公共行政學(xué)課件第十三章 依法行政

公共行政學(xué)課件第十三章依法行政第一頁，共十八頁，2022年，8月28日第一節(jié)依法行政的歷史緣由和發(fā)展依法行政作為一種重要的政治思想和法律原則，提出于新興的資產(chǎn)階級反對封建君主專制的斗爭的之初，形成于資產(chǎn)階級全面控制國家權(quán)力之后，發(fā)展于資本主義由自由資本主義過渡到壟斷資本主義之時并沿續(xù)至今，前后歷經(jīng)三百余年。依法行政的一般性解釋是：在三權(quán)分立的國家政治體制格局中，公共行政權(quán)力主體即狹義的政府，應(yīng)當依法設(shè)定和實施行政行為。法的規(guī)范性或約束性作用始終是依法行政的核心概念。依法行政與其它資本主義的原則一樣，從根本上都是源自資本主義經(jīng)濟的興起和發(fā)展，是以資本主義的生產(chǎn)力和交往的發(fā)展程度為轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟生活狀況在政治和法律上的表現(xiàn)。第二頁，共十八頁，2022年，8月28日一、依法行政的緣起依法行政源起于新興的資產(chǎn)階級反對封建君主專制的需要。其直接的思想理念源自英國。1688年革命剛過，英國唯物主義經(jīng)驗論哲學(xué)家和古典自然法學(xué)派的思想家、資產(chǎn)階級的杰出代表者約翰·洛克（JohnLocke），就以《政府論》為標志對革命作了符合資產(chǎn)階級需要的總結(jié)，并設(shè)計了更加理想的資產(chǎn)階級政治制度。第三頁，共十八頁，2022年，8月28日洛克提出，每個國家都有立法權(quán)、行政權(quán)和聯(lián)盟權(quán)三種權(quán)力，其中立法權(quán)就是如何運用國家的力量來保障每個社會成員的權(quán)利以及公布立法的權(quán)利，行政權(quán)就是執(zhí)行法律的權(quán)利，由以國王為代表的執(zhí)行機關(guān)掌握。但三權(quán)并不是平等并列的，立法權(quán)是國家的最高權(quán)力，行政權(quán)和立法權(quán)同屬立法權(quán)，處于隸屬和輔助的地位，因為立法權(quán)經(jīng)過公眾的選舉、受公眾的委托，因而享有至高無上的地位。即使如此，立法權(quán)未經(jīng)本人的同意，也不能取去任何人的財產(chǎn)的任何部分。洛克的上述政治思想，一方面反映了剛剛?cè)〉脟抑鲗?dǎo)權(quán)的資產(chǎn)階級對封建警察國家專制政治的憎恨和反對，另一方面也反映了其對類似于克倫威爾軍事專制的個人獨裁的戒心和憂慮，從根本上則反映了資產(chǎn)階級對私有財產(chǎn)受到國家保護的本質(zhì)意愿。第四頁，共十八頁，2022年，8月28日這一時期依法行政的釋義也嚴格為：一切政府公共行政行為，都必須依照法律的規(guī)定。其基本的思想，是要對以國王為主導(dǎo)的政府及其行為實施嚴格的限制，以防止專制重來、自由受限、財產(chǎn)受損。從整體上說，這一時期的依法行政其內(nèi)涵是狹小的，其外延則是最寬泛的。第五頁，共十八頁，2022年，8月28日二、依法行政的形成依法行政形成于資產(chǎn)階級完全控制國家權(quán)力，并形成資本主義國家體系之后。政治體制是最典型的反映。1789年制定的聯(lián)邦憲法規(guī)定：立法、司法、行政三權(quán)完全分立，總統(tǒng)不能解散議會，也不能免除聯(lián)邦法官，但總統(tǒng)的命令具有與法律同等的效力，總統(tǒng)對國會法案擁有否決權(quán)，也享有司法赦免權(quán)，總統(tǒng)還是三軍最高統(tǒng)帥，另可提名聯(lián)邦法官。這種即強調(diào)三權(quán)分立和制衡，又突出行政權(quán)的思想和做法，是同時滿足資產(chǎn)階級維護共同利益、尊重特殊利益雙重需要的最佳現(xiàn)實選擇。第六頁，共十八頁，2022年，8月28日三、依法行政的發(fā)展依法行政發(fā)展于自由資本主義向壟斷資本主義過渡之時并沿續(xù)至今，其體現(xiàn)了以下特點：第一，各主要資本主義國家大體上都經(jīng)歷了一個從重視立法、強調(diào)立法高于一切，向重視行政、突出行政職能地位轉(zhuǎn)變的歷史過程。第二，資本主義國家依法行政釋義的寬泛化，是在三百余年法制（治）基礎(chǔ)上出現(xiàn)的一種國家現(xiàn)象。第三，行政權(quán)力的擴展受到了三權(quán)分立國家權(quán)力體系中其它國家權(quán)力主體的制衡，使行政權(quán)力不可能恣意妄為。第七頁，共十八頁，2022年，8月28日第二節(jié)依法行政的理論基礎(chǔ)依法行政是一種政治思想、政治理念，也是一種法律觀點、法律制度，還是一種政治道德和社會價值標準。它是資產(chǎn)階級法治主義的一個重要組成部分。依法行政的理論基礎(chǔ)構(gòu)成主要有三：第一、資產(chǎn)階級在反封建斗爭中提出的自然法理論和契約論等構(gòu)成其原理性的思想源流；第二、資產(chǎn)階級的權(quán)力分立和制衡學(xué)說及其實踐構(gòu)成其直接的法政基礎(chǔ)；第三、資產(chǎn)階級的經(jīng)濟原理和市場經(jīng)濟經(jīng)濟規(guī)則構(gòu)成其廣泛的社會基礎(chǔ)。從根本上說，依法行政的理論和實踐是由資本主義生產(chǎn)力及其與之相適應(yīng)的資本主義生產(chǎn)關(guān)系所決定的。在這方面，“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”作為資本主義國家本質(zhì)性的憲政原則對依法行政具有最重要的指導(dǎo)意義。第八頁，共十八頁，2022年，8月28日一、依法行政的思想源流自然法理論和契約論是依法行政的思想源流。資產(chǎn)階級思想家認為：私有財產(chǎn)生來具有，是絕對不可剝奪的，而國家或政府的目的就是要保護私有財產(chǎn)。尼科洛·馬基雅維里提出：人一定要生存，為了生存必需財產(chǎn)。財產(chǎn)關(guān)系是政治的基礎(chǔ)的理論，人君如不侵犯百姓的財產(chǎn)和榮譽，則大多數(shù)人自然心悅臣服。他的上述思想被后來的一切資產(chǎn)階級思想奉為共同的神圣的原則。第九頁，共十八頁，2022年，8月28日洛克從工商業(yè)發(fā)展的和平安定的環(huán)境需要出發(fā)論證說：自然狀態(tài)是一個自由、平等并有自己財產(chǎn)的社會。自由、平等、個人財產(chǎn)都是人們的自然權(quán)利，自然法統(tǒng)治著自然狀態(tài)。但自然法統(tǒng)治下的自然狀態(tài)存在著種種的不便。為了彌補這些不便，就要通過社會契約來建立公民社會即國家。資產(chǎn)階級政治思想家們提出、倡導(dǎo)、強調(diào)的自然法理論和契約論，反映了新興的資產(chǎn)階級抑制王權(quán)，以防止和反對封建君主從經(jīng)濟上對資產(chǎn)階級財產(chǎn)的索取和剝奪，從政治上對資產(chǎn)階級權(quán)力的壓制和踐踏的要求。在封建勢力依然強大，尤其是執(zhí)掌國家行政權(quán)力的歷史條件下，提出自然法理論和契約論以為宣揚立法至上并相應(yīng)強調(diào)依法行政制造理論根據(jù)，乃是新興的資產(chǎn)階級最為明智的現(xiàn)實選擇。第十頁，共十八頁，2022年，8月28日二、依法行政的社會基礎(chǔ)資本主義的經(jīng)濟原理和市場經(jīng)濟的實踐是依法行政的廣泛的社會基礎(chǔ)?！八接胸敭a(chǎn)神圣不可侵犯”是資本主義的最高的和根本的信條。資本主義作為一種生產(chǎn)方式有著與封建社會完全不同的經(jīng)濟規(guī)律。受經(jīng)濟規(guī)律的支配，資本主義經(jīng)濟又有著與以往全然不同的特性以及與之相一致的法則和訴求之一。資本主義經(jīng)濟特性與依法行政的內(nèi)在聯(lián)系主要有以下三個方面：財產(chǎn)私有制、市場競爭、管理理性化。第十一頁，共十八頁，2022年，8月28日三、依法行政的法政基礎(chǔ)資產(chǎn)階級的權(quán)力分立和制衡學(xué)說及其實踐是依法行政的直接的法政基礎(chǔ)。這方面的情況我們與下一部分合并討論。第十二頁，共十八頁，2022年，8月28日第三節(jié)依法行政的制度機制作為一種法律觀點和法律制度，依法行政是以資產(chǎn)階級的權(quán)力分立和制衡學(xué)說為其直接的法政理論基礎(chǔ)、以分權(quán)制的政治體制為其制度表現(xiàn)形式的。分權(quán)論和分權(quán)制則分別是資產(chǎn)階級憲政論和憲政制的重要組成部分。按照資產(chǎn)階級的經(jīng)典理論，“不分三權(quán)，就是專制”；要做到依法行政，就必須不僅分權(quán)而且以權(quán)治權(quán)，并以國家憲政制度的形式確定下來。第十三頁，共十八頁，2022年，8月28日一、公共權(quán)力分立、制衡的由來資本主義生產(chǎn)方式因其本質(zhì)的內(nèi)核——私有資本而必會演化出兩個方面的基本的政治理念：其一，個人的獨立自主權(quán)。其二，社會權(quán)利的擴散。兩個方面相結(jié)合，就使得中央集權(quán)和政治制度在資本主義社會歷史條件難以成立。為什么三權(quán)分立最好呢？一般認為，三點成面，在力學(xué)上三角形最具穩(wěn)定性，權(quán)力結(jié)構(gòu)最具穩(wěn)定性，權(quán)力結(jié)構(gòu)也是如此。三權(quán)中的每一權(quán)對另一權(quán)都處于均勢狀，當任何一權(quán)試突破障礙，破壞原有均衡，取得某種優(yōu)勢時，就會受到其它兩權(quán)的聯(lián)合抵御和反對，使其回到均勢中來。第十四頁，共十八頁，2022年，8月28日二、行政權(quán)力的特性與公共權(quán)力制衡在三權(quán)之中之所以要突出對行政權(quán)的限制，強調(diào)依法行政，除了歷史上反對封建王權(quán)的特殊需要以外，是與行政權(quán)即狹義和政府的功能和特性分不開的。一言以蔽之，在三權(quán)之中，行政權(quán)力最有可能侵權(quán)和越權(quán)。第十五頁，共十八頁，2022年，8月28日行政權(quán)的特性主要表現(xiàn)在以四個方面：1、在與公民、與社會的親系上，政府行政機關(guān)是最直接的、最經(jīng)常的、最廣泛的、最具體的。由于社會事務(wù)的幾乎是無限的發(fā)展，政府的職能也幾乎是無窮無盡的。2、在組織構(gòu)成和決策程序上，三權(quán)當中的立法權(quán)是典型的“票決制”，司法也有陪審制和兩級終審制，唯獨行政是首長個人負責制。如果沒有法律的限定和其它國家權(quán)力的制約，行政首腦是有可能大權(quán)獨攬，實行行政專橫的。3、在實際生活中而不是法理上，“權(quán)”與“事”合稱“權(quán)事”，權(quán)隨事走乃是常態(tài)，即掌理多少事情就有多大的權(quán)力。4、法律永遠不可能對一切關(guān)于國家和社會事務(wù)的管理做出規(guī)定，法律也總是落后于現(xiàn)實生活的發(fā)展變化，因而法律的規(guī)定總是原則的、有限的，法律的適用也經(jīng)常是模糊的、有爭議的。這就為行政權(quán)自行其是提供了極大的客觀空間，也提供了極大的主觀可能性.第十六頁，共十八頁，2022年，8月28日三、公共權(quán)力分立、制衡的制度原因依法行政作為一種思想、一種理念、一種制度是有其歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實需要的：1、在經(jīng)濟基礎(chǔ)上，診法行政與資本主義經(jīng)濟的諸要素相吻合。2、在政治理念上，依法行政與資產(chǎn)階級的民主、自由、平等等觀點和主張相吻合。3、在國家政治體制上，依法行政與資產(chǎn)階級的三權(quán)分立及制衡制度相吻合。第十七頁，共十八頁，2022年，8月28日中國的依法行政取得了歷史性的進步：近些年，在“依法治國”、“依法行政”執(zhí)政理念的指導(dǎo)之下，中國的依法行政取得了歷史性的進步：1989年4月頒布、1990年10月實施了《中華人民共和國行政訴訟法》，1994年5月頒布、1995年1月實施了《中華人民共和國國家賠償法》，1999年4月頒布、1999年10月實施了《中華人民共和國行政處罰法》，1999年4月頒布、1999年10月實施了《中華人民共和國行政復(fù)議法》，2003年8月頒布、2004年7月實施了《中華人民共和國行政許可法》等一系列重要法律