷申請行為，法院既可以作出準予執(zhí)行的裁定，也可以作出不予執(zhí)行的裁定，體現(xiàn)了司法行為的獨立性。最后，實施司法強制搬遷的依據(jù)不是征收補償決定，而是人民法院作出的準予執(zhí)行的裁定書。綜上，我們把司法強制搬遷的法律屬性定性為司法行為，符合《條例》的立法意圖。在房屋征收過程中，政府是征收當事人一方，無論征收決定還是補償決定，均由政府作出，若再賦予政府強制搬遷權(quán)，那么征收雙方當事人的法律地位明顯不平等，對被征收人不公平，容易引起糾紛，不利于強制搬遷工作順利進行?！稐l例》規(guī)定由政府申請法院強制執(zhí)行，有利于法院對政府征收補償活動的監(jiān)督，促使政府加強和改進群眾工作，努力營造和諧征收的社會氛圍。（二）司法強制搬遷中政府的參與1.政府不是司法強制搬遷的執(zhí)行主體既然司法強制搬遷屬于司法行為，那么在司法強制搬遷行為中，法院是唯一的法律主體、責任主體。在具體實施強制執(zhí)行過程中，法律規(guī)定了一系列的程序如受理執(zhí)行申請、審查、作出裁定、發(fā)布強制執(zhí)行公告，實施強制執(zhí)行等，這些程序保障了強制執(zhí)行工作依法、規(guī)范進行，同時也體現(xiàn)了法院的職權(quán)、職責和主體地位。在司法強制搬遷中，政府不是執(zhí)行主體，一方面，《條例》取消了行政強制搬遷，政府沒有法定強制執(zhí)行權(quán)，不能作為強制執(zhí)行的法律主體；另一方面，實施司法強制搬遷的法律依據(jù)是法院作出的準予執(zhí)行裁定，不是政府作出的補償決定。由于司法權(quán)與行政權(quán)有明顯的界限和分工，政府也不是法院的執(zhí)行部門，不可能成為司法強制搬遷中的執(zhí)行主體。最高院的司法解釋規(guī)定了司法強制搬遷一般由政府組織實施，實際上是規(guī)定了政府的執(zhí)行主體地位，這好像又回到原拆遷條例行政強制拆遷的老路，與《條例》的精神不相符，在法律層面也值得商榷。2.政府在司法強制搬遷中的作用《條例》賦予了法院的強制搬遷主體地位，那么在實施強制搬遷工作中，法院應(yīng)按照法的職權(quán)和程序，積極主動地履行職責。然而，在實踐中，由于受到種種限制，法院的強制搬遷工作困難較大，迫切需要政府的參與配合，才能共同做好強制執(zhí)行工作。按照最高院的司法解釋規(guī)定的兩種執(zhí)行模式，無論是實行“裁執(zhí)分離”還是“司法強制搬遷”，都不利于執(zhí)行工作的進行。也就是說，單獨由法院或者政府實施強制搬遷，在實踐中執(zhí)行效果并不理想。強制搬遷工作若離開政府的配合支持，法院的執(zhí)行工作將面臨嚴峻考驗。如果單獨由政府執(zhí)行，強制執(zhí)行的合法性和公平性受到影響，容易激化矛盾。因此，為了保證強制搬遷工作依法、規(guī)范進行，應(yīng)由法院與政府緊密配合，相互支持，共同完成。這樣不僅可以保護被征收人的合法權(quán)益，而且可以發(fā)揮政府的優(yōu)勢和能動性，有利于提高強制搬遷工作的質(zhì)量、效率和效果，最大限度地兼顧公平和效率，并能有效的降低執(zhí)行風險。四、寧波司法強制執(zhí)行模式近年來，寧波城市房屋拆遷量大，裁決量大，申請法院強制執(zhí)行的案件多達兩百余件，實際執(zhí)行近百件。強制執(zhí)行工作平穩(wěn)順利，沒有發(fā)生惡性事件。如2011年寧波市區(qū)共作出拆遷行政裁決書317份，申請法院強制執(zhí)行85件，實際強制執(zhí)行17件，有力地推進了拆遷遺留項目的掃尾工作，為房屋征收工作的良好開局打下了堅實的基礎(chǔ)。一是法院積極履行職責，有效化解糾紛。法院受理強制執(zhí)行案件后，主動組織雙方進行調(diào)解，分別在受理申請后、裁定書下達時和強制拆遷前進行三次調(diào)解，最大限度地保障了被執(zhí)行人補償安置權(quán)利。經(jīng)過調(diào)解，絕大部分被拆遷人簽訂了補償安置協(xié)議。二是政府準備充分，配合得力。強制拆遷前，政府相關(guān)部門做好了社會穩(wěn)定風險評估，制定了強制執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案，妥善解決過渡用房，并確保在程序合法、補償?shù)轿弧⒈徊疬w人居住條件得