建立投資審計項目風(fēng)險分級預(yù)警制度的實踐與思考

建立投資審計項目風(fēng)險分級預(yù)警制度的實踐與思考

如何建立一套行之有效的固定資產(chǎn)投資審計風(fēng)險控制機(jī)制，一直是困擾基層審計機(jī)關(guān)固定資產(chǎn)投資審計，特別是全過程跟蹤審計開展的一個重要而又緊迫的課題。石景山區(qū)審計局在廣泛開展固定資產(chǎn)投資全過程跟蹤審計的基礎(chǔ)上，關(guān)注審計風(fēng)險控制，不斷總結(jié)、歸納好的經(jīng)驗和做法，依托“國家審計免疫系統(tǒng)”理論，建立了固定資產(chǎn)投資跟蹤審計風(fēng)險預(yù)警分級管理制度，對控制固定資產(chǎn)投資審計風(fēng)險，確立監(jiān)督長效機(jī)制進(jìn)行了有益的探索。一、實施審計風(fēng)險分級預(yù)警制度的背景情況隨著“打造北京CRD,建設(shè)首都新城區(qū)”發(fā)展目標(biāo)的確立，石景山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的腳步大幅度加快，每年列入?yún)^(qū)審計局重點監(jiān)督范圍的建設(shè)項目不斷增加，審計資源與審計需求之間的矛盾日益突現(xiàn)，制約著審計監(jiān)督工作的開展。社會中介機(jī)構(gòu)的引入擴(kuò)大了審計監(jiān)督范圍，每年審計監(jiān)督的重點工程由幾個變成了幾十個，如何及時掌握重點監(jiān)督建設(shè)項目的情況，及時采取行動，控制審計風(fēng)險，履行審計監(jiān)督職能，成為一項必須解決的問題。二、審計風(fēng)險分級預(yù)警的概念所謂“預(yù)警”，就是對那些已經(jīng)和可能出現(xiàn)的極為不正常的情況或風(fēng)險進(jìn)行提示、匯總、分析。審計人員對審計免疫系統(tǒng)理論學(xué)習(xí)中受到啟示，對重點監(jiān)督建設(shè)項目提前進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警，可以起到良好的預(yù)防作用。審計人員依據(jù)投資項目風(fēng)險控制點制訂風(fēng)險控制分級預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)月報表反映的情況和跟蹤發(fā)現(xiàn)問題的嚴(yán)重程度，綜合分析，進(jìn)行風(fēng)險定級，實行分級管理，對不同的風(fēng)險等級采取不同的處置措施。三、審計風(fēng)險分級預(yù)警的必要性（一）是由跟蹤審計模式產(chǎn)生的現(xiàn)實風(fēng)險決定的跟蹤審計的特點就是可以改變過去單純就事論事，時間滯后的竣工結(jié)、決算靜態(tài)審計模式。將審計關(guān)口前移，提前介入，將事前、事中、事后審計有機(jī)地結(jié)合起來。相對于傳統(tǒng)的事后審計來講，建設(shè)項目跟蹤審計已成為防止投入資金浪費、造成既成事實事后無法糾正局面的可行手段，但是由于建設(shè)項目投資大、周期長、過程復(fù)雜、涉及面廣并且造價結(jié)果不確定，決定其審計具有專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、方法復(fù)雜、內(nèi)容廣泛和要求高等特征，相應(yīng)也決定其風(fēng)險客觀存在并且風(fēng)險較大。對于審計同樣帶來極大的風(fēng)險。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1.參與項目管理風(fēng)險。在跟蹤審計模式下，審計成為建設(shè)過程中的一個“主要”控制環(huán)節(jié)，審計人員或多或少的要參與到工程管理中去，很容易使審計人員偏離正確的定位而侵入項目管理者的職責(zé)范圍，從而造成審計工作不應(yīng)有的越位與缺位，使監(jiān)督的作用弱化，這種既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的尷尬處境，使審計的客觀、公正性受到置疑，審計方的意見變成了一些人的“擋箭牌”。由于介入了項目管理，會產(chǎn)生利益沖突，因而客觀性受損，審計風(fēng)險加大。2.專業(yè)知識匱乏產(chǎn)生的檢查風(fēng)險。由于跟蹤審計相對于投資項目的事后審計，涉及的專業(yè)領(lǐng)域更多、更廣，審計人員需要的知識范圍更寬，更多的審計人員很難同時具備工程造價審核和施工管理兩方面的經(jīng)驗，知識結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗的欠缺，易出現(xiàn)審計質(zhì)量問題，使審計的客觀、公正性受到考驗，從而形成審計風(fēng)險。3.建設(shè)項目自身存在的潛在的審計風(fēng)險。由于固定資產(chǎn)投資活動本身的復(fù)雜性、參建單位眾多所造成的監(jiān)督困難，以及監(jiān)督體系建設(shè)滯后于固定資產(chǎn)投資規(guī)模迅速擴(kuò)大的現(xiàn)實，使得固定資產(chǎn)投資和建設(shè)領(lǐng)域成為腐敗滋生的多發(fā)區(qū)，建設(shè)項目審計本身就具有很高的審計風(fēng)險。4.引入社會中介機(jī)構(gòu)和人員引發(fā)的審計風(fēng)險。外聘社會中介機(jī)構(gòu)和外聘專業(yè)人員可以解決審計力量不足的問題，但中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，審計質(zhì)量如何保障，審計工作如何協(xié)調(diào)，審計信息如何傳遞，廉政工作如何監(jiān)督，由此產(chǎn)生的風(fēng)險如何控制等都是擺在眼前的課題。（二）是審計工作制度化、規(guī)范化的客觀要求審計工作制度化、規(guī)范化是審計“人法技”建設(shè)的重要內(nèi)容，是規(guī)范審計行為、規(guī)避審計風(fēng)險的重要舉措。審計風(fēng)險分級預(yù)警從根本上說是一種審計風(fēng)險控制機(jī)制，是一種規(guī)范。是審計法規(guī)的有效補(bǔ)充。（三）是領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策的需要審計風(fēng)險分級預(yù)警的實施可以將多個建設(shè)項目當(dāng)前的運行狀態(tài)，以最形象的方式直觀的反映給審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，使領(lǐng)導(dǎo)可以隨時了解項目運行狀況、主要問題及審計人員將要采取的措施，便于領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策。（四）對提高工作透明度，促進(jìn)廉政工作有重要意義由于跟蹤審計需要審計人員頻繁地介入建設(shè)現(xiàn)場進(jìn)行審計，審計周期又較長，客觀上造成具體項目審計人員與參建各方的接觸過多，給廉政工作帶來較大的風(fēng)險。風(fēng)險分級預(yù)警機(jī)制的制度需要多人參與，評級工作更是集體討論的過程。具體審計人員只負(fù)責(zé)提供一方面的情況，這就大大提高了工作透明度，降低了審計風(fēng)險。四、實施審計風(fēng)險分級預(yù)警與踐行“國家審計免疫系統(tǒng)論”的關(guān)系“國家審計免疫系統(tǒng)論”指出審計的本質(zhì)就是國家經(jīng)濟(jì)社會運行的免疫系統(tǒng)，“國家審計免疫系統(tǒng)理論”，借鑒了醫(yī)學(xué)免疫系統(tǒng)概念，形象生動地寓意了審計的功能，即保護(hù)、清除、修補(bǔ)、預(yù)警四大功能。實施審計風(fēng)險分級預(yù)警制度，是運用科學(xué)發(fā)展觀，實踐“國家審計免疫系統(tǒng)理論”的具體體現(xiàn)，即從源頭上主動查找問題。對那些已經(jīng)出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的不正常的情況或風(fēng)險進(jìn)行分級整理、提示、揭示，經(jīng)過綜合分析后，按問題的主次、輕重、緩急，對應(yīng)不同的預(yù)案，采取不同的措施，進(jìn)而進(jìn)行有效防御、控制，達(dá)到修補(bǔ)缺憾，清除隱患的目的。五、實施審計風(fēng)險分級預(yù)警的方式與做法（一）相關(guān)信息的收集、匯總相關(guān)項目信息資料完整、準(zhǔn)確的收集是開展審計風(fēng)險分級預(yù)警的前提。由于單一的信息收集渠道有可能由于具體辦事人員敷衍了事而使信息失真，石景山區(qū)審計局在信息收集方式上精心設(shè)計，形成了互相牽制的局面。主要采取的措施有：1.加強(qiáng)制度建設(shè)，保證信息的客觀公正。出臺了《石景山區(qū)審計局建設(shè)項目委托中介機(jī)構(gòu)的辦法》，在保證審計質(zhì)量的前提下，公開、公平、公正地委托審計項目，并要求專業(yè)科室加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，及時反映中介機(jī)構(gòu)項目完成情況，作為以后委托項目的重要參考。2.擴(kuò)大監(jiān)督范圍，建立重點監(jiān)督建設(shè)項目月報表制度。要求每個被列入重點監(jiān)督范圍的建設(shè)單位每月向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)報送《工程項目資金運行情況月報表》，要求事務(wù)所每月報《社會中介機(jī)構(gòu)審計情況調(diào)查表》，報表內(nèi)容由審計局制訂，既各有側(cè)重，又有相同、相近的欄目，便于互相對照。相關(guān)月報表由專人負(fù)責(zé)進(jìn)行收集、審核、分析、匯總，全面、及時掌握各項目資金的撥付、使用情況。3.建立審計機(jī)關(guān)社會中介機(jī)構(gòu)聯(lián)系人制度。由于引入的社會中介機(jī)構(gòu)較多，多頭管理容易引起混亂，石景山區(qū)審計局按各社會中介機(jī)構(gòu)所負(fù)責(zé)的不同項目建立項目聯(lián)系人制度，在相關(guān)業(yè)務(wù)科室中指定專人負(fù)責(zé)聯(lián)系兩到三家社會中介機(jī)構(gòu)，定期輪換，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、溝通相關(guān)情況。4.強(qiáng)化項目定期匯報制度。規(guī)定社會中介機(jī)構(gòu)每季度一次向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)書面報告項目進(jìn)展情況、存在問題，每周以電話形式向聯(lián)系人匯報相關(guān)情況，以利于審計機(jī)關(guān)隨時協(xié)調(diào)、溝通、解決審計中出現(xiàn)的問題。5.充分利用審計人員深入施工現(xiàn)場的機(jī)會實地了解工程現(xiàn)狀，或利用參加監(jiān)理會、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)會的機(jī)會聽取各項目其他參建方的意見。（二）分級標(biāo)準(zhǔn)的確定分級標(biāo)準(zhǔn)的制訂是審計風(fēng)險分級預(yù)警制度的核心。石景山區(qū)審計局暫行的審計風(fēng)險分級預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)的有：工程提供相關(guān)資料的完整性、審批程序的合法性；施工過程中監(jiān)理、代建的履職情況；項目進(jìn)展情況，工程施工安全、進(jìn)度、質(zhì)量；工程資金的撥付、使用情況；以及中介機(jī)構(gòu)的履職情況。按不同情況具體為分紅、橙、黃、綠四級進(jìn)行適時監(jiān)督，紅色表示該工程目前運作不規(guī)范，存在問題較多或較為嚴(yán)重，需引起高度重視，審計機(jī)關(guān)需要立即采取風(fēng)險控制行動，敦促有關(guān)部門盡快解決，并隨時關(guān)注事態(tài)發(fā)展。必要時以函的形式提出審計建議，屬于控制風(fēng)險高，審計風(fēng)險大的項目，橙色、黃色、程度遞減。綠色表示當(dāng)前項目運行基本正常。根據(jù)審計監(jiān)督結(jié)果，每月對風(fēng)險控制等級進(jìn)行一次調(diào)整，連續(xù)動態(tài)反映項目運行狀態(tài)，進(jìn)而實現(xiàn)分層級防范和控制項目風(fēng)險的目標(biāo)。（三）分級結(jié)果的形成審計局專門業(yè)務(wù)科室根據(jù)信息匯總的結(jié)果，召開審計業(yè)務(wù)工作會，按照分級標(biāo)準(zhǔn)，討論確定上個月的重點監(jiān)督項目分級情況。通過分析得出：紅色及橙色預(yù)警項目在26個項目中占到了27%，若不計算未開工或尚未進(jìn)行結(jié)算的6個項目，紅色及橙色預(yù)警項目在20個項目中所占比例更是高達(dá)35%。究其成因主要為：1、招投標(biāo)等前期手續(xù)不完整，基本建設(shè)程序履行存在問題；2、參建各方針對工程結(jié)算的爭議較大，分歧嚴(yán)重；3、實際投資嚴(yán)重超出概算，未能很好控制工程造價。黃色預(yù)警項目也存在影響工程結(jié)算等問題，但程度較輕，且參建各方也已在積極改正過程當(dāng)中。（四）應(yīng)對措施針對不同程度分級預(yù)警，我們借鑒了ABC分類管理的方法，做出不同的應(yīng)對措施：對預(yù)警信號為綠色和黃色的項目，采取C類管理法，即要求每個被列入重點監(jiān)督范圍的建設(shè)單位每月向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)報送《工程項目資金運行情況月報表》，事務(wù)所每月報《社會中介機(jī)構(gòu)審計情況調(diào)查表》；對預(yù)警信號為橙色的項目，采取B類管理法，即除每月報送報表外，要求中介機(jī)構(gòu)每季度向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)報告委托審計進(jìn)度、存在問題，以利于隨時協(xié)調(diào)、溝通、解決審計中出現(xiàn)的新情況、新問題；對預(yù)警信號為紅色的項目，采取A類管理法，即除采取以上措施外，審計機(jī)關(guān)重點關(guān)注，需多方面掌握涉及該項目的建