寧夏農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的實(shí)踐與思考研究

寧夏農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的實(shí)踐與思考研究1寧夏農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革主要做法1.1探索建立農(nóng)業(yè)用水水權(quán)制度2014年，部印發(fā)了〔關(guān)于開展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知〕〔水資源〔2014〕222號〕，將寧夏列為全國7個水權(quán)試點(diǎn)地區(qū)之一。寧夏農(nóng)業(yè)用水確權(quán)涉及到引黃灌區(qū)5市18個縣〔區(qū)〕和寧夏農(nóng)墾集團(tuán)，涵蓋了灌區(qū)農(nóng)業(yè)直開口4293個，確權(quán)水量為45.64億立方米，涉及灌溉面積近800萬畝。共發(fā)放水資源使用權(quán)證353本。完成水資源使用權(quán)確權(quán)數(shù)據(jù)庫和水權(quán)交易平臺建設(shè)，確權(quán)成果以圖、列表、地圖分布的形式展現(xiàn)。出臺〔寧夏計(jì)劃用水辦法〕、〔寧夏水資源使用權(quán)用途管制辦法〕〔試行〕〔寧夏水權(quán)收儲暫行辦法〕〔試行〕〔寧夏水權(quán)交易管理暫行辦法〕〔試行〕。組建了水權(quán)收儲交易中心，建立了水權(quán)交易平臺，開展水權(quán)交易試點(diǎn)，探索行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式。1.2初步建立農(nóng)田工程運(yùn)行管護(hù)機(jī)制以現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)為抓手，推進(jìn)水價(jià)改革機(jī)制建設(shè)。編制〔寧夏引黃現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)規(guī)劃〔2016-2025年〕〕。從灌區(qū)管理體制機(jī)制，水價(jià)、水權(quán)、產(chǎn)權(quán)改革，量測水設(shè)施及灌區(qū)信息化建設(shè)，引入資本等方面，全面探索投、建、管、服一體化發(fā)展模式，為現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)型發(fā)展和水價(jià)綜合改革貢獻(xiàn)寧夏智慧。建立水利工程“專群結(jié)合〞管理模式。通過組建農(nóng)民用水協(xié)會等群管組織，對灌區(qū)支斗渠及田間供水工程實(shí)行協(xié)會經(jīng)營管理，縣鄉(xiāng)村監(jiān)督協(xié)調(diào)，水管單位指導(dǎo)服務(wù)的管理體制。建立小型水利工程長效管護(hù)機(jī)制。制定了水利水保工程管理、小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)、水利工程水費(fèi)計(jì)收使用等4大類73項(xiàng)規(guī)章制度，完成各縣〔市、區(qū)〕小型水利工程產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，優(yōu)化完善基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)519個，11類17.1萬處小型水利工程全部建立了工程，15.5萬處工程落實(shí)了管護(hù)主體與責(zé)任，13.2萬處工程已頒發(fā)了工程產(chǎn)權(quán)證書，修訂完善各類工程運(yùn)行管理制度200余項(xiàng)。落實(shí)水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。自治區(qū)每年下達(dá)經(jīng)費(fèi)9000萬元，專門用于骨干水利工程維修養(yǎng)護(hù)，確保水利工程良性運(yùn)行。1.3逐步建立健全水價(jià)形成機(jī)制在引黃灌區(qū)統(tǒng)一實(shí)行“一價(jià)制〞和“一票制〞水費(fèi)計(jì)征方式，將干渠水價(jià)、征工折款和支斗渠維護(hù)管理費(fèi)“三費(fèi)〞合一，分別以干渠直開口或支渠直開口為計(jì)量點(diǎn)實(shí)行按方計(jì)量收費(fèi)供水價(jià)格機(jī)制;同時改革水費(fèi)收繳管理辦法，實(shí)行由水管單位開票到戶，農(nóng)民用水協(xié)會送票到戶，農(nóng)民按水票交費(fèi)的收繳管理制度。實(shí)行分類計(jì)價(jià)制度和超定額累進(jìn)加價(jià)制度，對超定額用水一律實(shí)行加價(jià)收費(fèi);同時明確了水費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一收取、先交后返、分級使用的管理辦法。1.4建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制2016年3月，自治區(qū)人民出臺〔寧夏節(jié)約用水獎懲暫行辦法〕〔寧政辦發(fā)〔2016〕40號〕，按照分級獎勵、節(jié)獎超罰的原則，建立“誰節(jié)水、誰受益，誰超用、誰受罰〞的用水節(jié)獎超罰機(jī)制，鼓勵各地、各行業(yè)取用水戶節(jié)約用水。自治區(qū)積極籌措資金，通過水資源費(fèi)、超定額用水加價(jià)水費(fèi)、水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)、水權(quán)交易費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助等，建立節(jié)水獎勵資金，對節(jié)水成績突出的單位和用水戶進(jìn)行獎勵。2改革存在的一些主要問題2.1現(xiàn)行水價(jià)嚴(yán)重低于運(yùn)行成本經(jīng)過對寧夏引黃灌區(qū)骨干水利工程供水定價(jià)成本進(jìn)行監(jiān)審，10個干渠管理單位水利工程供水定價(jià)總成本為51460.16萬元，核定年供水量432691.44萬立方米，單位供水成本定價(jià)為11.89分/立方米。其中：核定唐徠渠等7個自流灌區(qū)水利工程供水定價(jià)成本總額19886.53萬元，核定年供水量358710.84萬立方米，單位供水定價(jià)成本為5.54分/立方米;核定固海揚(yáng)水等3個揚(yáng)水灌區(qū)水利工程供水定價(jià)成本總額為31573.63萬元，核定年供水量73981萬立方米，單位供水定價(jià)成本為42.68分/立方米。通過監(jiān)審結(jié)果可以看出，現(xiàn)行水價(jià)遠(yuǎn)低于供水成本，已處于較低水平，水價(jià)作為杠桿和農(nóng)業(yè)節(jié)水的調(diào)節(jié)作用難以發(fā)揮。2.2灌區(qū)量測水設(shè)施不完善農(nóng)業(yè)用水有效計(jì)量是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的基礎(chǔ)，是實(shí)施總量控制、落實(shí)農(nóng)業(yè)水權(quán)、定額管理、水費(fèi)計(jì)收、實(shí)施用水補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵的依據(jù)。寧夏農(nóng)業(yè)用水計(jì)量到各大干渠進(jìn)口和干渠直開口，計(jì)量設(shè)施簡陋、方式落后，精度不高，亟待更新改造。斗渠以下大部分沒有配套計(jì)量設(shè)施，不能計(jì)量到戶，尚無法完成從“按畝收費(fèi)〞到“按方收費(fèi)〞轉(zhuǎn)變。灌區(qū)在沒有配套完善的計(jì)量設(shè)施的情況下導(dǎo)致水資源確權(quán)、農(nóng)戶間水權(quán)交易、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和執(zhí)行終端水價(jià)短期內(nèi)還不能實(shí)現(xiàn)。2.3農(nóng)業(yè)灌溉面積不實(shí)灌溉面積是分配用水指標(biāo)、制定灌溉配水預(yù)案、計(jì)算分?jǐn)偹M(fèi)的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，灌區(qū)存在登記在冊、申報(bào)配水、土地確權(quán)、遙感調(diào)查、種糧直補(bǔ)、收取水費(fèi)、實(shí)際灌溉等多種面積，大部分村〔協(xié)會〕有多套面積數(shù)據(jù)，不同的需求填報(bào)不同的數(shù)據(jù)。很多農(nóng)戶在冊交費(fèi)面積與實(shí)際灌溉面積有較大出入，給水資源配置、水權(quán)確權(quán)、水費(fèi)收取等工作帶來了極大困難。2.4小型水利工程管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)短缺近年來，寧夏灌區(qū)水管單位實(shí)行了“收支兩條線〞管理方式后，依靠自治區(qū)財(cái)政資金，解除了長期困擾水管單位收不抵支、維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的問題。但屬末級渠系管理的農(nóng)民用水協(xié)會，仍存在末級渠系維修養(yǎng)護(hù)、協(xié)會運(yùn)行、人員工資等經(jīng)費(fèi)不足的問題。協(xié)會用于維修養(yǎng)護(hù)、人員工資、運(yùn)行管理等資金;主要靠水管單位返還的支渠以下水費(fèi)，根據(jù)〔小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額〕測算，我區(qū)約800萬畝灌溉面積，畝均養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)在25-30元，每年小型農(nóng)田水利工程維修經(jīng)費(fèi)約2.0-2.4億元。由于縣級財(cái)政薄弱，基本上不投入，依靠水費(fèi)返還款中約70%用于維修養(yǎng)護(hù)，并不足以滿足日常維修管護(hù)，在末級渠系水價(jià)不到位的情況下，大量的小型水利工程管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)缺乏保障，存在“有人建，無人管或無力管〞的問題。2.5水價(jià)改革長效機(jī)制建設(shè)以及精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金落實(shí)難度較大農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革關(guān)鍵在于“先建機(jī)制后建工程〞和“花錢買機(jī)制〞。〔農(nóng)田水利條例〕也明確縣級以上人民應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)合理負(fù)擔(dān)機(jī)制。隨著后期改革區(qū)域逐步擴(kuò)大，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、計(jì)量設(shè)施配套、信息化管理平臺建立、農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水獎勵等都需要財(cái)政大力支持，寧夏相對落后，地方財(cái)政難以落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼與節(jié)水獎勵資金。落實(shí)改革經(jīng)費(fèi)和建立水價(jià)改革長效機(jī)制難度更大。3推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的建議3.1建立科學(xué)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制結(jié)合寧夏灌區(qū)的實(shí)際，明確農(nóng)業(yè)水價(jià)成本核定、價(jià)格制定原則和方法，核定各類水利工程供水成本，落實(shí)供水成本監(jiān)審并公開成本監(jiān)審結(jié)論。供水管理部門應(yīng)定期公開成本，健全成本公開制度;要統(tǒng)籌考慮供水成本、用水戶承受能力、補(bǔ)貼機(jī)制建立等因素，合理制定農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)價(jià)方案，按照“保障工程良性運(yùn)行、用水戶可承受、分類分級定價(jià)、差額財(cái)政補(bǔ)貼、小步快走與分步到位〞等原則穩(wěn)步調(diào)整;區(qū)分糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)等用水類型，根據(jù)農(nóng)業(yè)用水定額、投入產(chǎn)出比，在終端用水環(huán)節(jié)完善分類水價(jià)，用水量大或附加值高的經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖業(yè)用水價(jià)格可高于其他用水類型;按照制定的農(nóng)業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)，對超定額用水實(shí)行累進(jìn)加價(jià)制度。3.2加大力度，完善供水計(jì)量設(shè)施要加大干、支渠及以下渠道量測水設(shè)施、自動化控制設(shè)施和信息化建設(shè)投入，建立與水價(jià)、管理水平相適應(yīng)的灌溉智能化、測量精準(zhǔn)化和管理信息化的現(xiàn)代化灌區(qū)。配套完善末級渠系計(jì)量設(shè)施，要盡量細(xì)化計(jì)量單元，解決好用水計(jì)量到戶問題，最終實(shí)現(xiàn)終端水價(jià)。解決好由傳統(tǒng)的按畝收費(fèi)方式逐步轉(zhuǎn)向按方等收費(fèi)方式，同時可為水資源確權(quán)、水權(quán)交易和精準(zhǔn)補(bǔ)貼打好基礎(chǔ)，保證農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革順利實(shí)施。3.3土地確權(quán)成果，為農(nóng)田灌溉用水等提供合法依據(jù)自2012年，我們國家就已全面推動土地確權(quán)工作。自然資源部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部三部委聯(lián)合下發(fā)通知，明確要求我們國家農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作要在2018年年底前全部完成。當(dāng)前，寧夏各地區(qū)確權(quán)成果還未公布，相關(guān)職能部門應(yīng)盡快完成土地確權(quán)并公布農(nóng)村土地確權(quán)面積，為糧食補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)灌溉配水、水費(fèi)收繳等提供合法依據(jù)。3.4加大扶持農(nóng)民用水合作組織，確保其健康發(fā)展要充分意識到加強(qiáng)農(nóng)民用水協(xié)會能力建設(shè)的重要性。將農(nóng)村用水決策權(quán)、農(nóng)田水利工程使用權(quán)交給農(nóng)民自己。加大培訓(xùn)力度，以測量水、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)等業(yè)務(wù)知識為重點(diǎn)，提高協(xié)會人員業(yè)務(wù)技能。建立評價(jià)、考核體系，定期對協(xié)會進(jìn)行考核。建立農(nóng)民用水協(xié)會用水收費(fèi)臺賬和收費(fèi)監(jiān)督機(jī)制。制定出臺能夠促進(jìn)農(nóng)民用水協(xié)會健康發(fā)展的好政策，為建立定位準(zhǔn)確，責(zé)權(quán)利清晰，經(jīng)費(fèi)扶持到位，監(jiān)管主體明確的農(nóng)民用水合作組織體系提供政策保障、組織保障。3.5完善農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制在水資源日益緊缺的情況下，通過水價(jià)引導(dǎo)農(nóng)民節(jié)約用水有一定的必要性和合理性。但由于農(nóng)民收入仍偏低，按照運(yùn)行成本、完全成本或者適當(dāng)盈利水平制定新的水價(jià)后，農(nóng)業(yè)用水成本會大幅度提高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也會加重，這與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革要求不符。因此，推行農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，要同步建立農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制，對農(nóng)民用水成本給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。這不僅有利于實(shí)現(xiàn)節(jié)約用