社區(qū)管理學(xué)(修改)

第一節(jié)社區(qū)概述一、社區(qū)的涵義社區(qū)實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)區(qū)域性社會(huì)。是一定地域范圍內(nèi)人們社會(huì)生活的共同體。社區(qū)包含以下四層基本含義：1、社區(qū)都有一個(gè)相對穩(wěn)定、相對獨(dú)立的地理空間。2、社區(qū)都有以特定社會(huì)關(guān)系為紐帶形成的一定數(shù)量的人口。社區(qū)的存在總離不開一定的人群。3、生活于該地域的人們具有一種地緣上的歸屬感和心理文化上的認(rèn)同感。4、社區(qū)的核心內(nèi)容是社區(qū)中人們的各種社會(huì)活動(dòng)及其互動(dòng)關(guān)系。把握社區(qū)的概念須進(jìn)一步將社區(qū)與社會(huì)、社區(qū)與行政區(qū)區(qū)別開來

（一）社區(qū)與社會(huì)社區(qū)與社會(huì)既有聯(lián)系又有區(qū)別。社區(qū)可看作地區(qū)社會(huì)。社區(qū)是社會(huì)的縮影，是社會(huì)的一部分。（二）社區(qū)與行政區(qū)社區(qū)與行政區(qū)既有相同之處，也有不同之點(diǎn)。社區(qū)與行政區(qū)確有相同部分，如有些小規(guī)模的行政區(qū)，同時(shí)也是一個(gè)社區(qū)。

二、社區(qū)的特征（一）社區(qū)是社會(huì)的縮影（二）社區(qū)是聚落的承載體（三）社區(qū)都有自己特有的文化（四）社區(qū)居民具有共同的社區(qū)意識(shí)（五）社區(qū)是不斷變遷的三、社區(qū)的功能維系功能文化功能

政治功能服務(wù)功能功能四、社區(qū)的分類我國學(xué)術(shù)界對社區(qū)分類大致可分以下幾種：

1、按照社區(qū)主要功能的不同進(jìn)行分類，可以把社區(qū)分為經(jīng)濟(jì)社區(qū)、政治社區(qū)、文化社區(qū)、軍事社區(qū)和特殊社區(qū)等等。2、按社區(qū)的空間特征分，社區(qū)可分為，法定的社區(qū)、自然的社區(qū)和專能的社區(qū)三種。3、按照社區(qū)內(nèi)部的組織形式，可將社區(qū)分為整體社區(qū)和局部社區(qū)。4、按社區(qū)規(guī)模分，可將社區(qū)分為大社區(qū)和小社區(qū)。5、按社會(huì)生產(chǎn)力水平和時(shí)間要素分，傳統(tǒng)社區(qū)、發(fā)展中社區(qū)和現(xiàn)代社區(qū)（發(fā)達(dá)社區(qū)）。6、按多元標(biāo)準(zhǔn)分，可將社區(qū)分為：農(nóng)村社區(qū)、城鎮(zhèn)社區(qū)、城市社區(qū)。7、按其他標(biāo)準(zhǔn)劃分，根據(jù)研究需要，還可以從其他角度進(jìn)行社區(qū)劃分。第二節(jié)社區(qū)管理

一、社區(qū)管理的涵義所謂社區(qū)管理，就是指在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)和基層政府組織的指導(dǎo)下，社區(qū)居民與居民委員會(huì)在業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)中介組織等組織的輔助下，為維護(hù)社區(qū)整體利益、推進(jìn)社區(qū)全方位發(fā)展，采取一定的方式，對社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行的自我管理。社區(qū)管理的定義應(yīng)包括如下基本內(nèi)涵

第一，社區(qū)管理的組織是多元的。第二，社區(qū)管理的對象，是社區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)。第三，社區(qū)管理的目的是維護(hù)社區(qū)的整體利益，推進(jìn)社區(qū)的全方位發(fā)展，或者說是為社區(qū)發(fā)展提供全方位的服務(wù)。第四，社區(qū)管理是動(dòng)態(tài)的，是隨著社區(qū)管理環(huán)境的變化而不斷調(diào)整和靈活選擇的。二、社區(qū)管理的特征層次性

動(dòng)態(tài)性區(qū)域性

規(guī)劃性綜合性

群眾性三、社區(qū)管理的基本原則系統(tǒng)管理原則法制管理原則漸進(jìn)創(chuàng)新原則第三節(jié)社區(qū)管理學(xué)概述社區(qū)管理學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科，有自己確定的研究對象、研究內(nèi)容、研究理論和研究方法。在適應(yīng)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，學(xué)習(xí)研究社區(qū)管理，提高社區(qū)管理水平，具有重要的理論和實(shí)際意義。（一）社區(qū)管理學(xué)的研究對象社區(qū)管理學(xué)的研究對象是社區(qū)管理活動(dòng)。（二）社區(qū)管理學(xué)的研究內(nèi)容1.社區(qū)管理的基本要素分析2.社區(qū)管理體制與模式選擇3.社區(qū)民主政治參與與民主政治建設(shè)4.社區(qū)文化、教育管理5.社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)與體育管理6.社區(qū)治安管理7.社區(qū)服務(wù)8.社區(qū)保障管理9.社區(qū)物業(yè)管理10.社區(qū)智能化建設(shè)與管理11.社區(qū)發(fā)展與社區(qū)管理創(chuàng)新一、社區(qū)管理學(xué)及其研究內(nèi)容

二、社區(qū)管理學(xué)的研究原則與方法

（一）社區(qū)管理學(xué)的研究原則社區(qū)管理學(xué)的研究原則是指貫穿社區(qū)研究過程始終，指導(dǎo)社區(qū)研究實(shí)踐的基本準(zhǔn)則。

1．實(shí)事求是原則2．系統(tǒng)分析原則3．矛盾分析原則4．理論與實(shí)踐相結(jié)合原則5．比較分析原則（二）社區(qū)管理學(xué)研究的基本方法社區(qū)研究的基本方法有以下幾種：觀察法、個(gè)案法、問卷法、座談法、檔案文獻(xiàn)法、實(shí)地研究法、社會(huì)調(diào)查法、圖表測量法、統(tǒng)計(jì)分析及模擬方法等等。這里僅就幾個(gè)主要的方法進(jìn)行概括式闡述。１．文獻(xiàn)分析法文獻(xiàn)分析法也稱歷史文獻(xiàn)法或檔案文獻(xiàn)法，是一種利用檢索、搜集或閱讀現(xiàn)存的文獻(xiàn)資料或檔案材料，對研究對象進(jìn)行分析，得出結(jié)論的方法。2．典型案例分析法典型案例分析法是利用真實(shí)的或虛假的社區(qū)管理場景，提供一定需解決或可思考的問題，要求研究者進(jìn)行解答的方法。運(yùn)用典型案例分析法的關(guān)鍵是選取具有特定研究和學(xué)習(xí)價(jià)值的案例，要求案例能夠反映一定的問題，具有代表性。當(dāng)然，案例可以是現(xiàn)實(shí)中真實(shí)發(fā)生的，也可以是假設(shè)的。3．社會(huì)調(diào)查法社會(huì)調(diào)查法是一種通過深入調(diào)查現(xiàn)場或利用觀察、發(fā)放問卷等方法收集特定對象的資料，了解被調(diào)查者對某一事物的想法、感情或滿意度的方法。依據(jù)社會(huì)調(diào)查法的調(diào)查手段的不同，可把社會(huì)調(diào)查法分為觀察調(diào)查法、問卷調(diào)查法等幾種。第二章社區(qū)管理體制

學(xué)習(xí)要點(diǎn)：社區(qū)管理體制的內(nèi)涵和基本框架社區(qū)管理組織的含義,分類和功能我國社區(qū)管理體制的歷史沿革我國社區(qū)管理體制改革第一節(jié)社區(qū)管理體制概述一、社區(qū)管理體制的含義

社區(qū)管理體制是指社區(qū)管理的組織體系及其權(quán)力配置關(guān)系以及各種管理制度。具體而言社區(qū)管理體制包括四個(gè)部分，即社區(qū)管理的組織體系、社區(qū)管理的權(quán)責(zé)體系、社區(qū)管理的法律制度體系和社區(qū)管理的工作體系。二、我國社區(qū)管理體制的基本框架

我國社區(qū)管理體制的基本框架社區(qū)管理的組織體系社區(qū)管理的法律制度體系社區(qū)管理的工作體系社區(qū)管理的權(quán)責(zé)體系（一）社區(qū)管理的組織體系

社區(qū)管理的組織體系是指參與社區(qū)管理的各類組織，既包括政府組織、也包括社區(qū)自治組織；既包括社區(qū)管理工作組織，也包括社區(qū)保障監(jiān)督組織。在結(jié)構(gòu)上應(yīng)是多層次、多系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)，所謂多層次是指由市（區(qū)、縣）——街道(鎮(zhèn))——居(村)民委員會(huì)——居民代表組成的多級(jí)管理體系；所謂多系統(tǒng)是指由政府行政管理系統(tǒng)，社區(qū)自治管理系統(tǒng)，社區(qū)生活服務(wù)管理系統(tǒng)組成的橫向管理體系。

（二）社區(qū)管理的權(quán)責(zé)體系

在城市社區(qū)，要加快理順街道與社區(qū)的職責(zé)關(guān)系。街道是城市社區(qū)管理中最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其職能主要包括：全面負(fù)責(zé)社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，履行社區(qū)管理中的執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)制度建設(shè)，盡快出臺(tái)《社區(qū)自治章程》等相應(yīng)的有關(guān)管理規(guī)定，對社區(qū)成員大會(huì)、社區(qū)議事委員會(huì)、社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)單位等在社區(qū)管理中的職能、工作制度和行為規(guī)范以及評價(jià)制度進(jìn)行規(guī)范和確認(rèn)。

（三）社區(qū)管理的法律制度體系

社區(qū)管理法律制度體系包括以下內(nèi)容，一是以法律的形式確立新建立的社區(qū)居民委員會(huì)等組織的法人地位，賦予其相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，依法劃定其與政府行為的邊界。二是通過法規(guī)和規(guī)章，賦予社區(qū)各類工作委員會(huì)或執(zhí)行機(jī)構(gòu)以一定的權(quán)力。如在社區(qū)的治安、衛(wèi)生、公共設(shè)施保護(hù)等方面，必須使相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)能行使管理、檢查、監(jiān)督、處罰等權(quán)力，使社區(qū)組織能有效地發(fā)揮應(yīng)有的作用。三是通過各項(xiàng)制度，確立社區(qū)內(nèi)各類組織的職權(quán)范圍及其相互關(guān)系，建立對各組織機(jī)構(gòu)工作的內(nèi)外監(jiān)督制度。（四）社區(qū)管理的工作體系社區(qū)管理的工作體系主要包括社區(qū)管理的內(nèi)容和工作方式方法?，F(xiàn)階段我國社區(qū)管理的主要內(nèi)容包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生管理、社區(qū)文化管理、社區(qū)體育管理、社區(qū)環(huán)境管理、社區(qū)治安管理和社區(qū)社會(huì)保障工作。此外，各地區(qū)要因地制宜地確定社區(qū)管理的內(nèi)容。也就是說，各地區(qū)在加強(qiáng)社區(qū)管理的過程中，應(yīng)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的水平與現(xiàn)有工作基礎(chǔ)，從實(shí)際出發(fā)，分類指導(dǎo)，從基礎(chǔ)工作做起，標(biāo)準(zhǔn)由低到高，項(xiàng)目由少到多，不斷豐富內(nèi)容，力戒形式主義，逐步完善社區(qū)管理工作。在管理方式手段上，社區(qū)管理要強(qiáng)化制度規(guī)范，開展標(biāo)準(zhǔn)化管理。形成各級(jí)黨政組織發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、思想教育手段進(jìn)行政策調(diào)節(jié)和財(cái)力支持，社區(qū)自治組織運(yùn)用組織、發(fā)動(dòng)等具體管理方法進(jìn)行自治管理的有效的綜合機(jī)制。三、社區(qū)管理體制的構(gòu)建原則社區(qū)管理體制的構(gòu)建原則（一）“重心下移，立足基層”（二）“條塊結(jié)合，以塊為主”（三）“黨政主導(dǎo)，各方參與”（四）“以服務(wù)為主”第二節(jié)社區(qū)管理組織一、社區(qū)管理組織概述

所謂社區(qū)管理組織就是指能夠?qū)ι鐓^(qū)事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)組織，具體而言，就是指以居民會(huì)議、居民委員會(huì)為主體，在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)和基層政府組織的指導(dǎo)下，與業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)中介組織等共同構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)體系。社區(qū)管理組織—般具有下列基本特征：（1）社區(qū)性。所謂社區(qū)管理組織的社區(qū)性，是強(qiáng)調(diào)社區(qū)管理組織是為了興辦、維護(hù)與實(shí)現(xiàn)、管理社區(qū)公共事務(wù)而存在的。(2)地域性。所謂社區(qū)管理組織的地域性，是指社區(qū)管理組織是一種地緣關(guān)系性質(zhì)的組織，既不是血緣關(guān)系，也不是業(yè)緣關(guān)系。其活動(dòng)范圍主要在社區(qū)，一般不會(huì)超越社區(qū)范圍。(3)雙重性。所謂社區(qū)管理組織的雙重性，是說社區(qū)管理組織的功能具有雙重性，社區(qū)管理組織既有服務(wù)性又兼有管理性。社區(qū)管理組織對社區(qū)公共事務(wù)或社區(qū)公共空間首先是提供服務(wù)，滿足社區(qū)服務(wù)需求。同時(shí)，還負(fù)有社區(qū)公共事務(wù)或公共空間的管理責(zé)任。在很多情況下，管理是通過服務(wù)實(shí)現(xiàn)的，“寓管理于服務(wù)”。二、社區(qū)管理組織的分類行政管理系統(tǒng)：包括兩個(gè)子系統(tǒng)，即街道直屬的行政管理系統(tǒng)和外部的職能部門的行政管理系統(tǒng)；社區(qū)自治管理系統(tǒng)：包括居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)，其職能是提供各類公益性、群眾性的服務(wù)；社區(qū)管理支持系統(tǒng)：主要由社區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位、人民團(tuán)體構(gòu)成。（一）社區(qū)黨組織：社區(qū)管理的領(lǐng)導(dǎo)核心從“一居一支”到社區(qū)黨委農(nóng)村兩委關(guān)系（二）街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）街道辦事處是區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，接受區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在本轄區(qū)內(nèi)行使相應(yīng)的政府管理職能。街道辦事處的設(shè)立、變更或者撤銷，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地域條件和居民分布狀況，滿足便于聯(lián)系群眾和有效管理的要求。街道辦事處下設(shè)社會(huì)發(fā)展、市政管理、社會(huì)治安綜合治理、社會(huì)保障、財(cái)政經(jīng)濟(jì)等機(jī)構(gòu)，由街道辦事處提出報(bào)請區(qū)人民政府批準(zhǔn)。街道辦事處的行政經(jīng)費(fèi)和辦公用房，由區(qū)人民政府按照國家和本市有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)解決。在農(nóng)村社區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府組織，它由決策管理機(jī)構(gòu)和決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)組成。決策管理機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)管理委員會(huì)，它下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)管理社區(qū)委員會(huì)的日常事務(wù)。社區(qū)管理委員會(huì)和辦公室都由村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門以及工商、稅務(wù)、派出所等上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。（三）居民會(huì)議(村民大會(huì))居民會(huì)議（村民會(huì)議）是社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。居民會(huì)議（村民會(huì)議）可以充分地表達(dá)民意，集中多數(shù)人的智慧，減少盲目和沖動(dòng)，這不僅有利于群眾對社區(qū)居委會(huì)（村委會(huì)）的監(jiān)督，也有利于民主決策，保證社區(qū)自治。（四）居民委員會(huì)(村民委員會(huì))居民居委會(huì)和村民委員會(huì)，是社區(qū)群眾性的自治組織，是社區(qū)的主體組織和社區(qū)成員的法定代表。我國《憲法》第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)和村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”?！吨腥A人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二條也明確指出，“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！?954.12第一屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過《城市居民委員會(huì)組織條例》；1978.3民政部恢復(fù)，民政司調(diào)研準(zhǔn)備修訂《城市居民委員會(huì)組織條例》；1982年，修訂憲法，將居委會(huì)列入憲法條文中。1982—1986，《城市居民委員會(huì)組織條例》修訂工作暫時(shí)擱置；1987，六屆人大五次會(huì)議通過《村民委員會(huì)組織法》；1989，修訂后的《城市居民委員組織法》提交國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議。1989.10，第七屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議未通過。1989.12.26，第七屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議審議通過《居委會(huì)組織法》的起草及形成過程（五）社區(qū)中介組織是社區(qū)專項(xiàng)服務(wù)的主體，對增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，提高居民參與意識(shí)，起著重要作用。要逐步承接從政府部門中剝離出來的部分社會(huì)職能，承辦各類社區(qū)服務(wù)，滿足社區(qū)成員多層次需求。社區(qū)中介組織主要是指各類福利性、服務(wù)性、中介性組織，如社區(qū)福利組織、志愿者組織、慈善組織、社區(qū)服務(wù)組織或一些行業(yè)性組織，如個(gè)協(xié)、體協(xié)、舞協(xié)等。（六）業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)是社區(qū)居民參與社區(qū)管理的又一新的組織形式。隨著住宅的市場化和商品化，越來越多的居民不再是單位住房的租客，而是房屋物業(yè)的所有人。因此，生活區(qū)的衛(wèi)生狀況、環(huán)境質(zhì)量、配套設(shè)施等都與他們的生活息息相關(guān)，社區(qū)成為居民重大利益所在。他們開始要求自主地決定社區(qū)的事務(wù)。在這種情況下，業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)便應(yīng)運(yùn)而生了。物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主組成業(yè)主大會(huì)。業(yè)主大會(huì)應(yīng)當(dāng)代表和維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動(dòng)中的合法權(quán)益。業(yè)主委員會(huì)由業(yè)主大會(huì)產(chǎn)生，在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對物業(yè)實(shí)施自治管理，它是依法成立的群眾性自治組織，依據(jù)法律法規(guī)，具有作為訴訟當(dāng)事人的資格。（七）物業(yè)管理公司物業(yè)管理公司是指具備相應(yīng)資質(zhì)條件并按照法定程序成立的從事物業(yè)管理服務(wù)的經(jīng)營性企業(yè)法人。物業(yè)管理公司接受物業(yè)所有人的委托，依照國家有關(guān)法律法規(guī)，按照合同或契約形成管理權(quán)，運(yùn)用現(xiàn)代管理科學(xué)和先進(jìn)維修養(yǎng)護(hù)技術(shù)，以經(jīng)濟(jì)的手段對物業(yè)實(shí)施多功能全方位的統(tǒng)一管理，并為業(yè)主和物業(yè)使用人提供高效、周到的服務(wù)，使物業(yè)發(fā)揮最大的使用價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，同時(shí)構(gòu)筑一種和諧、健康、向上的人文環(huán)境，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)進(jìn)步。三、正確處理社區(qū)管理組織之間關(guān)系（一）正確處理黨組織與其他社區(qū)管理組織的關(guān)系

處理黨組織與其他社區(qū)管理組織關(guān)系的總原則是，既要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要支持和保障基層自治組織依法開展自治活動(dòng)。逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的以行政管理為主向市場經(jīng)濟(jì)條件下的以社區(qū)自治為主轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)和組織社區(qū)群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)。黨組織與其他社區(qū)管理組織之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，與社區(qū)有關(guān)部門的派出機(jī)構(gòu)是雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，與轄區(qū)內(nèi)其他單位的黨組織是組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)關(guān)系，與轄區(qū)內(nèi)的無主管經(jīng)濟(jì)組織是組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。（二）正確處理社區(qū)自治組織和政府的關(guān)系1.社區(qū)自治組織的生成依賴于政府的扶持

2.社區(qū)自治組織的生成本身就是政府行為的結(jié)果

3.社區(qū)自治組織的發(fā)展與實(shí)踐可以推動(dòng)政府管理民主化（三）正確處理居委會(huì)與物業(yè)公司的關(guān)系1、居委會(huì)和物業(yè)公司是兩個(gè)不同性質(zhì)的組織。居委會(huì)是社區(qū)居民的基層群眾自治性組織，它屬于政治范疇；而物業(yè)公司則是房地產(chǎn)公司的物業(yè)管理部門，是十分明確的商業(yè)性組織，屬于商業(yè)范疇。2、按照社區(qū)有關(guān)法律規(guī)定，居委會(huì)有權(quán)對物業(yè)公司的工作進(jìn)行監(jiān)督，組織產(chǎn)權(quán)人和使用人對物業(yè)公司進(jìn)行評議和決定是否解除聘用。這說明，物業(yè)公司雖然屬于商業(yè)范疇，但要受到居委會(huì)的監(jiān)督。3、居委會(huì)和物業(yè)公司要做到權(quán)責(zé)分明，不可超越本職范疇，越俎代庖。（四）正確處理業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司的關(guān)系

1.法律關(guān)系

2.經(jīng)濟(jì)關(guān)系

居民會(huì)議社區(qū)中介組織業(yè)主委員會(huì)物業(yè)公司社區(qū)黨組織街道辦事處居民委員會(huì)指導(dǎo)產(chǎn)生負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)指導(dǎo)合同指導(dǎo)四、社區(qū)管理組織的功能（五）穩(wěn)定功能

（四）協(xié)調(diào)功能（三）組織功能（二）管理功能（一）滿足需求功能社區(qū)管理組織的功能第三節(jié)我國社區(qū)管理體制的歷史沿革新中國成立后，我國在城市基層社會(huì)逐步建立了以“單位制”為主、以基層地區(qū)管理（“街居制”）為輔的管理體制。國家通過單位這一組織形式管理職工，通過街居體系管理社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對象等，從而實(shí)現(xiàn)了對城市全體社會(huì)成員的控制和整合，達(dá)到了社會(huì)穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。但是，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型之后，單位制逐漸被打破，單位管理模式趨于失效。街居制也由于基層社會(huì)的巨大變化而面臨很多的現(xiàn)實(shí)難題，在管理上陷入困境。因此，城市基層社會(huì)迫切需要一種新的組織形態(tài)和管理體制來解決社會(huì)中出現(xiàn)的問題和各種矛盾，承擔(dān)起重新整合社會(huì)的功能。社區(qū)制的出現(xiàn)是一種必然要求，它改變了傳統(tǒng)的城市基層社會(huì)管理的理念和方法，必將在未來對我國城市社會(huì)的發(fā)展起到重大的作用。

一、走入歷史的單位制單位制是新中國成立后社會(huì)管理的產(chǎn)物，單位是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而設(shè)立的一種特殊的組織形式，具有政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征。1986年，哈佛大學(xué)社會(huì)學(xué)教授華爾德《共產(chǎn)黨社會(huì)的新傳統(tǒng)主義——中國工業(yè)中的工作環(huán)境和權(quán)力結(jié)構(gòu)》最早對中國的單位制進(jìn)行研究，他通過對80多位內(nèi)地國有企業(yè)的職工進(jìn)行倡導(dǎo)500小時(shí)的訪談，加上對中國文件的閱讀，對中國工業(yè)中的工作和權(quán)威問題進(jìn)行了研究。研究指出：中國的國有企業(yè)是一種完全不同于西方企業(yè)組織形式的獨(dú)特的組織形式。特點(diǎn)一是制度性的依附，二是工廠的制度文化1989年，路風(fēng)發(fā)表了《單位：一種特殊的社會(huì)組織形式》。明確提出了單位體制的概念。認(rèn)為所謂單位是我國各種社會(huì)組織所普遍采取的一種特殊的組織形式，是我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制的基礎(chǔ)。劉震云，著名作家。1958年5月生于河南省延津縣。1973年至1978年服兵役。1978年至1982年就讀于北京大學(xué)中文系。1982年開始發(fā)表作品，現(xiàn)有長篇小說《故鄉(xiāng)天下黃花》、《故鄉(xiāng)相處流傳》、《故鄉(xiāng)面和花朵》(四卷)、《一腔廢話》等，作品集《劉震云文集》(四卷)、《劉震云》等，中短篇小說《塔鋪》、《新兵連》、《單位》、《一地雞毛》、《溫故一九四二》等。共四百多萬字。作品多次獲獎(jiǎng)、被評介、改編和翻譯。建議閱讀小說《新兵連》、《單位》、《一地雞毛》。路風(fēng)，1989，《單位：一種特殊的社會(huì)組織形式》，《中國社會(huì)科學(xué)》第1期。路風(fēng)1993，《中國單位體制的起源和形式》，中國社會(huì)科學(xué)季刊，第5期。潭深，1991，《城市單位保障的形成及特點(diǎn)》，《社會(huì)學(xué)研究》第5期。于顯洋，1991，《單位意識(shí)的社會(huì)學(xué)分析》，《社會(huì)學(xué)研究》第5期。李漢林，1993，《中國單位現(xiàn)象與城市社區(qū)的整合機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》第5期。吳曉剛，1994，《從人身依附到利益依賴》，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系碩士論文。李路路、李漢林、王奮宇，1994，《中國的單位現(xiàn)象與體制改革》，《中國社會(huì)科學(xué)季刊》（香港）春季卷。王滬寧，1995，《從單位到社會(huì)：社會(huì)調(diào)控體系的再造》，《公共行政與人力資源》第1期。李猛、周飛舟、李康，1996，《單位：制度化組織的內(nèi)部機(jī)制》，《中國社會(huì)科學(xué)季刊》（香港）秋季卷。李路路、李漢林，1999a，《資源與交換：中國單位組織中的依賴性結(jié)構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》4期。2000b，《中國的單位組織：權(quán)力、資源與交換》，浙江人民出版社。李漢林、李路路，2000，《單位成員的滿意度和相對剝奪感》，《社會(huì)學(xué)研究》第2期。劉建軍，2000，《單位中國：社會(huì)調(diào)控體系中的個(gè)人、組織與國家》，天津人民出版社。（一）單位制產(chǎn)生的原因從實(shí)際的社會(huì)歷史過程來看，三個(gè)因素對于單位體制的形成具有重要意義。第一，新中國政治關(guān)系的歷史特點(diǎn)。第二，“革命后的”社會(huì)體制逐漸被建立起來后，工業(yè)化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的矛盾成為另一個(gè)重要矛盾。第三，對科層體制和法制的破壞。(一)單位制的功能

單位制的功能政治動(dòng)員經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)控制（二）單位制的后果1．總體性社會(huì)

1949年后大陸建立起的是一個(gè)總體性社會(huì)，即一種結(jié)構(gòu)分化程度很低的社會(huì)。在這種社會(huì)中，國家對經(jīng)濟(jì)以及各種社會(huì)資源實(shí)行全面的壟斷，政治、經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)三個(gè)中心高度重疊，國家政權(quán)對社會(huì)實(shí)行全面控制。而總體性社會(huì)的形成，是通過單位制這個(gè)組織中介來實(shí)現(xiàn)的。2．依賴性人格

首先，在單位制度下，國家控制的資源通過單位來調(diào)配。對于單位成員來說，單位是生活福利的唯一來源其次，單位制還限制了其成員的生活空間?？偲饋碚f，單位通過壟斷政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，形成了對單位成員的支配關(guān)系；通過嚴(yán)格控制單位成員的社會(huì)自由流動(dòng)，造成了單位成員空間的封閉。沒有自由流動(dòng)的資源，缺乏自由流動(dòng)的空間，單位成員只有全面依附單位，最終造就了依賴性的人格。

（三）單位制的崩潰改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,包括個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)成份獲得快速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化，城市社會(huì)發(fā)生了根本性變革。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，單位制整合社會(huì)的組織功能日益弱化。這些都使得單位制失去了生存的土壤，不得不走向崩潰瓦解的地步。二、身陷困境的街居制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，我國對社會(huì)的管理以單位制管理為主，以基層地區(qū)管理為輔。地區(qū)管理主要是通過街道辦事處和居民委員會(huì)這兩個(gè)行政建制的組織來開展工作，通稱為街居制。在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的今天，街居制面臨著很多新的問題，越來越不符合城市社會(huì)發(fā)展的需要。（一）街居制的演變歷程新中國成立以來，我國街居制的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：1．創(chuàng)立階段2．膨脹階段3．曲折階段4．恢復(fù)與發(fā)展階段1、創(chuàng)立階段政府文獻(xiàn)和社會(huì)媒體對居民委員會(huì)的起源和發(fā)展多有不確切的表述，曾有53年起源于北京、天津、武漢的模糊說法，也有50年最早發(fā)端于天津的觀點(diǎn)，還有的把上海1949年成立的福利會(huì)說成是“新中國第一個(gè)居民委員會(huì)”等；從檔案材料看，我國第一個(gè)居民委員會(huì)最早是在1949年10月出現(xiàn)的，它既不是在京津，也不是武漢，而是在杭州。同年12月1日，杭州市府頒布了新中國歷史上關(guān)于建立城市居民委員會(huì)的第一份政令，居民委員會(huì)很快便在杭州全市統(tǒng)一發(fā)展。國家后來的法律文本與這份政令如出一轍。杭州自清以來實(shí)行街村制，1934年（民國２３年），國民黨行政院通令各省市建立保甲組織，以戶為單位，10戶1甲，10甲1保，3保以上為聯(lián)保辦事處。杭州市于民國25年3月就編制完竣，坊、保、甲層層設(shè)置十分嚴(yán)密。鄉(xiāng)區(qū)（原四、五、六、七、八區(qū)公所）計(jì)編65坊、517保、5999甲，城區(qū)（原一、二、三區(qū)公所）更有省會(huì)警管區(qū)制與保甲制雙重管控。保甲制實(shí)行管、教、養(yǎng)、衛(wèi)并重原則，清查戶口、登記戶籍、監(jiān)視居民、制定規(guī)約、攤派經(jīng)費(fèi)、征收捐稅、強(qiáng)征壯丁執(zhí)行當(dāng)?shù)鼐瘎?wù)、搜查緝捕，進(jìn)行“黨化”教育，推行聯(lián)保連坐，使最基層組織軍事化、專制化、特務(wù)化，在社會(huì)最基層形成了一道嚴(yán)密的監(jiān)視網(wǎng)，加強(qiáng)了對城鄉(xiāng)人民的控制和束縛，是大地主、大資產(chǎn)階級(jí)專政在城市的基層支柱。1949年5月3日拂曉，人民解放軍第三野戰(zhàn)軍第七兵團(tuán)的先頭部隊(duì)經(jīng)過九溪搶占錢塘江大橋，強(qiáng)力攻城，杭州解放。國民黨在杭州的政權(quán)隨之覆滅。5月24日，杭州市人民政府成立，8月，杭州市軍事管制委員會(huì)和市人民政府根據(jù)中央政務(wù)院關(guān)于三萬人以上人口的城市均須召開各界人民代表會(huì)議的決定，為了廣泛聽取和采納各界人民的意見，支持政府工作，召開杭州市第一屆各界人民代表會(huì)議第一次會(huì)議，并設(shè)主席團(tuán)處理日常事務(wù)；基層政權(quán)機(jī)關(guān)的設(shè)置由于缺乏經(jīng)驗(yàn)還在摸索中。5月初解放軍軍事管制委員會(huì)先期接管杭州市國民黨政府的8個(gè)區(qū)公所，改第1區(qū)為上城區(qū)，第2區(qū)為中城區(qū)，第3區(qū)為江干區(qū)……，建立區(qū)委、區(qū)人民政府，8月又根據(jù)平津地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，取消區(qū)委區(qū)政府，改設(shè)區(qū)公所。各級(jí)組織機(jī)構(gòu)建了又撤，撤了又建，反反復(fù)復(fù)，區(qū)以下設(shè)置和居民的組織工作尚未提上議事日程。浙江是蔣介石的老家，杭州基層的情況不同于局面已經(jīng)得到控制的北方城市，居民構(gòu)成十分復(fù)雜。進(jìn)城后，新生政權(quán)對華東這一局面還估計(jì)不足，擔(dān)心馬上取消保甲組織會(huì)對當(dāng)前治安和稅收立即產(chǎn)生影響，試圖盡量通過保甲組織維持居民區(qū)的格局，暫不采取斷然措施。當(dāng)時(shí)中共浙江省委辦公廳發(fā)出通報(bào)，對偽保甲組織提出幾條處理意見。一是對鄉(xiāng)一級(jí)組織原則上取消，但因工作開始，情況不了解，人員不足用，偽鄉(xiāng)組織確定暫時(shí)存在，對個(gè)別壞的偽鄉(xiāng)長立即取消。二是對偽保甲長分三種類型作不同的處理，對個(gè)別壞的偽保甲長按華東局的指示立即取消；對在游擊隊(duì)活動(dòng)時(shí)忠實(shí)敵人，應(yīng)付我們的兩面派，宣告他們過去的反動(dòng)性，號(hào)召他們立功贖罪；對應(yīng)付敵人忠實(shí)我們的，號(hào)召他們功上加功，為人民服務(wù)。估計(jì)隨著形勢發(fā)展，保甲人員會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)變。但是，情況沒有這么簡單。當(dāng)時(shí)解放軍占領(lǐng)南京不久，國民黨散兵游勇四處逃竄，殘余勢力在杭州的地下活動(dòng)十分猖獗，國民黨空軍飛機(jī)在天上轟炸，很多保甲長心存僥幸，并不配合。居民很難發(fā)動(dòng)，不敢出來工作，政府的政令傳達(dá)不下去，防火防盜、衛(wèi)生防疫、烈軍屬及困難群眾救濟(jì)很多工作無法開展。由于警力不足，防匪、防特形勢嚴(yán)峻，不但城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活秩序缺乏保障，就連干部安全也難保障。當(dāng)時(shí)，中城區(qū)公所趙槐區(qū)長反映，目前我們工作在群眾中常有便衣匪特刺探，既須斗志又須斗火，本區(qū)警備力量很差，需要補(bǔ)充槍支。區(qū)公所曾有發(fā)動(dòng)居民委員會(huì)的想法，公安分局仍顧不上，不取消保甲制，長此下去，不是辦法。建議與公安局研討，下緊急通知。10月17日，浙江省人民政府發(fā)布了取消保甲，建立農(nóng)村鄉(xiāng)、村政權(quán)的指示，提出農(nóng)村工作的方案，開始對農(nóng)村采取行動(dòng)。根據(jù)這一局勢，杭州市人民政府立即重新研究對策，由杭州市民政局提出居民委員會(huì)的籌建工作方案，經(jīng)區(qū)長聯(lián)席會(huì)議討論，決定在上城、下城和江干區(qū)先行試點(diǎn)。區(qū)長聯(lián)席會(huì)議的決定和省政府的指示精神很快得到貫徹。10月28日，從上城區(qū)傳來消息——“一個(gè)居民委員會(huì)已經(jīng)宣布成立”。上城區(qū)長田奎榮在寫給市政府新聞室的信中說：最近半個(gè)月，我們集中力量在“廢除保甲建立居民委員會(huì)”這一工作，現(xiàn)在工作告一段落，一個(gè)居民委員會(huì)已經(jīng)宣布成立。特將工作經(jīng)過抽要寫成通訊，盼予檢查修正，介紹浙江日報(bào)。當(dāng)時(shí)，市政府正在加緊草擬《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會(huì)的指示》，方琦德秘書長和吳江市長看到上城區(qū)意見和通訊，立即表示同意，并批示在市政府《指示》公布時(shí)將通訊稿一并刊發(fā)。新中國第一個(gè)城市居民自治組織——“居民委員會(huì)”伴隨著新中國民主建政的主旋律在杭州誕生，從此揭開了終結(jié)舊中國幾千年“編戶齊民”制度的序幕。與此同時(shí)，下城和江干區(qū)的籌建工作也開始起步，江干區(qū)并于11月份完成第一個(gè)試點(diǎn)，成立了“望江門居民委員會(huì)”。由于這份《指示》指導(dǎo)思想明確，旗幟鮮明，方案成熟，可操作性較強(qiáng)，一經(jīng)頒布便迅速得到實(shí)施。到12月底，全市成立居民委員會(huì)47個(gè)，其中，上城區(qū)14個(gè)，中城區(qū)14個(gè)，下城區(qū)18個(gè)，江干區(qū)1個(gè)。翌年3月，全市就基本完成了取消保甲建立居民委員會(huì)的工作，共撤銷174保，3907甲，成立居民委員會(huì)571個(gè)，居民小組3802個(gè)，新生政權(quán)在不到四個(gè)月的時(shí)間內(nèi)就蕩滌了國民黨在杭州的法統(tǒng)基礎(chǔ)。新的居民組織當(dāng)時(shí)主要辦五件事，一是防特、防匪、防火，保護(hù)交通等社會(huì)治安工作及辦理戶籍；二是傳達(dá)和推行政府政令，反映群眾意見，加強(qiáng)人民團(tuán)結(jié)，維持社會(huì)秩序；三是動(dòng)員與組織群眾，發(fā)展各種合作社，吸收勞動(dòng)群眾恢復(fù)生產(chǎn)，改善生活；四是領(lǐng)導(dǎo)群眾正當(dāng)?shù)奈幕瘖蕵坊顒?dòng)，改革舊社會(huì)的風(fēng)尚；五是協(xié)助政府進(jìn)行城市的公共衛(wèi)生，增進(jìn)人民健康，舉辦各種公共福利事業(yè)。上海經(jīng)驗(yàn)：從“福利會(huì)”到“居民委員會(huì)”杭州的經(jīng)驗(yàn)在華東邁出了成功的第一步。但是，對于華東中心城市大上海來說，新生政權(quán)所面臨的局勢遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比40多萬人口的杭州復(fù)雜得多。1949年5月27日上海解放，新政權(quán)最初難以一下子適應(yīng)城市管理的復(fù)雜性，對治理這個(gè)擁有600萬人口的中國工商業(yè)和金融中心的大都市無經(jīng)驗(yàn)可尋。當(dāng)時(shí)接收接管、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和建政工作相當(dāng)繁重，當(dāng)務(wù)之急主要是消除新舊政權(quán)交替帶來的市政管理“真空”，基層治安暫時(shí)還得藉助大批留用警員和保甲組織，沒有精力對上海社會(huì)流氓團(tuán)伙、幫會(huì)組織采取有效行動(dòng)。因此，上海一度出現(xiàn)了治安事件的高發(fā)期。解放初頭7個(gè)月，共發(fā)生搶劫案530起，強(qiáng)盜案737起，盜竊案11430起，加之國民黨殘余勢力有組織地挑撥離間，興風(fēng)作浪，形勢極為復(fù)雜。上海把社會(huì)管理分為兩種類型：有單位的人和沒單位的人，并分兩步走。第一步首先通過在各行各業(yè)中建立工會(huì)、農(nóng)會(huì)、青聯(lián)、學(xué)聯(lián)、婦聯(lián)等組織，把有單位的群眾組織起來，參加集體政治生活。第二步首先在區(qū)接管委員會(huì)下設(shè)立“接管專員辦事處”，使群眾與政府的接觸以“接管專員辦事處”為橋梁，不需再通過保甲人員；然后通過“接管專員辦事處”干部逐步深入里弄，與居民群眾建立聯(lián)系，摸索沒有單位居民的組織工作。1949年下半年，一些居民區(qū)出現(xiàn)了自治性的“房客聯(lián)誼會(huì)”、“自來水管理委員會(huì)”、“衛(wèi)生委員會(huì)”等關(guān)心共同消費(fèi)問題的“工人福利會(huì)”。1950年，街道、里弄又成立了“防護(hù)大隊(duì)”、“冬防服務(wù)隊(duì)”等組織，由于其一開始就比較注重市民的“共同福利”，也就有一定的凝聚力。到1950年5月，全市共組織36個(gè)里弄福利會(huì)，16650個(gè)清潔衛(wèi)生小組，104個(gè)自來水管理小組，118個(gè)人民防護(hù)隊(duì)，年底又發(fā)展到2020個(gè)冬防服務(wù)隊(duì)。95％的里弄都成立居民衛(wèi)生小組。1952年4月，上海市召開街道各界人民代表會(huì)議，討論決定統(tǒng)一規(guī)范居民組織，建立居民委員會(huì)。各地創(chuàng)新北京1949年4月廢除保甲制，各保改稱“街”，各甲改稱“閭”，居民組織主要以“冬防隊(duì)”和“防盜隊(duì)”為主。天津開始建了“街公所”，1950年3月根據(jù)居民居住狀況建立了居民委員會(huì)，把居民委員作為“當(dāng)?shù)厝嗣衩裰鹘y(tǒng)一戰(zhàn)線之組織”。沈陽市政府1949年3月12日發(fā)布關(guān)于廢除保甲制，建立民主街公所和居民小組的命令，將街道和居民組織平行置于區(qū)政府下，作為政府聯(lián)系群眾的橋梁和推行基層工作的機(jī)構(gòu)。南昌曾試行“坊代表會(huì)議制”，江西民政會(huì)議后，又在區(qū)以下設(shè)街，成立街人民政府委員會(huì)，召開代表會(huì)議，街以下設(shè)坊，坊以下設(shè)居民組，均由街代表會(huì)議組成。武漢1950年也曾建立“街道居民委員會(huì)”之類的組織，由于街道上沒有領(lǐng)導(dǎo)核心，各系統(tǒng)組織互不照應(yīng)，以至積極分子顧上顧不了下，對群眾的具體問題解決不多，1952年改建“街人民代表會(huì)議”和“街人民政府”，設(shè)街長一人，副街長（派出所長兼）、文書、民政、文教、衛(wèi)生、婦運(yùn)干事各一人，均脫離生產(chǎn)。1952年6月，華東軍政委員會(huì)擬定了《關(guān)于十萬人口以上城市建立居民委員會(huì)試行方案（草案）》一是《方案》強(qiáng)調(diào)以經(jīng)常居住地“無組織”的“居民”為主二是《方案》增加了設(shè)置“居民代表會(huì)議”的內(nèi)容，并就其職權(quán)作了若干規(guī)定三是《方案》對居民組織的設(shè)置比照了“雙重委員會(huì)制”的形式，即居民代表會(huì)議掌握立法決策權(quán)，而把日常行政決策權(quán)交給“委員會(huì)”

四是《方案》居民委員會(huì)以內(nèi)設(shè)工作委員會(huì)的方式把城市治安、消防、文教、衛(wèi)生、調(diào)解等各種單一功能的居民組織整合起來五是《方案》規(guī)定在區(qū)政府下設(shè)立若干辦事處，作為區(qū)的派出機(jī)關(guān)，在區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行居民委員會(huì)的工作；區(qū)人口和居民委員會(huì)數(shù)量少的，設(shè)置民政干事若干人。要“街道政府”還是“居民委員會(huì)”大多數(shù)城市認(rèn)為華東區(qū)《方案》有居民委員會(huì)的集體領(lǐng)導(dǎo)，分工明確，民主面積寬，參加人數(shù)多，工作容易推動(dòng)，基本上是適用的；也有認(rèn)為《方案》規(guī)定的組織層次太多，居民代表會(huì)議、居民委員會(huì)、工作委員會(huì)及小組工作機(jī)構(gòu)等關(guān)系太復(fù)雜，擔(dān)心街道積極分子兼職太多，不利于工作。洛陽、南昌、武漢、長沙等少數(shù)城市則明確提出不適合本市情況，傾向于維持當(dāng)?shù)亍敖秩嗣翊頃?huì)議”、“街人民政府委員會(huì)”或“街政府”的方案。各地意見雖不盡統(tǒng)一，但反響較大。公安部于1952年8月11日頒布了《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行條例》。《條例》在闡明治安保衛(wèi)委員會(huì)與居民委員會(huì)關(guān)系的同時(shí)，“居民委員會(huì)”也就第一次正式寫進(jìn)國家的行政法規(guī)，從而也確認(rèn)了它的合法性。《條例》規(guī)定，治安保衛(wèi)委員會(huì)是“群眾性”的治安保衛(wèi)組織，城市街道的治安保衛(wèi)委員會(huì)“受公安派出所領(lǐng)導(dǎo)，有居民委員會(huì)者受派出所及居民委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)”。中央政府已經(jīng)傾向于建立“居民委員會(huì)”，取消“街政府”。盡管如此，中央政府還是遲遲沒有在全面建立居民委員會(huì)上下決心。這與居民組織在發(fā)育過程中產(chǎn)生的混亂現(xiàn)象不無關(guān)系。剛剛建立的居民委員會(huì)，在實(shí)際工作中存在著性質(zhì)不明、組織不純、權(quán)限不分、經(jīng)費(fèi)使用混亂等問題。上海市政府1952年對之進(jìn)行全面整頓，清洗出社會(huì)治安對象1888人，民主選舉后落選里弄干部47364人，查出有政治問題和其他問題的10672人。江蘇在整頓過程中也清理出很多資本家的家屬擔(dān)當(dāng)了居民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)崗位。經(jīng)濟(jì)方面，1952年，華東軍政委員會(huì)民政部就該區(qū)各城市區(qū)居民委員會(huì)財(cái)經(jīng)制度混亂問題作了一次調(diào)查，調(diào)查表明居民委員會(huì)中確實(shí)存在著嚴(yán)重的亂攤派與貪污浪費(fèi)現(xiàn)象，加重了群眾的負(fù)擔(dān)，引起了群眾的不滿等。10月28日下午，中央政府內(nèi)務(wù)部召開第30次部務(wù)會(huì)議，討論城市區(qū)以上建政工作，同時(shí)也把居民委員會(huì)的議題提出來討論。城市建政工作重點(diǎn)還是抓召開區(qū)人民代表會(huì)議，至于起草居民委員會(huì)組織方案或通則問題，要看華東頒布的試行方案實(shí)驗(yàn)結(jié)果如何，大家認(rèn)識(shí)一致了再寫。居民組織方案隨之被暫時(shí)擱置起來。早在1950年，政務(wù)院繼頒布《大城市區(qū)人民政府組織通則》后，又發(fā)布了《區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）各界人民代表會(huì)議組織通則》和《區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置到鄉(xiāng)和村，這是歷史上都少有的。各城市都在觀望中央政府會(huì)不會(huì)頒布建立“街政府”相關(guān)法令。中央政府對城市區(qū)以下基層的設(shè)置久懸不決，對地方產(chǎn)生很大影響。天津市的街道體制在5年中就變動(dòng)了5次。1949年初是街政府，隨后改為街公所；同年6月根據(jù)劉少奇關(guān)于城市的政權(quán)不能像農(nóng)村那樣分成小塊塊“劃地而治”的指示又撤銷街建制，街公所并入公安派出所；1952年剛恢復(fù)街公所，1954年又改設(shè)街道辦事處。在1952年的國慶典禮上，毛澤東主席看到整齊有序的市民隊(duì)伍，對彭真同志感慨道：“還是把市民組織起來好！”

彭真于1953年向中央提交了《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問題的報(bào)告》該報(bào)告建議：“街道的居民委員會(huì)必須建立，它是群眾自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織在下面的腿；城市街道不屬于一級(jí)政權(quán)，但為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，還需要設(shè)立市或區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處。”

這一意圖就是要高度重視居民工作，堅(jiān)持走群眾路線，讓人民群眾當(dāng)家作主，決不能脫離群眾。為了節(jié)省出干部編制集中抓經(jīng)濟(jì)工作，規(guī)定街道辦事處僅設(shè)專職干部3至7人，其中主任1人，必要時(shí)才設(shè)副主任1人；任務(wù)只有三條，辦理市、區(qū)政府有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作以及反映居民的意見和要求。這清楚地說明“辦事處”只是作為“過渡性”機(jī)構(gòu)設(shè)置的一種承上啟下的“中轉(zhuǎn)”機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)50年代，這一立法意圖得到較好的貫徹，對居民組織的建設(shè)和居民工作的開展起到了積極的推動(dòng)作用。1954年第一屆全國人大四次會(huì)議上，制定并通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》。按照規(guī)定，街道辦事處的任務(wù)是：辦理市、市轄區(qū)人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會(huì)的任務(wù)是：辦理有關(guān)居民的公共福利事項(xiàng)，反映居民的意見和要求，動(dòng)員居民響應(yīng)政府號(hào)召并遵守法律，領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作、調(diào)節(jié)居民間的糾紛等等。回顧建國初期這段歷史，假如城市基層選擇的是“街政府”而不是居民組織，一切均由政府大包大攬，這一切都將是不可想象的。2．膨脹階段

在1958年興起的大躍進(jìn)、人民公社運(yùn)動(dòng)，使街道的機(jī)構(gòu)和職能迅速膨脹。但是，隨著大躍進(jìn)戰(zhàn)略的失敗，這種體制終究沒有維持多久。由于街道權(quán)力的迅速回落，促成了單位體制的出現(xiàn)。3．曲折階段

1966年至1976年的“文化大革命”時(shí)期，街居體系遭到了嚴(yán)重破壞。在極左路線的影響下，有些居委會(huì)實(shí)行了軍事編制，有些居委會(huì)干部被當(dāng)成“當(dāng)權(quán)派”。隨著各級(jí)“革命委員會(huì)”的建立，街道辦事處改組為街道“革命委員會(huì)”，居委會(huì)也相繼改稱為“革命居民委員會(huì)”，主要任務(wù)是抓階級(jí)斗爭，嚴(yán)重背離了為民服務(wù)的方向。4．恢復(fù)與發(fā)展階段

1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，街居體系得到恢復(fù)，并獲得快速發(fā)展。1979年，街道革命委員會(huì)被撤消。1980年，全國人大常委會(huì)重新公布了《城市街道辦事處條例》、《居民委員會(huì)組織條例》，街道辦事處、居民委員會(huì)的機(jī)構(gòu)和職能得以恢復(fù)。（二）街居制的現(xiàn)實(shí)困境1．職能超載首先，單位制的瓦解導(dǎo)致單位職能的外移，要求街居來承接。

其次，隨著人口的老齡化、無單位歸屬人員以及外來人口的增多，給街居增添了更多的管理、服務(wù)工作。

再次，我國城市管理體制的改革，提出了管理重心的下移，由此帶來了原來實(shí)行“條條”管理的很多部門將任務(wù)下放到街區(qū)，給街區(qū)增加了很多新的管理內(nèi)容，如市場管理、園林綠化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理項(xiàng)目。街道辦事處職責(zé)變化1954，城市街道辦事處組織條例三項(xiàng)：（1）辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)；（2）指導(dǎo)居民委員工作；（3）反映居民的意見和要求。1963年擴(kuò)充為八項(xiàng)：1、了解居民的意見和要求、指導(dǎo)居委會(huì)工作；2、動(dòng)員工作；3、領(lǐng)導(dǎo)街道集體事業(yè)；4、優(yōu)撫救濟(jì)；5、人口工作6、文化教育、愛國衛(wèi)生7、治安保衛(wèi)8、其他有關(guān)居民工作。1997年擴(kuò)充到14項(xiàng)：1、指導(dǎo)2、社區(qū)服務(wù)3、興辦社會(huì)福利事業(yè)，社會(huì)保障4、街道監(jiān)察隊(duì)5、開展計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、科教文衛(wèi)體等；6、維護(hù)老年人、未成年人利益7、社會(huì)治安8、擁軍優(yōu)屬9、參與檢查、督促市政建設(shè)10、防災(zāi)救災(zāi)11、管理外來人口12、領(lǐng)導(dǎo)街道經(jīng)濟(jì)工作13、向上反映意見14、辦理交辦事項(xiàng)2．職權(quán)有限從街道辦事處來說，區(qū)級(jí)政府及各職能部門的“漏斗效應(yīng)”將大量的事務(wù)“漏”到街道一級(jí)，但街道辦事處卻沒有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力來承接這些事務(wù)，不僅在財(cái)政和人員編制上受制于上級(jí)政府，而且沒有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán)，只能受制于各職能部門的委托或充當(dāng)行政職能“傳遞者”的角色。從居民委員會(huì)來說，其工作人員的津貼、辦公經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)開支等都是經(jīng)由街道下?lián)芸刂?，居委?huì)一般沒有財(cái)務(wù)支配權(quán)，而街道可以擅自占有居委會(huì)的財(cái)產(chǎn)或收益，居委會(huì)的支出項(xiàng)目要由街道辦事處批準(zhǔn)。

“指導(dǎo)”為虛，“命令”為實(shí)，“上下級(jí)”關(guān)系色彩濃厚3．角色尷尬

街居組織處于政府和居民之間，但從目前的情況來看，街居傾向于政府一邊，變成了政府的“腳”，只是被動(dòng)地執(zhí)行市、區(qū)一級(jí)政府下派的任務(wù)。在這一點(diǎn)上，居委會(huì)的尷尬地位更加突出。居委會(huì)群眾性自治組織的地位實(shí)際上被虛化，居委會(huì)除了按照居民委員會(huì)組織法規(guī)定的日常工作外，還要承擔(dān)區(qū)、街道各部門交辦的名目繁多的工作任務(wù)，實(shí)際上居委會(huì)變成了各級(jí)黨委、政府部門工作的承受層、操作層和落實(shí)層，工作不堪重負(fù)，整日忙于應(yīng)付，“上邊千條線，下面一根針”。深圳一個(gè)小小居委會(huì)竟然掛牌45塊在深圳市羅湖區(qū)湖景居委會(huì)，門邊掛著２２塊牌子，加上樓梯間掛的和堆在辦公室的，這個(gè)編制只有６個(gè)人的居委會(huì)共有４５塊牌子。而深圳的其它居委會(huì)，有的竟有牌５０多塊。

據(jù)《羊城晚報(bào)》報(bào)道，“黨建、民政、統(tǒng)計(jì)、城管……”作為最基層社會(huì)組織，居委會(huì)一直承擔(dān)著繁多的行政功能，有的居委會(huì)不過6個(gè)編制，卻足足掛了45塊牌子。從昨天開始，深圳市南山區(qū)96個(gè)居委會(huì)的牌子全部“精兵簡政”，只剩兩塊。牌子精簡的背后是建國以來沿襲數(shù)十年的基層社區(qū)管理體制大變革。從1月11日起，深圳市南山區(qū)任何一個(gè)居委會(huì)門口都只見兩塊牌子，一塊是“社區(qū)工作站”，另一塊是“社區(qū)居委會(huì)”。三、社區(qū)制

1986年，民政部為推進(jìn)城市社會(huì)福利工作改革，爭取社會(huì)力量參與興辦社會(huì)福利事業(yè)，并將后者區(qū)別于民政部門代表國家辦的社會(huì)福利，就另起了一個(gè)名字，稱之為“社區(qū)服務(wù)”，由此引入了社區(qū)概念。1991年民政部為了開拓民政工作又提出“社區(qū)建設(shè)”概念。1998年國務(wù)院的政府體制改革方案確定民政部在原基層政權(quán)建設(shè)司的基礎(chǔ)上設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，意在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)在全國的發(fā)展。2000年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（23號(hào)文件），這是指導(dǎo)我國城市社區(qū)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。該文件指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體?！薄澳壳俺鞘猩鐓^(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)?！薄吧鐓^(qū)建設(shè)是指在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程?！?/p>

社區(qū)制與單位制、街居制的區(qū)別首先，在管理理念上，變管理為服務(wù)。其次，在管理形式上，從強(qiáng)調(diào)行政控制到強(qiáng)調(diào)居民參與。最后，在管理目標(biāo)上，強(qiáng)調(diào)政府與社區(qū)的合作。第四節(jié)我國社區(qū)管理體制改革一、我國社區(qū)管理體制改革的必要性（一）我國社區(qū)管理體制改革是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的必然要求（二）我國社區(qū)管理體制的改革是政府職能轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果（三）完善社區(qū)管理體制改革是走出目前社區(qū)管理困境的客觀需要二、完善我國社區(qū)管理體制改革的具體措施推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)管理重心下移，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的管理框架加強(qiáng)制度建設(shè)，完善有關(guān)社區(qū)管理的管理?xiàng)l例和規(guī)章制度加強(qiáng)社區(qū)管理隊(duì)伍的建設(shè)，提高社區(qū)管理隊(duì)伍的素質(zhì)科學(xué)構(gòu)建社區(qū)管理組織體系建立行政、經(jīng)濟(jì)、法律、思想教育等手段并舉和組織、動(dòng)員等具體方法協(xié)調(diào)的運(yùn)作機(jī)制三、社區(qū)管理體制改革的發(fā)展趨勢1、組織框架形成：配套性+系統(tǒng)性2、組織關(guān)系明確：整體性+聯(lián)動(dòng)性3、職能定位準(zhǔn)確：全面性+立體性4、隊(duì)伍多元高效：職業(yè)性+社會(huì)性5、管理機(jī)制有效：能動(dòng)性+規(guī)范性第三章社區(qū)管理模式

學(xué)習(xí)要點(diǎn)：社區(qū)管理模式及其構(gòu)成要素國外社區(qū)管理的主要模式及西方國家社區(qū)管理模式的共同特點(diǎn)我國社區(qū)管理的實(shí)踐模式我國社區(qū)管理模式的發(fā)展趨勢第一節(jié)社區(qū)管理模式概述

一、社區(qū)管理模式及其構(gòu)成要素模式是對事物存在方式的高度抽象和概括，是經(jīng)驗(yàn)與理論之間的一種知識(shí)系統(tǒng)，按照美國著名社區(qū)工作專家羅斯曼的看法，模式是較為具體、詳細(xì)和緊湊的內(nèi)在型式或典范。社區(qū)管理模式就是指對社區(qū)管理實(shí)踐進(jìn)行反思和概括得出的具有代表意義的典型形式或是可以使人參照執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)樣式。社區(qū)管理模式構(gòu)成要素(1)行動(dòng)體系的特點(diǎn)，例如基層組織和精英主義的計(jì)劃委員會(huì)。(2)地點(diǎn)，例如鄰里和地區(qū)。(3)所處理問題的實(shí)質(zhì)性質(zhì)，例如住房和教育。(4)議題的特點(diǎn)，例如產(chǎn)生沖突的議題和產(chǎn)生共識(shí)的議題。(5)目標(biāo)體系的特點(diǎn)，例如公共援助機(jī)構(gòu)和教育委員會(huì)。(6)要發(fā)展的組織結(jié)構(gòu)，例如大眾運(yùn)動(dòng)。(7)專業(yè)工作者的角色，例如使用能者和積極分子。(8)項(xiàng)目的資助人，例如志愿協(xié)會(huì)和公共機(jī)構(gòu)。二、我國社區(qū)管理模式的構(gòu)成要素一是社區(qū)環(huán)境與結(jié)構(gòu)特征，包含宏觀社會(huì)環(huán)境、社區(qū)性質(zhì)與類型、社區(qū)居民構(gòu)成與年齡結(jié)構(gòu)、社會(huì)價(jià)值觀與制度環(huán)境等。二是黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府職能，包括社區(qū)黨建與黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府職能轉(zhuǎn)變與社區(qū)管理體制，主要說明國家與社區(qū)關(guān)系，從國家與社區(qū)關(guān)系角度分析社區(qū)管理過程。三是市場作用與影響，包含市場機(jī)制作用與影響，有計(jì)劃變遷與社區(qū)規(guī)劃等。四是以社區(qū)為基礎(chǔ)民間組織的地位與角色，包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位和社區(qū)互助組織狀況。五是社區(qū)工作者作用與角色，包括社區(qū)工作者性別與年齡結(jié)構(gòu)、受教育和專業(yè)化程度，社區(qū)工作目標(biāo)與方法。六是社區(qū)服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容和范圍，包括弱勢與劣勢群體、普通社區(qū)居民與社區(qū)服務(wù)過程等。七是社區(qū)資源結(jié)構(gòu)與狀況，包括各式各樣社會(huì)資源分布與資金籌集渠道。第二節(jié)社區(qū)管理模式的國際經(jīng)驗(yàn)一、國外社區(qū)管理的主要模式（一）以新加坡為代表的政府主導(dǎo)模式政府主導(dǎo)模式的基本特點(diǎn)是政府行為與社區(qū)行為的緊密結(jié)合，政府對社區(qū)的干預(yù)較為直接和具體，并在社區(qū)設(shè)有各種形式的派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)發(fā)展特別是管理方面的行政性較強(qiáng)、官方色彩較濃。如政府中設(shè)有國家住宅發(fā)展局，負(fù)責(zé)對社區(qū)工作的指導(dǎo)和管理特點(diǎn)：社區(qū)管理組織具有非常完善的體系公眾很少主動(dòng)參加社區(qū)管理，社區(qū)居民民主觀念淡?。ǘ┮悦绹鵀榇淼纳鐓^(qū)自治模式社區(qū)自治模式的主要特點(diǎn)是政府行為與社區(qū)行為相對分離。政府對社區(qū)的干預(yù)主要以間接的方式進(jìn)行,其主要職能是通過制定各種法律法規(guī)去規(guī)范社區(qū)內(nèi)不同集團(tuán)、組織、家庭和個(gè)人的行為,協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)各種利益關(guān)系并為社區(qū)成員的民主參與提供制度保障。而社區(qū)內(nèi)的具體事務(wù)則完全實(shí)行自主自治,與政府部門并沒有直接的聯(lián)系。美國的社區(qū)自治模式有以下特點(diǎn)：非營利組織—美國城市社區(qū)發(fā)展的主力軍依靠社團(tuán)組織實(shí)行民主管理強(qiáng)調(diào)法制功能，實(shí)施依法管理社區(qū)規(guī)劃較為嚴(yán)格合理非營利性機(jī)構(gòu)在美國

非營利性機(jī)構(gòu)在美國的經(jīng)濟(jì)中占有不容忽視的重要地位。非營利組織涵蓋了半數(shù)美國的醫(yī)院、1/3的診所、1/4的養(yǎng)老院、46%的高等教育機(jī)構(gòu)……2006年美國國家慈善統(tǒng)計(jì)中心及美國當(dāng)前人口調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在美國聯(lián)邦稅務(wù)局注冊的非營利組織大約有140萬個(gè)(其中1/4為教堂或者宗教組織)。這些非營利性機(jī)構(gòu)的年收入占到美國GDP的5.2%，其所付工資和薪水的比例占美國工資支付水平的8.3%。

在這些非營利組織中，2005年美國的基金會(huì)有大小7.68萬家，其中比較重要的、社會(huì)影響較大的約有1000家，梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)、福特基金會(huì)等名列其中。

（三）以日本為代表的混合模式

在混合模式中,政府對社區(qū)發(fā)展的干預(yù)較為寬松,政府的主要職能是規(guī)劃、指導(dǎo)并提供經(jīng)費(fèi)支持,官方色彩與民間自治特點(diǎn)在社區(qū)發(fā)展的許多方面交織在一起。由政府部門人員與地方及其他社團(tuán)代表共同組成社區(qū)管理組織機(jī)構(gòu)，或是由政府有關(guān)部門對社區(qū)工作和社區(qū)建設(shè)加以規(guī)劃、指導(dǎo)，并撥給相當(dāng)經(jīng)費(fèi)，但政府對社區(qū)的干預(yù)相對比較寬松和間接，社區(qū)組織與管理以自治為主。

建立以人為本、為民服務(wù)以及居安思危的思想意識(shí)城市社區(qū)管理趨于民主化、自治化

政府指導(dǎo)、支持和監(jiān)督日本模式的特征二、西方國家社區(qū)管理模式的共同特點(diǎn)

1．組織管理機(jī)構(gòu)健全，權(quán)限職責(zé)清晰西方國家的社區(qū)內(nèi)都建有社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)顧問團(tuán)等組織機(jī)構(gòu)，并有相應(yīng)的法律對各種社區(qū)組織機(jī)構(gòu)的組成及權(quán)限進(jìn)行明確規(guī)定。2．非營利組織在社區(qū)發(fā)展中具有重要作用實(shí)施社區(qū)發(fā)展計(jì)劃的各國，社區(qū)發(fā)展的各項(xiàng)服務(wù)性工作一般是由非營利性中介組織具體操作實(shí)施。3．社區(qū)志愿者組織是社區(qū)建設(shè)和發(fā)展不可缺少的力量社區(qū)志愿者組織是由社會(huì)各界志愿者組成的服務(wù)團(tuán)體。國外社區(qū)志愿者組織的基本特征有：（1）組織形式多樣，服務(wù)方式靈活。（2）社區(qū)志愿者來源廣泛，數(shù)量眾多。（3）“三位一體”的資金扶持。第三節(jié)中國社區(qū)管理的實(shí)踐模式一、社區(qū)管理實(shí)踐模式概述社區(qū)管理的實(shí)踐模式是對社區(qū)管理實(shí)踐規(guī)律與社區(qū)工作本質(zhì)特征的理論概括，既源自社區(qū)管理實(shí)踐，又指導(dǎo)社區(qū)管理實(shí)踐。社區(qū)管理實(shí)踐與社區(qū)管理實(shí)踐模式的關(guān)系，實(shí)質(zhì)便是社區(qū)管理實(shí)踐與社區(qū)管理理論的關(guān)系。社區(qū)管理實(shí)踐模式是對某類社區(qū)管理實(shí)踐共同特征的理論概括和概念化抽象，是對社區(qū)管理實(shí)踐活動(dòng)的類型化概括，是對社區(qū)實(shí)踐本質(zhì)特征的理論化說明。社區(qū)管理實(shí)踐模式基本特征:高度的理論概括相對的穩(wěn)定性相當(dāng)大的代表性強(qiáng)烈的排他性和有效的區(qū)分性二、我國社區(qū)管理實(shí)踐模式的發(fā)展（一）行政推進(jìn)：街居一體化進(jìn)程中的上海模式“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”

上海社區(qū)的管理體制的基本模式是：以政府為主導(dǎo)，以社區(qū)為支點(diǎn)，以居民參與為核心的一體化管理體系。這種模式的價(jià)值在于能夠有效地利用政府部門的主導(dǎo)優(yōu)勢，統(tǒng)一各方面力量，形成合力，搞好協(xié)調(diào)，減少糾紛。上海社區(qū)管理的最大特點(diǎn)是將社區(qū)定位于街道，即所謂的街道社區(qū)，在實(shí)際的社區(qū)管理中，存在著街居一體化的傾向，并依靠行政力量，在街居聯(lián)動(dòng)的過程中發(fā)展社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)。上海各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)將社區(qū)管理視為鞏固城市基層政權(quán)的重要基礎(chǔ)，并使之成為四級(jí)網(wǎng)絡(luò)中的重要一環(huán)。1996年，上海街道辦事處被授予部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)、分級(jí)管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)等四項(xiàng)權(quán)限。又對街道內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置做了重大調(diào)整，設(shè)立了市政管理、社會(huì)治安綜合治理、財(cái)政經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展4個(gè)委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)社區(qū)管理、精神文明建設(shè)、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治安和街道經(jīng)濟(jì)等工作。上海市還把原派出所、工商等十支執(zhí)法隊(duì)合并為公安派出所、工商稅務(wù)所和城建監(jiān)察隊(duì)三支隊(duì)伍，后者則歸街道直接指揮調(diào)度，這些種種使得街區(qū)行政權(quán)力初步形成了一個(gè)完整的網(wǎng)絡(luò)，從而以街道為中心，完成了行政權(quán)力的整合。一般每個(gè)街道干部總數(shù)達(dá)到60名左右。為了進(jìn)一步增強(qiáng)街道財(cái)力，上海市采取了四項(xiàng)措施：一是街道經(jīng)濟(jì)上繳的財(cái)政收入，原則上返還街道；二是將市、區(qū)兩極政府用于綠化、環(huán)衛(wèi)、市政等方面的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)全額撥給街道，實(shí)行“條費(fèi)塊轉(zhuǎn)”，定向支出：三是新建辦事處和居委會(huì)兩年內(nèi)由區(qū)財(cái)政撥經(jīng)費(fèi)用于社區(qū)事業(yè)；四是居委會(huì)工作人員的總收入，應(yīng)大致相當(dāng)于本市職工月平均收入水平，并規(guī)定居委會(huì)不從事以盈利性為目的的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。（二）組織構(gòu)建：以政治模仿為鮮明特征的沈陽模式它的特征是從基層政權(quán)建設(shè)入手搞好城市社區(qū)組織建設(shè)，構(gòu)造社區(qū)決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層以及三者之間的互動(dòng)機(jī)制，從而形成議行分離、相互制約的運(yùn)行機(jī)制。沈陽模式的最大特點(diǎn)在于：借鑒我國國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，創(chuàng)造性地在社區(qū)設(shè)立了社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)和社區(qū)居民委員會(huì)作為社區(qū)自治的主體組織，同時(shí)借鑒國家層面政權(quán)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過建章建制，明確了三個(gè)自治主體組織之間的關(guān)系、社區(qū)黨支部的地位與作用。沈陽模式在組織構(gòu)建和機(jī)制再造方面的創(chuàng)新體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)社區(qū)成員代表大會(huì)(居民代表會(huì)議)與社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系得到了明確，充實(shí)了《居委會(huì)組織法》對二者關(guān)系不明確的界定；(2)在社區(qū)內(nèi)初步架設(shè)起自治組織的整體性結(jié)構(gòu)框架，為社區(qū)居委會(huì)向自治方向邁進(jìn)提供了組織載體；(3)增設(shè)社區(qū)協(xié)商議事會(huì)作為監(jiān)督層，使得監(jiān)督議事機(jī)制健全起來并正常化、規(guī)范化。此外，沈陽模式還在以下諸方面進(jìn)行了創(chuàng)新：(1)科學(xué)調(diào)整社區(qū)規(guī)模，明確地將社區(qū)定位在小于街道，大于原居委會(huì)的層面上，按照有利于社區(qū)自治、管理資源利用、有利于提高工作效能原則組建新的社區(qū)；(2)將單位納入社區(qū)，使社區(qū)有相對完整的管轄面積，成為完整的治理單位；(3)采取公開招聘方式提高社區(qū)居委會(huì)成員素質(zhì)；(4)率先提出要轉(zhuǎn)變政府職能，使社區(qū)真正享有自治的權(quán)利：(5)在社區(qū)設(shè)立專業(yè)組織，使得社區(qū)組織架構(gòu)更進(jìn)一步趨于完善；(6)嘗試人大代表與社區(qū)定位聯(lián)系工作的方式，促進(jìn)了基層民主政治建設(shè)的落實(shí)。專欄：沈陽市沈河區(qū)社區(qū)民主自治組織框架與管理體系示意圖社區(qū)民主自治管理領(lǐng)導(dǎo)核心社區(qū)黨的組織社區(qū)民主自治管理決策權(quán)力機(jī)構(gòu)：社區(qū)成員代表大會(huì)社區(qū)自治管理工作體系社區(qū)保障服務(wù)工作體系社區(qū)環(huán)境工作體系社區(qū)文化教育工作體系社區(qū)治安綜合治理工作體系社區(qū)計(jì)生婦女工作體系社區(qū)協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系保障服務(wù)干事環(huán)境衛(wèi)生干事文化教育干事治安調(diào)解干事計(jì)生婦女干事綜合協(xié)調(diào)干事社社社區(qū)區(qū)區(qū)樓單成長元員組代長表大會(huì)社社社社社社區(qū)區(qū)區(qū)區(qū)區(qū)區(qū)志老服經(jīng)衛(wèi)再愿年務(wù)常生就者人站性服業(yè)協(xié)協(xié)捐務(wù)服會(huì)會(huì)助站務(wù)站站

社社區(qū)區(qū)環(huán)環(huán)境境美保化潔協(xié)隊(duì)會(huì)社社社社區(qū)區(qū)區(qū)區(qū)文青文文化少體明教年藝市育協(xié)術(shù)民協(xié)會(huì)科學(xué)會(huì)技校愛文好體者活協(xié)動(dòng)會(huì)室社社社社社區(qū)區(qū)區(qū)區(qū)區(qū)治治防警義安安盜務(wù)務(wù)綜巡門室看合邏維家治隊(duì)修網(wǎng)理隊(duì)協(xié)會(huì)治保會(huì)社社區(qū)區(qū)計(jì)婦劃女生協(xié)育會(huì)協(xié)會(huì)協(xié)協(xié)協(xié)協(xié)調(diào)調(diào)調(diào)調(diào)社社社社區(qū)區(qū)區(qū)區(qū)企業(yè)人物事主民業(yè)業(yè)委聯(lián)公單員絡(luò)司位會(huì)員聯(lián)合會(huì)社區(qū)民主自治管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)：社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)社區(qū)民主自治管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)：社區(qū)委員會(huì)（下設(shè)七大工作體系）（三）自我革命：以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的武漢江漢模式

江漢模式包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：(1)明確提出轉(zhuǎn)變政府職能，提升社區(qū)自治功能，建立政府行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制相結(jié)合，政府管理功能與社區(qū)自治功能互補(bǔ)的新型城市基層管理體制。(2)以體制創(chuàng)新為重點(diǎn)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，其內(nèi)容包括：明確居委會(huì)與街道辦事處、居委會(huì)與政府職能部門“指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”的關(guān)系：明確政府職能部門、居委會(huì)各自的職能，居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)公共事務(wù)、福利保障等自治事務(wù)，只協(xié)助政府部門履行職能，不能承擔(dān)行政性任務(wù)指標(biāo)。(3)政府部門面向社區(qū)、轉(zhuǎn)變職能、工作重心下移。江漢區(qū)推行“五個(gè)到社區(qū)”：人員配置到社區(qū)、工作重心到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、考評監(jiān)督到社區(qū)、工作經(jīng)費(fèi)到社區(qū)。(4)費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，責(zé)權(quán)利配套。對于確需社區(qū)配合的工作，在與社區(qū)協(xié)商后，按照“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，由職能部門與社區(qū)共同完成。(5)建立評議考核監(jiān)督機(jī)制。（四）.武漢市漢口江岸區(qū)百步亭花園社區(qū)百步亭花園社區(qū)地處武漢市漢口江岸區(qū)，由武漢安居工程發(fā)展有限公司開發(fā)建設(shè)，是武漢市內(nèi)最大的安居示范工程。在社區(qū)管理體制上百步亭花園社區(qū)作了大膽嘗試和創(chuàng)新，采取“社區(qū)管理委員會(huì)”、“物業(yè)管理公司”、“居民委員會(huì)”三位一體的新型管理模式。此外，還設(shè)立了黨委會(huì)和群眾團(tuán)體組織，成立了“業(yè)主委員會(huì)”以及駐區(qū)組織輔助系統(tǒng)。百步亭花園社區(qū)管理模式最大的創(chuàng)新是不設(shè)“街道辦”，而改設(shè)“百步亭花園社區(qū)管理委員會(huì)”（以下簡稱“管委會(huì)”）?！肮芪瘯?huì)”是一個(gè)半行政半自治的組織。所謂半行政是指武漢市江岸區(qū)政府授權(quán)“管委會(huì)”直接履行基層政府的部份職能，領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)社區(qū)組織及各項(xiàng)活動(dòng)。所謂半自治是指“管委會(huì)”由百步亭花園社區(qū)各自治組織負(fù)責(zé)人、各管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和業(yè)主代表組成。

“管委會(huì)”與“街道辦”不同。首先，“管委會(huì)”根據(jù)江岸區(qū)政府的授權(quán)履行的行政管理職能僅是“街道辦”的政府職能之一部份。其次，“管委會(huì)”不是江岸區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，不具有“街道辦”的法律地位。再次，“管委會(huì)”的組成人員不同于“街道辦”。在一個(gè)相當(dāng)于“街道”規(guī)模的現(xiàn)代城市社區(qū)不按照慣常的做法設(shè)立“街道辦”建制，而是由一個(gè)半行政半自治的組織行使原由“街道辦”行使的社區(qū)管理方面的部份職能，此舉在中國無疑是一個(gè)大膽創(chuàng)新。（五）青島市市南區(qū)江蘇路社區(qū)

2004年，山東省青島市市南區(qū)江蘇路“街道辦”改變了功能和地位，其新名稱為“江蘇路社區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)”，這是國內(nèi)首個(gè)社區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)。它由政府派出人員、社區(qū)自治組織負(fù)責(zé)人和社區(qū)單位（企業(yè)）代表三部分人員構(gòu)成，下設(shè)“黨群工作部”和“社區(qū)公共服務(wù)中心”。“黨群工作部”主要負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)黨員的管理、學(xué)習(xí)，“社區(qū)公共服務(wù)中心”則在安全與司法、市容與環(huán)境、人口與健康、家政與公益、就業(yè)與保障等8個(gè)方面為社區(qū)居民提供“一站式”公共服務(wù)?！吧鐓^(qū)公共服務(wù)委員會(huì)”主要擔(dān)負(fù)公共管理、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查3項(xiàng)職能。服務(wù)管理就是接受區(qū)政府的委托，對轄區(qū)的公共設(shè)施、公共服務(wù)和公共福利項(xiàng)目行使管理職能，同時(shí)為各部門、單位和社區(qū)居民做好服務(wù)工作；組織協(xié)調(diào)就是協(xié)調(diào)政府部門、社會(huì)及社區(qū)各方面的利益關(guān)系，組織地區(qū)性的社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的活動(dòng)等；監(jiān)督檢查就是對行政部門為社區(qū)居民服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行考評。六、鹽田模式深圳市鹽田區(qū)圍繞理順政府與社區(qū)關(guān)系以增強(qiáng)政府管理水平和社區(qū)自治功能“兩條主線”，通過制度創(chuàng)新，實(shí)行城市基層管理全面改革，以重構(gòu)社會(huì)管理體制，使社區(qū)建設(shè)逐漸由政府主導(dǎo)變?yōu)樯鐣?huì)主導(dǎo)。該區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)全面推行社區(qū)居委會(huì)直選，以推動(dòng)社區(qū)居委會(huì)自治。該區(qū)的管理體制首先實(shí)現(xiàn)了從“議行合一”的舊體制向以“議行分設(shè)”理念構(gòu)建的“一會(huì)（合）兩站”社區(qū)組織體制的過渡，進(jìn)而將承擔(dān)政府工作的社區(qū)工作站從社區(qū)居委會(huì)中剝離出來歸入政府條條管理，建立了“一會(huì)（分）兩站”的社區(qū)管理新模式，從而在城市基層管理體制上實(shí)施了三次創(chuàng)新。七、北京石景山區(qū)魯谷社區(qū)北京石景山區(qū)魯谷社區(qū)實(shí)在很普通：轄區(qū)面積7平方公里，常住人口近6萬。但是，石景山區(qū)是“全國社區(qū)建設(shè)示范區(qū)”，而魯谷社區(qū)又是“示范區(qū)”中的“試點(diǎn)”，因此，它就變得不普通了。

走進(jìn)魯谷社區(qū)，第一印象是它“名不副實(shí)”。我國目前城市里社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居委會(huì)轄區(qū)，可魯谷社區(qū)卻是脫胎于街道辦事處，下轄20個(gè)居委會(huì)，可謂是個(gè)“大社區(qū)”。此外，雖然其行政職能相當(dāng)于一個(gè)街道辦事處，但卻正在從街道辦事處的“全能政府”向新型社區(qū)的“有限政府”過渡：與一般街道辦事處17個(gè)科室相比，魯谷社區(qū)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)僅有4個(gè)科室；公務(wù)員編制為39人，比原先減少了57％；職能減少了28項(xiàng)。

10月12日，魯谷社區(qū)又誕生了北京市第一個(gè)街道辦事處級(jí)的群眾性自治組織———魯谷社區(qū)代表會(huì)議。社區(qū)代表的產(chǎn)生過程采用了直選方式，很多候選人發(fā)表了演講，并接受了選民質(zhì)詢。整個(gè)選舉過程符合公開、公正的原則，代表構(gòu)成滿足了廣泛性、典型性要求。

社區(qū)代表會(huì)議選舉產(chǎn)生的社區(qū)委員會(huì)是社區(qū)代表會(huì)議的常設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，下設(shè)6個(gè)專業(yè)工作組，分別承擔(dān)以下六大項(xiàng)工作：社區(qū)服務(wù)和社會(huì)福利、治安和人民內(nèi)部矛盾調(diào)解、文教體衛(wèi)、環(huán)境和物業(yè)管理、醫(yī)療和計(jì)劃生育、社區(qū)共建和協(xié)調(diào)發(fā)展。

到11月13日，由社區(qū)代表會(huì)議、社區(qū)委員會(huì)、各居委會(huì)和社會(huì)中介組織組成的魯谷社區(qū)自治工作體系初步形成，并開始運(yùn)行起來。

社區(qū)黨工委、行政事務(wù)管理中心、社區(qū)代表會(huì)議“三駕馬車”共同管理社區(qū)

在脫下街道辦事處的“外衣”后，不到一年的時(shí)間內(nèi)，魯谷社區(qū)黨工委、行政事務(wù)管理中心、社區(qū)代表會(huì)議“三駕馬車”先后誕生，構(gòu)成了管理社區(qū)、服務(wù)居民的三個(gè)組織體系。

《魯谷社區(qū)代表會(huì)議章程》規(guī)定，魯谷社區(qū)代表會(huì)議是在社區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)群眾性自治組織，代表社區(qū)廣大居民和社會(huì)單位的共同利益，履行協(xié)商議事、民主決策、協(xié)調(diào)監(jiān)督的職責(zé)，承接政府逐步剝離出的有關(guān)社會(huì)事務(wù)，參與社區(qū)建設(shè)，積極引導(dǎo)社區(qū)居民依法自治。

魯谷社區(qū)黨工委書記、新當(dāng)選的魯谷社區(qū)委員會(huì)主任委員崔章程介紹說，魯谷社區(qū)將把轄區(qū)行政執(zhí)法和行政管理的各項(xiàng)職能梳理后歸位于政府：原先承擔(dān)的勞動(dòng)監(jiān)察、居民私房翻建審批、殯葬管理執(zhí)法、社會(huì)人員高考等工作進(jìn)行剝離，歸還給有關(guān)職能部門；統(tǒng)計(jì)、城管工作交由相應(yīng)部門實(shí)行人、財(cái)、物垂直領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)只為其提供相關(guān)保障服務(wù)；把原來由政府負(fù)責(zé)的社區(qū)教育、體育、群眾文化、市民學(xué)校和校外教育等社會(huì)事務(wù)性職能轉(zhuǎn)給社區(qū)委員會(huì)承擔(dān)。社區(qū)代表會(huì)議將對政府有關(guān)職能部門及派駐社區(qū)的各專業(yè)工作機(jī)構(gòu)及人員進(jìn)行考評，考評結(jié)果作為該機(jī)構(gòu)人員提升、晉級(jí)、評選先進(jìn)的重要依據(jù)之一。如果僅僅是在名義上改了體制，而實(shí)質(zhì)內(nèi)容未改，那就是“換湯不換藥”、“新瓶裝舊酒”。無論是哪種模式、哪種改革方案，其根本的出發(fā)點(diǎn)或要解決的核心問題都是一個(gè)，那就是如何處理政府及其派出機(jī)構(gòu)“街道辦”與社區(qū)之間的關(guān)系。社區(qū)管理的完善根在街道管理體制

1.“街道”管理體制改革的動(dòng)力來自哪里？

從理論上來說，“街道”管理體制的改革來自兩種力量的推動(dòng)。一是社會(huì)發(fā)育，尤其是社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，社區(qū)自治能力的提高應(yīng)該要求打破原有的僵化的“街道”體制。二是政府自身，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的改革已經(jīng)走到頭了，政府再也無權(quán)可放，但仍然面臨很多矛盾和問題；政府欲提高城市管理能力，首先應(yīng)當(dāng)考慮的自然是從基層的“街道”改革著手。

上述“街道”管理體制改革的新探索，無一例外的都是地方政府主導(dǎo)的結(jié)果，甚至可以說是某些地方政府負(fù)責(zé)人主導(dǎo)的結(jié)果。地方官員對“街道”管理體制改革有很大的積極性，都想創(chuàng)新，都想成為“示范區(qū)”和“樣板”，甚至前任負(fù)責(zé)人想出一個(gè)方案，后任負(fù)責(zé)人又提出另一個(gè)方案，而社區(qū)和居民卻始終處于被動(dòng)和無聲的境地，因而這樣的改革是單方面的，沒有居民的參與。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的根本原因是，“街道”的基層管理仍然存在著“對上不對下”的官僚主義弊端，基層干部做出“成就”即可升遷，所以往往是“表面文章”做得多，而對民眾產(chǎn)生的實(shí)際效果卻不大。因此，可以說目前“街道”管理體制的改革動(dòng)力不足，沒有社區(qū)自治功能的成熟，沒有社區(qū)民眾自發(fā)的要求和支持，再新的改革創(chuàng)意、再漂亮的政策思路、再大的投入，或許能影響一時(shí)、紅火一陣，卻不能持久。

2.“街道”管理體制改革的障礙在哪里？

上海的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制在短期內(nèi)對城市的基層管理和社區(qū)發(fā)展發(fā)揮了很大作用，但存在著難以回避的矛盾和問題。比較實(shí)踐中的探索和學(xué)者的意見，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的“街道”管理體制改革都是采用比較容易實(shí)施的方案，要么完善“街道辦”的功能，要么撤消“街道辦”，要么不設(shè)置“街道辦”，這些都是相對容易做到的，而“虛區(qū)實(shí)街”或讓區(qū)級(jí)政府成為基層政府等方案，卻由于涉及面大而難以做到。目前“街道”管理體制的改革只是在“街道”層面或“街道”以下層面探索，它帶來的一個(gè)直接問題是，現(xiàn)有的改革方案都存在一個(gè)隱憂，即“街道”改革后是否真的可以擺脫原有體制的制約。實(shí)際上，“街道”管理體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，而不只是“街道”自身的改革；沒有整體通盤的考量，必然會(huì)受到宏觀體制的制約?！敖值馈备母锩媾R的是向上的瓶頸制約和原有的體制障礙，眼前不可能有更多的突破。3.“街道”管理體制改革的未來出路在哪里？

可以說，隨著城市發(fā)展進(jìn)程的不斷加速，改革“街道”管理體制將成為一種必然要求。未來“街道”改革的出路在哪里？筆者認(rèn)為主要在兩個(gè)方面：一是政府職能的轉(zhuǎn)移。目前政府管理體制的改革往往是職能下移而非外轉(zhuǎn)，由于“漏斗效應(yīng)”，導(dǎo)致“街道”不堪負(fù)擔(dān)。然而，政府管理重心的下移并不等于政府職能的轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變是適應(yīng)市場機(jī)制的要求，對政府角色、管理范圍、管理權(quán)限的重新定位，而不是城市政府的職能與任務(wù)在各級(jí)政府內(nèi)部的轉(zhuǎn)移。二是社區(qū)自治