整體性政府與大部門體制行政改革的理念辨析

整體性政府與大部門體制行政改革的理念辨析

D035.1A1006-0863(2010)01-0105-0520世紀90年代中后期，在西方國家，尤其是較早參與新公共管理運動的國家，整體性政府作為一種政府改革的理念和實踐逐漸興起。作為對傳統(tǒng)官僚體制的一種繼續(xù)批判以及對新公共管理的運動負面后果的一種反思和回應，整體性政府理念不僅成為學界廣泛探討的焦點，也被公共管理改革的推進者所接受，并運用于政府改革的具體實踐中。與此同時，近年來我國進行的政府機構(gòu)改革，也使大部門體制這一理念與行政模式成為國內(nèi)學術界普遍關注的熱點，成為我國新一輪政府改革的重點。本文從兩種模式的理念分析出發(fā)，探求二者對行政改革所提出的路徑。在關注其共性的同時，提出：整體性政府意味著對層次鮮明、專業(yè)分工的官僚制結(jié)構(gòu)的一次沖擊，而大部門體制則在一定程度上是對專業(yè)化管理與職能分工的延續(xù)和重新調(diào)整。一、整體價值：整體性政府對傳統(tǒng)官僚制的超越整體性政府理念給人一種明確的認識：行政改革應該重視政府整體功能的發(fā)揮與部門之間的協(xié)調(diào)。但是，無論是在政府改革的實踐還是公共管理的理論研究中，整體性政府并沒有形成為統(tǒng)一的概念，“整體性政府”、“協(xié)同政府”、網(wǎng)絡化治理、跨部門協(xié)作等行動和概念都可以理解為對整體性政府理念的認同和闡釋。“盡管(整體政府)已經(jīng)成為一個突出的焦點，一點也不意味著在它具體是什么，可能有什么樣的含義，可能如何被評價等問題上已經(jīng)是完全清楚的?！盵1]波利特(ChristopherPollit)在綜合相關文獻的基礎上提出了一個暫時性定義：“整體性政府”是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預期利益的政府治理模式。它包括四個方面的內(nèi)容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地聯(lián)合使用稀缺資源；促使某一政策領域中不同利益主體團結(jié)協(xié)作；為公民提供無縫隙而非分離的服務。[2]盡管術語界定、理論表達還存在許多差異，但是從不同的概念界定中我們能夠發(fā)現(xiàn)較為一致的取向：“整體性政府”著眼于傳統(tǒng)官僚制模式的弊病以及新公共管理的負面效應，試圖建立注重政府整體價值和績效的文化和哲學；打破碎片化的政府功能分化、重塑政府結(jié)構(gòu)；強調(diào)合作與協(xié)調(diào)的責任體系和激勵機制，用以推動跨越組織界限的工作方式；最終的目的在于政府能力的提升，政府績效的改進，從而滿足來自社會公眾的需求，更好地服務于經(jīng)濟和社會發(fā)展。我們可以從以下方面來理解整體性政府。1.文化理念：以整體價值為最基本的價值追求與傳統(tǒng)官僚制強調(diào)的等級結(jié)構(gòu)、組織穩(wěn)定和內(nèi)部取向價值相比，新公共管理運動將競爭、市場、顧客導向等理念納入到政府機構(gòu)與公共管理的實踐中。競爭與市場以及在此基礎上的責任體系與激勵機制，使得政府部門在走向職能化、專業(yè)化的同時，碎片化和部門主義的狹隘視野也成為阻礙政府績效提升的重要因素，特別是影響對棘手問題解決的效果。而整體性政府理念在文化的內(nèi)涵上則強調(diào)政府整體效果的最優(yōu)和公共利益整體最佳，“從文化的視角來看，公共組織的發(fā)展更像是所有公共部門最終形成共同的制度化或非正式的規(guī)范和價值的革新而非單純的組織設計”。[3]TomChristensen和PerLgreid認為，整體性政府模式發(fā)揮作用的關鍵在于文化和價值上，結(jié)構(gòu)調(diào)整并不能充分的實現(xiàn)整體性政府倡議的初衷和目標。[4]整體性政府在當代背景下被提出來是具有明確的使命的，如平衡碎片化和整合性、個性化和共識、市場的壓力和文化凝聚力，是公共部門改革的大挑戰(zhàn)。[5]而且根據(jù)發(fā)展的需要，許多新技術的開發(fā)已經(jīng)成為人們的共識，如目標設定、責任區(qū)分和網(wǎng)絡化工作等方面新技術，其中最主要的就是需要新的領導方式、新的學習和工作的文化。[6]文化和價值觀的差異成為區(qū)別整體性政府與其他公共管理模式的重要標志，而且整體性政府模式的一些特征可以從文化的視角得到更好的理解。Bardach指出，幾乎所有的官僚制的價值訴求都不能為機構(gòu)間的合作提供便利，合作的價值取向應該重視平等、適應、靈活性和結(jié)果，但官僚制則崇尚層級、穩(wěn)定、服從和程序。[7]新公共管理倡導的文化主要表現(xiàn)在其所倡導的競爭理念和市場方法方面，在對官僚制僵化思維進行抨擊的基礎上顯得更為開放，盡管存在類似新公共管理、政府再造、企業(yè)家政府等諸多稱謂或者方法上的爭議，但是人們從文化上卻能達成基本的一致。后新公共管理改革更加注重培養(yǎng)牢固而統(tǒng)一的價值觀，強調(diào)團隊建設、組織參與性、信任、價值為基礎的管理與合作，注重加強公務員培訓和自我發(fā)展等意識。[8]將關注焦點集中在公共部門內(nèi)部的“凝聚性文化”，表明整體性政府追求在文化和價值上的變革和重構(gòu)，不僅“文化的變革也是必要的，過程和態(tài)度必須予以處理”，而且已經(jīng)有證據(jù)證明“在最近一波的改革中，由有意識的政策選擇所導致的演進性變革要多于組織結(jié)構(gòu)的變化”。[9]2.組織結(jié)構(gòu)：以整合式組織實現(xiàn)對傳統(tǒng)分工的超越20世紀70年代以后，萌生于工業(yè)時代并取得過輝煌成就的官僚制組織結(jié)構(gòu)，被人批評為“專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已經(jīng)不再能有效地運轉(zhuǎn)……在某些環(huán)節(jié)上，它們脫離了人民，變得機構(gòu)臃腫、浪費嚴重、效率低下?！盵10]新公共管理理論及政府再造運動對此的解決思路是：將私人部門的管理經(jīng)驗和建立在經(jīng)濟學基礎上的管理理論運用到政府改革中來，讓競爭、民營化、市場化、分權(quán)、績效管理等理念滲入到公共管理的改革實踐中。但這種思路在使政府管理變得更加透明和高效的同時，“單一目標組織”、垂直的責任體系、建立在部門目標明確基礎上的績效激勵制度，卻使得政府在面對“棘手問題”時顯得無力和忙亂。整體性政府則是對這種單一化或者過分關注專業(yè)分工的組織結(jié)構(gòu)在復雜社會問題面前無能為力的一種回應。在組織結(jié)構(gòu)上，整體性政府注重回應公共問題和公共服務的復雜性和內(nèi)在關聯(lián)性，強調(diào)用“整合”化的組織形式，通過正式的組織管理關系和各種伙伴關系、網(wǎng)絡化結(jié)構(gòu)等方式，實現(xiàn)對資源的有效利用、對公共問題的協(xié)商解決、對公共服務的綜合供給。在實踐中，等級式與協(xié)商式都成為整體性政府模式組織結(jié)構(gòu)設計與改革的可能選擇。[11]等級式的組織設計，或是通過自上而下的方式由中央向地方推進政府機構(gòu)改革，或是通過中央權(quán)力的集中與強化來實現(xiàn)對政府各個職能部門以及地方政府的整合與協(xié)調(diào)，或是通過新的機構(gòu)的設立來負責部門之間的協(xié)同。如英國在布萊爾的兩屆任期內(nèi)，等級式的政府機構(gòu)改革尤為明顯，主要表現(xiàn)為內(nèi)閣辦公室及財政部權(quán)限的擴大和成立新的組織機構(gòu)，如1997年成立的“社會排斥小組”、1998年成立的“戰(zhàn)略溝通小組”以及部委委員會，還有部際/內(nèi)或局際合作機構(gòu)、府際委員會等聯(lián)合小組或高層網(wǎng)絡組織。協(xié)商式則是基于政府部門或不同政府之間的差異性，特別是利益之間的分歧和職能之間的模糊性，采取協(xié)商的方式實現(xiàn)彼此的合作，如不同職能部門之間的協(xié)商、不同(區(qū)域)政府之間的協(xié)商，以及政府與私人部門、第三部門的協(xié)商都應包含在內(nèi)。這種方式的機構(gòu)改革更加強調(diào)在平等和利益均衡的基礎上，出于對共同問題的求解和共同利益的追求，通過協(xié)商來實現(xiàn)政府之間的合作。3.工作機制：鼓勵和主張跨部門協(xié)同的新方式在文化、組織結(jié)構(gòu)之外，整體性政府意味著政府組織采取新的溝通方式和工作方式，在實踐中運用跨越部門邊界的合作型方法、技術、機制。無論是在理念設計還是實踐經(jīng)驗中，整體性政府在工作方法上的創(chuàng)新都與其在組織結(jié)構(gòu)上的重構(gòu)密不可分，結(jié)構(gòu)的變化為部門間合作的達成奠定了基礎、提供了便利，而合作的機制和方法又推動了組織結(jié)構(gòu)的變革。整體性政府創(chuàng)造了許多新的工作方式，如伙伴關系、政策網(wǎng)絡、以問題為核心的預算制度等，主張共同領導、共享成果與榮譽、靈活分享服務成果、獎勵和表彰橫向管理以及建立促進合作的責任框架與績效框架。這些措施在實踐中不斷被推陳出新，并表現(xiàn)出了應對復雜問題的有效性。其中最受推崇的是伙伴關系，作為整體性政府的一種治理工具和工作方式，伙伴關系在保持原有部門自身組織認同和目標的同時，將不同的部門整合到一個共同議程之中，實現(xiàn)對資源的有效利用和問題的協(xié)同處理?！盎锇殛P系”作為一種對跨部門協(xié)同機制的概括，有著豐富的內(nèi)涵和多樣的表現(xiàn)形式，見表1。二、邊界重構(gòu)：大部門制內(nèi)在的分合邏輯2007年，黨的十七大報告明確提出：“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制”。這確定了行政改革的基本原則，改革的指向是要降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門問題。隨之在2008年開始的國務院機構(gòu)改革，開啟了我國政府機構(gòu)改革的新一輪浪潮，而大部門體制成為這股浪潮中最澎湃的潮流。國內(nèi)學者大多認同這樣的觀點：大部門體制是指將相近或相同的政府職能整合到一個部門來行使，或者將職能相近、業(yè)務相似的部門進行合并。作為一種政府治理方式，大部門體制應該是政府職能整合、梳理與政府組織結(jié)構(gòu)變革的統(tǒng)一。追根溯源，大部門制是秉持傳統(tǒng)官僚制強調(diào)專業(yè)分工和職能差異的運行機制，但其在對過分注重職能差異而衍生的部門主義批判基礎上，重構(gòu)管理邊界，實現(xiàn)政府職能的“規(guī)模效應”。這種思路與整體性政府理念還是存在一定區(qū)別。1.在組織上，大部門體制外在表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)合并與邊界劃定大部制并不是對分工的否定，它是對組織橫向分工邊界的新的擴展性界定。從結(jié)構(gòu)變化的角度來看，大部門體制所引起的結(jié)果是，政府部門中分散的專業(yè)機構(gòu)通過合并、調(diào)整等方式組成涵蓋相近職能的超級大部；而整體性政府理念則強調(diào)在部門分工的基礎上，通過建立正式或者非正式的協(xié)調(diào)機制來實現(xiàn)部門之間的整合。整體性政府盡管也有組織結(jié)構(gòu)方面的變革，但更是注重以邊界的存在為基礎和前提；而大部門體制則企圖盡可能地消除原來部門間的邊界，在更大的范圍內(nèi)構(gòu)建清晰的邊界。有學者指出大部門制的實質(zhì)是集大責任制、大職能制、大服務制以及小政府制于一體的有機整體，小政府制是指縮減政府組成部門的規(guī)模，當我國政府組成部門穩(wěn)定在15個左右時，大部門體制的小政府制構(gòu)想也就基本實現(xiàn)了。[12]可見，在大職能、大服務的要求下，政府組成部門的減少，并非是由于政府職能縮減而導致，而只能通過部門的合并來加以實現(xiàn)。關于政府部門分工的問題，官僚體制的思路是通過明確的專業(yè)化分工來確立部門的界限，而這種鮮明的組織邊界逐漸成為政府行政和服務的障礙。大部門體制希冀調(diào)整邊界以減少部門主義的影響和部門之間的摩擦，盡管是以一種新的面貌出現(xiàn)，但實質(zhì)上，從官僚制到大部制都顯示出對跨越邊界進行協(xié)同治理的缺失。從變革的難易程度來看，大部門體制在權(quán)力、責任、利益的重構(gòu)上要難于政府在結(jié)構(gòu)上的調(diào)整和機構(gòu)上的合并，這也就意味著大部門體制的推進有著走向單純追求“超級大部”的“緣木求魚”甚至“買櫝還珠”的危險。2.在職能上，大部門體制改革中易出現(xiàn)“整合”與“分化”的沖突官僚制在強調(diào)縱向等級和橫向?qū)I(yè)分工的同時埋下了“政出多門”和“多龍治水”的伏筆，從組建超級大部的初衷和目標來看，大部門體制旨在通過職能的整合，特別是將相近的或具有內(nèi)在聯(lián)系的職能整合到一個部門執(zhí)行從而提高行政效能，這實際上就是一個系統(tǒng)優(yōu)化的問題。但是由于公共事務的復雜性和政府職能的重疊性，政府部門間共同行動的需求是始終存在的，并且大部門制的整合也往往會陷入縱向整合與橫向整合之間沖突不定的泥淖。除卻“整合”的內(nèi)容外，大部門體制也追求在行政過程中探索決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制衡，以決策權(quán)力和決策部門決定利益的分配，以執(zhí)行權(quán)力和執(zhí)行部門高效率完成利益分配，以監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督部門控制利益分配的公正和合法。這種權(quán)力與部門劃分式思路也會繼續(xù)困擾在傳統(tǒng)行政學所面臨的難題中：政治與行政二分是否能夠明確劃界，這個問題迄今難有成論。因而，大部門體制在職能調(diào)整上意味著權(quán)力和責任的綜合，而在機制建設上則包含了權(quán)力與責任的分化和制衡，從發(fā)展方向上表現(xiàn)出“整合”與“分化”的兩個趨向。3.在方式上，大部門體制關注于依靠政府的內(nèi)部化來解決公共問題用經(jīng)濟學中“規(guī)模效應”的原理來闡釋大部門體制改革的必要性和可行性是有道理的。大部門體制所解決的問題可以視為傳統(tǒng)的小部門體制在公共決策、政策執(zhí)行與監(jiān)督過程之中的“交易成本”，因此，大部門體制是通過規(guī)模的擴大將“爭利”與“推責”這些交易成本問題以內(nèi)部化的方式來進行消解。但是從更為宏觀的政府責任和政府能力層面來看，整個政府的職能轉(zhuǎn)變和整個社會問題的解決并不能單純依賴政府對自身的調(diào)整來實現(xiàn)，在政府通過機構(gòu)改革解決權(quán)責交叉、能力不足問題的同時，仍然需要市場和第三部門的參與。從服務型政府的價值理念和實踐目標來看，公共問題與公共事務的解決、公共服務的供給和公共利益的維護與增進都需要政府、私人部門、非營利組織以及公民個人等多方聯(lián)合。大部門體制改革在關注內(nèi)部問題解決和實現(xiàn)社會治理目標的時候，忽視了外部協(xié)同機制和建設與管理網(wǎng)絡的能力。4.在相互關系上，大部門體制仍然面臨著組織之間協(xié)調(diào)的復雜性與高成本的難題盡管大部制的初衷在于消弭或減少組織間的糾紛以提升效率。但是在現(xiàn)代公共管理中，政府必然面臨著復雜的內(nèi)外部環(huán)境。就內(nèi)部環(huán)境來講，大部制改革的必然后果是職能更龐雜、內(nèi)部部門更多。組織規(guī)模的增大將導致工作分工的增加，而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個方向上的復雜性。通過部門的合并所形成的大部制擴展性界定帶來了更多的組織要素成分，這也就要求在內(nèi)部有較強的平衡各要素的能力，因此大部內(nèi)部各部門之間需要在橫向與縱向上進行交叉協(xié)調(diào)。就外部環(huán)境來講，大部門在邊界擴展之后仍然會面臨部際之間的共同任務或者彼此之間的沖突，這還需要建立部際協(xié)調(diào)機制，以協(xié)調(diào)矛盾、解決部際之間的沖突，以及通過部際之間的共同協(xié)作來共同應對環(huán)境提出的挑戰(zhàn)與危機。這本質(zhì)上還是一種高強度的部際協(xié)調(diào)。[13]在更宏觀的層面上，政府間關系也成為實行大部門體制所必須面臨的課題。隨著社會發(fā)展與政府定位的改變，政府之間的競爭與合作成為公共管理的一個鮮明的特征。在中央分權(quán)和地方政府績效考核的背景下，政府之間存在著競爭的動力；而在區(qū)域性公共物品的供給和區(qū)域性公共問題的解決上，政府之間不得不選擇合作。大部門體制的設計應當為不同層級的政府或者不同區(qū)域的政府在處理政府間關系方面提供便利。然而，政府之間關系的協(xié)調(diào)遠非如此簡單，在競爭與合作的背后隱含著實現(xiàn)兩種目標和形式的復雜過程：從政府機構(gòu)改革的應然角度來看，政府之間關系的協(xié)調(diào)，特別是具體的政府間合作機制的搭建應當成為政府改革的一個關注點；但是從目前推進的大部門體制的現(xiàn)實內(nèi)容來看，“定職能、定機構(gòu)、定編制”的內(nèi)容卻沒有關注政府間的關系問題。中央層級的國務院機構(gòu)改革是如此，地方政府的三定方案亦是如此。三、結(jié)論作為當前公共行政改革的兩種理念或模式，盡管整體性政府與大部門體制所強調(diào)的價值和關注的方式存在著差異，然而兩者都是對傳統(tǒng)的官僚體制以及在過去三十年中盛行的新公共管理運動的回應，在這一點上兩者達成了一致?？梢哉f，整體性政府是對傳統(tǒng)官僚體制所強調(diào)的等級與專業(yè)化分工在文化、結(jié)構(gòu)與工作方式上的“革命”；在新公共管理，特別是競爭理念和市場機制盛行的時代重新拾起了關于合作的古老話題。而大部門體制，則是更為直接和明顯地針對公共管理的現(xiàn)實問題，由于職能交叉、政出多門困擾著政府自身，迫使其整合職能和梳理權(quán)、責、利的關系。如果說整體性政府是一種對傳統(tǒng)政府管理理念的顛覆，大部門體制則更像是對傳統(tǒng)官僚制模式的重構(gòu)，尤其是邊界的重構(gòu)。結(jié)合我國當前行政改革的具體實踐和現(xiàn)實進展，整體性政府和大部門體制兩種政府改革的思路都具有借鑒和指導的意義。注重將不同的政府治理理念加以比較，尤其是運用不同的模式來分析改革所面臨的問題，對于制定改革的具體方案和策略，推進行政改革的進程是十分必要的。筆者認為，在推進大部門體制的進程中應考慮以下幾個方面的內(nèi)容：第一，重視職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力、責任、利益的梳理。在政府機構(gòu)改革的邏輯順序上，政府職能的轉(zhuǎn)變，權(quán)、責、利的重新梳理是推進大部門體制改革并且發(fā)揮其效用的前提。如果這個前提缺失，則大部門體制改革更可能會流于外在形式上的變革。應該注意的是，任何改革都是對原有權(quán)力分配格局和利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，職能、權(quán)責、利益的梳理，應當建立在政府整體績效最佳或者社會治理效果最優(yōu)的“整體”理念和價值選擇基礎上，從宏觀上把握政府職能與政府權(quán)責、利益的分配與整合。第二，通過價值和文化的塑造，用整體觀念消解政府部門主義。行政文化往往制約著政府管理的具體操作，官僚意識形態(tài)導致的是部