義務(wù)教育學(xué)校制定績效工資分配辦法的法理分析

義務(wù)教育學(xué)校制定績效工資分配辦法的法理分析

2008年12月，人力資源社會保障部、財政部、教育部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），規(guī)定“學(xué)校制定績效工資分配辦法要充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛征求教職工的意見。分配辦法由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究后，報學(xué)校主管部門批準(zhǔn)，并在本校公開”。此處的“績效工資分配辦法”實(shí)際上僅指獎勵性績效工資的分配辦法，因?yàn)椤兑庖姟愤€規(guī)定，績效工資分為基礎(chǔ)性和獎勵性兩部分，基礎(chǔ)性績效工資的具體項目和標(biāo)準(zhǔn)由縣級以上人民政府人事、財政、教育部門確定，獎勵性績效工資的分配辦法由義務(wù)教育學(xué)校[1]制定。一、義務(wù)教育學(xué)校對制定績效工資分配辦法的行為承擔(dān)責(zé)任《意見》規(guī)定義務(wù)教育學(xué)?？梢詮氖轮贫冃ЧべY分配辦法的行為，按照一般的界定，主體可以從事某種行為的資格即是權(quán)力。在此意義上，義務(wù)教育學(xué)校擁有制定績效工資分配辦法的權(quán)力。主體對其行使權(quán)力的結(jié)果是否承擔(dān)責(zé)任依賴于其獲得權(quán)力的方式，那么義務(wù)教育學(xué)校是通過何種方式獲得制定績效工資分配辦法的權(quán)力的呢？《意見》從兩方面規(guī)定了績效工資的范圍。其一，規(guī)定了績效工資的構(gòu)成包括規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼和原國家規(guī)定的年終一次性獎金，具體分為班主任津貼、崗位津貼、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師補(bǔ)貼、超課時津貼、教育教學(xué)成果獎勵等項目。其二，規(guī)定了實(shí)施績效工資后義務(wù)教育學(xué)校不得在核定的績效工資總量外自行發(fā)放任何津貼、補(bǔ)貼或獎金?？梢?，獎勵性績效工資只能是績效工資總量范圍內(nèi)的津貼、補(bǔ)貼和獎金。2006年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定，國家將義務(wù)教育全面納入財政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國務(wù)院和地方各級人民政府予以保障，從法律上而言，績效工資全部來自于政府財政。同時由于義務(wù)教育學(xué)校在法律上已經(jīng)被剝奪了作為法人應(yīng)具有的權(quán)利[2]，義務(wù)教育學(xué)校制定績效工資分配辦法的行為不可能屬于民事權(quán)利?，F(xiàn)代國家的公權(quán)力包括三類：立法權(quán)力、行政權(quán)力和司法權(quán)力。根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，立法權(quán)力只能由特定級別的人民代表大會和人民政府行使；根據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，司法權(quán)力只能由司法機(jī)關(guān)行使。義務(wù)教育學(xué)校不屬于上述主體的范圍，因此義務(wù)教育學(xué)校制定績效工資分配辦法的權(quán)力屬于行政權(quán)力。根據(jù)我國大陸的行政法理論，組織獲得行政權(quán)力的方式有三種：行政組織法的規(guī)定、行政授權(quán)和行政委托。由于義務(wù)教育學(xué)校不屬于行政組織的范疇，因而不能通過行政組織法規(guī)定的方式獲得制定績效工資分配辦法的權(quán)力。義務(wù)教育學(xué)校獲得制定績效工資分配辦法權(quán)力的方式是行政授權(quán)還是行政委托，可以根據(jù)二者在組織獲得行政權(quán)力的依據(jù)和獲得行政權(quán)力過程中的狀態(tài)方面的差別來判斷。在組織獲得行政權(quán)力的依據(jù)方面，行政授權(quán)要求組織獲得行政權(quán)力的依據(jù)是法律、法規(guī)、規(guī)章的直接規(guī)定或特定的行政主體的授予，而行政委托要求組織獲得行政權(quán)力的依據(jù)是行政主體的依法委托。[3]在組織獲得行政權(quán)力過程中的狀態(tài)方面，由于行政授權(quán)是一種單方行為，授權(quán)方授予被授權(quán)方行政權(quán)力不必征得其同意，組織獲得行政權(quán)力的狀態(tài)是被動的，而行政委托是雙方行為，委托方必須征得被委托組織的同意，組織獲得行政權(quán)力的狀態(tài)是主動的。由于義務(wù)教育學(xué)校獲得制定績效工資分配辦法權(quán)力的依據(jù)是《意見》而不是某一行政主體，并且其在獲得該權(quán)力的過程中并沒有獲得表達(dá)其同意與否的機(jī)會，可以斷定，義務(wù)教育學(xué)校獲得制定績效工資分配辦法權(quán)力的方式是行政授權(quán)。作為行政授權(quán)的結(jié)果，義務(wù)教育學(xué)校必須以自己的名義行使制定績效工資分配辦法的權(quán)力，同時其行使該項權(quán)力的效果歸屬于自己，也就是說，義務(wù)教育學(xué)校需要對制定的績效工資分配辦法負(fù)責(zé)，如果制定的績效工資分配辦法違反了相關(guān)法律規(guī)定，義務(wù)教育學(xué)校將受到行政處分。這也說明，制定績效工資分配辦法對學(xué)校而言非常重要。二、義務(wù)教育學(xué)校制定績效工資分配辦法規(guī)定中存在的問題《意見》從實(shí)體和程序兩個方面對義務(wù)教育學(xué)校制定績效工資分配辦法的行為進(jìn)行了規(guī)定，兩個方面的規(guī)定均存在問題。1.實(shí)體上，決定績效工資分配辦法的主體錯位“分配辦法由義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究后，報義務(wù)教育學(xué)校主管部門批準(zhǔn)”的規(guī)定意味著，在義務(wù)教育學(xué)校層面，績效工資分配辦法的內(nèi)容由義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子決定。由義務(wù)教育學(xué)校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)班子決定績效工資分配辦法的規(guī)定，既與現(xiàn)行法律規(guī)定沖突而不合法，又與現(xiàn)代法學(xué)理論不符而不合理?！吨腥A人民共和國教育法》第三十條第二款規(guī)定：“義務(wù)教育學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長負(fù)責(zé)。”如果說此款由于對“其他行政管理”的規(guī)定模糊而沒有明確規(guī)定校長的職權(quán)范圍的話，《義務(wù)教育法》第二十六條則明確規(guī)定，義務(wù)教育學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制。校長負(fù)責(zé)制要求校長擁有對義務(wù)教育學(xué)校事務(wù)做最后決定的權(quán)力。在義務(wù)教育學(xué)校內(nèi)部，績效工資分配辦法的決定者應(yīng)該是校長而不是義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子。民主是現(xiàn)代法律的基本價值之一，民主決策是現(xiàn)代義務(wù)教育學(xué)校決策的必然要求。但是義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的組成人員通常包括校長、副校長、各機(jī)構(gòu)或部門主任（教務(wù)主任、總務(wù)主任等），規(guī)模較小的義務(wù)教育學(xué)校只包括校長和副校長，規(guī)模較大的義務(wù)教育學(xué)校除上述幾類成員之外還包括年級組組長。義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子并沒有家長代表、社會人士，即使教職工，由于我國實(shí)行干部年輕化政策，義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子也很少包括50歲以上的教職工?？梢姡闪x務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子決定績效工資分配辦法并不能充分反映法律的民主價值，而且此制度設(shè)計與我國“官本位”的文化傳統(tǒng)相結(jié)合容易助長官僚作風(fēng)，可能使教職工對績效工資分配辦法的合理意見得不到采納。2.程序上，必要步驟缺失和公開程度低簡單地說，法律程序是法律主體做出法律行為的過程中所遵循的步驟和順序。在步驟和順序的關(guān)系上，順序是表征各步驟發(fā)生先后的概念，在此意義上，步驟更為重要。義務(wù)教育學(xué)校制定績效工資分配辦法也需要遵循一定的步驟和順序。以具體目的的不同可以將《意見》對制定績效工資分配辦法的規(guī)定劃分為以下幾個步驟：征求教職工意見——義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究——義務(wù)教育學(xué)校主管部門批準(zhǔn)——公布批準(zhǔn)后的分配辦法。這是制定績效工資分配辦法的完整的步驟，在這些步驟中，義務(wù)教育學(xué)校制定績效工資分配辦法的步驟只包括征求教職工意見和義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究。根據(jù)程序理論，主體制定規(guī)定或做出重大決議一般應(yīng)遵循征求意見、提出方案、審議方案和決定方案四個步驟。義務(wù)教育學(xué)校在制定績效工資分配辦法時，也應(yīng)該遵循此四個步驟，因?yàn)榱x務(wù)教育學(xué)校在制定績效工資分配辦法的過程中也存在一個決定環(huán)節(jié)。雖然義務(wù)教育學(xué)校主管部門擁有批準(zhǔn)權(quán)，不經(jīng)義務(wù)教育學(xué)校主管部門的批準(zhǔn)績效工資分配辦法不能發(fā)生效力，但是義務(wù)教育學(xué)校主管部門批準(zhǔn)的對象是義務(wù)教育學(xué)校制定的績效工資分配辦法，績效工資分配辦法首先是義務(wù)教育學(xué)校內(nèi)部決定的結(jié)果。具體而言，義務(wù)教育學(xué)校在制定績效工資分配辦法時應(yīng)該做到：讓教師、管理人員和工勤人員提出意見并將意見收集在一起；在整合不同意見的基礎(chǔ)上提出績效工資分配辦法的方案；各主體審議提出的方案是否充分反映了各主體的意見；在審議的基礎(chǔ)上對方案進(jìn)行決定?！兑庖姟芬?guī)定的義務(wù)教育學(xué)校制定績效工資分配辦法過程中缺少了提出方案和審議方案兩個步驟，集體研究決定步驟將提出方案、審議方案和決定方案三個步驟簡化為一個步驟。義務(wù)教育學(xué)校制定績效工資分配辦法時在征求教職工的意見之后即進(jìn)入集體研究決定階段，由此可能造成的結(jié)果是，由于缺少教職工對績效工資分配方案進(jìn)行審議而導(dǎo)致集權(quán)的產(chǎn)生。在制定績效工資分配辦法的過程中保證教職工充分表達(dá)自己的意見有著重要作用，而教職工充分表達(dá)意見的必要條件是將與績效工資相關(guān)的校務(wù)公開。校務(wù)公開是教職工知情的前提，教職工只有知道了相關(guān)信息才能夠參與制定績效工資分配辦法的討論并提出意見?！兑庖姟穬H規(guī)定將義務(wù)教育學(xué)校主管部門批準(zhǔn)之后的績效工資分配辦法在義務(wù)教育學(xué)校公開，并沒有規(guī)定義務(wù)教育學(xué)校在制定績效工資分配辦法過程中將相關(guān)信息公開。教職工如果對批準(zhǔn)后的績效工資分配辦法不滿意，只能通過申訴等事后救濟(jì)途徑進(jìn)行救濟(jì)，從而增加了救濟(jì)的成本。三、完善義務(wù)教育學(xué)校制定績效工資分配辦法的制度設(shè)計1.建立校務(wù)委員會的決定模式績效工資分配辦法是義務(wù)教育學(xué)校發(fā)放績效工資的依據(jù)，直接涉及教職工的經(jīng)濟(jì)利益。如果教職工感受到分配辦法的內(nèi)容不公平時，其工作的積極性就會出現(xiàn)不同程度的下降，并會采用不同的反應(yīng)方式恢復(fù)公平，而多數(shù)恢復(fù)公平的辦法都帶有破壞性，對義務(wù)教育學(xué)校的發(fā)展不利。[4]在義務(wù)教育學(xué)校制定績效工資分配辦法的各步驟中，決定分配辦法的方案的步驟直接影響到分配辦法內(nèi)容的確定，是一個關(guān)鍵步驟。那么，應(yīng)該由哪一主體作為決定績效工資分配辦法的方案的主體呢？可以選擇的一項制度是，借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，設(shè)立校務(wù)委員會并由其作為決定績效工資分配辦法的主體。需要說明的是，此處的校務(wù)委員會并不是《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》規(guī)定的校務(wù)委員會，二者在設(shè)立條件和功能方面均存在根本差異。前者是每所義務(wù)教育學(xué)校都必須設(shè)立的義務(wù)教育學(xué)校機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)是義務(wù)教育學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，后者是只有滿足義務(wù)教育學(xué)校規(guī)模較大等條件的義務(wù)教育學(xué)校才需要設(shè)立的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)僅是義務(wù)教育學(xué)校的審議機(jī)構(gòu)，不能決定義務(wù)教育學(xué)校的重要事項。之所以采取此種制度設(shè)計，主要出于以下兩個方面的考慮。保障教職工參與決策權(quán)的需要。有學(xué)者在研究了美國部分學(xué)區(qū)教師績效工資制度之后，認(rèn)為“義務(wù)教育學(xué)校管理者必須認(rèn)識到并接受這樣的事實(shí)：沒有教師參與設(shè)計的改革方案，無論其形式多么完美，事實(shí)上是難以行得通的”[5]。參與可以分為以知情權(quán)為內(nèi)容的參與、以表達(dá)權(quán)為內(nèi)容的參與和以決策權(quán)為內(nèi)容的參與，以決策權(quán)為內(nèi)容的參與是最高層次的參與。作為義務(wù)教育學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的校務(wù)委員會的成員應(yīng)包括校長、教師代表、工勤人員代表、家長代表和社會人士等，他們可以通過校務(wù)委員會實(shí)現(xiàn)各自參與義務(wù)教育學(xué)校決策的權(quán)利。教職工參與義務(wù)教育學(xué)校決策對義務(wù)教育學(xué)校制定績效工資分配辦法具有重要意義，因?yàn)榻搪毠⑴c決策使得義務(wù)教育學(xué)校的決策權(quán)處于分散和均衡的狀態(tài)，從而保證管理人員、教師和工勤人員在績效工資方面的利益形成真實(shí)博弈。彌補(bǔ)教師代表大會的功能虛化?！督逃ā返谌畻l第三款規(guī)定：“義務(wù)教育學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督?！鄙婕敖搪毠ぶ苯咏?jīng)濟(jì)利益的績效工資分配辦法本應(yīng)該通過教職工代表大會使教職工的意見得到充分反映，但是現(xiàn)行校長負(fù)責(zé)制過于強(qiáng)調(diào)校長權(quán)力的制度性缺陷使教師代表大會“保障教職工參與民主管理和監(jiān)督”的功能無法正常發(fā)揮。根據(jù)筆者的調(diào)查，在已經(jīng)實(shí)行績效工資的部分義務(wù)教育學(xué)校，績效工資分配辦法的決定權(quán)基本由校長一人行使，教職工的意見沒有受到充分重視，少部分義務(wù)教育學(xué)校甚至出現(xiàn)了教職工完全沒有對制定績效工資分配辦法發(fā)表意見的權(quán)利意識的極端現(xiàn)象。2.增加必要步驟和提高公開程度正當(dāng)?shù)某绦驅(qū)αx務(wù)教育學(xué)校制定績效工資分配辦法具有重要意義。一方面，根據(jù)程序正義和實(shí)體正義關(guān)系的法理，程序正義有助于實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)，正當(dāng)?shù)某绦蛴欣诒ＷC績效工資分配辦法內(nèi)容的公平。另一方面，就程序正義對義務(wù)教育學(xué)校教職工心理產(chǎn)生的影響而言，根據(jù)美國學(xué)者約翰·蒂伯和勞倫斯·沃克運(yùn)用社會心理學(xué)方法的研究，“程序正義對于當(dāng)事人對結(jié)果的滿意程度有密切的影響，即使結(jié)果對他們不利”[6]。由此可見，正當(dāng)?shù)某绦蚩梢栽鰪?qiáng)教職工對績效工資分配辦法的認(rèn)可度，為分配辦法的順利實(shí)施奠定基礎(chǔ)。如前所述，義務(wù)教育學(xué)校