慈善事業(yè)的支持政策與監(jiān)督管理制度

慈善事業(yè)的支持政策與監(jiān)督管理制度

第一節(jié)慈善支持政策在我國，隨著慈善組織的發(fā)展，其在環(huán)境保護(hù)、消除貧困、發(fā)展教育文化滿足社會多元化需求和提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著越來越重大的作用。也正是由于這個原因，國家出臺了一系列法律法規(guī)和規(guī)章，為慈善組織的進(jìn)一步發(fā)展提供制度支持。（一）慈善支持政策的主要內(nèi)容慈善支持制度主要體現(xiàn)為直接的財政支持、政府職能轉(zhuǎn)移和稅收優(yōu)惠措施三個方面。1.政府財政支持根據(jù)萊斯特·M.薩拉蒙教授等的研究，各國政府對于慈善組織的財政支持已經(jīng)成為慈善組織的重要收入來源。該研究報告顯示，政府對于慈善組織的財政支持已經(jīng)達(dá)到慈善組織總收入的34%，大大超過捐贈所占的比例（12%）。我國的財政支持這些年來有所增加，但是幅度甚小。以全國性社會團(tuán)體收入來源為例。2006年全國性社會團(tuán)體收入合計約為56.7億元，比上年增加10.5億元。收入來源中前三位分別為提供服務(wù)收入、會費收入、政府補助收入，在全部收入中所占比重分別為39%、22%和12%。這種情況與上年基本相同，上一年度這三項收入也依次為前三項收入來源，占社團(tuán)總收入的比例分別為39%、22%和13%。而且需要提出的是，全國性社會團(tuán)體是我國慈善組織中獲得政府支持最多的部分?？梢娢覈恼С至Χ冗h(yuǎn)遠(yuǎn)低于37%的平均水平，甚至未達(dá)到發(fā)展中和轉(zhuǎn)型國家的平均水平（17%）。2.政府職能轉(zhuǎn)移政府職能是指政府在管理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)中所負(fù)有的職責(zé)和應(yīng)發(fā)揮的作用。包括政治職能、發(fā)展與調(diào)控職能、管理職能和服務(wù)職能。政府職能轉(zhuǎn)移是政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容之一，其實質(zhì)在于政府與慈善組織之間的職能重新調(diào)整和組合。20世紀(jì)70年代以來全球范圍內(nèi)的新公共管理運動方興未艾。新公共管理運動是政府在面臨財政危機、管理危機和信任危機時所進(jìn)行的變革。這一運動以公共選擇理論、管理主義和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，強調(diào)政府的分權(quán)、公共服務(wù)的外包、主張以顧客為導(dǎo)向，注重公共服務(wù)。主張把政府的政策職能和管理職能分開，調(diào)整政府和社會的關(guān)系，引入市場和社會的力量，提高公共部門的工作效率。我國自改革開放以來，政企分開的理念日益深入人心并被作為政策得以貫徹實施，對我國社會的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一次重大調(diào)整。但是長期以來，我國“大政府、小社會”的格局沒有根本改變，政府與社會高度合一。直至20世紀(jì)90年代逐漸開始推行的政社分開開啟了慈善組織機構(gòu)的第二次重大調(diào)整。今年伊始，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步強化了這一執(zhí)政理念。黨的十七大報告重申了政府職能的轉(zhuǎn)變，提出“抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行流暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”的建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。這就要求把政府職能的重點逐步轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，而把不應(yīng)或者不宜由政府行使的職能轉(zhuǎn)向慈善組織。政府轉(zhuǎn)移職能并非意味著政府職能弱化，而是對政府失靈的有效彌補。[1]我國政府向慈善組織轉(zhuǎn)移有關(guān)職能的嘗試已經(jīng)展開。目前中國科協(xié)所屬全國性學(xué)會，已經(jīng)承擔(dān)了部分政府職能，主要包括：科技獎勵、科技規(guī)劃的咨詢論證、科技項目評估、優(yōu)秀工程評審、專業(yè)職稱評定、職業(yè)技能鑒定、執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范）制定、技術(shù)鑒定或技術(shù)事故鑒定、科技成果評定、培訓(xùn)和繼續(xù)教育等。[2]有些地方政府也陸續(xù)出臺相關(guān)政策，例如安徽省委、省政府在《關(guān)于進(jìn)一步加強科協(xié)工作發(fā)揮科協(xié)作用的決定》中指出，要“大力支持科協(xié)及所屬團(tuán)體發(fā)揮薈萃、智力密集、地位超脫的優(yōu)勢，承接政府轉(zhuǎn)移的職能；鼓勵和支持科協(xié)承擔(dān)或參與科技項目評估與論證、科技成果鑒定、科技標(biāo)準(zhǔn)制定與修改、專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格評審等事務(wù)?！?.稅收優(yōu)惠政策正如上文所述，就我國有關(guān)慈善組織稅收優(yōu)惠制度方面的法律規(guī)定而言，由于缺乏統(tǒng)一的專門針對慈善組織稅收的法律，慈善組織稅收優(yōu)惠制度散見于各種稅收法規(guī)和規(guī)章之中，因此，顯得非常繁雜。按照稅收優(yōu)惠針對的對象對該制度進(jìn)行分析和研究，即可將其劃分為慈善組織本身享有的稅收優(yōu)惠、向慈善組織捐贈的企業(yè)享有的稅收優(yōu)惠和向慈善組織捐贈的個人享有的稅收優(yōu)惠三種情形。一者，慈善組織本身享有的稅收優(yōu)惠。對慈善組織本身，我國稅法規(guī)定了包括直接稅（即所得稅）和間接稅（包括營業(yè)稅、增值稅、消費稅等）在內(nèi)的涉及12個稅種的稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，慈善組織的直接稅優(yōu)惠是通過較大范圍的稅前扣除來實現(xiàn)的。根據(jù)《事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》的規(guī)定，慈善組織在繳納所得稅時，可以對下列來源的收入進(jìn)行扣除，具體包括：財政撥款；經(jīng)國務(wù)院及財政部批準(zhǔn)設(shè)立和收取，并納入財政預(yù)算管理或財政預(yù)算外資金專戶管理的政府性基金、資金、附加收入等；經(jīng)國務(wù)院、省級人民政府（不包括計劃單列市）批準(zhǔn)，并納入財政預(yù)算管理或財政預(yù)算外資金專戶管理的行政事業(yè)性收費；經(jīng)財政部核準(zhǔn)不上交財政專戶管理的預(yù)算外資金；社會團(tuán)體取得的各級政府資助；社會團(tuán)體按照省級以上民政、財政部門規(guī)定收取的會費；以及社會各界的捐贈收入。關(guān)于慈善組織的間接稅或其他稅種，我國也規(guī)定了較為優(yōu)厚的稅收政策。在營業(yè)稅方面，法律規(guī)定，社會福利性機構(gòu)、非營利性醫(yī)療機構(gòu)、學(xué)校和其他教育機構(gòu)、科研機構(gòu)取得的經(jīng)營收入，博物館、紀(jì)念館、宗教場所舉辦的文化、宗教活動的門票收入等，可以免征營業(yè)稅。在增值稅方面，進(jìn)口直接用于科學(xué)研究、科學(xué)試驗和教學(xué)的儀器、設(shè)備，殘疾人組織直接進(jìn)口供殘疾人專用的物品，非營利性醫(yī)療機構(gòu)自產(chǎn)自用制劑的收入，血站向醫(yī)療機構(gòu)提供臨床用血所取得的收入，免征增值稅。[3]在財產(chǎn)稅方面，國家財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費單位、人民團(tuán)體、宗教寺廟、公園、名勝古跡的自用房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅；國家財政撥付事業(yè)經(jīng)費單位和人民團(tuán)體的自用車輛免交車船使用稅；社會團(tuán)體承受土地和房屋用于辦公教學(xué)、醫(yī)療、科研等活動，可以免征契稅。此外，對于外國政府或國際組織無償贈送的物品，可以免征關(guān)稅。二者，向慈善組織捐贈的企業(yè)享有的稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，向慈善組織捐贈的企業(yè)享有的稅收優(yōu)惠主要表現(xiàn)在如下幾個方面：①企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除。②社會力量通過非營利性的社會團(tuán)體和國家機關(guān)（包括中國紅十字會）向紅十字事業(yè)、福利性非營利性的老年服務(wù)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育或公益性青少年活動場所（包括新建）捐贈的，在計算繳納企業(yè)所得稅時準(zhǔn)予在應(yīng)納稅所得額中全額扣除。③為了支持文化、藝術(shù)等事業(yè)發(fā)展，納稅人通過文化行政管理部門或批準(zhǔn)成立的非營利性的公益性組織對下列文化事業(yè)的捐贈，納入公益、救濟(jì)性捐贈范圍，在年度應(yīng)納稅所得額10%以內(nèi)的部分，經(jīng)主管稅務(wù)機關(guān)審核后，可在計算應(yīng)納稅所得額時予以扣除，具體包括：對國家重點交響樂團(tuán)、芭蕾舞團(tuán)、歌劇團(tuán)和京劇團(tuán)以及其他民族藝術(shù)表演團(tuán)體的捐贈；對公益性的圖書館、博物館、科技館、美術(shù)館、革命歷史紀(jì)念館的捐贈；對重點文物保護(hù)單位的捐贈。④企業(yè)向依法成立的協(xié)會、學(xué)會等社團(tuán)組織繳納的會費，經(jīng)主管稅務(wù)機關(guān)審核后，允許在所得稅前扣除。三者，向慈善組織捐贈的個人享有的稅收優(yōu)惠。個人向慈善組織捐贈的，主要有以下幾項稅收優(yōu)惠政策：①個人將其所得通過中國境內(nèi)的社會團(tuán)體、國家機關(guān)向教育和其他社會公益事業(yè)以及遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害地區(qū)、貧困地區(qū)的捐贈，捐贈額未超過納稅人申報的應(yīng)納稅所得額30%的部分，可以從應(yīng)納稅所得額中扣除。②個人通過非營利性的社會團(tuán)體和國家機關(guān)向紅十字事業(yè)、農(nóng)村義務(wù)教育或公益性青少年活動場所（包括新建）捐贈的，在計算繳納個人所得稅時，準(zhǔn)予在稅前的應(yīng)納稅所得額中全額扣除。③個體工商戶將其所得通過中國境內(nèi)的社會團(tuán)體、國家機關(guān)向教育和其他社會公益事業(yè)以及遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害地區(qū)、貧困地區(qū)的捐贈，捐贈額不超過其應(yīng)納稅所得額30%的部分可以據(jù)實扣除。但納稅人直接給受益人的捐贈不得扣除。（二）慈善支持制度的特點和作用一言以蔽之，我國對于慈善組織的支持政策可以概括為：稅收優(yōu)惠政策體系初步形成，政府職能轉(zhuǎn)移和政府財政支持措施后勢待發(fā)。自20世紀(jì)80年代以來，我國已經(jīng)逐步建立起對于慈善組織的稅收優(yōu)惠政策，盡管尚存缺陷，但是對于慈善組織的稅收優(yōu)惠政策和對于向慈善組織捐贈的組織和個人的稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)確立并且日益趨于成熟，相關(guān)政策業(yè)已通過立法予以整合和固定。與稅收優(yōu)惠政策相比，政府職能轉(zhuǎn)移和政府財政投入方面的支持政策卻才剛剛起步，實踐中已經(jīng)開始相關(guān)嘗試和探索，但是尚無成熟模型，相關(guān)政策散亂零碎，還需要在職能轉(zhuǎn)移范圍和方式、政府采購公共服務(wù)的規(guī)則等方面探尋規(guī)律。即便如此，我國政府對于慈善組織的支持機制有力促進(jìn)了慈善組織的發(fā)展。盡管稅收優(yōu)惠政策從來不是從事公益事業(yè)的人們的首要考量，但是必要而合理的制度所體現(xiàn)的是政府對于社會分配公平的不懈追求和努力。政府職能轉(zhuǎn)移取得了多贏結(jié)果。政府部門理順職能，加強了宏觀調(diào)控能力，改善了公共服務(wù)和社會管理的質(zhì)量，慈善組織則拓寬了活動空間，增強了能力建設(shè)，得到了社會的認(rèn)可和政府的信任。政府采購公共服務(wù)則使社會公眾獲得最大的利益，公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量都得到提升。（三）現(xiàn)有慈善支持政策的不足1.對慈善組織職能定位不清晰我國長期以來對于慈善組織的職能定位不清晰。歷史上統(tǒng)治階層對于慈善組織始終抱著警惕態(tài)度，視其為異己勢力。新中國成立之后，當(dāng)時經(jīng)登記的全國性社團(tuán)僅有44個，經(jīng)過有計劃的扶植，到1965年，全國性社團(tuán)100個，地方社團(tuán)6000個。由于長期實施全能政府策略，政府包攬政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，在較長的時期內(nèi)，慈善組織的設(shè)立和發(fā)展受到嚴(yán)格控制。自改革開放以來的社會經(jīng)濟(jì)的巨大變革導(dǎo)致社會格局悄然變化。政府職能轉(zhuǎn)變使經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域獲得了因此釋放出來的巨大發(fā)展空間。政府和公眾盡管已經(jīng)逐步承認(rèn)其作用，并因此重視其發(fā)展，但是不可否認(rèn)的是，依然存在大量的認(rèn)識誤區(qū)：例如把慈善組織視為政府的組成部分或者附庸，對于其財產(chǎn)、人事和活動的行政干預(yù)過多；或者把慈善組織的負(fù)面作用片面擴(kuò)大，在監(jiān)管模式上重控制，輕培育，不一而足。如果對慈善組織的認(rèn)識依然停滯，對其職能定位不明確界定勢必會導(dǎo)致在相關(guān)政策的制定上的躊躇不前。對慈善組織的職能定位必須從國家和社會的關(guān)系出發(fā)，認(rèn)識到慈善組織是聯(lián)結(jié)政府與社會成員之間的紐帶和橋梁，在社會治理中的作用不可低估。介于政府和市場之間的慈善組織（例如行業(yè)協(xié)會），可以協(xié)助政府實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能；介于政府和社會之間的慈善組織（例如學(xué)術(shù)性社團(tuán)），可以實現(xiàn)政府與公眾之間的協(xié)調(diào)溝通；慈善組織通過自身的治理在培育公民意識；慈善組織領(lǐng)域內(nèi)的行業(yè)自律將為社會的善治貢獻(xiàn)力量；慈善組織參與公共政策制定和修改將使政府的決策更能體現(xiàn)民意。2.政府轉(zhuǎn)移職能缺乏明確規(guī)定政府職能轉(zhuǎn)移作為政府職能轉(zhuǎn)變不可或缺的部分已經(jīng)成為共識，但是對于政府職能中哪些職能可以轉(zhuǎn)移出來，哪些必須保留缺乏清晰思路；對于政府轉(zhuǎn)移職能的方式缺乏認(rèn)知，導(dǎo)致目前在操作層面上無法順暢地開展和進(jìn)行。根據(jù)學(xué)者歸納整理，社會公共服務(wù)供給方式有36種。其中能夠為慈善組織承擔(dān)的不乏少數(shù)，包括：攝取公益事業(yè)、公共住房、教育培訓(xùn)、醫(yī)療保健、咨詢等等。在確定某項政府職能能否轉(zhuǎn)移給慈善組織的考量上并非無原則可循。一般而言，如果政府職能涉及以下幾類公共物品的提供，那么就不該轉(zhuǎn)移給慈善組織：公共性程度高的公共物品、慈善組織不愿意或者無力提供且外部性強的公共物品、慈善組織雖有能力提供但是非競爭性強的公共物品以及不應(yīng)或不宜由慈善組織提供的公共物品。除此之外的其他職能都可以通過一定方式轉(zhuǎn)移給慈善組織承擔(dān)。3.財政支持的渠道不暢通財政支持缺乏暢通渠道。政府采購并非一個新鮮概念，也并非是非營利領(lǐng)域內(nèi)的特殊問題。政府以采購服務(wù)的方式給非營利組織提供財政支持是一個非常有益的嘗試和路徑，是經(jīng)各國實踐證明既能有效地公平提供財政支持同時又能保持慈善組織獨立性的良好機制。其理論基礎(chǔ)在于：政府是當(dāng)然的公共物品的提供者，而慈善組織向社會所提供的大多為公共物品，可以理解為慈善組織在某些領(lǐng)域替代政府踐履著作為公共部門的職責(zé)。順理成章地，政府應(yīng)該向慈善組織提供資源。我國已經(jīng)于2002年通過了《政府采購法》，但是在目前的實務(wù)中，慈善組織向社會提供的公共服務(wù)并沒有被納入到政府采購的范圍之內(nèi)。構(gòu)建良好的機制促使政府通過采購方式向慈善組織提供財政支持已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。另外，在財政支持政策上，政府對政府舉辦的機構(gòu)和慈善組織采取了截然不同的政策。例如2000年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《〈國務(wù)院體改辦等部門關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見〉的通知》中規(guī)定：“政府舉辦的非營利醫(yī)療機構(gòu)由同級政府給予合理補助，并按扣除財政補貼和藥品差價收入后的成本制定醫(yī)療服務(wù)價格；其他非營利醫(yī)療機構(gòu)不享受政府補助，醫(yī)療服務(wù)價格執(zhí)行政府指導(dǎo)價?！边@些在一定程度上阻礙了政府財政對于慈善組織的支持和扶植。4.稅收優(yōu)惠政策存在不足現(xiàn)行的慈善組織稅收優(yōu)惠制度盡管對于激勵公益捐贈、促進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展具有重要的作用，但其表現(xiàn)出來的不足也是較為明顯的。（1）現(xiàn)行法律對何謂“免稅組織”這一基本問題缺乏準(zhǔn)確定義，從而使得稅收優(yōu)惠被濫用?，F(xiàn)實中，一些不符合免稅條件的組織實際上享受著免稅待遇，對享受免稅的收入沒有用于公益事業(yè)，而是用于提高雇員福利等，在造成國家稅收流失的同時，也阻礙了真正的慈善組織發(fā)展。有鑒于此，我們建議，將來在立法修法時，應(yīng)當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗，在稅收基本法或民法典這樣的基本法律中，對免稅組織本質(zhì)特征作出明確的規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上明確界定慈善組織的法律地位（特別是在稅法中的地位），從而防止稅收優(yōu)惠被濫用。（2）現(xiàn)行法律規(guī)定中存在優(yōu)惠政策的不公平現(xiàn)象，不利于充分激勵公益捐贈。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，社會力量通過非營利性的社會團(tuán)體和國家機關(guān)（包括中國紅十字會）向紅十字事業(yè)、福利性非營利性的老年服務(wù)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育或公益性青少年活動場所（包括新建）捐贈的，在計算繳納企業(yè)所得稅時準(zhǔn)予在應(yīng)納稅所得額中全額扣除。而對于其他類型的公益性捐贈，則不能享受全額扣除的優(yōu)惠待遇，這從本質(zhì)上是一種無合理依據(jù)的優(yōu)惠歧視。因為無論是何種形式的慈善捐贈，其目的都是為了發(fā)展公益事業(yè)，服務(wù)于社會公益的目的，其在性質(zhì)和功能上都是相同的，從這個意義上講，這種歧視性的扣除方式是沒有存在的合理性的。在將來的立法修法過程中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一公益捐贈的扣除標(biāo)準(zhǔn)，消除現(xiàn)有的優(yōu)惠歧視。（3）稅收優(yōu)惠政策配套措施無法落實。盡管稅收優(yōu)惠政策目前初具體系，但是企業(yè)所得稅法中的規(guī)定尚待相關(guān)細(xì)則明確。對于慈善組織捐贈人稅前扣除資格的授予依然缺乏操作性規(guī)則。（4）對于以慈善組織作為避稅管道的監(jiān)控匱乏。為了避免慈善組織成為避稅管道，對慈善組織的稅制改革必須與慈善組織的治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)管體制的完善同步進(jìn)行。在現(xiàn)有的國情之下，進(jìn)行免稅組織資格的認(rèn)定，進(jìn)行慈善組織評估，完善其監(jiān)管和自律體系，使稅收優(yōu)惠政策真正讓具有良好治理結(jié)構(gòu)和社會公信度的慈善組織享受到利益。自然，對于利用慈善組織方式進(jìn)行逃稅避稅的行為，法律應(yīng)規(guī)定嚴(yán)厲的懲罰措施。（四）完善慈善支持制度的政策建議1.合理科學(xué)制定戰(zhàn)略規(guī)劃和布局慈善組織的發(fā)展是社會發(fā)展的必然結(jié)果，有其自身規(guī)律和特征。政府支持慈善組織健康發(fā)展的支持機制必須建立在對于慈善組織的科學(xué)認(rèn)識基礎(chǔ)之上，并且結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃予以全盤考量。規(guī)劃慈善組織發(fā)展的總體目標(biāo)。中央和地方政府應(yīng)該把慈善組織納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃，并研究制定專項規(guī)劃。及時制定慈善組織發(fā)展的總體目標(biāo)。在推進(jìn)政府機構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能中，將有關(guān)管理職能轉(zhuǎn)移給慈善組織；結(jié)合事業(yè)單位改革，將部分政府不必要、無力供養(yǎng)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為慈善組織；逐步減少、取消慈善組織參與公共服務(wù)和社會管理的限制，允許其與企事業(yè)單位以同等法律地位參與公共服務(wù)項目競爭；通過購買服務(wù)，實施政府委托項目等方式，建立政府對慈善組織的資助機制。確定積極鼓勵發(fā)展的領(lǐng)域。圍繞改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，將培育發(fā)展的重點放在真正按照市場經(jīng)濟(jì)要求建立的行業(yè)中介組織、社會公益和基層服務(wù)性慈善組織上來。通過扶持行業(yè)協(xié)會、商會等社會中介組織，提高企業(yè)在國內(nèi)外市場中的競爭能力；通過培育公益性慈善組織，幫助弱勢群眾，促進(jìn)社會公平，發(fā)展社會公益事業(yè)；通過發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會，加快社會化服務(wù)體系建立，更好地服務(wù)“三農(nóng)”；通過培育社區(qū)民間組織，活躍基層群眾生活，促進(jìn)社會服務(wù)和社會互助。明確需要加以引導(dǎo)和限定的組織。對于那些關(guān)系到國家安全、民族團(tuán)結(jié)、社會安定的組織應(yīng)該予以重點關(guān)注，保持謹(jǐn)慎態(tài)度；對一些特殊群體類和政治類的組織堅決不予登記，對一些學(xué)術(shù)類的慈善組織根據(jù)需要適度審批，對例如民辦社科研究機構(gòu)等意識形態(tài)領(lǐng)域的組織從嚴(yán)掌握；同時注意在培育發(fā)展的同時，將工作著眼點放在慈善組織功能優(yōu)化和質(zhì)量提高上，加強規(guī)范引導(dǎo)，對違法、違紀(jì)社會非營利組織加大依法查處力度，對非法組織堅決取締。2.穩(wěn)步、有序推進(jìn)職能轉(zhuǎn)移政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為共識。十七大報告指出，“加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運行的干預(yù)。”這就要求把政府職能確實地轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控上來，逐步退出社會微觀領(lǐng)域。將有關(guān)職能轉(zhuǎn)移給慈善組織。政府向慈善組織轉(zhuǎn)移職能必須建立在我國現(xiàn)有社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程和慈善組織發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上，充分考慮各種因素，依法、穩(wěn)步、有序地予以推進(jìn)。注意分類進(jìn)行，重點突破。目前政府職能首先考慮向在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要中介作用的行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移，向有利于促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、繁榮科教文化事業(yè)的學(xué)術(shù)類社會團(tuán)體轉(zhuǎn)移，然后再逐步向其他類型的慈善組織轉(zhuǎn)移。加快政府職能向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移。把政府不該包攬的事務(wù)盡快移轉(zhuǎn)給行業(yè)協(xié)會，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的職能。加快政府職能向?qū)W術(shù)性社會團(tuán)體轉(zhuǎn)移。學(xué)術(shù)性社會團(tuán)體可以承擔(dān)起組織開展學(xué)術(shù)活動、建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新體系、專業(yè)技術(shù)職務(wù)職稱評審、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和成果鑒定、咨詢服務(wù)和項目評審等職能。加快政府職能向科協(xié)、社科聯(lián)等聯(lián)合性社會團(tuán)體轉(zhuǎn)移。聯(lián)合性社會團(tuán)體可以承擔(dān)起制定研究規(guī)劃、課題設(shè)置、研究經(jīng)費發(fā)放、專業(yè)人員培訓(xùn)、學(xué)術(shù)評價等功能。在上述基礎(chǔ)之上，嘗試和探索政府職能向其他慈善組織轉(zhuǎn)移的路徑。職能轉(zhuǎn)移的基本途徑應(yīng)該依法穩(wěn)步進(jìn)行。通過制定有關(guān)慈善組織的特別法律、修改政府組織法，以立法形式明確政府職能，界定慈善組織的法律地位，將政府不應(yīng)承擔(dān)的職能予以剝離，并將相關(guān)職能和權(quán)限通過立法授予慈善組織；充分運用行政委托方式，將不應(yīng)由政府保留的但是現(xiàn)階段無法立即通過立法調(diào)整的政府職能予以及時轉(zhuǎn)移；政府轉(zhuǎn)移職能過程中要從根本上避免“體內(nèi)循環(huán)”，堅持貫徹“政事分開”、“政社分開”，引導(dǎo)政府職能向慈善組織而非其附屬機構(gòu)的真正轉(zhuǎn)移。職能轉(zhuǎn)移并非政府職能的弱化。從微觀領(lǐng)域撤退之后，政府要逐步增強宏觀調(diào)控能力和監(jiān)管能力。著手制定監(jiān)督管理承擔(dān)了政府職能的慈善組織的具體規(guī)則，確保慈善組織勝任職能并能夠承擔(dān)起其對于公眾的問責(zé)。同時并注重對于慈善組織的培育和發(fā)展，增強其承擔(dān)職能的能力。3.強化政府資助力度，逐步推廣、規(guī)范政府購買公共服務(wù)政府資助是慈善組織資金的重要來源之一。政府津貼、補助、政府采購、合同承包等等都是可供選擇的途徑。其中政府采購公共服務(wù)方式備受關(guān)注和推薦，原因在于政府采購既能體現(xiàn)有效地對慈善組織提供公平的資助，又不影響慈善組織的獨立性。我國實踐中也有所嘗試，最典型的例子就是2005年國務(wù)院扶貧辦、亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會聯(lián)合啟動了“非政府組織與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃試點項目”，標(biāo)志著政府向慈善組織購買扶貧這一公共服務(wù)。政府購買公共服務(wù)應(yīng)該體現(xiàn)公共政策選擇，確定重點領(lǐng)域。對于特定時期的社會對于特定公共服務(wù)的需求，根據(jù)不同類型的慈善組織所提供的公共物品的公共性、公益性以及社會受益范圍的差異，政府可以采取不同的資助強度和方式。例如在德國，慈善組織在衛(wèi)生保健和社會服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)最為突出。德國政府并不設(shè)立專門政府機構(gòu)管理各種社會保險（醫(yī)療、工傷、退休）等，而是通過政府采購的方式由獨立、自治的慈善組織來提供這些社會服務(wù)。反之在法國，由于政府提供的醫(yī)療保險覆蓋了幾乎所有人，所以政府主要以采購方式購買社會服務(wù)和教育領(lǐng)域的公共服務(wù)。我國當(dāng)前對于公共服務(wù)需求量大的重點領(lǐng)域應(yīng)該充分采用政府采購方式：公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育和特殊教育、社區(qū)保障項目、社區(qū)體育、文化社會的經(jīng)營維護(hù)服務(wù)等等。政府購買公共服務(wù)的方式多樣化，側(cè)重競爭性方式。采購方式的設(shè)計和采用應(yīng)該充分考慮降低交易成本、確保交易公平和強化公共物品的提供質(zhì)量。我國現(xiàn)行《政府采購法》規(guī)定了包括公開招標(biāo)、邀請投標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價以及國家政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)可的其他方式等六種政府采購方式。由于政府向慈善組織采購的是公共服務(wù)，因此采用公開招標(biāo)、邀請投標(biāo)、競爭性談判方式更為適合。盡快建立健全政府購買公共服務(wù)的機制。政府應(yīng)該通過制度化途徑發(fā)布擬采購的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，由慈善組織通過競標(biāo)等方式與政府之間簽訂契約，根據(jù)契約確定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。需要確立政府采購公共服務(wù)的原則。包括公開透明、公平競爭、公正和誠實信用的原則；而且結(jié)合慈善組織提供公共服務(wù)的特征，還應(yīng)該堅持非營利性原則，確保政府采購是“陽光下的交易”。對提供公共服務(wù)的慈善組織進(jìn)行資格審查。在堅持機會平等的前提下，允許設(shè)置一定的條件。確立必要的評估機制對慈善組織及其所承擔(dān)的提供公共服務(wù)的項目進(jìn)行評估。監(jiān)督其實施情況。并以評估結(jié)果作為后續(xù)政府采購項目的參考依據(jù)。4.健全、完善稅收優(yōu)惠政策稅收政策被認(rèn)為是促進(jìn)慈善組織發(fā)展的有效途徑。國家通過稅收政策對慈善組織進(jìn)行鼓勵、調(diào)節(jié)和規(guī)范，并以稅收減免的方式激勵社會對于慈善組織的捐贈。國家對于慈善組織是否減免稅收，實施何種稅收政策都體現(xiàn)出政府對于慈善組織的態(tài)度。在稅收制度上的優(yōu)惠有利于慈善組織減輕經(jīng)費壓力、降低運營成本、以利于更好地向社會提供優(yōu)質(zhì)公共物品。針對我國目前的稅收政策，特提出以下建議：盡快梳理對于慈善組織的稅收政策，形成統(tǒng)一、完善的慈善組織稅收體系。建議對現(xiàn)有慈善組織的稅收政策進(jìn)行編撰，消除法律法規(guī)之間的沖突；填補相關(guān)法律規(guī)定的空白，盡快制定相關(guān)規(guī)則。稅負(fù)公平比稅收優(yōu)惠更為重要。盡快建立起免稅組織認(rèn)證制度，對于能夠享受雙層稅收優(yōu)惠的組織予以識別。同時抓住目前企業(yè)所得稅法出臺的良機，及時調(diào)整不同發(fā)展時期制定的差別稅收優(yōu)惠政策。對公益慈善組織捐贈稅收優(yōu)惠實行普惠制。對于慈善組織的商業(yè)活動收入納稅問題上盡快予以明確，制定相關(guān)政策。注意區(qū)分相關(guān)商業(yè)活動收入和無關(guān)宗旨商業(yè)活動收入，在稅收政策上給予區(qū)別對待，在對慈善組織實施稅收優(yōu)惠的情況下，確保市場競爭的公平秩序。規(guī)范慈善組織的自我交易行為，杜絕慈善組織成為避稅管道。在推行普遍稅務(wù)登記的做法的前提下，設(shè)立免稅審核制度，嚴(yán)格慈善組織納稅申報制度，統(tǒng)一票證管理。第二節(jié)監(jiān)督管理制度根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，慈善監(jiān)管制度具有較為豐富的內(nèi)容，其中，年檢制度、重大活動報告制度、公信力保障制度、財產(chǎn)管理制度和處罰制度等都十分關(guān)鍵。（一）年檢制度所謂年檢制度是指，慈善組織的登記管理機關(guān)對已經(jīng)登記的慈善組織執(zhí)行法律、法規(guī)和政策的情況，開展業(yè)務(wù)活動的情況，機構(gòu)及負(fù)責(zé)人員的變動情況以及財務(wù)管理情況等按法定的程序和內(nèi)容進(jìn)行年度檢查，以確認(rèn)慈善組織是否具有繼續(xù)開展活動之資格的行政監(jiān)管行為。由于年檢制度在慈善組織監(jiān)管制度中的重要地位，民政部先后發(fā)布了《社會團(tuán)體年度檢查暫行辦法》（1996年5月，下稱《社團(tuán)年檢辦法》）、《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》（2005年4月，下稱《民非年檢辦法》）和《基金會年度檢查辦法》（2006年1月，下稱《基金會年檢辦法》），從而構(gòu)建了較為完善的慈善組織年檢制度。1.年檢的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)前述三大年檢辦法的規(guī)定，社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位的年檢內(nèi)容差別不大，主要包括如下事項：①遵守法律法規(guī)和國家政策情況；②登記事項變動及履行登記手續(xù)情況；③按照章程開展活動情況；④財務(wù)狀況、資金來源和使用情況；⑤機構(gòu)變動和人員聘用情況；⑥其他需要檢查的情況。登記管理機關(guān)在對上述事項進(jìn)行審查后，分別作出年檢合格或不合格的結(jié)論。如果慈善組織在上一年度內(nèi)，遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和章程的情況良好，沒有違法違規(guī)情形的，認(rèn)定為年檢合格或基本合格，反之，則認(rèn)定為不合格。至于年檢不合格的具體原因，三大年檢辦法都作了具體的規(guī)定，由于三大年檢辦法規(guī)定的年檢不合格原因存在一定的差異，有必要對此分別予以說明。對社會團(tuán)體而言，年檢結(jié)論只有合格和不合格兩類。根據(jù)《社團(tuán)年檢辦法》的規(guī)定，登記管理機關(guān)在年檢中，如果發(fā)現(xiàn)社團(tuán)存在下列11種情形的，應(yīng)當(dāng)作出年檢不合格的結(jié)論，并責(zé)令其限期整改，整改后仍不合格的社團(tuán)，按照有關(guān)規(guī)定另作處理，并由登記管理機關(guān)在報刊上予以公告，公告費由社團(tuán)承擔(dān)。具體而言，社團(tuán)年檢不合格的11種情形包括：①一年中未開展任何業(yè)務(wù)活動的；②經(jīng)費不足以維持正常業(yè)務(wù)活動的；③違反章程規(guī)定開展活動的；④違反財務(wù)規(guī)定的；⑤內(nèi)部矛盾嚴(yán)重，重大決策缺乏民主程序的；⑥違反有關(guān)規(guī)定亂收會費的；⑦無固定辦公地點一年以上的；⑧未辦理有關(guān)變更登記或機構(gòu)備案手續(xù)的；⑨無特殊情況，未在規(guī)定的時限內(nèi)接受年檢的；⑩年檢中弄虛作假的；有違反其他有關(guān)規(guī)定的。與社會團(tuán)體不同，民辦非企業(yè)單位的年檢結(jié)論有合格、基本合格和不合格三種。通常認(rèn)為，只要單位沒有下列的13種情形，登記管理機關(guān)都應(yīng)當(dāng)作出年檢合格的結(jié)論；反之如果單位有下列13種情形之一的，由登記管理機關(guān)根據(jù)情節(jié)輕重分別作出“基本合格”和“不合格”的年檢結(jié)論，并責(zé)令單位改正。其中，情節(jié)輕微的，確定為“年檢基本合格”；情節(jié)嚴(yán)重的，確定為“年檢不合格”。這13種情形具體包括：違反國家法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定的；違反規(guī)定使用登記證書、印章或者財務(wù)憑證的；本年度未開展業(yè)務(wù)活動，或者不按照章程的規(guī)定進(jìn)行活動的；無固定住所或必要的活動場所的；內(nèi)部管理混亂，不能正常開展活動的；拒不接受或者不按照規(guī)定接受登記管理機關(guān)監(jiān)督檢查或年檢的；不按照規(guī)定辦理變更登記，修改章程未按規(guī)定核準(zhǔn)備案的；設(shè)立分支機構(gòu)的；財務(wù)制度不健全，資金來源和使用違反有關(guān)規(guī)定的；現(xiàn)有凈資產(chǎn)低于國家有關(guān)行業(yè)主管部門規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)的；侵占、私分、挪用民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)或者所接受的捐贈、資助的；違反國家有關(guān)規(guī)定收取費用、籌集資金或者接受使用捐贈、資助的；年檢中隱瞞真實情況，弄虛作假的。和民辦非企業(yè)單位一樣，基金會的年檢結(jié)論也分為合格、基本合格和不合格三種。根據(jù)《基金會年檢辦法》第七條的規(guī)定，基金會、境外基金會代表機構(gòu)有下列情形之一的，登記管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)視情節(jié)輕重分別作出年檢基本合格、年檢不合格的結(jié)論，同時責(zé)令該基金會或者境外基金會代表機構(gòu)限期整改，并視情況依據(jù)《條例》有關(guān)規(guī)定給予行政處罰。具體而言，這些情形是指：不按照捐贈協(xié)議使用捐贈財產(chǎn)的；擅自設(shè)立基金會分支機構(gòu)、代表機構(gòu)的；具有《基金會條例》第四十二條規(guī)定[4]的應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的情形之一的；基金會理事、監(jiān)事及專職工作人員私分、侵占、挪用基金會財產(chǎn)的；違反《基金會條例》關(guān)于基金會組織機構(gòu)管理方面有關(guān)規(guī)定的。2.年檢的時間和程序社團(tuán)年檢于每年第一季度進(jìn)行，如有特殊情況，可適當(dāng)順延時間，但須于6月30日前結(jié)束。社團(tuán)在得知登記管理機關(guān)發(fā)出有關(guān)年檢公告或通知后，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時間里領(lǐng)取《社會團(tuán)體年檢報告書》，并按要求準(zhǔn)備材料。社團(tuán)在完成材料準(zhǔn)備工作后，報送其業(yè)務(wù)主管部門審查，業(yè)務(wù)主管單位審查合格后，社團(tuán)將年檢材料報送登記管理機關(guān)，并由后者完成對前述年檢內(nèi)容的檢查和相關(guān)材料的審核，然后作出年檢結(jié)論，并告知社團(tuán)。根據(jù)《民非年檢辦法》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位的年檢具體分為四個步驟。首先，單位應(yīng)當(dāng)完成《民辦非企業(yè)單位年檢報告書》以及其他有關(guān)年檢材料的準(zhǔn)備工作，《民辦非企業(yè)單位年檢報告書》既可以從登記管理機關(guān)領(lǐng)取，也可以從互聯(lián)網(wǎng)上下載，但單位必須如實填寫年檢報告書。在完成了年檢材料的準(zhǔn)備工作后，民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將年檢材料報送其業(yè)務(wù)主管單位審查，報送審查的時間不得超過3月31日。業(yè)務(wù)主管單位經(jīng)過審查后應(yīng)當(dāng)出具初審意見，單位將該初審意見連同所有的年檢材料于5月31日前報送登記管理機關(guān)審查。登記管理機關(guān)在審查后，根據(jù)材料的內(nèi)容作出年檢結(jié)論，并發(fā)布年檢結(jié)論公告。至此，民辦非企業(yè)單位的年檢正式完成。對于基金會或境外基金會代表機構(gòu)的年檢而言，他們首先應(yīng)當(dāng)完成上一年度的年度工作報告，報告的內(nèi)容具體包括：財務(wù)會計報告、注冊會計師審計報告，開展募捐、接受捐贈、提供資助等活動的情況以及人員和機構(gòu)的變動情況等。其中，財務(wù)會計報告應(yīng)當(dāng)符合《民間慈善組織會計制度》規(guī)定的內(nèi)容和要求；注冊會計師審計報告，應(yīng)當(dāng)有注冊會計師事務(wù)所統(tǒng)一受理并與被審計的基金會、境外基金會代表機構(gòu)簽訂委托合同的證明；開展募捐、接受捐贈、提供資助等活動情況應(yīng)當(dāng)有基金會履行信息公布義務(wù)的情況；人員和機構(gòu)變動情況應(yīng)當(dāng)有按照規(guī)定辦理變更登記情況以及基金會換屆的會議紀(jì)要和更換法定代表人之前進(jìn)行財務(wù)審計的情況等。在完成了年度工作報告后，基金會或境外基金會代表機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將報告報送業(yè)務(wù)主管單位審查，獲得同意后方才報送登記管理機關(guān)審查，但報送登記管理機關(guān)審查的時間不得超過每年的3月31日。在年度檢查過程中，登記管理機關(guān)可以要求基金會、境外基金會代表機構(gòu)或者有關(guān)人員就年度工作報告中涉及的有關(guān)問題進(jìn)行補充說明，必要時可以進(jìn)行實地檢查。從前文對慈善組織年檢制度的論述，我們發(fā)現(xiàn)，盡管有三大規(guī)章對之作了具體的規(guī)定，但存在的不足依然是極為明顯的。首先，由于《社團(tuán)年檢辦法》頒布已達(dá)十年之久，其陳舊的內(nèi)容已經(jīng)顯得不合時宜，應(yīng)當(dāng)借鑒《民非年檢辦法》的規(guī)定，及時對其作出修訂，以適應(yīng)新的社團(tuán)年檢實際。其次，年檢辦法對業(yè)務(wù)主管機關(guān)和登記管理機關(guān)的審查期限缺乏規(guī)定，容易導(dǎo)致審查的拖延，并最終影響慈善組織的合法權(quán)益。因此，在對相關(guān)法規(guī)規(guī)章進(jìn)行修改時，必須對有權(quán)機關(guān)的年檢審查時間作出明確的規(guī)定，從而防止有關(guān)機關(guān)無故拖延，損害慈善組織的合法權(quán)益。第三，年檢辦法沒有規(guī)定慈善組織的權(quán)利救濟(jì)制度，因此，慈善組織只能對業(yè)務(wù)主管單位或登記管理機關(guān)的審查決定聽之任之。然而，無論是業(yè)務(wù)主管單位還是登記管理機關(guān)的審查決定，都可能對慈善組織的權(quán)利產(chǎn)生影響，當(dāng)慈善組織對業(yè)務(wù)主管單位或登記管理機關(guān)的決定不服時，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)賦予慈善組織以請求法律救濟(jì)的權(quán)利。結(jié)合現(xiàn)行的法律體系，可以考慮在修改相應(yīng)法規(guī)規(guī)章時，明確規(guī)定，當(dāng)慈善組織對業(yè)務(wù)主管單位或登記管理機關(guān)的決定不服時，有權(quán)依法提起行政復(fù)議或行政訴訟，從而防止審查機關(guān)濫用權(quán)力、并保障慈善組織的合法權(quán)益。（二）重大活動報告制度所謂重大活動報告制度是指，慈善組織在舉行重大業(yè)務(wù)活動時，必須向有權(quán)機關(guān)報告的制度。在現(xiàn)行中央層面的規(guī)范性文件中，只有部分規(guī)章規(guī)定了社會團(tuán)體的重大活動報告制度，對于基金會或民辦非企業(yè)單位，尚無相應(yīng)的規(guī)定，但在地方層面，重大活動報告制度已經(jīng)越來越多地被規(guī)定在相關(guān)的規(guī)范性文件中?，F(xiàn)行規(guī)范性文件對重大活動報告制度的規(guī)定都非常概括，大多規(guī)定都只是要求社團(tuán)在舉辦重大活動之前應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)主管單位報告，比如《民政部主管的社會團(tuán)體管理暫行辦法》第12條規(guī)定：“社團(tuán)開展重大業(yè)務(wù)活動，如召開大型研討會、舉辦展覽會等，應(yīng)由主管司、局（廳）審查核準(zhǔn)”?！度珖泽w育社會團(tuán)體管理暫行辦法》第22條第二項也規(guī)定：“社團(tuán)的涉外活動或其他重大活動安排應(yīng)報國家體育總局批準(zhǔn)”。相對而言，《衛(wèi)生部業(yè)務(wù)主管社會團(tuán)體登記管理辦法》對重大活動報告制度規(guī)定較為具體，該辦法不但規(guī)定了“重大活動”的構(gòu)成，還規(guī)定了報告時需要提交的材料。根據(jù)《衛(wèi)生部業(yè)務(wù)主管社會團(tuán)體登記管理辦法》第二十六、二十七條的規(guī)定，下列六種活動屬于“重大活動”的范疇，這些活動的開展必須向衛(wèi)生部有關(guān)部門報告：①涉及重大政治、經(jīng)濟(jì)、理論等社會科學(xué)方面跨組織的學(xué)術(shù)活動；②活動范圍廣，跨數(shù)個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），影響較大的活動（學(xué)術(shù)年會除外）；③承擔(dān)著部分行政部門職能的活動；④組織涉外學(xué)術(shù)研討會及其他活動；⑤承接境外組織提出的社會科學(xué)方面的研究課題和調(diào)查課題；⑥接受境外捐款（救災(zāi)、扶貧等正常捐款除外）設(shè)立基金。社會團(tuán)體在向衛(wèi)生部報告重大活動時，需要提供加蓋會章及法定代表人簽字的社會團(tuán)體申請報告；加蓋會章及法定代表人簽字的社會團(tuán)體理事會或常務(wù)理事會審議通過的會議紀(jì)要；開展該活動的主辦單位、承辦單位；開展該活動的必要性與可行性及活動的安排；以及其他相關(guān)材料。此外，在上海、重慶等地的社團(tuán)管理文件中，也都概括性地規(guī)定了重大活動制度。就基金會和民辦非企業(yè)單位而言，在中央層面，就筆者所觀察范圍內(nèi)，尚無相應(yīng)的法律法規(guī)或規(guī)章設(shè)定重大活動報告制度。在地方層面，存在一些規(guī)定基金會和民辦非企業(yè)單位重大活動報告制度的文件，如貴州省民政廳和山東省濟(jì)南市衛(wèi)生局都曾有發(fā)布規(guī)范性文件，要求其主管的基金會在舉辦重大活動報告時，必須向他們報告；河北省滄州市民政局和內(nèi)蒙古的巴彥卓爾市民政局也發(fā)布規(guī)范性文件，建立了民辦非企業(yè)單位的重大活動報告制度。就現(xiàn)行重大活動報告制度的規(guī)范性依據(jù)而言，由于缺乏中央層面的統(tǒng)一規(guī)定，存在非常多的問題，包括：①向誰報告？根據(jù)現(xiàn)行的規(guī)范性文件所確立的報告制度，報告的對象都是慈善組織的業(yè)務(wù)主管單位，但是否也應(yīng)當(dāng)向登記管理機關(guān)報告呢？這顯然是需要深入研究后才能得出答案的。②何為“重大活動”？判斷權(quán)到底歸誰？③報告的程序和時間如何？④報告的法律效力如何？⑤如果沒有如實報告，會產(chǎn)生什么樣的法律后果？等等。如果要建立健全慈善組織的重大活動報告制度，如何妥善處理上述問題就變得非常關(guān)鍵了。當(dāng)然，完善重大活動報告制度是在肯定了他的合法性和合理性的前提下才可能的，但重大活動報告制度的合法性并非沒有爭議。葛云松教授就認(rèn)為，重大活動報告制度超越了法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)的職權(quán)范圍，特別是重大活動必須經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位審查批準(zhǔn)的規(guī)定。[5]因此，該制度沒有存在的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)取消而不是完善。（三）信息公開制度要求慈善組織應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)主管單位報告接受、使用捐贈、資助的有關(guān)情況，并應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況以適當(dāng)方式向社會公布。例如為保障基金會活動的公開性，相關(guān)規(guī)定要求：（1）基金會應(yīng)當(dāng)遵循公開、透明的原則；[6]（2）基金會、基金會分支機構(gòu)、基金會代表機構(gòu)以及境外基金會代表機構(gòu)的設(shè)立、變更、注銷登記，登記管理機關(guān)將向社會公告；[7]（3）理事會會議應(yīng)當(dāng)制作會議記錄，并由出席理事審閱、簽名；[8]（4）公募基金會組織募捐，應(yīng)當(dāng)向社會公布募得資金后擬開展的公益活動和資金的詳細(xì)使用計劃；[9]（5）基金會處理剩余財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)向社會公告。[10]（四）財產(chǎn)管理制度財產(chǎn)是慈善組織的重要能力資源，也是實現(xiàn)其慈善宗旨的重要手段，保障慈善組織財產(chǎn)的安全和有效利用，需要法律制度加以保障?，F(xiàn)行社團(tuán)條例關(guān)于社會團(tuán)體財產(chǎn)管理的規(guī)則，主要有以下幾個方面[11]：首先，規(guī)定社會團(tuán)體的資產(chǎn)來源必須合法，任何單位和個人不得侵占、私分或者挪用社會團(tuán)體的資產(chǎn)。其次，規(guī)定社會團(tuán)體的資金（包括經(jīng)費以及開展章程規(guī)定的活動按照國家有關(guān)規(guī)定所取得的合法收入），必須用于章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動，不得在會員中分配。再次，社會團(tuán)體接受捐贈、資助，必須符合章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍，必須根據(jù)與捐贈人、資助人約定的期限、方式和合法用途使用。最后，規(guī)定社會團(tuán)體專職工作人員的工資和保險福利待遇，參照國家對事業(yè)單位的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。保障社會團(tuán)體的管理費用維持在一個合理的標(biāo)準(zhǔn)上，避免社團(tuán)財產(chǎn)被專職工作人員變相私分。基金會管理條例對于基金會財產(chǎn)的管理，主要規(guī)定了兩個方面的制度：即法定支出比例以及投資管理制度。法定支出比例通過制度制約基金會“斂錢”“不花錢”或者“亂花錢”的主要措施，是確立基金會年公益支出的最低比例和運作成本的最高比例。對基金會確定公益支出的最低比例在亞太地區(qū)比較流行，其理由和政策基礎(chǔ)是基金會等公益組織利用社會資源、享受稅收優(yōu)惠、以社會公益為己任，因此，應(yīng)當(dāng)積極為社會作貢獻(xiàn)，避免用公器謀私利。對公益支出的最低具體比例確定，各國的做法不盡相同，但主要考慮幾個因素的平衡：（1）要滿足社會公眾對基金會公益性的合理期待；（2）不要因此限制了基金會的能力和發(fā)展；（3）充分考慮不同基金會的差別?！痘饡芾項l例》第二十九條規(guī)定：“公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%；非公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8%?；饡ぷ魅藛T工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%。”對這三個比例數(shù)，進(jìn)行了三年多的論證，并大量聽取了政府管理部門、民間組織管理學(xué)界以及基金會實務(wù)界的意見。目前，上述法定公益支出比例在執(zhí)法中遇到了一些問題。登記管理機關(guān)通過年檢發(fā)現(xiàn)，超過半數(shù)以上的基金會不能完成法定公益支出要求，尤其是資金規(guī)模較小的非公募基金會，執(zhí)行不低于8%的公益支出及不高于10%的行政支出難度很大，如果嚴(yán)格執(zhí)法，許多基金會將會面臨嚴(yán)厲處罰。在此方面，借鑒美國相關(guān)規(guī)則中延長計算周期（例如，以四年而不是一年為一個周期）的辦法不失為一個好出路：既嚴(yán)格執(zhí)法不損法律權(quán)威，又能照顧到基金會的實際困難。投資管理制度1988年的《基金會管理辦法》對基金會的投資進(jìn)行了限制，規(guī)定：基金會可以將資金存入金融機構(gòu)收取利息，也可以購買債券、股票等有價證券，但購買某個企業(yè)的股票額不得超過該企業(yè)股票總額的20%[12]?！痘饡芾項l例》的思路是放松對基金會“掙錢”的管制。在基金會投資方面，鼓勵基金會按照合法、安全、有效的原則積極實現(xiàn)基金的保值、增值，對基金會實現(xiàn)保值、增值的方式未作具體限定，投資決策由基金會理事會把握。同時，為了增強基金會決策者的審慎義務(wù)，《基金會管理條例》還在法律責(zé)任中規(guī)定，基金會理事會違反條例和章程規(guī)定決策不當(dāng)，致使基金會遭受財產(chǎn)損失的，參與決策的理事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任[13]。對于不能向社會募集資金的非公募基金會而言，投資管理問題比公募基金會更加突出。因此，一般的非公募基金會都組織了強有力的投資團(tuán)隊，并吸收專業(yè)人士參與投資管理，并由理事會通過專門的投資管理規(guī)定作為基金會章程的補充，授權(quán)投資管理委員會進(jìn)行投資決策。從比較法的角度言之，法律對基金會的投資增殖限制引導(dǎo)措施主要是通過稅收杠桿實現(xiàn)，美國非營利組織法規(guī)則中關(guān)于“超額持股限制規(guī)則”[14]“高風(fēng)險投資規(guī)范”[15]以及“從事與章程宗旨無關(guān)的商業(yè)活動”[16]等規(guī)范投資活動的規(guī)范，都是通過稅收法而確立的。作為組織法的《基金會管理條例》，對于投資管理問題難有大的作為空間。與基金會的財產(chǎn)管理制度比較，民辦非企業(yè)單位的財產(chǎn)管理制度比較簡單。根據(jù)條例的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)來源必須合法，任何單位和個人不得侵占、私分或者挪用民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)。民辦非企業(yè)單位開展章程規(guī)定的活動，按照國家有關(guān)規(guī)定取得的合法收入，必須用于章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動。民辦非企業(yè)單位接受捐贈、資助，必須符合章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍，必須根據(jù)與捐贈人、資助人約定的期限、方式和合法用途使用。民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)主管單位報告接受、使用捐贈、資助的有關(guān)情況，并應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況以適當(dāng)方式向社會公布[17]。（五）法律責(zé)任制度對于慈善組織違反法律和嚴(yán)重違反章程的行為，登記管理機關(guān)有權(quán)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，依照法定的處罰種類和處罰程序，對慈善組織或其負(fù)責(zé)人給予行政處罰。從現(xiàn)有的法律規(guī)定來看，慈善組織的處罰制度主要是由《社團(tuán)條例》、《基金會條例》和《民非條例》這三大法規(guī)來設(shè)定的，從內(nèi)容上看，處罰制度主要包括處罰的種類和處罰的原因這兩個方面。1.處罰的種類根據(jù)現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)定，登記管理機關(guān)可以作出的行政處罰主要包括警告、責(zé)令改正、責(zé)令撤換直接負(fù)責(zé)的主管人員、責(zé)令停止活動、責(zé)令補交稅收減免、沒收非法財產(chǎn)、沒收違法經(jīng)營額或者違法所得、罰款和撤銷登記[18]。其中，警告、責(zé)令停止活動、沒收非法財產(chǎn)和撤銷登記的處罰對三種形式的慈善組織都適用，而責(zé)令改正、沒收違法經(jīng)營額或者違法所得和罰款只適用于社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位；責(zé)令補交稅收減免的處罰只適用于基金會；責(zé)令撤換直接負(fù)責(zé)的主管人員則只適用于社會團(tuán)體。2.處罰的原因（1）社會團(tuán)體根據(jù)《社團(tuán)條例》第32、第33條的規(guī)定，社會團(tuán)體或社會團(tuán)體的有關(guān)人員有下列違法行為的，登記管理機關(guān)可以根據(jù)情節(jié)的輕重分別作出不同種類的行政處罰。這些違法行為具體包括：①申請登記時弄虛作假，騙取登記的；②自取得《社會團(tuán)體法人登記證書》之日起1年未開展活動的；③涂改、出租、出借《社會團(tuán)體法人登記證書》，或者出租、出借社會團(tuán)體印章的；④超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行活動的；⑤拒不接受或者不按照規(guī)定接受監(jiān)督檢查的；⑥不按照規(guī)定辦理變更登記的；⑦擅自設(shè)立分支機構(gòu)、代表機構(gòu)，或者對分支機構(gòu)、代表機構(gòu)疏于管理，造成嚴(yán)重后果的；⑧從事營利性的經(jīng)營活動的；⑨侵占、私分、挪用社會團(tuán)體資產(chǎn)或者所