我國中職教育經(jīng)費(fèi)探析總量不足與結(jié)構(gòu)性失衡

我國中職教育經(jīng)費(fèi)探析總量不足與結(jié)構(gòu)性失衡

F08；G40-054：A1003-4870(2011)03-0056-05教育經(jīng)費(fèi)投入作為支撐國家長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資，是教育事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。與普通教育相比，中等職業(yè)教育在辦學(xué)模式、培養(yǎng)人才等方面因其自身“實(shí)踐性”特征，更需要為其提供充足的經(jīng)費(fèi)保障。但是，長期以來我國中等職業(yè)教育存在經(jīng)費(fèi)總量不足和結(jié)構(gòu)性失衡兩大主要問題，極大地制約了其內(nèi)涵質(zhì)量的提升和可持續(xù)發(fā)展。一、我國中職教育經(jīng)費(fèi)總量不足1.中職教育經(jīng)費(fèi)投入絕對(duì)數(shù)有所增加，但增長比例相對(duì)偏低近年來，隨著我國中等職業(yè)教育規(guī)模迅速擴(kuò)張，其經(jīng)費(fèi)投入絕對(duì)數(shù)量也呈現(xiàn)出了逐年增長趨勢，但總體而言，與全國教育經(jīng)費(fèi)相比，中職教育經(jīng)費(fèi)增長比例偏低。如表1所示：1999年和2009年全國教育經(jīng)費(fèi)分別為3349億元和16503億元，中職教育經(jīng)費(fèi)分別為394億元和1199億元，增幅分別為392.8%和204.3%，從年增長率來看，2006年以前，中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)年增長率均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國教育經(jīng)費(fèi)年增長率。2007年之后，這種趨勢有所扭轉(zhuǎn)，中職教育經(jīng)費(fèi)年增長率均高于全國教育經(jīng)費(fèi)增長率。2.中職教育經(jīng)費(fèi)占全國各類教育經(jīng)費(fèi)比例偏低，且呈逐年下降趨勢我國中職教育經(jīng)費(fèi)在各級(jí)各類教育經(jīng)費(fèi)投入中的比例偏低，且逐年下降。如表2所示。1999-2009年，中職教育經(jīng)費(fèi)投入所占比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于高等教育、中學(xué)、小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)投入所占總教育經(jīng)費(fèi)的比例。2005-2009年，中學(xué)里的普通高中教育經(jīng)費(fèi)占總教育經(jīng)費(fèi)比例分別為12.9%、12.6%、11.5%、11.1%、10.8%，比中職教育經(jīng)費(fèi)所占比例分別高出6.1%、6%、4.5%、3.9%、3.5%；同期，我國中職教育在校生規(guī)模與普通高中在校生規(guī)模處于大體相當(dāng)狀態(tài)。發(fā)達(dá)國家對(duì)教育成本的研究表明，職業(yè)教育的辦學(xué)成本是普通教育成本的2.64倍，即職業(yè)教育需要更大的投入，這更充分說明了我國中職教育經(jīng)費(fèi)在各級(jí)各類教育經(jīng)費(fèi)投入中比例偏低的事實(shí)。3.中職教育生均經(jīng)費(fèi)投入低，遠(yuǎn)不能滿足辦學(xué)需求生均經(jīng)費(fèi)是學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)保障的重要部分，直接影響到教育發(fā)展?fàn)顩r。表3為我國中職教育與普通高中生均經(jīng)費(fèi)投入情況，總的來看，兩類教育生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)均呈逐年增長趨勢，且增長幅度比較明顯。具體而言，除1999年、2006年外，中職教育生均事業(yè)費(fèi)均略高于普通高中，但相差甚小。而2001-2006年，中職教育生均公用經(jīng)費(fèi)均低于普通高中，其他年份稍微高于普通高中。2009年，中職教育生均經(jīng)費(fèi)與普通高中差距達(dá)最大，但其生均事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)也只有普通高中的113.4%和139.9%。而世界銀行早在1988年研究認(rèn)為，發(fā)展中國家職業(yè)教育生均成本通常比普通中學(xué)生均成本要高153%。[1]可見，與普通高中相比，我國中職教育預(yù)算內(nèi)生均經(jīng)費(fèi)投入比例還很低，且絕對(duì)數(shù)量也不能滿足其辦學(xué)需要。二、我國中職教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)性失衡1.中職教育經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)比例不合理《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》把我國中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)主要分為5個(gè)來源渠道：國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐資和集資辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收入、其他教育經(jīng)費(fèi)幾部分構(gòu)成。中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)來源各要素間的構(gòu)成情況及比例如表4。從表4可看出：我國中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)來源渠道中，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)與事業(yè)收入(主要是學(xué)雜費(fèi))所占總經(jīng)費(fèi)來源渠道中的比例處于絕對(duì)主體地位，而社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人公民辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐資和集資辦學(xué)經(jīng)費(fèi)比例非常低，各要素之間的結(jié)構(gòu)比例還有待改善。(1)國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)從1999年到2005年從59.2%下降到54%，降幅為5.2%，而2005年到2009年從54%上升到67.9%，增幅為13.9%，這表明國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占中職教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)在逐步增加與改善，體現(xiàn)了國家是中職教育投資的主體；(2)社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)比例低，尤其是2009年所占比例驟降為1.1%；(3)社會(huì)捐資和集資辦學(xué)經(jīng)費(fèi)非常低，1999年到2009年，所占比例整體呈下降趨勢，從1.3%下降為0.3%；(4)事業(yè)收入結(jié)構(gòu)比例總體上也呈現(xiàn)出增長趨勢，從1999年的27.1%上升至2007年的34.7%，這說明個(gè)人或家庭承擔(dān)了比較重的中職教育成本。2007年起，國家開始對(duì)農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生實(shí)行免學(xué)費(fèi)政策，在政府政策作用下學(xué)生承擔(dān)的學(xué)雜費(fèi)比例結(jié)構(gòu)呈下降趨勢，降至2009年的27.9%。2.中職教育生均經(jīng)費(fèi)地區(qū)差異大，且有擴(kuò)大趨勢我國中職教育地域間發(fā)展不平衡的現(xiàn)象是多年來一直存在的問題，教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)不均衡是其主要原因之一。主要表現(xiàn)為生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)的地區(qū)差異非常明顯。表5所示為中等職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)的地區(qū)差異情況。從表5可以看出：1999年，生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)投入最高的省為2815元，最低為551元，極差為2264元，2009年，生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)投入最高的省為13123元，最低為2236元，極差為10887元；1999年，生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)最高的省為1167元，最低的省為46元，極差為1121元，2009年，生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出最高的省為6526元，最低為440元，極差為6086元?？梢姡簝烧咴诟鞯貐^(qū)投入的極差呈現(xiàn)出大幅增長趨勢，這充分說明我國中等職業(yè)教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)投入和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出的地區(qū)差距非常不均衡，而且這種非均衡的勢態(tài)越來越嚴(yán)重。三、中職教育經(jīng)費(fèi)總量不足與結(jié)構(gòu)性失衡的影響1.不能滿足中職教育自身內(nèi)涵發(fā)展的需要，也制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁當(dāng)前，我國中等職業(yè)教育發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史發(fā)展階段，其數(shù)量和規(guī)模問題基本解決，必須把工作重點(diǎn)從外延式的規(guī)模發(fā)展及時(shí)轉(zhuǎn)移到內(nèi)涵式的質(zhì)量提升上來，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。而當(dāng)前我國中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入不足的現(xiàn)狀，嚴(yán)重制約了其內(nèi)涵質(zhì)量的提升和可持續(xù)發(fā)展。中等職業(yè)教育主要培養(yǎng)應(yīng)用型、技術(shù)型人才，專業(yè)實(shí)踐能力的培養(yǎng)是其教學(xué)的重要一環(huán)，其技術(shù)載體是需要消耗大量資金投入的基礎(chǔ)設(shè)施，如相應(yīng)的配套實(shí)訓(xùn)室、儀器、設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)與管理成本等，而且這些配套的儀器設(shè)備等還要隨著市場的變化而不斷更新和擴(kuò)充，其“實(shí)踐性”的本質(zhì)特征要求投入比普通教育高得多的經(jīng)費(fèi)。但是當(dāng)前中職教育經(jīng)費(fèi)總體投入不足使得一些職業(yè)學(xué)校連必備的教育設(shè)施也無力購買，基地?zé)o法開發(fā)，實(shí)驗(yàn)無法進(jìn)行，難以滿足專業(yè)實(shí)踐教學(xué)的需要。這直接影響了學(xué)生實(shí)踐操作能力的培養(yǎng)和學(xué)校教學(xué)水平的提升，嚴(yán)重阻礙了提高質(zhì)量這一核心任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)費(fèi)投入不足，教育質(zhì)量難以保證，也影響了中等職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)。中等職業(yè)教育是為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行業(yè)的發(fā)展服務(wù)，在“以人為本”的基點(diǎn)上謀求人的發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的和諧互動(dòng)[2]。經(jīng)費(fèi)總體投入不足影響了其為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展培養(yǎng)更多更好的技術(shù)應(yīng)用型人才的服務(wù)功能的發(fā)揮，使得中等職業(yè)教育的發(fā)展無法滿足勞動(dòng)力市場對(duì)人才的需求，最終也影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)對(duì)中等職業(yè)學(xué)校的支撐作用，從而形成了惡性循環(huán)。2.擴(kuò)大了中職教育非均衡發(fā)展趨勢，從而影響了教育公平的實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)和教育社會(huì)學(xué)研究都表明，接受中等職業(yè)教育的學(xué)生，大部分都是來自于社會(huì)中、低收入階層的子女。而事實(shí)上，他們對(duì)普通教育同樣有著強(qiáng)烈的需要。與相對(duì)充足的普通高中教育投入相比，中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入不足使得其成為社會(huì)公眾眼中的“次等教育”，中等職業(yè)教育質(zhì)量不高。這就使得學(xué)生在從選擇中等職業(yè)教育，到接受中等職業(yè)教育的過程，再到運(yùn)用所學(xué)技能踏上就業(yè)崗位的整個(gè)過程均受到不公平的待遇，同時(shí)也影響著中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生的職業(yè)發(fā)展和社會(huì)流動(dòng)。而地區(qū)間中職教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)的巨大差距，進(jìn)一步擴(kuò)大了各地區(qū)間中等職業(yè)教育非均衡發(fā)展的趨勢。使得學(xué)生因所處地區(qū)的差異接受著有差別的中等職業(yè)教育，造成接受中等職業(yè)教育內(nèi)部群體之間的不公平。四、解決中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入問題的對(duì)策建議解決中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中存在的問題，實(shí)際上面臨的主要任務(wù)是：1.依法加大政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的總投入，優(yōu)化職教經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)首先，需要增加政府對(duì)教育總經(jīng)費(fèi)的投入。早在1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》中就明確提出：“逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末達(dá)到4%”。然而，直到2010年，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為3.69%，不僅沒有達(dá)到4%的規(guī)定，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于4.5%的世界平均水平。為此，各級(jí)政府要切實(shí)按照《規(guī)劃綱要》的要求，確保在2012年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例達(dá)到4%。其次，要調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)在各級(jí)各類教育中的分配結(jié)構(gòu)。如前所述，在我國各級(jí)各類教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)中，尤其是與普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入相比，中職教育經(jīng)費(fèi)所占比例歷年來均處于非常低的狀態(tài)，這種現(xiàn)實(shí)非常不利于中職教育的可持續(xù)發(fā)展。建議政府部門通過比較職業(yè)教育和普通教育在培養(yǎng)人才的成本差異基礎(chǔ)上做出合理的結(jié)構(gòu)調(diào)整與規(guī)劃，增加職業(yè)教育投入經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)比例，以支撐其良性發(fā)展需要。2.建立獎(jiǎng)助學(xué)金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，降低個(gè)人成本分擔(dān)比例長期以來，在我國中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)來源渠道中，學(xué)生個(gè)人(家庭)所承擔(dān)的學(xué)雜費(fèi)的比例偏高，且呈現(xiàn)出增長趨勢。在一般的發(fā)達(dá)國家學(xué)生所承擔(dān)的學(xué)雜費(fèi)比例為20%左右。而且，我國中等職業(yè)教育學(xué)生多是農(nóng)村家庭和城市低收入家庭子女，家庭經(jīng)濟(jì)均比較困難，如果學(xué)雜費(fèi)太高，很多學(xué)生會(huì)因此而被拒之于中職教育門外，這是極為不公平的現(xiàn)象。所幸的是，我國政府從2005年起就意識(shí)到了這一嚴(yán)重的問題，逐步建立起了職業(yè)教育貧困學(xué)生助學(xué)制度。到2007年，90%的中職學(xué)生享受到每人每年1500元的助學(xué)金。且從2008年起，國家開始對(duì)農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生實(shí)行免學(xué)費(fèi)政策，在政府政策作用下學(xué)生承擔(dān)個(gè)人教育成本應(yīng)該會(huì)得到降低。目前的問題是，全國性的均等化資助制度，無論家庭收入多少，無論中、東、西部地區(qū)學(xué)生家庭收入差距多大，都采取“一刀切”的方式，并不能發(fā)揮其政策最大效用，且大大降低了資助制度的經(jīng)濟(jì)效益。建議政府根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，建立國家獎(jiǎng)助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。一方面，實(shí)行有差別化的資助制度，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)收入和家庭收入指標(biāo)，加大對(duì)中、西部地區(qū)貧困家庭的資助力度；另一方面，建立高額的獎(jiǎng)學(xué)金制度，激勵(lì)學(xué)生提高學(xué)習(xí)積極性和技能水平，形成良好的學(xué)習(xí)氛圍。3.完善激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金的注入首先，政府需要制定優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)行業(yè)參與職業(yè)教育的積極性。從社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)所占比例來看，我國中等職業(yè)教育對(duì)社會(huì)資金的利用率非常低下。因此，應(yīng)大力吸引社會(huì)資金的注入，鼓勵(lì)民辦中職教育發(fā)展。民辦教育可以匯聚資金，形成多元投資主體和多元融資渠道，改善公共財(cái)政嚴(yán)重不足的狀況。國家應(yīng)積極鼓勵(lì)社會(huì)力量、個(gè)人、團(tuán)體以各種形式參與職業(yè)教育，對(duì)于民辦職業(yè)職業(yè)教育應(yīng)與公辦學(xué)校一視同仁，對(duì)于有意投資職業(yè)教育的個(gè)人或社會(huì)力量，應(yīng)按照職業(yè)教育法和民辦教育促進(jìn)法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，給予政策支持和法律保障。其次，政府需要完善激勵(lì)機(jī)制，吸引社會(huì)捐贈(zèng)力量的投入。我國中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)來源渠道中，社會(huì)捐贈(zèng)所占比例極其低，且比例呈逐年下降趨勢，到2009年僅為0.05%。國家應(yīng)制定政策鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人對(duì)學(xué)校進(jìn)行捐贈(zèng)，并切實(shí)保護(hù)捐贈(zèng)者的合法利益，對(duì)捐贈(zèng)資金給予包括減免稅收等方面的優(yōu)惠。有必要時(shí)，可專門設(shè)立負(fù)責(zé)捐贈(zèng)工作的機(jī)構(gòu)，確保捐贈(zèng)者的利益。4.完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，建立生均經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)教育均衡發(fā)展首先，建議成立“生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定小組”，并對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。按照教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的公平性、全面性原則，確定各專業(yè)中中央、地方政府、受教育者應(yīng)承擔(dān)的比例，進(jìn)而規(guī)定各地區(qū)、各中職學(xué)校專業(yè)大類所需的生均經(jīng)費(fèi)最低控制標(biāo)準(zhǔn)，制定“我國中等職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)撥款實(shí)施條例”，以此作為各省、自治區(qū)、直轄市制定本地區(qū)中等職業(yè)學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見。通過調(diào)研確定制定生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)：一是我國東、中、西部地區(qū)各省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際水平、財(cái)力水平等綜合指標(biāo)；二是對(duì)我國中等職業(yè)學(xué)校各專業(yè)大類所需的生均培養(yǎng)成本的實(shí)際情況進(jìn)行核算，并依據(jù)培養(yǎng)成本、承受能力以及專業(yè)取向等情況，建立中等職業(yè)教育不同專業(yè)生均培養(yǎng)成本的指標(biāo)體系。其次，全國各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)以中央頒發(fā)的“中等職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)撥款實(shí)施條例”作為指導(dǎo)意見，同樣，根據(jù)省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)各縣市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際水平、財(cái)力水平等綜合指標(biāo)，各地區(qū)中職學(xué)校專業(yè)所需生均培養(yǎng)成本，制定切實(shí)可行的生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。并可通過法定程序提請(qǐng)省人大制定出臺(tái)關(guān)于職業(yè)院校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)文件，為標(biāo)準(zhǔn)的有效落實(shí)提供法律保障。并嚴(yán)格要求各縣、市按照文件予以落實(shí)。需強(qiáng)調(diào)的是，中央政府應(yīng)建立教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付制度和專項(xiàng)扶持制度，特別是要加大對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支