農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益分析

農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益分析

農(nóng)田水利一直是新中國的戰(zhàn)略性議題。新中國前30年，在“以糧為綱”的時代背景下，“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，水利成為當(dāng)時中國自上而下各級政府最為關(guān)注的焦點問題。也正是前30年的努力，為新中國建立了完備的農(nóng)田水利體系。分田到戶以后，因為已經(jīng)有良好的水利基礎(chǔ)，承包制又調(diào)動了農(nóng)民的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢一度大好。到20世紀(jì)90年代，因為農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，糧價低迷，農(nóng)民種糧積極性下降，農(nóng)田水利建設(shè)投入不足，在國家汲取資源的背景下，鄉(xiāng)村利益共同體形成①，“三農(nóng)”問題逐步成為影響國家發(fā)展的重大問題。取消農(nóng)業(yè)稅和其他面向農(nóng)民的收費后，之前由鄉(xiāng)村組織強制收取的農(nóng)田灌溉費用不再可以收取，鄉(xiāng)村組織逐步脫離農(nóng)田灌溉，農(nóng)戶成為獨立的農(nóng)田灌溉單位。同時，因為國家積年的水利欠賬，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)嚴(yán)重毀損。農(nóng)田水利再次陷于困境。取消農(nóng)業(yè)稅后，一方面，國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費，而且逐年提高對種糧農(nóng)民的補貼，從而極大地提高了農(nóng)民的種田積極性。另一方面，農(nóng)戶作為基礎(chǔ)灌溉單元的規(guī)模太小，農(nóng)田灌溉越來越成問題，農(nóng)戶不得不通過修挖各種微型水利來應(yīng)對灌溉的困難。農(nóng)戶微型水利的修挖又進(jìn)一步破壞了大中小型配套的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。糧食種植業(yè)是國家的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，作為糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)和糧食安全前提的農(nóng)田水利是國家必須重視的事業(yè)。農(nóng)村稅費改革后，尤其是最近幾年，國家不僅給農(nóng)戶越來越多的直補，而且迅速增加水利投資，農(nóng)田水利幾十年的欠賬正在償還。不過，農(nóng)田水利建設(shè)顯然不只是國家投入的問題，因為中國農(nóng)田水利是以中國“人均一畝三分、戶均不過十畝”且田塊分散的小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的，國家水利投入究竟應(yīng)該投在何處？水利投入與水利使用關(guān)系如何？在中國當(dāng)前的小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)上，如何建立起低風(fēng)險、低成本、可持續(xù)和高效益的農(nóng)田水利體系？這就需要仔細(xì)清理農(nóng)田水利的邏輯。本文中，我們以在湖北省沙洋縣六鎮(zhèn)的調(diào)查為基礎(chǔ)，討論農(nóng)田水利的利益主體及其行為邏輯，在此基礎(chǔ)上分析當(dāng)前農(nóng)田水利存在問題的癥結(jié)，提出建立保證國家糧食安全的農(nóng)田水利的基本原則與具體途徑。一、農(nóng)田水利的兩個基本前提討論農(nóng)田水利，我們需要首先明確討論的基本前提。我們認(rèn)為有兩個必須首先明確的基本前提，一是“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，中國季風(fēng)型氣候條件下，農(nóng)田水利的狀況是決定中國糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵要素，從糧食安全的角度看，中國必須保證農(nóng)田的基本水利條件。中國是一個大國，土地資源稀缺，極端氣候頻繁。沒有可靠的農(nóng)田水利，一旦出現(xiàn)極端干旱氣候，糧食生產(chǎn)就會大受影響。中國這樣的大國，一旦出現(xiàn)糧食問題，是不可能依靠其他國家來救助得了的。保證在極端氣候條件下面仍然可以獲得穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的水利條件，成為國家必須的戰(zhàn)略考慮。換句話說，建立可以旱澇保收的農(nóng)田水利體系是國家戰(zhàn)略任務(wù)。第二個基本前提是，中國農(nóng)田水利需要建立在當(dāng)前農(nóng)戶分散經(jīng)營的體制基礎(chǔ)上。“人均一畝三分，戶均不過十畝”的小農(nóng)經(jīng)濟，是當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)的基本形態(tài)，還將長期存在，我們不能離開這樣一個基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件來討論農(nóng)田水利基礎(chǔ)的建設(shè)。以上兩個基本前提是建立比較完善的農(nóng)田水利系統(tǒng)的條件和基礎(chǔ)。完善的農(nóng)田水利系統(tǒng)至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面，一是低風(fēng)險，二是低成本，三是可持續(xù)，四是高效益。所謂低風(fēng)險，就是要保證農(nóng)田旱澇保收，不能動輒旱死莊稼，尤其要能有效應(yīng)對異常天氣情況；所謂低成本，就是用最低成本來獲得有保障的農(nóng)田灌溉；所謂可持續(xù)，是指可以長期進(jìn)行下去，是永續(xù)性的；所謂高效益，是指農(nóng)民可以從農(nóng)田水利中受益，國家糧食安全有保障。下面我們通過回顧新中國農(nóng)田水利建設(shè)的歷史，重點分析當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)的各個利益主體及其成本收益，討論當(dāng)前農(nóng)田水利存在的困境，并嘗試性提出解決問題的辦法。二、新中國農(nóng)田水利建設(shè)的幾種形態(tài)在湖北沙洋農(nóng)村調(diào)查中，農(nóng)民所說“單干以來”，有兩個不同的時點，一是1982年分田到戶，二是2002年農(nóng)村稅費改革。這很有趣，因為1982年與2002年相隔20年，農(nóng)村社會發(fā)生了巨大變化。我們通常只講1982年分田到戶以來是“單干以來”，即是由“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制到家庭承包責(zé)任制，由集體經(jīng)濟到農(nóng)戶經(jīng)濟。農(nóng)民卻講出了有兩個“單干以來”的時點，而且在相當(dāng)多的時候，農(nóng)民講“單干以來”就是指2002年農(nóng)村稅費改革以來。湖北沙洋農(nóng)民這樣講是否有道理？是有道理的，因為1982年分田到戶，僅僅是分田到戶，中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度則仍然是“家庭承包、雙層經(jīng)營”的體制。田是分到戶了，但土地所有權(quán)仍然是村社集體的，農(nóng)戶仍然要承擔(dān)對村社集體的義務(wù)，村社集體仍然是一個經(jīng)營層次。這樣一種“家庭承包、雙層經(jīng)營”的農(nóng)村經(jīng)營體制，被認(rèn)為是中國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，要“長期不變”。按當(dāng)時的體制設(shè)計和農(nóng)村的實踐，村社集體經(jīng)營層次的作用是解決個體農(nóng)戶“不好辦和辦不好”的生產(chǎn)中的共同事務(wù)。村社集體在調(diào)整土地、興辦集體事業(yè)等方面也大多可以有所建樹。農(nóng)民不僅要承擔(dān)交給國家的農(nóng)業(yè)稅，而且要承擔(dān)用于村社集體事業(yè)的“三提五統(tǒng)”和承擔(dān)“兩工”義務(wù)。此外，村社集體可以向農(nóng)民收取用于共同生產(chǎn)事務(wù)的共同生產(chǎn)費。2002年稅費改革至2006年取消農(nóng)業(yè)稅，國家也同時取消了面向農(nóng)民的各種收費。取消了“兩工”。以前用于解決村莊共同生產(chǎn)事務(wù)的共同生產(chǎn)費也不再收取，而代之以“一事一議”。國家希望通過農(nóng)民自愿來籌集共同生產(chǎn)費用。取消農(nóng)業(yè)稅之前，村社集體向農(nóng)民收取的各種稅費和共同生產(chǎn)費，是有一定強制性的，雖然稅費（三提五統(tǒng)）和共同生產(chǎn)費具有不同的強制性，但搭在農(nóng)業(yè)稅中一并收取的三提五統(tǒng)和共同生產(chǎn)費，是農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)，即使有人拖欠稅費，也只是拖欠，賬是被作為農(nóng)戶欠集體的債務(wù)記在那里的，且這些債務(wù)是記利息的。理論上講，欠債是要還的。稅費改革時，中央為了穩(wěn)定農(nóng)村，緩解農(nóng)村干群關(guān)系，要求鎖定農(nóng)村債務(wù)，暫停各種向農(nóng)民清收欠債的行為，且一直到現(xiàn)在，國家也不再出臺政策向農(nóng)民清收各種欠債。農(nóng)民事實上都已認(rèn)定國家不再可能組織向農(nóng)民“清欠”了。鄉(xiāng)村干部也是這樣認(rèn)為。因此，農(nóng)民普通認(rèn)為，那些拖欠集體稅費的農(nóng)戶得了好處，而積極交稅費的農(nóng)戶吃了虧，上了當(dāng)。這也極大地削弱和搞亂了農(nóng)民對國家和集體的義務(wù)觀念。“一事一議”與之前共同生產(chǎn)費的差異之一在于，農(nóng)戶拖欠共同生產(chǎn)費是被作為債務(wù)記在農(nóng)戶與集體經(jīng)濟的往來上的，而“一事一議”決定向農(nóng)戶收費的費用不再能被作為債務(wù)記載下來，農(nóng)戶拖欠費用，也就拖欠了，沒有任何辦法強制，甚至無法作為債務(wù)記載下來。這樣，少數(shù)農(nóng)戶拖欠或拒交“一事一議”費用的行為就會極快地擴散，最后必然是所有農(nóng)戶都不再愿意交納“一事一議”費用。從我們在全國農(nóng)村調(diào)查的情況來看，“一事一議”很少有成功案例。與此同時，在權(quán)利話語下面，越來越強地賦予農(nóng)民更大的土地權(quán)利的呼聲逐步變成國家政策甚至法律，比如2002年的《土地承包法》不僅進(jìn)一步強化了農(nóng)戶土地承包權(quán)，而且規(guī)定村社集體一般不得預(yù)留機動地，2007年通過的《物權(quán)法》將土地承包權(quán)界定為用益物權(quán)，2008年中共十七屆三中全會決議規(guī)定“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”等等。在農(nóng)戶土地承包權(quán)被極大地加強的同時，土地集體所有權(quán)進(jìn)一步被削弱，村社集體調(diào)整土地利益分配的能力和從土地集體所有權(quán)中獲取收益的能力均因此削弱。也就是說，2002年稅費改革以來，以農(nóng)田灌溉為主要目標(biāo)的村社集體經(jīng)營層次因為無法向農(nóng)民收取費用，且喪失調(diào)整土地利益分配和從集體土地中獲取收益的權(quán)利，而不再能夠持續(xù)，“雙層經(jīng)營”因此變成了只有農(nóng)戶一個經(jīng)營層次。結(jié)果是村社集體迅速退出農(nóng)村共同生產(chǎn)事務(wù)，農(nóng)村中出現(xiàn)了千家萬戶搞水利的局面。換句話說，農(nóng)民說2002年是“單干以來”，就是指1982年分田到戶以來所形成的作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制解體后的又一輪“單干”。這樣一來，我們就可以劃分出農(nóng)村基本經(jīng)營制度的3個不同時期，一是1982年分田到戶以前的大集體時期，二是分田到戶后至2002年前的“家庭承包、雙層經(jīng)營”的時期，三是2002年農(nóng)村稅費改革以來的時期。這3個時期恰好對應(yīng)3種不同形態(tài)的農(nóng)田水利。具體如下。（一）大集體時期因為可以通過工分制來調(diào)動農(nóng)民參與公共事務(wù)的積極性②，大集體時期，國家有能力將農(nóng)田水利作為全國一盤棋，開始大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)。以湖北沙洋為例，在大集體時期，沙洋境內(nèi)即建立了漳河水庫（庫容22億立方米，全國最大的人工水庫之一）三干渠，7座中型水庫，29座小一型水庫，數(shù)十座大中型抽水泵站。除大中型水利設(shè)施以外，到大集體后期，以“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”為契機在全國掀起農(nóng)田水利基本建設(shè)的高潮，在不長的時間，全國一盤棋，基本上建立了大中小型水利設(shè)施配套，農(nóng)田水利基礎(chǔ)條件良好，且可以抗大旱排大澇的完整的農(nóng)田水利體系。1952年，中國耕地的灌溉面積為1995.5萬公頃，占農(nóng)地總面積18.5%。到1978年，中國耕地的灌溉面積達(dá)到4996.5萬公頃，占農(nóng)地總面積的45.2%③。大集體時期水利建設(shè)的缺點是，因為當(dāng)時調(diào)用勞力比較容易，水利建設(shè)不計成本，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)比較多，水利建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過高，水利建設(shè)的投入甚至超過了農(nóng)田實際灌溉需要，以沙洋縣為例，從漢江調(diào)水的大碑灣泵站的設(shè)計灌溉面積達(dá)到40多萬畝，而大碑灣泵站灌區(qū)與漳河水庫三干渠灌區(qū)重疊，從而導(dǎo)致大碑灣泵站設(shè)計灌溉能力從來沒有實現(xiàn)過。大集體時期，除了水利建設(shè)投入機制上的一盤棋以外，在用水體制上，因為人民公社是一個比較大的灌溉單元，大中型水利設(shè)施基本上可以通過“公社、大隊、生產(chǎn)隊”三級與農(nóng)田對接，從而可以保障農(nóng)田基本灌溉的需要。（二）雙層經(jīng)營時期分田到戶以后，雖然集體仍可以調(diào)用“兩工”來進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)，但大規(guī)模調(diào)動勞動力建設(shè)大中型水利設(shè)施的時期已過去，也正是因為大集體時期已經(jīng)修建完善的水利設(shè)施，雙層經(jīng)營時期可以從中獲取好處。這一時期，無論是國家還是農(nóng)民，都極少在大中型水庫和農(nóng)田基本建設(shè)上作大規(guī)模投入，“兩工”投入也大多只是維護大集體時期的水利體系。雙層經(jīng)營時期的一個重要之處是，村社集體仍然是一個經(jīng)營層次，仍然具有一定的經(jīng)營權(quán)力，比如可以組織“兩工”，且可以向農(nóng)民強制性地收取共同生產(chǎn)費，可以調(diào)整土地。正是因此，村社集體還可以作為一個基本的灌溉單元，以與越來越市場化取向的大中型水利設(shè)施對接，從而可以保證農(nóng)田基本灌溉的進(jìn)行。不到雙層經(jīng)營的晚期，有3個因素導(dǎo)致集體灌溉越來越難，一是大集體時期建設(shè)的水利設(shè)施沒有得到良好的維護，而逐步毀損，基本農(nóng)田水利設(shè)施嚴(yán)重不足；二是在人民公社解體后，國家缺少向農(nóng)民提取的組織制度，但國家繼續(xù)期待通過向農(nóng)民汲取資源來加快現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村利益共同體的出現(xiàn)，基層政權(quán)甚至出現(xiàn)黑惡化傾向，農(nóng)村干群關(guān)系越來越緊張；三是村莊社會邊界被打破，越來越多農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村出現(xiàn)了前所未有的農(nóng)民大流動。因此，到了雙層經(jīng)營的后期，雖然村莊集體灌溉體制仍然維持，其成本卻越來越高，農(nóng)民的不滿情緒越來越重，農(nóng)田水利越來越成為問題。（三）稅費改革以來針對農(nóng)民負(fù)擔(dān)及由此引起的嚴(yán)重干群矛盾，中央自2002年進(jìn)行農(nóng)村稅費改革并于2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅后，村社集體作為一個經(jīng)營層次越來越不能發(fā)揮作用。取消農(nóng)業(yè)稅和面向農(nóng)民的收費之后，村社干部也沒有介入到農(nóng)田水利的積極性。取消村民組長等制度安排進(jìn)一步瓦解了村社集體作為一個基本灌溉單元的條件。其結(jié)果就是，一方面農(nóng)田水利條件繼續(xù)不好，一方面隨著村社退出農(nóng)田灌溉，農(nóng)戶成為獨立的灌溉單元，過小的農(nóng)戶根本無法與大中型水利設(shè)施相對接。結(jié)果是，大型灌區(qū)的灌溉面積迅速萎縮，農(nóng)戶不得不通過打井、挖堰等小微型水利來維持農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件。這個時期，國家不僅取消了農(nóng)民的稅費任務(wù)，而且給農(nóng)民越來越多的各種補貼。國家還從糧食安全的戰(zhàn)略考慮，逐年償還積年的水利欠賬，開始大規(guī)模投入資金整修大中型水利設(shè)施。農(nóng)民因為負(fù)擔(dān)減輕和糧價上漲，有了較高的種糧積極性。在村莊集體不再成為一個經(jīng)營層次，村社作為灌溉單元不再能發(fā)揮作用的情況下，農(nóng)戶不得不依靠單家獨戶的力量來投資小微型水利。而小微型水利的投入并不是作為大中型水利的補充，而是作為大中型水利的替代者乃至破壞者來發(fā)揮作用。其結(jié)果就是我們在湖北沙洋農(nóng)村調(diào)查所看到的狀況：國家大規(guī)模投入大中型水利設(shè)施，大中型水利設(shè)施的灌區(qū)面積卻迅速萎縮；因為村社這個與大中型水利對接的最小灌溉單元的解體，農(nóng)戶不得不建設(shè)小微型水利；小微型水利的建設(shè)進(jìn)一步復(fù)雜化了農(nóng)戶的利益需求，從而使農(nóng)戶與大中型水利的對接更加困難；國家投巨資建設(shè)好的大中型水利因此更加沒有發(fā)揮作用的希望。在大中型水利無法與小水利對接，在農(nóng)戶只能通過打井挖堰等微型水利來解決自己基礎(chǔ)生產(chǎn)條件時，任何天災(zāi)都可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的嚴(yán)重?fù)p失，糧食的嚴(yán)重減產(chǎn)。舉例來說，最近幾年，國家新增投資1億多元建設(shè)維修的大碑灣泵站，卻已經(jīng)有5年時間沒有開機抽水，灌區(qū)農(nóng)民因為無法從泵站抽水，而不得不打井灌溉水稻。僅僅大碑灣泵站灌區(qū)所在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民在最近5年即打了7000多口機井，以每口井5000元計算，農(nóng)民新增機井投資即達(dá)到3000多萬元。但是，在大碑灣泵站灌區(qū)，農(nóng)民的灌溉條件不僅沒有改善，而且變得旱災(zāi)頻繁，甚至到了年年受災(zāi)的程度。還有兩點小的補充。一是取消農(nóng)業(yè)稅以后，水利部門希望通過推廣農(nóng)民用水戶協(xié)會來組成基礎(chǔ)的灌溉單元，以代替之前的村社，這種想法很天真。實踐中基本上沒有成功的。二是取消農(nóng)業(yè)稅后國家和農(nóng)民大量的水利投入并不能替代過去的“兩工”，因為“兩工”投入是投入到水利體系之中的，而目前農(nóng)民增加的投入只是投到了小微型水利中。兩者差異是，前者是銜接起大中型水利與小水利，而后者則構(gòu)成了對這種銜接的破壞。三、當(dāng)前農(nóng)田水利的利益主體要找到造成當(dāng)前農(nóng)田水利困局的原因，就需要找出當(dāng)前與農(nóng)田水利有關(guān)的各個利益主體，并對各個利益主體的狀況尤其是其成本收益狀況進(jìn)行分析。以下我們來找農(nóng)田水利的幾大利益主體，并分析各利益主體的行為邏輯。我們從農(nóng)戶開始，一層一層向上找。顯然，農(nóng)戶是與農(nóng)田水利關(guān)系最為密切的利益主體，因為當(dāng)前中國農(nóng)村的基本經(jīng)營體制是“家庭承包、雙層經(jīng)營”的體制，農(nóng)戶是一個相對獨立的經(jīng)營單位，農(nóng)田水利條件好壞直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能否順利進(jìn)行，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和收益狀況；在農(nóng)戶之上的第二個農(nóng)田水利的利益主體是村社，即“雙層經(jīng)營”中農(nóng)戶以上一個層次的單位，通常是村民組或村委會。村社這個層次是集體土地的所有者，是辦單家獨戶“辦不好和不好辦”事業(yè)的單位；在村社以上的層次則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再上去是市縣，再上去是省市區(qū)，最高層是中央。我們可以區(qū)分出地方和中央。這樣，我們就可以得到農(nóng)戶、村社、地方和中央等4個農(nóng)田水利的利益主體。除以上4個利益主體以外，1949年以后修筑的大中型水利設(shè)施（如水庫、泵站、灌區(qū)等）因為推行市場化取向的改革，“以水養(yǎng)水”，“以庫養(yǎng)庫”，這些大中型水利設(shè)施也就成為相對獨立的利益主體。這樣，我們就可以區(qū)分出5個農(nóng)田水利的利益主體。以下我們來討論這五大利益主體在農(nóng)田水利建設(shè)上的邏輯。（一）國家或中央政府我們先來看國家的行為邏輯，也就是看中央政府在農(nóng)田水利建設(shè)上的成本收益分析。中央政府在農(nóng)田水利上，最為關(guān)心的問題是糧食安全，因為中國是水旱災(zāi)害比較頻繁的國家，雨熱同期的季風(fēng)型氣候，容易出現(xiàn)連續(xù)多年的澇災(zāi)或旱災(zāi)，極端如1959～1961年的3年自然災(zāi)害。無論成本有多高，建立（或維護）可以抗大旱的農(nóng)田水利體系，從而保證即使出現(xiàn)極端氣候條件也能生產(chǎn)出足夠糧食，是中央政府的第一責(zé)任，也是最大的利益所在。糧食具有很強的戰(zhàn)略性，即一旦中國糧食生產(chǎn)不足，全世界可能都無法為中國提供足夠的糧食。糧食需求彈性極小，糧食生產(chǎn)不足會導(dǎo)致糧價飛漲，而糧價飛漲又可能導(dǎo)致糧食屯集，從而可能出現(xiàn)餓死人的情況。而對糧食生產(chǎn)影響最大的因素是水利，尤其是旱災(zāi)。因此，從糧食安全角度看，建設(shè)一個具有相當(dāng)可靠性的可以保證糧食旱澇保收的農(nóng)田水利體系極為重要。這也是中央政府首要的關(guān)注點。中央政府除了從糧食安全角度關(guān)注水利以外，還希望健全的農(nóng)田水利系統(tǒng)可以為農(nóng)民提供低成本、高效益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，低成本是指農(nóng)民較少的灌溉成本，高效益是指可以為農(nóng)民提供增收機會和種植方便的良好水利條件。中央政府在農(nóng)田水利體系中還有一個重要的收益，或必須杜絕的嚴(yán)重事態(tài)，就是有效防范水利風(fēng)險，比如病險水庫必須及時維護，因為病險水庫垮壩，可能導(dǎo)致嚴(yán)重事態(tài)。這種嚴(yán)重事態(tài)會直接影響中央的權(quán)威，影響黨的執(zhí)政合法性。在以上3點收益的基礎(chǔ)上，中央政府也希望通過調(diào)動其他利益主體的投入積極性，以中央政府最少的投入來獲取以上3項收益。而其中最為根本之處是建立一個良好的既少風(fēng)險又少浪費的高效益的農(nóng)田水利體系和體制。恰恰當(dāng)前的農(nóng)田水利體系既高成本，又高風(fēng)險，是中央政府應(yīng)當(dāng)通過政策和體制調(diào)整來改變的。小結(jié)一下就是，中央政府在農(nóng)田水利上的收益有三，一是建立一個高度保險的水利體系，這是由中國糧食安全需要所決定的，二是要杜絕水庫垮壩等嚴(yán)重事態(tài)，三是有利于農(nóng)民增收。只有在滿足以上3個收益的的基礎(chǔ)上，中央政府才追求最少投入的第四個收益。（二）地方政府取消農(nóng)業(yè)稅以后，地方財政脫離來自農(nóng)業(yè)的收入，農(nóng)民收入狀況與地方財政幾無關(guān)系。地方政府的財政收入越來越依靠工業(yè)和城市建設(shè)，尤其是土地征用所獲收益。因此，招商引資成為地方政府尤其是市縣兩級政府的首要沖動。從某種意義上，縣鄉(xiāng)政府的利益與農(nóng)戶利益已經(jīng)脫鉤。而從農(nóng)戶一面看，取消農(nóng)業(yè)稅前，農(nóng)戶可以要求地方政府（縣鄉(xiāng)村）為自己提供基本的灌溉條件，不然他們就可以在秋后拒交稅費。地方政府為了收取稅費方便，而有為農(nóng)戶提供灌溉的壓力和動力。取消農(nóng)業(yè)稅后，地方政府不再向農(nóng)民收取稅費，農(nóng)民也就不再可以以拒交稅費來施加壓力，地方政府也不再有為農(nóng)民提供灌溉的積極性。地方政府越來越脫離農(nóng)戶的生產(chǎn)，越來越與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關(guān)。不過，在中國這樣的中央集權(quán)國家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)是事關(guān)國計民生和國家安全的大事，地方政府有責(zé)任為農(nóng)民提供基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。若出現(xiàn)嚴(yán)重的旱澇，從而引起糧食大幅度減產(chǎn)，地方政府是要負(fù)一定政治責(zé)任的。同時，因為旱澇減產(chǎn)絕收的農(nóng)戶仍然習(xí)慣于遇事找政府，他們尤其是在干旱季節(jié)，會到縣市上訪，要求政府解決灌溉問題。其中有些農(nóng)民為干旱而上訪就是在村社干部的鼓動下產(chǎn)生的，因為村社無法解決農(nóng)民的灌溉問題。農(nóng)民上訪成為群體性事件后會對地方政府產(chǎn)生巨大壓力，地方政府不得不調(diào)動（或挪用）手中資源來解決農(nóng)戶的抗旱問題（比如多多打井，挪用排澇費于抗旱等），以暫時緩解農(nóng)戶的激烈情緒④。小結(jié)一下就是，在農(nóng)田水利中，地方政府的利益逐漸與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫鉤，農(nóng)田水利好壞幾乎與地方政府利益無關(guān)，只要不出現(xiàn)農(nóng)民大規(guī)模上訪鬧事，及不出現(xiàn)糧食嚴(yán)重減產(chǎn)，地方政府沒有理由關(guān)心農(nóng)田水利建設(shè)。此外，地方政府主要官員任期較短，他們因此傾向于機會主義地解決農(nóng)田水利問題，即他們不是從建立一個完善的農(nóng)田水利體系，而是從最近幾年可能不出事來對待農(nóng)田水利。至于農(nóng)業(yè)灌溉的成本如何收益如何，地方政府并不關(guān)心。（三）村社村社主要指村民組和村委會。村民組是由人民公社時期的生產(chǎn)隊演變而來，村委會則一般相當(dāng)于人民公社時期的生產(chǎn)大隊。取消農(nóng)業(yè)稅后，全國大部分地區(qū)，村民組長被取消，村民組這個“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的基礎(chǔ)也就逐步瓦解了。村民組瓦解的后果相當(dāng)嚴(yán)重，因為分田到戶時，全國絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村都是以村民組為單位進(jìn)行分地的，分地時，以戶為單位，按人均分。為了公平，一般分地都是肥瘦遠(yuǎn)近搭配，因此，中國式小農(nóng)經(jīng)濟，不僅是人均耕地少，而且地塊分散。村民組作為以前的人民公社的基礎(chǔ)，往往也是一個相對獨立的灌溉單元，是一個基本農(nóng)田水利建設(shè)單元。在村民組內(nèi)實行以戶為單位的按人均分的土地承包，在村民組仍然可以在灌溉上發(fā)揮“統(tǒng)”的作用的情況下，分戶經(jīng)營下的農(nóng)田灌溉問題不是很大。取消農(nóng)業(yè)稅后，不僅全國大部分地區(qū)取消了村民組長，而且全國幾乎所有農(nóng)村地區(qū)都取消了向農(nóng)民的收費，而這種收費中，最重要的兩項收費是作為農(nóng)民耕種集體土地而對集體承擔(dān)義務(wù)的“三項提留”和作為共同生產(chǎn)費用支出的“共同生產(chǎn)費”。因為取消了村社向農(nóng)戶收費的權(quán)利，且取消了村民組長，作為一個基本灌溉單元的村民組也就解體了。村民組解體后，村委會成為距農(nóng)民最近的一級建制，但村委會既不可能向農(nóng)民收費，也其實難以組織農(nóng)戶灌溉，解決農(nóng)田水利難題，因此，當(dāng)農(nóng)戶在灌溉中遇到困難時，村干部最傾向于動員（暗中）農(nóng)民到縣鄉(xiāng)上訪，農(nóng)民上訪既可以推卸村干部的責(zé)任，又可能為村里爭取來自上級的水利撥款。村社或村組兩級在當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)上不作為的后果相當(dāng)嚴(yán)重，因為村組是農(nóng)田灌溉的最為基本的單位。但村社不作為的責(zé)任并不全在村社，而在于政策。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不僅取消了村社向農(nóng)民收費的權(quán)利，而且極大地削弱了集體的土地權(quán)利。自上而下給農(nóng)民的補貼，也都采取了不經(jīng)過村社而直接到戶的政策。村社即使想在農(nóng)田水利建設(shè)方面有所作為，也十分困難。與村社組織被置于一邊相一致，取消農(nóng)業(yè)稅后，國家試圖通過農(nóng)村公共事業(yè)“一事一議”的辦法，和成立“農(nóng)民用水戶協(xié)會”的辦法，來解決農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)所要解決的問題。所謂“農(nóng)民用水戶協(xié)會”，是指由農(nóng)戶自愿組織起來的用水組織，這種組織最重要的特點是自下而上和自愿。在農(nóng)田水利具有極高的公共性和公益性的情況下，用水戶協(xié)會無法克服搭便車行為，因此在實踐中困難重重，幾乎沒有成功的范例?！耙皇乱蛔h”也同樣因為缺少強制性而難以持續(xù)。相反，村社組織是自上而下的行政建制的組成部分，具有一定的強制性，從而具有防止搭便車的機制。村社組織因為已經(jīng)無力解決農(nóng)田灌溉問題，且村社利益也與農(nóng)戶經(jīng)營沒有關(guān)系，村社在面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的灌溉困難時，要么不聞不問，要么將農(nóng)戶推向上級政府。以前村社組織在農(nóng)戶上訪時所起的防火墻作用沒有了。而當(dāng)越來越多的村莊的甚至農(nóng)戶經(jīng)營的問題都被推向越來越高層政府時，上級政府將無力應(yīng)對如此巨大的農(nóng)民要求，現(xiàn)行的政治體制就會出現(xiàn)嚴(yán)重梗阻。（四）農(nóng)戶農(nóng)戶是相對獨立的經(jīng)營者，農(nóng)田水利的狀況與他們的利益最為相關(guān)。良好的水利條件可以讓他們旱澇保收，且他們可以較少為灌溉而“操心”。低成本、有保障和高效益的農(nóng)田水利，是中國小農(nóng)極為期盼的目標(biāo)。當(dāng)?shù)胤秸辉訇P(guān)注農(nóng)田水利，村社無力關(guān)注農(nóng)田水利時，以前作為基本灌溉單元的村社解體，基本的灌溉單元下降到戶。農(nóng)戶作為基本的灌溉單元顯然太小。與戶相適應(yīng)的灌溉方式是打井和挖堰，條件好一點的是在小河中筑壩攔水，用潛水泵抽水。這正是當(dāng)前湖北沙洋農(nóng)村農(nóng)田水利的發(fā)展方向。比如我們前述某鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)近年打機井?dāng)?shù)竟超過7000口，戶均一口機井還要多。問題是，打井、挖堰等微型水利不僅成本高而且風(fēng)險大。風(fēng)險有二，一是打井后，往往用不上幾年就報廢了。一口機井成本一般在5000元以上，原計劃用10年，往往只用3年就報廢了。據(jù)我們在沙洋縣的調(diào)查，農(nóng)戶打井3年后，報廢率達(dá)40%以上。二是無法抗大旱。而微型水利的成本很高，若算上打井折舊，每畝灌溉費用達(dá)到200元以上，遠(yuǎn)高于取消農(nóng)業(yè)稅前用大中型水利設(shè)施灌溉的畝平20～30元的成本，且用微型水利費工費時無數(shù)。當(dāng)大中型水利無法與農(nóng)戶對接，農(nóng)戶不再可以指望大中型水利時，打井、挖堰也許就成為農(nóng)戶唯一選擇。農(nóng)民稱打井是打“嘔氣井”，挖堰是挖“嘔氣堰”，意思是當(dāng)村社組織不再可以采用帶有一定強制性措施來組織農(nóng)戶灌溉時，若分散的農(nóng)戶仍然要依靠大中型水利設(shè)施，則那些最為需要灌溉用水的農(nóng)戶就最為強烈地希望組織起來對接大中型水利設(shè)施，而那些上游的、水利條件好一點的農(nóng)戶則指望搭便車。這個雖然可能便宜但組織成本極高的與大中型水利對接的灌溉，是以積極分子“嘔氣”為代價的，這些積極分子（下游的、用水不太方便的）因此打井、挖堰，而不再為用大中型水利設(shè)施的水而嘔氣。下游的農(nóng)戶首先退出大中型水利設(shè)施，上游也就成了下游。農(nóng)戶的打井因此一直打到水庫腳下和灌區(qū)邊上，灌區(qū)也因此廢掉。（五）灌區(qū)作為相對獨立的經(jīng)營實體的大中型灌區(qū)，按相關(guān)政策規(guī)定，是一個“以庫養(yǎng)庫”、“以水養(yǎng)水”，自收自支、獨立經(jīng)營的實體。大中型灌區(qū)如大中型水庫，大型抽水泵站等。如前所述，湖北沙洋境內(nèi)的大中型水利設(shè)施主要有3類，一是來自特大型水庫漳河水庫的三干渠灌區(qū)，設(shè)計灌溉能力為140萬畝；二是中小型水庫，沙洋縣境內(nèi)共有7座中型水庫，29座小一型水庫，設(shè)計灌溉面積在數(shù)十萬畝；三是引漢灌溉工程，即從漢江引水的灌溉工程，其中僅大碑灣泵站的設(shè)計灌溉面積即達(dá)40萬畝。這些大中型水利設(shè)施均為人民公社時期修建的，按當(dāng)時的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)生50年一遇的天災(zāi)，沙洋縣境內(nèi)農(nóng)田也是可以旱澇保收的。且更重要的是，沙洋縣內(nèi)的各大灌溉設(shè)施之間是相互銜接的，大中型水利設(shè)施是互補的，中小型水庫是作為漳河這個特大型水庫的三干渠的補充，而農(nóng)田水利則與大中小型水利設(shè)施直接