對我國《民訴法》確立公益訴訟制度的質(zhì)疑

對我國《民訴法》確立公益訴訟制度的質(zhì)疑

就目前修改《民訴法》的有關學理觀點而言，在我國《民訴法》中設置民事公益訴訟制度似乎已成定論，權威學者們提出的立法建議稿無一例外地都把公益訴訟程序的設置作為了這次《民訴法》修改的主要內(nèi)容之一。此前公布的《民訴法修正案(草案)》中亦有關于公益訴訟的安排。對于這種立法修改傾向及其相應的立法建議，筆者認為，雖然在我國現(xiàn)實的社會條件下加強對社會公共利益的保護是十分必要的，但是，采用在《民訴法》的修改中，確立公益訴訟制度的立法方式來強化對于公共利益的保護，卻是值得研究的。一、這種立法體例不科學立法體例，作為法律對于所涉內(nèi)容的體系化、系統(tǒng)化規(guī)定及其立法表現(xiàn)形式，從其科學性的角度上看，至少涉及兩個方面的基本內(nèi)容：一是法律有關整個規(guī)定的結構、體例，即對于不同內(nèi)容在分類、排列、組合及其先后順序安排上的規(guī)范性與邏輯性；二是法律規(guī)定所涉各項內(nèi)容之間，以及每一項具體內(nèi)容與整部法律及該部法律基本特征之間的協(xié)調(diào)與吻合。在現(xiàn)實的立法過程中，任何一部法律及其相應的規(guī)定，要能夠有效地解決實際問題，都必須有的放矢的針對所要解決的問題，即矛盾的特殊性作出規(guī)定，換言之，“科學研究的區(qū)分，就是根據(jù)科學對象所具有的特殊的矛盾性”。“如果不研究矛盾的特殊性，就無從確定一事物不同于他事物的特殊本質(zhì)，就無從發(fā)現(xiàn)事物運動發(fā)展的特殊原因，或特殊的根據(jù)，也就無從辨別事物，無從區(qū)分科學研究的領域?！雹購姆伤{(diào)整的社會關系的特定性以及規(guī)范程序制度設置的科學性、合理性角度上講，《民訴法》作為司法上解決民事私權爭議以及進行民事私權救濟的程序性法律，其所設置的各種程序制度，理所當然地應當與所要解決的民事爭議的私權性質(zhì)和所要救濟的民事權利類型相一致。如果該法律的規(guī)定及其相應程序制度的設置脫離了所規(guī)制矛盾的特殊性，就難以保證立法規(guī)定的科學性。即從立法體例科學性的角度上看，《民訴法》所規(guī)定的內(nèi)容與設置的程序，應當切實反映該法律的一般規(guī)律，符合該部門法律的基本特征。換言之，如果從立法體例的角度上看，若在《民訴法》這一解決民事私權爭議的法律規(guī)范中，設置了某些與解決私權爭議性質(zhì)無關的制度及其程序性規(guī)定，這種立法形式不僅與主導該法設置的基本訴訟法理不合，而且從立法體例的角度上看，也易于引起整個程序體系的混亂，故而是不科學、不合理也是不恰當?shù)?。任何一部法律?guī)定及其立法體例的科學性，不僅與整部法律的結構以及對不同內(nèi)容的分類、排列、組合的規(guī)范性與邏輯性有關，而且與所要解決的矛盾以及規(guī)制問題的特殊性也存在直接的聯(lián)系，因而對于任何一部法律而言，不論它是什么類型以及具備什么樣的特征，從立法體例科學性的角度上看，要求的都不僅僅是法律規(guī)定在結構、體例、形式上的規(guī)范性與邏輯性，而且立法所規(guī)定的各項內(nèi)容之間，以及每一項內(nèi)容與該部法律的基本特征之間還必須協(xié)調(diào)一致，不生矛盾。從上述角度看，在我國《民訴法》中設置民事公益訴訟制度的做法顯然是不科學或存在重大問題的。其原因不僅在于，公益訴訟制度在性質(zhì)上乃是作為對公共利益進行救濟的司法程序，立法上設置該制度的目的所要解決的基本問題與一般民事訴訟幾乎完全不同，而且該類程序與一般民事訴訟程序在類型、性質(zhì)以及適用的訴訟法理上存在重大差異，即《民訴法》作為針對私權爭議進行司法救濟的程序法律規(guī)定，不僅整部法律都是從解決私權爭議的角度進行設置與規(guī)定的，以及奉行的是“無利益即無訴權”的基本訴訟規(guī)則，而且與以維護公共利益為使命的公益訴訟在訴訟目的、功能以及程序機制及訴訟構造，諸如：原告人的主體資格、證據(jù)規(guī)則的適用、調(diào)解與和解的適用、撤訴與反訴的適用、訴訟時效的計算、訴訟費用的交付等等方面都存在重大的差異，甚至完全不同，因此可以說其不僅與《民訴法》作為私權救濟之程序性法律的基本特征相距甚遠，而且與《民訴法》有關私權救濟的基本特征也不相吻合。因而，如果立法上硬要把這兩種無論在性質(zhì)、內(nèi)容以及程序構造與適用原則、訴訟機理上都完全不同的訴訟程序強行規(guī)定在同一個法律之中，不僅從立法體例的角度上看是不協(xié)調(diào)、不合理與不恰當?shù)?，而且這種明顯基于實用主義考量所進行的立法(即采用本質(zhì)上是用于解決私權糾紛的法律，卻來確立、規(guī)定對于公共利益施以司法救濟的內(nèi)容)也是極不慎重、極不科學的。二、世界各國的民訴立法中均沒有這種體例從世界各國民訴立法所規(guī)定的內(nèi)容、體例以及修改、完善與發(fā)展的角度來看，均沒有在民訴立法中設專章對民事公益訴訟程序作出規(guī)定，申言之，也即沒有任何一個國家在民訴法典中采用公益訴訟程序與民事訴訟程序混合編輯的立法體例。從世界各國有關民訴立法的內(nèi)容與立法體例上來看，由于歷史淵源、立法技術、司法傳統(tǒng)與人文環(huán)境上的差異，各國立法中對有關程序的設置及其立法體例顯然不盡相同，甚至存在較大的差異，例如，有些國家的民事訴訟法典在訴訟程序的設置與立法體例上不僅包括了通常訴訟程序與強制執(zhí)行程序，而且還包括了仲裁程序；而有些國家的民事訴訟法典在立法體例與訴訟程序的規(guī)定上，卻僅限于一般的通常訴訟程序；還有些國家在民事訴訟法典的立法體例上，除設置和規(guī)定了通常訴訟程序之外，還設置和規(guī)定有獨立于通常訴訟程序或曰與通常訴訟程序并列存在的家事訴訟程序、證書訴訟與票據(jù)訴訟程序；更有些國家甚至將一些傳統(tǒng)上通常置于民事訴訟法中的公示催告程序、人事訴訟程序、民事執(zhí)行程序、民事保全程序等置于民事訴訟法之外，由不同于民事訴訟法典的獨立的單行法律加以規(guī)定?；诂F(xiàn)代程序設置理念和程序設置思想，一些國家甚至在民事訴訟法典之外還獨立設置有《小額訴訟程序法》、《非訟程序法》以及專門的《民事調(diào)停法》等有關程序法律制度。②但不可否認的是，不論世界各國的民事訴訟立法在有關程序的設置及其立法體例上有多大的差異，他們的民事訴訟法典在有關訴訟程序的規(guī)定及其立法體例的設置上，都有一個不容忽視的共同特點，即所有國家民事訴訟法典中所設置以及規(guī)定的都是關于解決私權糾紛的程序性規(guī)定。換言之，迄今為止，在民事訴訟法典中設置民事公益訴訟程序，或者說在民事訴訟法典中將公益訴訟程序與一般私益訴訟程序混合編輯的立法體例，還絕無僅有！不僅如此，從世界各國有關民事訴訟立法修改完善的歷史發(fā)展的角度上看，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會資源的耗費、環(huán)境污染的加重、消費者權益的侵害、社會群體利益保護的缺失，社會公共利益的保護問題均日趨突出，其公共利益的司法救濟也隨之成為一個十分迫切的社會問題，然而即便是在如此嚴峻的社會現(xiàn)實條件下，各國在有關民事訴訟法典的修改完善過程中，也都沒有采用在民事訴訟法典中增設民事公益訴訟程序的方式來解決這一問題。例如，《德意志聯(lián)邦共和國民事訴訟法》自從1877年制定以來，為了適應解決糾紛的需要，已經(jīng)修改了100多次，③但是，《德意志聯(lián)邦共和國民訴法》至今仍然沒有對民事公益訴訟程序作出明確規(guī)定。這里需要說明的是：筆者并不認為世界各國民事訴訟程序立法上沒有的內(nèi)容，我國就不能規(guī)定，而是想提出一個在我國《民事訴訟法》修改完善中應當深入思考的問題，即為什么世界各國在有關民事訴訟法典的修改完善過程中，均不對民事公益訴訟程序作出明確規(guī)定？對于這一問題的回答，如果從資料論證的角度上看，應當說是十分復雜也十分困難的。然而，如果從民事訴訟程序立法的基本理論與立法技術的角度上看，卻是不難理解的。換言之，世界各國民事訴訟程序立法之所以如此，這絕不是世界各國民事訴訟程序立法上的疏忽，而顯然是有其深層次的理論原因與立法技術上的考量。三、這種立法體例背離了民事訴訟程序設置的發(fā)展趨勢從大陸法系國家和地區(qū)現(xiàn)代民事訴訟程序設置發(fā)展的基本趨勢上看，這種立法體例也是有問題的。所謂現(xiàn)代民事訴訟程序設置的基本立法趨勢，指的是世界各國有關民事訴訟程序設置在體例、方式與特征上的發(fā)展動向與方向。這種動向與方向作為世界各國在民事訴訟程序立法的長期實踐中對于程序立法客觀規(guī)律認識的進一步深化及其經(jīng)驗的總結，不僅表現(xiàn)了現(xiàn)代民事訴訟程序立法在體例與基本特征上的發(fā)展、變化，以及較之傳統(tǒng)立法在思路與方式上更為科學、合理，同時也是我國民事訴訟程序立法中應當予以充分重視與關注的問題。從民事訴訟程序立法發(fā)展的情況來看，現(xiàn)代民事訴訟程序設置最為明顯的特點與趨勢，就是由“大一統(tǒng)”的程序設置體例、方式，向“分別設置、單獨立法”的程序設置方式轉變。所謂“大一統(tǒng)”的立法體例與立法方式，指的是在有關程序制度的設置上，不論民事訴訟法的基本性質(zhì)、類型，所要解決問題的特殊性、特定性與針對性，以及所設程序制度的基本類型與性質(zhì)，將不同類型、不同性質(zhì)的各種程序制度籠統(tǒng)規(guī)定在民事訴訟法典這一部法律中的立法體例與立法方式。在近現(xiàn)代民事訴訟程序立法中，這種程序設置體例與方式最主要的代表，乃是1806年的法國《民事訴訟法典》與1877年的《德意志聯(lián)邦共和國民事訴訟法》。法國《民事訴訟法典》與《德意志聯(lián)邦共和國民事訴訟法》，在立法體例與程序制度的設置上，不僅將解決爭訟事件的程序與解決非訟事件的程序，以及訴訟程序與執(zhí)行程序混合規(guī)定在《民事訴訟法》里，而且將“仲裁”與“訴訟”這兩種完全不同類型與性質(zhì)的糾紛解決機制及其程序制度作為民事訴訟法的基本內(nèi)容而規(guī)定在民事訴訟法典內(nèi)，④這種立法體例就其類型與性質(zhì)而言，顯然不屬于富有針對性、個別化的立法體例模式，而屬于“大一統(tǒng)”的程序立法體例與模式。民事訴訟程序制度及其立法體例的設置，以發(fā)現(xiàn)真實、推進訴訟進程和保障裁判公正、經(jīng)濟、迅速地作出為目標，要實現(xiàn)或接近這一目標，便須在立法上根據(jù)民事糾紛的不同特點和司法救濟的需要，有針對性地設置不同的程序制度，以及從立法體例的角度，分門別類地進行立法規(guī)定，這已是世界各國民事訴訟程序立法的一個基本原則。這一原則作為一個質(zhì)樸的道理，在邏輯上也是無須證明的“公理”。為此，大陸法系國家和地區(qū)傳統(tǒng)上在一部民事訴訟法典之內(nèi)，或者說從民事訴訟程序立法的角度上看，企圖采用一部民事訴訟法典來全面規(guī)范所有糾紛解決程序的立法體例與法典編纂形式，其在立法方式上的正確性和合理性是頗值得研究的。首先，從立法指導思想的角度上看，這種立法體例及其程序規(guī)定方式是不正確的，因為不同性質(zhì)、不同類型的程序各自在解決糾紛的方式、方法上的特殊性，客觀上決定了需要通過設立不同法律、法令的方式來進行規(guī)范。其次，從立法體例的角度上看也是不現(xiàn)實的，因為，沒有哪一部民事訴訟法典在內(nèi)容上可以包羅所有的糾紛解決程序。再次，從法典編纂立法技術的角度上看也是有問題的，其問題表現(xiàn)在，將性質(zhì)、類型與適用的程序法理都不盡相同的程序，以及缺乏內(nèi)在聯(lián)系的內(nèi)容納入同一部民事訴訟法典的立法體例之中，不僅會使得我國《民事訴訟法》在有關問題的規(guī)定上難以建立起必要的邏輯聯(lián)系，而且在立法體例上也形成了不同性質(zhì)、類型與適用不同訴訟法理的各個程序之間，各自為政，難以協(xié)調(diào)的立法體例特征。為此，從民事訴訟法典中各種程序以及各個部分的規(guī)定之間應當具有關聯(lián)性、邏輯性的角度上看，這種將一些與民事訴訟法典的基本特征缺乏內(nèi)在邏輯聯(lián)系的程序納入我國《民事訴訟法》的立法體例或曰法典編纂方式，顯然是不科學的也是缺乏技術性的。其不僅不符合民事訴訟法典各個程序制度相互之間應當具有同質(zhì)性與相關性的要求，而且將會致使我國《民事訴訟法》所規(guī)定的內(nèi)容十分的龐雜、臃腫。最后，從大陸法系國家民事訴訟程序立法歷史發(fā)展的角度上看，隨著民事訴訟程序理論的發(fā)展，以及民事訴訟程序立法技術的日趨成熟，現(xiàn)代大陸法系國家有關民事訴訟程序的立法，無論是體例上還是有關法典的編纂上，均已出現(xiàn)了重大轉變。目前這種轉變最為突出的是日本有關民事訴訟程序的立法。在大陸法系國家民事訴訟程序立法的進程中，從歷史發(fā)展的角度上看，相對于法國、德國而言，日本有關民事訴訟程序的立法不僅在法國、德國之后，而且，最初的日本《民事訴訟法》在立法體例上，也基本是按照德國1877年的《民事訴訟法》加以制定的。然而，隨著歷史的發(fā)展以及日本民事訴訟程序法學理論研究的不斷深入，日本在有關民事訴訟程序制度的立法設置及其法典編纂的指導思想上，卻出現(xiàn)了與法國、德國的民事訴訟程序立法指導思想幾乎完全不同的主張與觀點。按照日本著名學者三月章教授的觀點：“規(guī)定民事訴訟程序的是民事訴訟法(1890年法律第29號)。但該法典的前部分(第一編至第五編第二項)均為民事訴訟程序的規(guī)定。在1979年民事執(zhí)行法(法律第4號)制定之前，有關強制執(zhí)行、公示催告程序以及仲裁程序也都分別由民事訴訟法的第六、第七及第八編予以規(guī)定。這種法典體系純屬德國民事訴訟法的翻版。”⑤“將第六編以后的內(nèi)容都納入民事訴訟法，這在法典體系上并沒有必然性?！雹尥瑫r，針對日本舊《民事訴訟法》在程序制度的設置及其法典編纂上的有關問題，三月章教授還指出：“可以預見，將來民事訴訟法典的體系結構仍將有所調(diào)整。與此有關的還有，目前，民事訴訟法中依然保留著原法規(guī)定的公示催告程序和仲裁程序，如此類規(guī)定仍然如目前的形態(tài)那般繼續(xù)留在該法典中，則問題將日趨嚴重。因為，公示催告程序和仲裁程序的規(guī)定必須力求不斷地現(xiàn)代化，所以，同民事執(zhí)行法和民事保全法般，從民事訴訟法典中分離出來，而制定成單獨的法典的做法比較妥當。而且，從法典的體系結構角度分析，最后也應將公示催告程序及仲裁程序從民事訴訟法中分離出去?！雹哂梢陨先毡局麑W者的觀點可見，基于不同的程序立法思想，日本在有關民事訴訟程序制度的設置上，已逐漸拋棄了大陸法系國家“大一統(tǒng)”的傳統(tǒng)立法體例及法典編纂方式，轉而采用了“分別設置、單獨立法”的程序設置方式。所謂“分別設置、單獨立法”，指的是在程序制度的設置方式及其民事訴訟立法的立法體例上，將以爭訟為基本特征的審判程序與其他程序制度分別設置、獨立規(guī)定的立法體例與立法方式。在這種立法體例及其法典編纂思想的指導下，日本《民事訴訟法》以及有關民事訴訟的整個法律規(guī)范體系，與傳統(tǒng)西方大陸法系國家的有關立法體例及其立法結構相比已出現(xiàn)了較大的變化。這種變化不僅表現(xiàn)在日本的現(xiàn)行《民事訴訟法》在立法體例及其有關訴訟程序制度的規(guī)定上，主要涉及的是關于審判程序的規(guī)定以外，還將西方大陸法系國家通常一并納入民事訴訟法典中加以規(guī)定的人事訴訟程序、家事訴訟程序、非訟案件的程序、調(diào)解程序、保全程序、強制執(zhí)行等等程序，從傳統(tǒng)的民事訴訟法典中分離出來，單獨設置為獨立于《民事訴訟法》的法律、法規(guī)。例如：日本于1898年頒布的《人事訴訟程序法》和《非訟案件程序法》、1947年頒布的《家事審判法》、1951年頒布的《民事調(diào)停法》、1979年頒布的《民事執(zhí)行法》以及1989年頒布的《民事保全法》等。歷史地看，大陸法系以法國、德國為代表的傳統(tǒng)立法體例及法典編纂方式，鑒于當時立法技術及其程序編纂學理研究上的局限，雖然有其必然性，但是，如果就民事訴訟程序設置及其法典編纂的科學性、合理性而言，卻是有問題的。因為民事訴訟程序的設置以及法典的編纂，乃以發(fā)現(xiàn)真實、推進訴訟進程和保障裁判的公正、經(jīng)濟、迅速為目標，要實現(xiàn)或接近這一目標，就應該在立法體例上和法典的編纂上，根據(jù)民事糾紛的不同特點和司法救濟的需要，以及訴訟法理適用上的差異，有針對性地設置不同的程序制度，并采用分別立法的法典編纂模式，這樣不僅有利于不同程序法律規(guī)范的適用，有利于不同類型糾紛的解決，也有利于特定民事訴訟法律規(guī)范的編纂，并具有法律規(guī)范編纂上的科學性、合理性。申言之，也即在民事訴訟程序制度及民事訴訟法典的編纂上，傳統(tǒng)的“大一統(tǒng)”民事訴訟程序立法方式，將所有的民事訴訟程序制度籠統(tǒng)地規(guī)定在同一個法典之中的立法體例，不僅十分龐雜，互不協(xié)調(diào)，且法典的編纂也缺乏技術性。而日本有關法典編纂中審判程序與其他訴訟程序分別設置、獨立規(guī)定的立法體例與方式，以及根據(jù)解決糾紛的特定需要采用分別規(guī)定、獨立立法的方式，有針對性地設置不同的程序法律，從而構建起了各自獨立且富有針對性的民事訴訟法律、法規(guī)體系，而且有關訴訟程序制度的設置、規(guī)定以及有關法典的編纂也富有技術性，符合現(xiàn)代民事訴訟法律的編纂要求。同時，從立法應當富有技術性、科學性的角度上看，日本現(xiàn)行《民事訴訟法》的立法體例及法典編纂，根據(jù)所要解決爭議的不同性質(zhì)、類型，采用分別設置不盡相同的民事訴訟程序的基本指導思想，以及富有針對性、特定性地的采用分別設置不同民事訴訟程序的立法體例，不僅在立法指導思想上與大陸法系國家傳統(tǒng)的“大一統(tǒng)”民事訴訟程序立法的指導思想有了很大的不同，以及與傳統(tǒng)大陸法系國家民事訴訟程序立法中的綜合性、混合式立法體例及法典編纂模式有了較大的差異，而且，從民事訴訟程序立法應當科學、合理的角度上看，應當說日本的現(xiàn)行民事訴訟程序立法也代表了大陸法系國家民事訴訟程序立法體例及法典編纂的歷史發(fā)展方向與發(fā)展趨勢。而在我國《民事訴訟法》的修改過程中，不顧公益訴訟程序的類型與性質(zhì)，將其納入民事訴訟程序立法的做法，不僅在立法觀念上與“分別設置、單獨立法”的程序設置方式及其現(xiàn)代程序立法意識與指導思想不相吻合，而且，從現(xiàn)代民事程序立法體例的角度上看，顯然也是一種倒退。四、公益訴訟中的“公共利益”難以確定公益訴訟作為維護“公共利益”而專門設置的訴訟類型，保護“公共利益”不僅是設置這種訴訟程序制度的根本目的，以及這種訴訟與一般民事訴訟的基本區(qū)別，同時也是這種訴訟最為本質(zhì)的特征。為此，公益訴訟之程序制度的構建，不僅與“公共利益”存在直接的聯(lián)系，而且“公共利益”的基本特征及其相關問題，實質(zhì)上也決定了公益訴訟程序制度的構建，或曰程序機制的設置。然而，什么是“公共利益”？就近十幾年來我國學術界對于這一問題的討論而言，可以說不僅不同學科的學者之間因為研究視角上的差異，存在著不盡相同的認識與理解，⑧而且即便是從民事訴訟法學的研究視角上看，對于這一問題的理解也大相徑庭。申言之，也即我國民事訴訟法學界對于這一問題的認識不僅觀點不一，而且頗為繁雜。例如，有觀點認為：“所謂公益訴訟，是指當國家行政機關、企事業(yè)單位或有關團體的行為違反了有關法律規(guī)定，侵害了國家利益或社會公共利益時，公共利益的代表人(檢察機關、其他國家機關或社會團體)依法向法院提起訴訟，要求法院進行審理并作出裁判的訴訟活動……公共利益包括國家利益和社會公共利益，具有公共性、整體性和不確定性?！雹嵊杏^點卻認為：“把國家利益并入社會公共利益是對市民社會與政治國家這兩個概念的混淆?！辈⒂纱酥赋觯骸八^的社會公共利益是指以社會公眾為利益主體的，涉及整個社會最根本的法律原則、道德的一般原則及隱藏于它們之后的與時代相適應的公平正義觀念?！雹膺€有觀點認為：“公益訴訟是指特定的國家機關、組織和個人，根據(jù)法律的授權，對違反法律、法規(guī)，侵犯國家利益、社會利益或者其它不特定法人和自然人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究其法律責任的活動。”公益訴訟中“原告不僅主張自己的利益，而且還試圖保護與原告處于同一狀態(tài)的人們的利益，這種訴訟不是以私人利益為中心，而是針對某種公共政策進行的訴訟”(11)。在上述有關公益訴訟所涉“公共利益”基本含義的闡述中，第一種觀點中所謂的“公共利益”，顯然指的是國家利益、社會利益；第二種觀點中所謂的公共利益，指的卻是以社會公眾為利益主體的利益，不包括國家利益；第三種觀點中所謂的公共利益，不僅包括了國家利益、社會利益，而且還包括了其它不特定法人和自然人的利益。“公共利益”含義多重且難以確定的特征，不僅導致了學界對于公益訴訟基本含義理解上的差異，也直接影響到了有關公益訴訟程序機制的設置。從目前有關專家關于民訴法立法建議稿的內(nèi)容來看，這一問題就十分的明顯?！丁粗腥A人民共和國民事訴訟法〉修改建議稿(第三稿)及立法理由》第396條在有關“公益訴訟”的立法建議中規(guī)定：“在受害人沒有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下，人民檢察院、其它國家機關為維護公共利益，可以對實施侵害的人提起禁止侵權、賠償受害人損失的民事訴訟。社會團體在得到受害人授權的情況下，也可以提起前款規(guī)定的訴訟?！?12)《〈中華人民共和國民事訴訟法〉(修改草案)專家建議稿》第21章，在“檢察院提起的公益訴訟程序”第379條的立法建議中規(guī)定：“人民檢察院對侵害國家利益和公共利益的行為，可以向人民法院提起民事公益訴訟。公民個人對侵害社會公共利益的行為，可以向人民檢察院申請?zhí)崞鹈袷鹿嬖V訟。”(13)《〈中華人民共和國民事訴訟法〉修改建議稿(第一稿)》第19章在第483條有關“公益訴訟”的立法建議中規(guī)定：“當行為危及或侵犯了社會公共利益時，可能因行為而遭受不利影響的人可以提起要求禁止或撤消行為的訴訟。在行為受影響的人沒有提起前款訴訟的情況下，檢察機關可以提起?！?14)上述專家建議稿雖然都從立法建議的角度，對于自己所理解與定義的公益訴訟作出了相應的規(guī)定，然而從訴訟與司法審判實務的角度來看，這些立法建議無疑都存在一個重大的缺陷，即既沒有從立法規(guī)定的角度，對于“公共利益”的內(nèi)在含義予以明確，也沒有從訴訟程序設置的角度，對于公益訴訟的受案范圍與受案條件作出明確規(guī)定。換言之，從程序制度構建的角度上看，雖然諸專家建議稿都把公益訴訟規(guī)定為維護“公共利益”的訴訟，即維護“公共利益”既是這類訴訟最為本質(zhì)的特征，也是適用這種訴訟程序制度的前提條件，然而對于什么是“公共利益”？以及從訴訟實務以及司法審判的角度上看，怎么確定原告人提起的案件是否涉及以及屬于“公共利益”？即對于公益訴訟案件的受案范圍與受案條件，都沒有做出明確的立法建議與具體規(guī)定。由于諸立法建議稿均沒有從立法規(guī)定上具體對“公共利益”的基本含義予以明確，以及從程序制度的角度對公益訴訟的受案條件與受理范圍作出明確規(guī)定，而現(xiàn)實社會生活中，不論是環(huán)境污染、產(chǎn)品質(zhì)量、證券交易、行業(yè)壟斷、勞動糾紛、土地權屬爭議、選民資格糾紛、空難及重大交通事故、教育權糾紛、撫養(yǎng)權糾紛、生產(chǎn)與出售偽劣有毒食品、買賣婚姻，甚至一些特殊的合同糾紛等，可以說都從不同角度以及不同程度上涉及“公共利益”問題，為此，諸立法建議稿的這種規(guī)定是有問題的。首先，從立法體例的角度來看，對公益訴訟的立案標準及其受案范圍如果不從立法上予以明確，則在現(xiàn)實的社會生活中，由于“公共利益”具有內(nèi)在含義抽象、模糊，外延范圍廣泛、復雜的特征，因而基于這種立法建議所設立的公益訴訟，就其性質(zhì)與類型而言，實際上就會成為一種“口袋型訴訟”，即凡是不屬于私益糾紛，以及與被告沒有直接利害關系的任何案件都可以向里裝，也都可以適用這種訴訟程序，從而極有可能導致公益訴訟適用范圍上的不當擴大，從而有違這種訴訟程序設置的初衷。其次，從立法技術的角度來看，這種立法規(guī)定之形式也不符合審判規(guī)律與審判要求，不僅審判實務中難以操作施行，而且由于不同審級、不同地區(qū)法院乃至于不同法官們對于“公共利益”的不同理解，故而在案件受理以及司法審判的諸環(huán)節(jié)，也極易導致公益訴訟案件受理與司法裁判適用上的較大混亂。最后，從大陸法系國家和地區(qū)以及我國“法規(guī)出發(fā)型”的司法審判模式來看，其問題也是嚴重的?！胺ㄒ?guī)出發(fā)型”作為大陸法系國家和地區(qū)以及我國審判實踐中，嚴格按照法律規(guī)定予以施行的司法審判方式，法律程序規(guī)定本身是否清楚、準確、具體、周詳與完備，不僅是審判實踐中法官正確適用程序規(guī)則的前提條件，也是保證司法裁判公正、正確的必要條件。換言之，如果法律程序規(guī)定本身抽象、籠統(tǒng)、模糊不清，不僅易于引起認識、理解上的歧義，從而導致程序適用上的混亂，也難以保證司法裁判的正確與公正。由上可見，上述立法建議不僅在有關公益訴訟的立法體例與立法技術上是有問題的，而且按照這種立法規(guī)定形式，在我國“法規(guī)出發(fā)型”的司法審判模式之現(xiàn)實條件下，其問題也是十分嚴重的。然而，為什么這些立法建議稿都不對公益訴訟的受案范圍或者標準作出明確規(guī)定呢？細想起來，顯然與“公共利益”內(nèi)在含義的復雜性、多重性以及不確定性存在直接的關系。換言之，不是諸專家建議稿都沒有考慮到，也不是專家建議稿不愿意對公益訴訟的受案范圍或者受案標準予以明確，實在是由于“公共利益”內(nèi)在含義過于復雜、廣泛，因而從立法建議的角度難以作出十分明確、具體的規(guī)定，不得已而采取了這種看似作了規(guī)定卻實際上又等于沒規(guī)定的貌似抽象式、“靈活”式的規(guī)定形式來解決這一問題。即由于公益訴訟直接涉及的“公共利益”具有多重性與不確定性，從立法技術的角度要對公益訴訟的受案范圍及其受案條件予以明確，不僅實在是有很大的難度，甚至可以說幾乎沒有可能性。申言之，只要是以這種內(nèi)在含義抽象、模糊，外在范圍復雜、廣泛且難以確定的內(nèi)容來構建特定訴訟程序，就必然會產(chǎn)生這種問題。對此有必要進一步說明的是，鑒于“公共利益”本身具有抽象、復雜、多重以及從立法的角度難以明確作出規(guī)定與限定的特征，為了解決這一問題，在“公共利益”的認定上，目前有一種觀點企圖采用將“公共利益”交由法院認定的方式來解決。例如《〈中華人民共和國民事訴訟法〉修改建議稿(第一稿)》第484條在關于“公益訴訟的認定”中規(guī)定：“是否侵犯社會公共利益，由人民法院依職權根據(jù)案件本身的性質(zhì)作出判斷，不受當事人訴訟請求的限制。”(15)對于這種立法建議之觀點，筆者認為也是值得研究的。因為我國《