我國生態(tài)補償基金的法律性質及相關立法問題研究

我國生態(tài)補償基金的法律性質及相關立法問題研究

一引言中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會生態(tài)補償機制課題組2006年11月13日發(fā)表的《中國生態(tài)補償機制與政策研究》報告指出：“生態(tài)補償（Eco-compensation）是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的，以經濟手段為主調節(jié)相關者利益關系的制度安排。”“對生態(tài)補償的理解有廣義和狹義之分。廣義的生態(tài)補償既包括對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護所獲得效益的獎勵或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，也包括對造成環(huán)境污染者的收費。狹義的生態(tài)補償則主要是指前者。從目前我國的實際情況來看，由于在排污收費方面已經有了一套比較完善的法規(guī)，急需建立的是基于生態(tài)系統(tǒng)服務的生態(tài)補償機制，所以在我們的研究中采用了狹義的概念?！薄蔼M義的生態(tài)補償的概念與目前國際上使用的生態(tài)服務付費（PaymentforEcosystemServices，PES）或生態(tài)效益付費（PaymentforEcologicalBenefit，PEB）有相似之處。”本文將所討論的生態(tài)補償也限于狹義的范圍，即將生態(tài)補償限于專“指生態(tài)系統(tǒng)服務功能的受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務功能提供者支付費用”。這既是筆者基于對前述國合會生態(tài)補償機制課題組研究建議的認同，也考慮到環(huán)境侵權損害賠償和排污收費均已有相對“充足”的法律制度安排，[1]從立法實踐角度考慮，不宜重復建制、浪費立法資源從而造成適用混淆，宜將擬議中的《生態(tài)補償條例》的調整范圍重點集中于對相關主體間因生態(tài)系統(tǒng)或自然資源保護所獲得的生態(tài)系統(tǒng)服務功能效益維持或增加而產生的支付與補償關系。國際上“生態(tài)補償”比較通用的是“生態(tài)服務付費”（PES）或生態(tài)效益付費（PEB），主要包括四種類型：直接公共補償、限額交易計劃、私人直接補償和生態(tài)產品認證計劃?！渡鷳B(tài)補償條例》應努力構建一個由直接的一對一交易、公共補償、限額交易市場、慈善補償和產品生態(tài)認證等組成的較為完整的生態(tài)補償法律制度體系。其中，直接公共補償指由政府或公共部門依據法定統(tǒng)一的標準直接向納入補償范圍的為生態(tài)系統(tǒng)服務功能的保持或提高作出貢獻的主體給予貨幣補助、政策扶持或財政轉移支付，它是最常見、最普遍的生態(tài)補償方式。其中，通過建立生態(tài)補償基金的方式來實施貨幣補助方式的直接公共補償將是本文探討的主要內容。我國現有的森林生態(tài)效益補償基金就屬于這種類型，可以通過總結該基金的實踐經驗，分析、研究解決其中存在的問題，結合有關國際經驗和法理來建立“行業(yè)性生態(tài)補償基金”、“專門性生態(tài)補償基金”與“綜合性生態(tài)補償基金”相結合，“地方性生態(tài)補償基金”、“區(qū)域性生態(tài)補償基金”與“全國性生態(tài)補償基金”多層次組成的生態(tài)補償基金體系。二我國森林生態(tài)效益補償基金的已有實踐及其存在的主要問題1994年3月25日，國務院常務會議討論通過的《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》提出建立森林生態(tài)效益有償使用制度，實行森林資源開發(fā)補償收費。1996年1月21日，中共中央、國務院《關于“九五”時期和今年農村工作的主要任務和政策措施》再次明確“按照林業(yè)分類經營原則，逐步建立森林生態(tài)效益補償費制度和生態(tài)公益林建設投入機制，加快森林植被的恢復和發(fā)展”。1984年《森林法》第六條第一款第（五）項規(guī)定，建立林業(yè)基金制度，將其作為國家對森林資源實行保護性措施之一。1988年6月2日，國務院國辦通［1988］34號文件批復林業(yè)部《關于實行林業(yè)基金制度問題的請示》，同意先建立中央級（林業(yè)部本級）和省級林業(yè)基金。有條件的地區(qū)，經省級林業(yè)主管部門批準，也可逐步建立地、縣兩級林業(yè)基金。中央級林業(yè)基金的來源是：林業(yè)基本建設投資中的造林投資部分；世界銀行擬提供的林業(yè)部門貸款；適當利用林業(yè)項目和森工企業(yè)多種經營貼息貸款；從大興安嶺過火木收益中提取一部分資金，從林業(yè)部直屬森工企業(yè)（包括森工供銷企業(yè)）包干結余中提取一部分資金以及其他方面籌集的資金。省級林業(yè)基金的來源，除參照中央級的辦法外，還可適當集中一部分育林基金和省級財政撥款用于營林的資金。1998年修改的《森林法》第八條繼續(xù)將建立林業(yè)基金制度作為國家對森林資源實行的保護性措施之一，并在該條第二款增加規(guī)定：“國家設立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態(tài)效益補償基金必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。具體辦法由國務院規(guī)定?！?998年洪災后，我國加大了生態(tài)保護與建設的力度和步伐。國家先后啟動了天然林保護工程和退耕還林工程，這兩項工程的資金投入都具有生態(tài)效益補償的性質。經過補償實踐，政府對于構建森林生態(tài)效益補償的財政預算單列方案逐漸成形。2001～2004年，國家開展了中央森林生態(tài)效益補償基金的試點。2000年7月，國家林業(yè)局向財政部提出請求盡快建立森林生態(tài)效益補償基金。2001年1月，財政部做出回復，同意建立森林生態(tài)效益補助資金，建議國家林業(yè)局做好公益林清查，并從試點開始。2001年財政部和國家林業(yè)局根據《森林法》、《森林法實施條例》等，制定了《森林生態(tài)效益補助資金管理辦法（暫行）》（財農［2001］190號），由中央財政設立森林生態(tài)效益補助資金，并鼓勵地方政府應根據當地實際情況，建立地方森林生態(tài)效益補助資金。2001年11月起，森林生態(tài)效益補助資金在全國11個省區(qū)658個縣的24個國家級自然保護區(qū)進行試點，總投入10億元人民幣，共涉及2億畝森林。2004年財政部和國家林業(yè)局根據《預算法》制定了規(guī)范性文件《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》（財農［2004］169號），以保護重點公益林資源、促進生態(tài)安全為目的，根據《中華人民共和國森林法》和《中共中央、國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，由財政部建立中央森林生態(tài)效益補償基金。從2005年起，中央財政正式設立了森林生態(tài)效益補償基金，這也是我國森林生態(tài)效益補償機制正式建立的標志。2007年，為進一步規(guī)范和加強中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理，提高資金使用效率，財政部和國家林業(yè)局對《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》進行了修訂，制定了《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》（財農［2007］7號，以下簡稱《辦法》）。修訂后的現行《辦法》重新明確了中央和地方的事權，“各級政府按照事權劃分建立森林生態(tài)效益補償基金”，“森林生態(tài)效益補償基金用于公益林的營造、撫育、保護和管理。中央財政補償基金是森林生態(tài)效益補償基金的重要來源，用于重點公益林的營造、撫育、保護和管理”，督促地方政府建立森林生態(tài)效益補償基金。現行《辦法》還將補償范圍由原來的“重點公益林林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)的疏林地、灌木林地、灌叢地”改為“重點公益林林地”，解決了重點公益林林地中宜林地、灌木林地、苗圃地等非有林地的補償問題，同時有利于解決在林業(yè)重點工程中重點公益林區(qū)域內造林未成林林地的補償問題。同時，明確要求按照國家林業(yè)局、財政部2004年制定的《重點公益林區(qū)劃界定辦法》（林策發(fā)［2004］94號）核查認定生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供森林生態(tài)和社會服務產品為主要經營目的的重點防護林和特種用途林（包括水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風固沙林、護岸林；自然保護區(qū)的森林和國防林等）為重點公益林林地?，F行《辦法》使得接受補償的對象更加寬泛，補償方式更加靈活。針對重點公益林所有制形式復雜、管護難度大的具體情況，新《辦法》對補償方法進行了重新規(guī)范，規(guī)定重點公益林所有者或經營者為個人的，中央財政補償基金支付給個人，由個人按照合同規(guī)定履行管護責任；所有者或經營者為國有單位或集體的，規(guī)定了管護開支范圍是重點公益林管護人員購買勞務、建立森林資源檔案、森林防火、林業(yè)有害生物防治、補植、撫育以及其他相關開支。現行《辦法》還加大了對直接管護責任者的補償力度。將省級集中用于森林防火、病蟲害防治、資源監(jiān)測等項目的經費由原來的每畝0.50元降低到0.25元，并重新規(guī)定了支出范圍；相應提高了對直接管護的補償，由原來的每畝4.50元提高到4.75元，進一步保護了重點公益林管護者特別是林農的利益。筆者認為，我國現行的森林生態(tài)效益補償基金存在如下有待立法解決的問題。1.基金的法律性質不夠明確，實踐中對其性質的理解模糊不清例如，1989年由廣東省財政廳和林業(yè)廳制定并經廣東省人民政府批準的《廣東省林業(yè)基金管理辦法》，把林業(yè)基金概念等同于林業(yè)資金概念，基金的權屬性質不清。廣東省林業(yè)會計學會的研究報告指出：“基金是與特定的社會經濟發(fā)展階段相適應的概念，指國民經濟中具有特定用途的資金。林業(yè)基金屬于政府性基金，是國家為了扶持林業(yè)基礎產業(yè)發(fā)展和加快森林生態(tài)體系的建設步伐，改變我國生態(tài)環(huán)境建設相對滯后的狀況，緩解森林資源產品和森林生態(tài)服務功能供需間的矛盾，促進國民經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，根據《森林法》的有關規(guī)定，由林業(yè)部門和財政部門共同設立的一項專項基金，它具有財政性、無償性、事業(yè)性和專用性特征。而《廣東省林業(yè)基金管理辦法》把林業(yè)基金的來源規(guī)定為既有財政撥入的資金、企業(yè)內部形成的資金，又有從銀行借入的資金和各項社會籌款，構成林業(yè)基金的各部分在來源、所有權和管理制度上不一致，把林業(yè)基金當成林業(yè)資金，造成了林業(yè)基金性質的混亂。林業(yè)基金制度本身存在局限性。林業(yè)基金是以生態(tài)效益為目標的政府性基金，但由于其使用范圍太大實現不了?？顚Ｓ?，而且基金總額呈減少趨勢等?！贝送?，林業(yè)基金屬于政府性基金，其追求的主要目標是維持和增加生態(tài)系統(tǒng)服務的效益，而不是經濟效益，因此不應追求營利或自給自足，而應在使用范圍內依使用規(guī)則按時消耗殆盡。例如，《廣東省林業(yè)基金管理辦法》第六條規(guī)定，“林業(yè)基金用于發(fā)展用材林、經濟林等商品性林業(yè)的，實行有償周轉使用，限期回收，并取得積累；用于不能取得直接經濟收益的營林支出（如護林防火等），實行無償使用。各級財政撥款用于營林的資金，由林業(yè)部門建立有償回收制度，回收的資金繼續(xù)留給林業(yè)部門周轉，用于擴大營林再生產”。這種規(guī)定有償和無償并存的資金使用方式雖然具有鼓勵基金自收自負從而減輕財政負擔的“外表”，但它同樣也會在實踐中導致無償使用目的被“架空”，從而無法實現基金設立的根本目標?！鞍凑者@種運作方式，有償和無償的財政撥款均由林業(yè)部門支配，而且有償投資回收后還是由林業(yè)部門支配，這樣的話，無償的營林支出這部分財政撥款難于保證不被轉作有償資金而回收，因而很難對這部分財政撥款的使用進行監(jiān)督，其用款目的是難于保證的?！边@種存在結果背離初衷的風險的制度安排也與基金法律性質不清有關。嚴重時，可能因監(jiān)管不力而“使造林、營林和護林資金變成了養(yǎng)人和養(yǎng)機構資金”。有調研顯示，廣東省“各市、縣的林業(yè)基金（主要是育林基金）部分用于支付市、縣林業(yè)局事業(yè)單位干部職工的工資、福利、辦公費用、行政人員的部分福利、林業(yè)站的林業(yè)員和護林員的工資與補助。據調查，近三年，各市縣林業(yè)基金總支出4.6億多元，其中用于林業(yè)部門人員經費支出1.5億多元，占林業(yè)基金總支出的33%”。2.基金使用范圍存在嚴重認識誤區(qū)，違背基金設立的目的例如，2009年，財政部廣西專員辦在檢查中發(fā)現，“享受森林生態(tài)效益補償基金（簡稱補償基金）的一般單位和群眾對該專項基金的使用存在重大認識偏差”，“按照《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》的規(guī)定，補償基金?？顚Ｓ?，應全額用于公益林的營造、撫育、保護和管理上。但在對桂平市紫荊鎮(zhèn)的調查中，我們注意到各村在規(guī)劃補償基金用途時存在嚴重誤區(qū)，如田心村村委會負責人就表示領到這筆資金后將把它用于補助弱勢群體、發(fā)展村小學教育、改善村部辦公條件等，而只字未提公益林的保護。其他如白云村長田生產隊負責人在接受詢問時亦作類似表達。另外，從紫荊鎮(zhèn)黨委、政府領導處，我們了解到還有一些村集體在領到補償基金后即將其分發(fā)給村民個人，而村民們也多是把專項基金當成了救濟金，直接用在生活消費上，完全違背了中央設立該基金的目的”。3.基金的資金來源單一、狹窄，補償數量、范圍不足純粹依靠政府財政預算投入的森林生態(tài)效益補償基金勢必資金來源單一，從而導致生態(tài)補償不足。雖然，我國中央財政正式設立了森林生態(tài)效益補償基金目前已累計投入資金200多億元，將7億畝重點生態(tài)公益林納入補償范圍。但是，國合會生態(tài)補償機制課題組的研究報告還是認為，“從目前實踐的情況來看還存在著一些問題，突出地表現在生態(tài)補償的概念不清、覆蓋面不全、補助標準偏低、資金來源單一以及缺乏長效的補償機制等”?！澳壳拔覈鴦潪閲抑攸c生態(tài)公益林的面積為1.04億公頃（其中非天然林保護工程為0.55億公頃），截止到2005年僅補償了0.26億公頃，還存在著較大的差距?！?.基金的法律性質不清等原因導致其內部治理結構不清晰，基金管理效率不高例如，會計核算和財務管理較混亂。廣東省林業(yè)會計學會的研究報告指出了該省實踐中存在的一些財務會計管理問題：“第一種是把林業(yè)基金會計科目與行政事業(yè)費等會計科目混合使用，只設一本賬；第二種是林業(yè)基金賬和行政（事業(yè)）費賬分設，但財政返撥的林業(yè)基金須通過行政賬再轉入林業(yè)基金賬進行支出核算；第三種是大部分地方森工站自提的維簡費納入了本身的森工賬，沒有在林業(yè)基金賬上反映，但卻在林業(yè)基金年報上反映；第四種是林業(yè)基金賬并入行政事業(yè)費賬；第五種是不設賬，這主要在采用財政集中支付結算方式的地區(qū)使用?！边@些實踐中遇到的問題，有些已經隨著2004年《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》和2007年《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》的制定實施而得以解決，但足以反映出在認清生態(tài)補償基金法律性質基礎上完善和統(tǒng)一基金內部治理結構和管理機制的重要性。三破題的理論基石：生態(tài)補償基金的法律性質筆者認為，要從立法上解決現行森林生態(tài)效益補償基金存在的問題，須首先明確基金的法律性質。我國《預算法》第二十二條規(guī)定，“預算收入應當統(tǒng)籌安排使用；確需設立專用基金項目的，須經國務院批準”。《公益事業(yè)捐贈法》對捐贈財產的使用、管理等作出了規(guī)定。2001年我國頒布的《信托法》第六章專門對“公益信托”作出了規(guī)定，但這些規(guī)定含義還比較模糊，不足以形成基金會的信托制度?！痘饡芾項l例》第二條規(guī)定：“本條例所稱基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人?！钡诹鶙l規(guī)定：“國務院民政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門是基金會的登記管理機關?！边@些法律法規(guī)是我們探討在現行法框架內設計我國生態(tài)補償基金的前提。（一）我國環(huán)境保護基金制度的已有實踐我國已根據上述行政法規(guī)和規(guī)章，建立了一些全國性和地方性環(huán)境保護基金會。全國性的如“中華環(huán)境保護基金會”（ChinaEnvironmentalProtectionFoundation），根據其章程規(guī)定，該基金會的“宗旨是通過資助和獎勵對中國環(huán)境保護事業(yè)作出杰出貢獻的個人和組織，推動中國環(huán)境保護的管理、科學研究、宣傳、教育、人才培訓、學術交流、環(huán)保產業(yè)發(fā)展以及涉外活動等各項環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。本基金會在開展各項活動中應遵守國家的憲法、法律法規(guī)和有關政策，遵守社會道德風尚”；性質是“全國性的民間非營利組織，是獨立的社會團體法人”，“每年定期向人民銀行和民政部報告財務收支和活動情況，接受國家環(huán)?？偩?、人民銀行和民政部的監(jiān)督和業(yè)務指導”；基金來源包括：“國內熱心于環(huán)境保護事業(yè)的企業(yè)事業(yè)單位、團體的捐贈、其他組織及個人的捐贈或國（境）外有關組織和友好人士的捐贈”，“基金會按照本章程和國家有關規(guī)定開展基金的籌集和募捐活動”，“基金存入金融機構收取利息，也可以購買債券、有價證券和股票為基金增值”；基金的用途包括：“資助環(huán)境保護活動的開展、獎勵對環(huán)保事業(yè)有突出貢獻的組織和個人或資助有利于社會文明事業(yè)的公益事業(yè)”；“基金會的最高權力機構為理事會，理事會由理事長、副理事長、秘書長和理事組成”，“基金會建立嚴格的財務管理制度”，“配備具有專業(yè)資格的會計人員”，“執(zhí)行國家規(guī)定的財務管理制度，接受理事會和財政部門的監(jiān)督”；“資產來源屬于國家撥款或者社會捐贈、資助必須接受審計機關的監(jiān)督，并將有關情況向社會公布”。地方性的環(huán)境保護基金如“廣東省環(huán)境保護基金會”等。有觀點認為，“中華環(huán)境保護基金會”等基金會屬于“民辦官助”型基金會，所謂民辦主要是指這些基金會的運作、管理及工作模式還是由基金會本身決定，基金會還是由民間在辦，但其原始基金的全部、大部分或一部分來自政府有關部門的一次性投入或者通過政府行政手段所進行的籌集。1988年的《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》曾建立了“污染源治理專項基金”，該辦法第二條將該基金界定為：“基金由省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣環(huán)境保護部門設立，分級管理，獨立核算，可以拆借使用。”“基金實行有償使用，委托銀行貸款?！痹S多地方還制定了與此相配套的地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件，具體實施該項污染源專項基金制度。如《安徽省污染源治理專項基金有償使用實施辦法》、《甘肅省污染源治理專項基金有償使用實施辦法》、《北京市污染源治理專項基金有償使用實施辦法》、《遼寧省污染源治理專項基金有償使用實施辦法》、《青島市污染源治理專項基金有償使用實施辦法》、《四川省污染源治理專項基金有償使用實施辦法》。據此，有人曾提出并界定了“環(huán)境保護專項基金”，指“由排污收費轉化的專門用于補助重點污染源治理的資金亦稱環(huán)保補助金”。（二）我國生態(tài)補償基金的法律性質選擇雖然上述環(huán)境保護基金的實踐有法可依，為我們探討本文的課題提供了寶貴的實踐經驗，但回到問題的原點——生態(tài)補償基金應然的法理性質，也許可以為我們找到更合理、合法、有效的突破口。首先必須指出，從法理角度出發(fā)，本文所探討的生態(tài)補償基金之法律性質問題可以轉化為關于其是否具有獨立的法律人格以及采取何種具體組織形式的法理探討。1.分析的邏輯起點：傳統(tǒng)民法的法人類型原理西方國家將法人分為公法人和私法人，前者指“以公共利益為目的，即以提高政府效能、滿足公眾需要和改善公共福利為目的而設立的法人”；后者指“以私人利益為目的，即以其成員的財產利益或其他利益為目的而設立的法人”。學說上關于兩者的區(qū)分標準，分為依“法人設立依據的法律”、“法人的設立者”、“法人與國家間的法律關系”、“法人是否行使或分擔國家權力”或者“一般社會觀念”而有所不同。趙旭東教授認為，“各種劃分標準的實質內容又是一致的，歸根到底還是社會利益和公共利益的問題。依公法設立的法人、由國家或公共團體設立的法人、與國家有特別關系并受其特別保護以及行使或分擔國家權力或政府職能的法人，其設立或活動的目的都主要是為了社會的利益，國家不過是社會利益的集中代表者。而依私法設立的法人、由私人設立的法人、與國家無特別利害關系以及不行使國家權力的法人，其設立和活動的目的則主要是為了私人的利益”。在傳統(tǒng)的民法理論中，人格學說中的“人”是指民事權利主體，“格”是指成為這種主體的資格?！叭烁瘛本褪敲袷聶嗬黧w資格的稱謂。法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。我國《民法通則》第三十六條第一款規(guī)定：“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。”在理論上，一般可以根據不同的分類標準將法人分為：公法人與私法人；社團法人與財團法人；公益法人與營利法人、本國法人與外國法人等。各國立法對法人所采取的分類并非完全一致。例如，我國《民法通則》將法人分為企業(yè)法人、機關法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人。《德國民法典》第一編“總則”第一章“人”第二節(jié)“法人”編排體例為：社團、基金會和公法法人三個部分。該法第八十九條使用了“公法上的社團、基金會和機構”的提法?！度鹗棵穹ǖ洹返诙隆胺ㄈ恕狈譃椤耙话阋?guī)定”、“社團法人”和“財團法人”三節(jié)。該法第五十二條規(guī)定：“團體組織以及有特殊目的的獨立機構，在商事登記簿上登記后，即取得法人資格。”“公法上的團體組織及機構，非經濟目的的社團、宗教財團、家庭財團，不需經上述登記?！钡诹畻l第一款規(guī)定：“以政治、宗教、學術、藝術、慈善、社交為目的的以及其他不以經濟為目的的社團，自表示成立意思的章程作成時，即取得法人資格。”第八十條規(guī)定：“設立財團法人，得有為特別目的而捐助的財產?！薄度毡久穹ǖ洹返谌臈l為“公益法人的設立”的規(guī)定：“有關祭祀、宗教、慈善、學術、技藝及其他公益的社團或財團且不以營利為目的者，經主管官署許可，可以成為法人?！薄栋拈T民法典》第二編“法律關系”第一分編“人”第二章“法人”第一節(jié)“社團及財團”分為“一般規(guī)定”、“社團”和“財團”三個分節(jié)。該法第一百五十四條規(guī)定：“社團系指以人為基礎、且非以社員之經濟利益為宗旨之法人?！钡谝话倨呤龡l規(guī)定：“財團系指以財產為基礎且以社會利益為宗旨之法人?！薄抖砹_斯聯邦民法典》第四十八條第三款規(guī)定：“社會團體和宗教團體（聯合組織）、慈善基金會和其他基金會、法人的聯合組織（協(xié)會和聯合會），屬于其發(fā)起人（參加人）對之不享有財產權利的法人。”第一百一十八條第一款規(guī)定：“本法典所指的基金會是由公民和（或）法人在自愿繳納財產的基礎上，為達到社會的、慈善的、文化的、教育的和其他有益于社會的目的而成立的沒有會員的非商業(yè)組織?！薄盎饡模ㄒ粋€或若干）發(fā)起人移交給基金會的財產是基金會的財產。發(fā)起人不對他們所成立基金會的債務負責，而基金會也不對自己發(fā)起人的債務負責?！钡诙钜?guī)定：“基金會應將財產用于其章程規(guī)定的目的。基金會有權從事經營活動，但僅以為達到它為之成立的社會有益目的之必需和符合這些目的為限?；饡袡酁閺氖陆洜I活動而建立商業(yè)公司或參加商業(yè)公司?！薄对侥厦穹ǖ洹返谝话僖皇畻l將法人分類為：國家機關、武裝部隊；政治組織、政治社會組織；經濟組織；社會組織、社會行業(yè)組織；社會基金會、慈善基金會等。第一百一十五條第一款規(guī)定：“經國家主管部門許可成立并批準其章程的社會基金會、慈善基金會的活動旨在鼓勵、促進文化、科學、慈善事業(yè)的發(fā)展和其社會人道目的，不以營利為目的。社會基金會，慈善基金會在參加民事關系時具有法律人格?！笨梢?，各國民法就“法人”、“基金”的法律性質定位及其相互關系的立法之復雜足以顯現“基金”性質界定之一般與特殊須因法域、因情形而具體分析。究竟我國將來的生態(tài)補償基金該如同政府會計中的“基金”一樣被定位為“一項特殊的財產”，還是被定位為獨立的法人？如果被定位為具有獨立法律人格的主體，具體又該采用何種組織形式？下文將在上述傳統(tǒng)民法理論的基礎上，逐一展開考問和求證。2.選擇之一：非獨立法律人格模式我國《預算法》第二十二條僅原則規(guī)定：“預算收入應當統(tǒng)籌安排使用；確需設立專用基金項目的，須經國務院批準?！薄额A算法實施條例》第十四條規(guī)定：“經國務院批準設立的專用基金應當實行預算管理；尚未納入預算管理的，應當逐步納入預算管理?！?996年7月6日頒布的《國務院關于加強預算外資金管理的決定》第四條規(guī)定：“……征收政府性基金必須嚴格按國務院規(guī)定統(tǒng)一報財政部審批，重要的報國務院審批。基金立項的申請和批準要以國家法律、法規(guī)和中共中央、國務院有關文件規(guī)定為依據，否則一律不予立項。地方無權批準設立基金項目，也不得以行政事業(yè)性收費的名義變相批準設立基金項目?！钡谖鍡l規(guī)定：“……對部門和單位的預算外資金收支按不同性質實行分類管理。國家機關和受政府委托的部門、單位統(tǒng)一收取和使用的專項用于公共工程和社會公共事業(yè)的基金、收費，以及以政府信譽強制建立的社會保障基金等，收入全額繳入同級財政專戶，支出按計劃和規(guī)定用途專款專用，不得挪作他用，收支結余可結轉下年度專項使用……”第七條規(guī)定：“……專項用于公共工程、公共事業(yè)的基金和收費，以及其他專項資金，要按計劃和規(guī)定用途?？顚Ｓ?，由財政部門審核后分期撥付資金……”可見，在我國法律并不禁止根據預算法設立政府性專項生態(tài)補償基金，這種基金的性質應屬于政府會計上的基金，不具有法人資格。財務會計中的基金一般指具有特定用途的現金。“凡現金經指定某特定用途，除此之外不得動用，即為基金?！倍畷嬛兴Q的基金往往與財務會計不同，如美國政府會計準則委員會（GovernmentalAccountingStandardsBoard）將基金界定為，政府為執(zhí)行特定義務或達到特定目的，而根據法律、約定或限制，所分開記載的現金和其他財力資源，連同有關的負債、剩余權益或余額，自成為一個獨立的財務與會計個體。而“實務上，運用特種基金這種預算法上之設計，來降低行政主體對行政組織財政控制密度的情形，越來越普遍”。3.選擇之二：私法上的財團法人模式其實在國外有關國家的法治實踐中，還采取了私法上的財團法人或公法上的財團法人性質的環(huán)境損害補償基金，可為借鑒。按照法人成立的基礎不同，可以將法人分為社團法人和財團法人?！吧鐖F法人是以人的集合為基礎而成立的法人，是人的集合體?！薄柏攬F法人是以財產的集合為基礎而成立的法人，是財產的集合體?！眱烧咴诔闪⒌幕A、設立人的地位和目的等方面具有顯著的差異。上述觀點，是民法理論的普遍共識。因此，在我國已有實踐中，諸如慈善基金會、“中華環(huán)境保護基金會”等從理論上分析，應屬于民法上的財團法人，[2]而擁有獨立的法律人格。“對于那些以私人目的而設立但又與公眾有密切聯系并被授予某些公共職能的法人，有的主張應定為準公法人?！薄暗珜嶋H上，西方國家類似于我國機關法人的組織被歸類為公法人，而類似于我國事業(yè)單位法人的組織除少部分由國家舉辦的，屬于公法人范疇外，大部分則屬于私法人范圍的財團法人?！倍覈摹痘饡芾磙k法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱的基金會，是指對國內外社會團體和其他組織以及個人自愿捐贈資金進行管理的民間非營利性組織，是社會團體法人?！薄盎饡幕顒幼谥际峭ㄟ^資金資助推進科學研究、文化教育、社會福利和其他公益事業(yè)的發(fā)展?！薄坝蓢覔芸罱⒌馁Y助科學研究的基金會和其他各種專項基金管理組織，不適用本辦法?！薄渡鐣F體登記管理條例》第二條則規(guī)定：“本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織?！薄皣覚C關以外的組織可以作為單位會員加入社會團體?！币虼?，也有觀點認為立法已經將我國的基金會定性為社會團體法人。但也有學者對立法的此種定性持懷疑態(tài)度。如，有學者認為：“社會團體法人是由若干成員為了共同目的自愿結合組成的社會組織，成員的聯合是基本屬性。”“我國《社會團體登記管理條例》第一條關于該條例的制定目的的規(guī)定亦清楚地表明了這種性質?！薄霸谶@一點上，我國的社會團體法人與西方的社團法人具有同樣的性質，區(qū)別在于社團法人包括以營利為目的而由社員出資組成的公司和以社員經濟互助目的并從事經濟活動的合作社，而社會團體法人則是從事各種社會公益事業(yè)或謀取社員經濟利益的非營利性組織。社會團體法人既以成員聯合為基礎，因而與以財產集合為基礎成立的財團法人或捐助[3]法人在法律關系的許多方面截然不同。”采用私法上的財團法人定性生態(tài)補償基金，就是將基金的管理和運營交由一個私法上的財團法人負責。具體而言，是由政府按照預算程序用一定款項捐贈設立一個基金，使其形式為具有私法上人格的財團法人，由該基金制定章程，設立若干內部機關，完全獨立地負責生態(tài)補償基金的受理申請、審查、發(fā)放等基金運營事務。4.選擇之三：公法上的財團法人模式江平先生認為，團體人格財產的來源分為“共同財產型”、“捐助財產型”、“國家財產型”、“總有財產型”和“信托財產型”。其中，“國家財產型的法人財產來源自羅馬法始，在任何類型的社會中都始終存在，而在社會主義社會更為普遍”。國家財產型包括預算撥款型，指“靠國家預算撥款而形成的團體人格在西方稱之為公法人，在我國則是機關法人和某些事業(yè)單位法人”?！斑@些團體從本質上來說沒有自己獨立的財產，因為它們的一切財產開支均由國家預算承擔，它們的一切收入也應上交給國家。國庫才是真正的財產所有者。其次，這種類型的團體人格對國家財產不能有較充分的支配權，當它不能用預算撥給的經費和實有的財產來抵償債務時，不發(fā)生破產問題，一切責任均應由國庫承擔。”在古羅馬法中，“公法上的主體具有私法中獨立人格的表現。國庫和市府具有獨立的財產并可以獨自享受權利、承擔義務，但其成員卻不能顯現，這是一種特殊意義上的民事主體，是和羅馬法中的‘人的集合體’與‘物的集合體’[4]類型不同的一種人格體。后邊民法中的公法人概念便是由此而來的”。“在歐洲，地方自治團體很久以來就既是一個以地域為基礎的行政主體，享有行政上的自治權力，具有獨立的公法上的法律人格，同時它又是市民社會中具有獨立人格的私法主體。”美國法中出現了“獨任法團（corporationsole）”的概念，“獨任法團則是兼有公法人和財團法人某些特征的一種特殊法人形態(tài)”。在德國，各州一般均有基金管理法，將公法上的基金區(qū)分為具有獨立法律人格的公法財團法人和不具有獨立法律人格兩種，后一種形式的基金，如同本文前述僅作為一項特殊財產的政府會計中的特定目的“基金”。德國存在一些根據特別征稅（Sonderabgabe）而成立的基金，屬于?？顚Ｓ茫簿褪侨≈谀骋惶囟ǖ娜巳?，并運用于這一群人的有關事務，這類基金就屬于公法上的財團之一種。臺灣學者陳愛娥認為，公法上的財團法人是由行政主體依法律或依主管機關的許可而捐資設立的，其成立后與捐資者在法律上不存在任何關系，但捐資者可以通過董事的任命等擁有實質上的一定影響。其實，公法財團起源很早。19世紀以來，由于營造物概念的擴充，才使得公法財團的適用空間逐漸受到“擠壓”，如今其地位已大不如前了。蔡志方教授認為，“公法財團系以捐助一定財產（與財團行政上的財產有別）以追求一定之行政目的，依法律規(guī)定賦予權利義務之資格，即所謂財團法人，所以公法財團常涉及組織法與公物法的結合”。陳愛娥教授認為，“‘公財團法人’系由各級政府（指捐助人）為達到利他之目的捐助特定財產，將此財產轉移于他人（即指公法財團本身），并以具有公法性質之捐助行為，對管理該財產的組織加以建制：當公法財團成立時，其管理機構組織完成，即由該財團本身獨立運作，捐助人僅能保有嗣后的合法性監(jiān)督”。陳慈陽教授認為，“公法上的財團法人系為一種公法上營造集體生活所需之財力集合，且為法律上具有人格之團體”。公法上的財團法人是一種為特定目的而永續(xù)管理特定財產的組織形態(tài)。因此，如果將生態(tài)補償基金定性為公法上的財團法人，就是為了對法律主體因積極或消極行為給生態(tài)系統(tǒng)服務功能效益以非降低性的影響而給予必要的貨幣補償，而由各級政府出資成立的，并將該筆款項轉移給隨后成立的這一公法上的以財產集合為基礎的法人組織，制定基金章程，建立基金內部職能機關，由該具有獨立的法律人格的財團法人負責基金的日常運營，以實現基金設立的目的。而作為出資人的政府組織在基金設立后，僅擁有合法監(jiān)督的權力，包括如下事項：基金財產必須加以特別管理，不得有所毀損，且必須妥善經營，以便孳息源源不斷；基金財產應根據章程進行必要的經營，不得違反出資人的捐助目的或基金設立的目的；任何基金日常行政管理必須合法和符合基金設立目的與章程的規(guī)定。5.建議：生態(tài)補償基金易采公法財團法人形式通過上述分析，可以看出，非獨立法律人格模式的實質是根據政府財政預算的特定目的而設立一種政府財務會計客體，其與私法財團法人模式和公法財團法人模式的最本質區(qū)別十分明顯：前者不具有獨立的法律人格，而后兩者具有獨立的法律人格。私法財團法人模式其內部機構設置和運營相對于公法財團法人更為靈活，而后者相對于前者，更有利于加強行政權力對基金內部組織機關的控制，以更好地實現政府行政的目的。陳慈陽教授將采公法財團法人模式與私法財團法人模式的基金之間的區(qū)別歸納為：第一，公法財團法人所欲實現的目標必須是公法性法律文件所明確規(guī)定的；而私法財團法人則可由捐贈者設定。第二，公法財團法人的內部管理人員可以是公務員或準公務員，也可以是以私人身份加入；而私法財團法人的內部管理人員一般是非公務員。第三，公法財團法人的內部管理規(guī)則可以以公法規(guī)定，具有公法色彩；而私法財團法人則是純粹私法上的，可在法定范圍內以意思自治達成章程。第四，公法財團法人通常是為了實現公法任務而設立，往往由國庫提供資金，因此原則上受政府主管機關的監(jiān)督往往多于私法財團法人，同時也必須根據“行政權力應受民意機關監(jiān)督”的原則而受到民意機關的監(jiān)督。第五，一旦發(fā)生訴訟事宜，公法財團法人因其公法人性質，而應遵循行政訴訟法；而私法財團法人則需遵循民事訴訟法的規(guī)定。比較而言，非獨立法律人格模式、私法財團法人模式和公法財團法人模式各有優(yōu)、缺點，見表1。表1非獨立法律人格模式、私法財團法人模式和公法財團法人模式優(yōu)缺點比較本文認為，必須綜合考慮到，生態(tài)補償基金的設立旨在對行為人使得生態(tài)系統(tǒng)功能維持或增加的行為給予直接的貨幣補助，以體現公平性，鼓勵維持生態(tài)平衡、保護環(huán)境的行為。實質上，該項制度是用公共財政收入防范和補助公共生態(tài)（環(huán)境）權益的損傷，因此帶有很強的公共行政目的。且因為涉及公共財政資金的征收和使用，必須由人民的代議機關依據人民的公意和行政機關執(zhí)行代議機關的意志的方式對此項事務進行必要的、充分的監(jiān)督和控制。同時，還必須追求基金的公平、高效運營，以降低該項制度的運作成本，節(jié)省公共資源。上述制度功能需求決定了我們應選擇公法財團法人模式作為生態(tài)補償基金的法律性質定位。四生態(tài)補償基金法律性質確定基礎上的有關立法問題（一）生態(tài)補償基金的內部組織機構及其職能將來的《生態(tài)補償條例》如果涉及生態(tài)補償基金制度，須對生態(tài)補償基金的內部組織機構和職能進行統(tǒng)一規(guī)定。本文認為，可以通過專門立法或公法行為認可生態(tài)補償基金的章程，將其內部組織機構及各自職責給予明確設定。為便于理解，可見表2[5]的簡要說明。表2生態(tài)補償基金內部機構及其職能表2生態(tài)補償基金內部機構及其職能-續(xù)表（二）生態(tài)補償基金的體系建議我國構建一個“行業(yè)性生態(tài)補償基金”、“專門性生態(tài)補償基金”與“綜合性生態(tài)補償基金”相結合，“地方性生態(tài)補償基金”、“區(qū)域性生態(tài)補償基金”與“全國性生態(tài)補償基金”多層次組成的生態(tài)補償基金體系。前者是從基金功能出發(fā)的分類，后者則是以基金覆蓋地域范圍為基礎的分類，這兩大分類間可以具體組合，例如，現行的中央財政森林生態(tài)效益補償基金就屬于行業(yè)性、全國性的生態(tài)補償基金。行業(yè)性生態(tài)補償基金以國家的某一產業(yè)部門為基礎設立，如森林生態(tài)效益補償基金。專門性生態(tài)補償基金則因實現某一特定目的而設立，并以目的的實現而終止，例如，為實現寧波市主體功能區(qū)劃，圍繞象山港區(qū)設立的綜合生態(tài)補償機制組成部分的生態(tài)補償基金，該基金旨在實現寧波全市的生態(tài)涵養(yǎng)功能，而設立的對當地進行產業(yè)扶持、基礎設施建設、社會事業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護的補助，其中生態(tài)保護補助主要用于水源建設、水源地保護等為主的水生態(tài)建設與水資源供應工程；以生態(tài)公益林建設為主的林業(yè)發(fā)展工程；入海陸源污染物總量控制、海上污染控制、海洋生態(tài)修復等為主的海洋生態(tài)保護工程；以生態(tài)鎮(zhèn)（村）建設、自然保護區(qū)建設為主的農村生態(tài)環(huán)境保護工程。而綜合性