特色小鎮(zhèn)專項政策文本傳遞的流變研究-基于內(nèi)容分析法

特色小鎮(zhèn)專項政策文本傳遞的流變研究基于內(nèi)容分析法

一引言國家歷來十分重視?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)。1955年，國務(wù)院頒發(fā)了《中華人民共和國關(guān)于設(shè)置市鎮(zhèn)建制的決定和標準》，建制鎮(zhèn)被規(guī)定為經(jīng)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）批準的鎮(zhèn)。1963年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于調(diào)整鎮(zhèn)建制、縮小城市郊區(qū)的指示》，進一步提高鎮(zhèn)設(shè)置標準。1984年國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部《關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)標準的報告》，對建制鎮(zhèn)的標準重新進行了修訂，這也成為目前對建制鎮(zhèn)設(shè)置標準最新的專項政策。1997年，黨的十五大報告中首次提出要“搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)”。2000年，國務(wù)院頒布《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，之后各省份陸續(xù)出臺相應(yīng)的小城鎮(zhèn)發(fā)展指導(dǎo)性意見。2006年，《十一五規(guī)劃綱要》明確了要“促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。2014年，國務(wù)院頒布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，指出城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手。2016年，國務(wù)院頒布《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，首次強調(diào)要加快特色鎮(zhèn)發(fā)展，發(fā)展具有特色優(yōu)勢的休閑旅游、商貿(mào)物流、信息產(chǎn)業(yè)、先進制造、民俗文化傳承、科技教育等魅力小鎮(zhèn)。由此可知，特色小鎮(zhèn)主要脫胎于國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體和發(fā)展模式，其涉及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、發(fā)展動能轉(zhuǎn)換、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化對新農(nóng)村建設(shè)輻射帶動等多重因素，使發(fā)展特色小鎮(zhèn)意義重大。應(yīng)該指出，以往政策文件主要針對小城鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的設(shè)置與建設(shè)而制定。2016年7月，由住建部、發(fā)改委和財政部聯(lián)合頒布的《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，則是首個國家層面的特色小鎮(zhèn)專項政策，由此催生大部分省（自治區(qū)、直轄市）紛紛出臺特色小鎮(zhèn)專項政策。截至2018年7月，國家相關(guān)部委局針對特色小鎮(zhèn)專項政策發(fā)文17項，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺特色小鎮(zhèn)專項政策文件91項，對特色小鎮(zhèn)重視程度及專項政策發(fā)展速度可見一斑。國外已有將城鎮(zhèn)化相關(guān)政策作為研究對象的文獻，可歸納為兩類，第一類是不同國家城鎮(zhèn)化政策的比較研究，如分別對肯尼亞、坦桑尼亞、贊比亞和津巴布韋四個國家城鎮(zhèn)化政策有效性的評估，尤其是政策對消除貧困和不平等的影響；比較中國和印度的城鎮(zhèn)化政策，認為低階城市（lowerordercities，可以理解為小城鎮(zhèn)）可以在引導(dǎo)未來城鎮(zhèn)化和確保經(jīng)濟和空間平衡發(fā)展方面發(fā)揮重要作用，需要“自上而下”與“自下而上”城鎮(zhèn)化政策的有效銜接；對比烏干達首都坎帕拉和肯尼亞首都內(nèi)羅畢的農(nóng)業(yè)政策創(chuàng)新如何推進地區(qū)城鎮(zhèn)化進程。第二類是某個國家城鎮(zhèn)化政策的研究，如解讀印度尼西亞城市化政策的關(guān)鍵要素，進而評估這些政策在控制地區(qū)城鎮(zhèn)化的有效性；研究作為新城鎮(zhèn)項目適用法律的《城鎮(zhèn)更新促進法》（TheSpecialLawforPromotionofRenewalofTown），其政策宗旨及對韓國城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響。中國的城鎮(zhèn)化歷程起步較晚，但發(fā)展速度極快，引起國際社會對中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的關(guān)注，少數(shù)外文文獻基于不同視角探討中國城鎮(zhèn)化政策，為研究全球城鎮(zhèn)化政策提供典型案例。國內(nèi)對城鎮(zhèn)化政策的研究，可總結(jié)為三種情況，一是宏觀性視角探討城鎮(zhèn)化政策的演變，如梳理改革開放以來，城鎮(zhèn)化政策的演變及演變的必然性與發(fā)展趨勢。二是從區(qū)域視角開展與城鎮(zhèn)化政策相關(guān)研究，如對比浙江、江蘇、山東、四川和吉林5省農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展政策；收集東北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策，分析各項政策對城鎮(zhèn)化的制約作用。三是單一政策視角探討城鎮(zhèn)化發(fā)展，如產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、財政政策、公共投資政策等。此外，還有介紹國外城鎮(zhèn)政策及針對城鎮(zhèn)化政策編制背景的探討等。在特色小鎮(zhèn)政策研究方面，由于特色小鎮(zhèn)專項政策的制定與發(fā)布主要集中于近3年，發(fā)展歷史較短，但文件數(shù)量之多之密前所未有，與特色小鎮(zhèn)專項政策蓬勃發(fā)展形成比照的是，學(xué)界的相關(guān)研究較為滯后，鮮有文獻針對其展開研究。僅有的少數(shù)研究主要包括兩方面：一是對特色小鎮(zhèn)專項政策的解讀，側(cè)重于解讀特色小鎮(zhèn)專項政策中的某一條例或某一政策，如對特色小鎮(zhèn)概念在政策文本中的解讀，對特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)政策的解讀。二是結(jié)合不同地區(qū)剖析特色小鎮(zhèn)專項政策，側(cè)重于通過具體案例闡述特色小鎮(zhèn)專項政策，如浙江特色小鎮(zhèn)專項政策如何推動國家政策的制定、如何開展政策審計，如何把握政策重點，福建與浙江特色小鎮(zhèn)專項政策的比較分析。不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有對特色小鎮(zhèn)專項政策的探討主要停留于靜態(tài)層面，僅僅關(guān)注某一條例或某一政策的特點現(xiàn)狀，以及個別地區(qū)對政策的應(yīng)用情況，缺乏從動態(tài)層面刻畫或解釋特色小鎮(zhèn)專項政策變遷的系統(tǒng)性、整體性研究。鑒于政策是政府履行治理職能最主要的方式和手段，政策能力是政府治理能力的核心和命脈，而政策傳遞是連接政策制定與執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，是連接治理活動的紐帶和神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，在很大程度上決定著政府政策能力水平；政策傳遞絕非簡單地被接受、被執(zhí)行，而是需要被理解、被解釋和被再創(chuàng)造；而政策傳遞過程中的政策文本流變，是政策從上至下不停地增加或刪減、調(diào)整或變更，從而形成風(fēng)格分殊、重點不同、結(jié)構(gòu)各異的政策文本。因此，本文立足于系統(tǒng)性和整體性視角，采用內(nèi)容分析方法，建構(gòu)國家層面特色小鎮(zhèn)專項政策整體結(jié)構(gòu)，進一步探討特色小鎮(zhèn)專項政策從國家層面向省級層面的流變情況，不僅能夠較為全面窺視特色小鎮(zhèn)專項政策主要內(nèi)容，且為認識政策執(zhí)行情況提供一種新途徑。二研究方法與資料來源（一）研究方法內(nèi)容分析方法是一種基于定性研究的量化分析方法，通過從原文或者有意義的素材中，將抽離出來的使用“情景”，做出可再現(xiàn)的和有效推斷的研究技術(shù)。往往以內(nèi)容性為基點，側(cè)重于分析研究對象內(nèi)容特征的“量”，先利用推理和比較的方法對研究對象包含的語義信息量進行分析，再使用數(shù)學(xué)和統(tǒng)計學(xué)的方法對不同信息量出現(xiàn)的頻率進行統(tǒng)計分析，從而實現(xiàn)對“質(zhì)”的深入把握。政策文件以及與政策相關(guān)的文本是政府政策行為的反映，是記述政策意圖和政策過程尤為有效的客觀憑證。顯然，內(nèi)容分析法非常適合于分析、解釋政策文本中有關(guān)主題的本質(zhì)性事實，對特色小鎮(zhèn)專項政策文本進行內(nèi)容分析可以“從公開中萃取秘密”。（二）資料來源通過對法律之星、北大法寶、高校財經(jīng)數(shù)據(jù)庫中的中國法律法規(guī)庫等政策文獻數(shù)據(jù)庫進行檢索，同時查閱全國31個省、自治區(qū)、直轄市（不含中國香港、中國澳門和中國臺灣地區(qū)）相關(guān)政府部門公開的政策文件，共獲得17份國家部委局層面（簡稱國級）（見表1）和91份省級層面的特色小鎮(zhèn)專項政策（見圖1）。表1國級特色小鎮(zhèn)專項政策序號時間政策名稱頒布機構(gòu)12016.7關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知（建村〔2016〕147號）住建部等三部門22016.8關(guān)于做好2016年特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知（建村建函〔2016〕71號）住建部32016.10關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見（發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2125號）發(fā)改委42016.10關(guān)于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知（建村〔2016〕220號）住建部、中農(nóng)行52016.10關(guān)于公布第一批中國特色小鎮(zhèn)名單的通知（建村〔2016〕221號）住建部62016.12關(guān)于實施“千企千鎮(zhèn)工程”推進美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的通知（發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2604號）發(fā)改委等六部門72017.1關(guān)于開發(fā)性金融支持特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)促進脫貧攻堅的意見（發(fā)改規(guī)劃〔2017〕102號）發(fā)改委、國開行82017.1關(guān)于推進開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知（建村〔2017〕27號）住建部、國開行92017.5關(guān)于推動運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的通知（體群字〔2017〕73號）體總局辦102017.5關(guān)于做好第二批全國特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知（建辦村函〔2017〕357號）住建部辦112017.6關(guān)于組織開展農(nóng)業(yè)特色互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)建設(shè)試點工作的通知（農(nóng)市便函〔2017〕114號）農(nóng)業(yè)部市122017.7關(guān)于開展森林特色小鎮(zhèn)建設(shè)試點工作的通知（辦場字〔2017〕110號）林業(yè)局辦132017.7關(guān)于保持和彰顯特色小鎮(zhèn)特色若干問題的通知（建村〔2017〕144號）住建部142017.8關(guān)于公布第一批運動休閑特色小鎮(zhèn)試點項目名單的通知（體群字〔2017〕149號）體總局辦152017.8關(guān)于公布第二批全國特色小鎮(zhèn)名單的通知（建村〔2017〕178號）住建部162017.10關(guān)于開展農(nóng)業(yè)特色互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)建設(shè)試點的指導(dǎo)意見（農(nóng)辦市〔2017〕27號）農(nóng)業(yè)部辦172017.12關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見（發(fā)改規(guī)劃〔2017〕2084號）發(fā)改委等四部門說明：建村建函〔2016〕71號、建村〔2016〕221號、建辦村函〔2017〕357號、體群字〔2017〕149號、建村〔2017〕178號均為對特色小鎮(zhèn)推薦工作的要求及名單的公布，并無其他實質(zhì)內(nèi)容，在進行國級特色小鎮(zhèn)專項政策整體結(jié)構(gòu)分析時將其剔除。|Excel下載表1國級特色小鎮(zhèn)專項政策圖1省級特色小鎮(zhèn)專項政策分布根據(jù)對17份國級和91份省級特色小鎮(zhèn)專項政策文本的統(tǒng)計，借鑒相關(guān)學(xué)者對政策文本的類型劃分，將特色小鎮(zhèn)專項政策文本類型歸納為專項通知、指導(dǎo)意見（含實施意見、試行意見、暫行意見）、管理辦法（含實施辦法、考評辦法、評估辦法、認定辦法、暫行辦法、試行辦法等）、實施細則（含管理細則、實施細則）、發(fā)展規(guī)劃（含規(guī)劃綱要、發(fā)展計劃）、法律法規(guī)和其他等7大類（見表2）。從中可以看出，特色小鎮(zhèn)專項政策文本是以落實工作舉措為主要內(nèi)容的，其中“專項通知”占比最高，國級與省級占比分別高達76.47%和53.85%，說明特色小鎮(zhèn)日常的政策指導(dǎo)運行主要是通過“專項通知”來實現(xiàn)。其次是政府部門出臺的以指導(dǎo)原則為主要內(nèi)容的“指導(dǎo)意見”，國級與省級占比分別為23.53%和31.87%。表2特色小鎮(zhèn)專項政策文本類型單位：份，%文種類型專項通知指導(dǎo)意見管理辦法實施細則發(fā)展規(guī)劃法律法規(guī)其他國級數(shù)量13400000國級占比76.4723.5300000省級數(shù)量492933502省級占比53.8531.873.303.305.4902.20|Excel下載表2特色小鎮(zhèn)專項政策文本類型三國級特色小鎮(zhèn)專項政策整體結(jié)構(gòu)借助Nvivo10質(zhì)性分析軟件，圍繞“特色小鎮(zhèn)專項政策內(nèi)容框架”這一主線，對上述12項國級特色小鎮(zhèn)專項政策按句子進行內(nèi)容分析，采用瀏覽編碼方式，即一邊瀏覽原始政策，一邊將所需要的內(nèi)容編碼到指定節(jié)點中，通過層層歸納，從其所呈現(xiàn)的脈絡(luò)尋找節(jié)點間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與邏輯關(guān)系。編碼過程先由作者對資料進行整理，在對所有資料進行初次編碼后，邀請研究該領(lǐng)域的博士生和實踐管理人員各一名對編碼進行校對，并對存在分歧的編碼進行反復(fù)比較、甄別和討論，最終建構(gòu)出國級特色小鎮(zhèn)專項政策整體結(jié)構(gòu)（見圖2），從而在宏觀上揭示政策的內(nèi)容框架。圖2國級特色小鎮(zhèn)專項政策整體結(jié)構(gòu)國級特色小鎮(zhèn)專項政策整體結(jié)構(gòu)，由現(xiàn)狀問題、重要意義、指導(dǎo)思想、創(chuàng)建目標和基本保障五部分組成。具體而言，圍繞特色小鎮(zhèn)的申報與創(chuàng)建，需要各地區(qū)政府部門及相關(guān)企事業(yè)主體認清特色小鎮(zhèn)目前存在的房地產(chǎn)化苗頭、政府債務(wù)風(fēng)險加劇、急于求成等現(xiàn)狀問題，明確特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建對于推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、推進發(fā)展動能轉(zhuǎn)換、成為新型城鎮(zhèn)化重要抓手等重要意義，強化特色小鎮(zhèn)發(fā)展必須以美麗宜居、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色生態(tài)等為指導(dǎo)思想，提供特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建所需要的組織保障、人才保障、金融保障為基本保障，實現(xiàn)包括數(shù)量目標和發(fā)展目標的特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建目標。實際上，特色小鎮(zhèn)系列專項政策的出臺，其目的是為了引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展，明確特色小鎮(zhèn)的發(fā)展路徑、主要目標和規(guī)范要求，具有較強烈的問題意識與目標導(dǎo)向，其基本邏輯是依據(jù)“認清現(xiàn)狀問題—明確重要意義—強化指導(dǎo)思想—提供基本保障—實現(xiàn)創(chuàng)建目標”展開論述。四特色小鎮(zhèn)專項政策文本傳遞的流變（一）流變的整體情況對91份省級特色小鎮(zhèn)專項政策進行內(nèi)容分析，先分別對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）專項政策按政策主題進行歸類，再以國級特色小鎮(zhèn)專項政策整體結(jié)構(gòu)的編碼方式進行內(nèi)容分析，將合適內(nèi)容編碼到整體結(jié)構(gòu)節(jié)點中，其余內(nèi)容圍繞“特色小鎮(zhèn)專項政策內(nèi)容框架”主線繼續(xù)生成新的一、二級節(jié)點。如浙江有18份專項政策，除生成國級特色小鎮(zhèn)專項政策整體結(jié)構(gòu)所包括的指導(dǎo)思想、現(xiàn)狀問題、重要意義、創(chuàng)建目標和基本保障這五個一級節(jié)點及相應(yīng)的二級節(jié)點外，還生成了規(guī)劃布局、創(chuàng)建態(tài)勢、創(chuàng)建程序、統(tǒng)計監(jiān)測和考核驗收這五個新一級節(jié)點及相應(yīng)的二級節(jié)點。最終，綜合對比全國31個省（自治區(qū)、直轄市）專項政策一、二級節(jié)點的分布，以國級特色小鎮(zhèn)專項政策整體結(jié)構(gòu)為參照物，將其劃分為五大類型，分別為超越型、有所增添型、拆分—整合型、基本吻合型和缺失型。不同類型的省份數(shù)量由高至低依次為基本吻合型17個，在全國各地區(qū)占比54.84%；有所增添型8個，在全國各地區(qū)占比25.81%；拆分—整合型3個，在全國各地區(qū)占比9.68%；缺失型2個，在全國各地區(qū)占比6.45%；超越型1個，在全國各地區(qū)占比3.23%（見表3）。除缺失型的山西和新疆外，其余類型的省份至少具有國級特色小鎮(zhèn)專項政策整體結(jié)構(gòu)，反映出特色小鎮(zhèn)專項政策從國家層面向省級層面的整體傳遞效果較優(yōu)，但超越型的省份僅有1個，側(cè)面體現(xiàn)出政策從國家層面向省級層面再創(chuàng)造性的明顯不足。表3省級特色小鎮(zhèn)專項政策類型及其流變類型內(nèi)涵流變情況省（自治區(qū)、直轄市）數(shù)量超越型超越型的?。▍^(qū)、市）分門別類地制定各項政策支持與指導(dǎo)特色小鎮(zhèn)發(fā)展，特色小鎮(zhèn)專項政策初步形成政策體系較為全面且綜合引領(lǐng)浙江1有所增添型有所增添型的?。▍^(qū)、市）特色小鎮(zhèn)專項政策除具有國級特色小鎮(zhèn)專項政策整體結(jié)構(gòu)外，在某些專項政策有增添某些專項政策引領(lǐng)山東、廣東、福建、河北、江蘇、湖北、安徽、海南8拆分—整合型拆分—整合型的?。▍^(qū)、市）特色小鎮(zhèn)專項政策是對國級特色小鎮(zhèn)專項政策整體結(jié)構(gòu)的拆分與整合，個別內(nèi)容較具體且有發(fā)揮個別條例引領(lǐng)重慶、遼寧、北京3基本吻合型基本吻合型的?。▍^(qū)、市）特色小鎮(zhèn)專項政策與國級特色小鎮(zhèn)專項政策整體結(jié)構(gòu)具有較好一致性基本匹配甘肅、江西、天津、上海、吉林、黑龍江、河南、湖南、四川、云南、陜西、廣西、西藏、寧夏、內(nèi)蒙古、貴州、青海17缺失型缺失型的省（區(qū)、市）缺失特色小鎮(zhèn)專項政策缺失山西、新疆2|Excel下載表3省級特色小鎮(zhèn)專項政策類型及其流變具體而言：浙江的特色小鎮(zhèn)專項政策屬于超越型，除了常規(guī)性地制定特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見和公布特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單外，還分別制定了《電子商務(wù)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作的通知》、《特色小鎮(zhèn)建成旅游景區(qū)的指導(dǎo)意見》、《高新技術(shù)主導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的實施意見》、《推進特色小鎮(zhèn)文化建設(shè)的若干意見》、《特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)統(tǒng)計監(jiān)測工作的通知》、《特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建導(dǎo)則》、《開展第一批省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建對象2015年度考核通知》等專項政策，形成相對具體詳細的系列政策體系。事實上，特色小鎮(zhèn)的概念及創(chuàng)建熱潮主要興起于浙江，特色小鎮(zhèn)專項政策亦是從浙江省開始逐漸擴散到全國，在國家層面的建村〔2016〕147號文件推出之前，浙江已發(fā)布了浙政發(fā)〔2015〕8號、浙電商辦〔2015〕6號、浙特鎮(zhèn)辦〔2015〕7號、浙旅政法〔2015〕216號、浙經(jīng)信政研〔2016〕31號、浙政辦發(fā)〔2016〕30號、浙科發(fā)高〔2016〕90號、浙文法〔2016〕7號、浙特鎮(zhèn)辦〔2016〕2號等十余個省級特色小鎮(zhèn)專項政策，從這個角度看，在特色小鎮(zhèn)政策文本傳遞的流變，浙江特色小鎮(zhèn)專項政策引領(lǐng)國級及其他省級專項政策。山東、廣東、福建、河北、江蘇、湖北和海南的特色小鎮(zhèn)專項政策屬于有所增添型。山東發(fā)改委發(fā)布了服務(wù)業(yè)特色小鎮(zhèn)試點工作的通知，擬在商貿(mào)流通、休閑旅游、文化創(chuàng)意、養(yǎng)老養(yǎng)生、醫(yī)療健康等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，選定一批服務(wù)業(yè)特色小鎮(zhèn)開展試點。廣東發(fā)改委發(fā)布了安排粵東西北地區(qū)發(fā)展改革部門省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作費用通知，從2017年省級財政預(yù)算內(nèi)基建統(tǒng)籌資金中安排1200萬元，專項用于粵東西北地區(qū)發(fā)展改革部門開展省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作，12個地市，每市100萬元。福建發(fā)改委制定了特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建規(guī)劃編制指引，要求所上報的特色小鎮(zhèn)，可參照指引所提供的規(guī)劃背景、編制依據(jù)、規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限、創(chuàng)建基礎(chǔ)、發(fā)展分析、規(guī)劃目標、規(guī)劃指標、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃布局、特色風(fēng)貌塑造、社區(qū)功能組織、項目策劃、建設(shè)時序、資金籌措、規(guī)劃成果等方面開展規(guī)劃編制，這些方面均有較為細致的規(guī)劃編制要點，是國內(nèi)較早制定規(guī)劃編制指引的省份。河北發(fā)改委出臺了特色小鎮(zhèn)規(guī)劃布局方案，針對特色小鎮(zhèn)的發(fā)展重點、空間布局和發(fā)展模式有較具體的闡述。江蘇省政府辦公廳發(fā)布了旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)創(chuàng)建實施方案，從發(fā)展目標、創(chuàng)建要求、創(chuàng)建程序、政策措施和組織領(lǐng)導(dǎo)五大方面規(guī)范旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)的創(chuàng)建。湖北住建廳專門出臺開展2017年特色小鎮(zhèn)培育工作檢查的通知，重點檢查小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值、新增投資和產(chǎn)業(yè)項目，建設(shè)用地、風(fēng)貌管控等美麗環(huán)境建設(shè)措施，傳統(tǒng)文化保護措施，公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施新建項目以及體制機制創(chuàng)新措施，是否存在不遵循市場規(guī)律、政府大包大攬情況，是否存在違法違規(guī)搞大規(guī)模圈地開發(fā)情況。安徽省國土資源廳專門發(fā)布支持和促進特色小鎮(zhèn)建設(shè)的意見，通過實施差別化用地政策、推進農(nóng)村土地整治和發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、積極盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，各種舉措靈活保障特色小鎮(zhèn)用地，是國內(nèi)較早在土地資源上予以明確指引的省份。海南省政府制定了特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)建設(shè)三年行動計劃，從各個方面督促與規(guī)范特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建。有所增添型省份的特點主要表現(xiàn)為，這些省份的特色小鎮(zhèn)專項政策除具有國級特色小鎮(zhèn)專項政策整體結(jié)構(gòu)外，能夠根據(jù)自身特色小鎮(zhèn)的發(fā)展特點與重點，增添個別專項政策。在特色小鎮(zhèn)政策文本傳遞的流變，有所增添型省份在某些專項政策引領(lǐng)國級及其他省級專項政策。重慶、北京、遼寧的特色小鎮(zhèn)專項政策屬于拆分—整合型。重慶在市政府辦公廳所發(fā)布的做好特色小鎮(zhèn)（街區(qū)）示范點創(chuàng)建工作文件中，特別重視特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建的組織保障，在不同進程及各個具體項目中，明確指定相應(yīng)牽頭部門或配合部門。如編制特色小鎮(zhèn)（街區(qū)）示范點建設(shè)規(guī)劃，牽頭部門為市發(fā)展改革委、市國土房管局、市環(huán)保局、市規(guī)劃局；新型城鎮(zhèn)化專項建設(shè)基金，牽頭部門為市發(fā)展改革委，配合部門為市財政局和市民族宗教委；市級小城鎮(zhèn)建設(shè)專項資金投入，牽頭部門為市財政局和市城鄉(xiāng)建委。北京在市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局公布的旅游特色小鎮(zhèn)地方標準中，詳細規(guī)定了旅游特色小鎮(zhèn)的基本要求、設(shè)施要求、服務(wù)要求和管理要求等，從而規(guī)范了旅游特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建。遼寧省政府所出臺的推進特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見中，分別針對旅游型特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)、歷史文化型特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民族特色型特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)和生態(tài)宜居型特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)，細化不同類型的特色小鎮(zhèn)發(fā)展目標及組織保障。拆分—整合型省份的特點主要表現(xiàn)為，這些省份的特色小鎮(zhèn)專項政策是對國級特色小鎮(zhèn)專項政策整體結(jié)構(gòu)的加工組合，往往在個別方面更為具體翔實。在特色小鎮(zhèn)政策文本傳遞的流變，拆分—整合型省份的特色小鎮(zhèn)專項政策在個別條例上引領(lǐng)國級及其他省級專項政策。甘肅、江西、天津、上海、吉林、黑龍江、河南、湖南、四川、云南、陜西、廣西、西藏、寧夏、內(nèi)蒙古、貴州和青海的特色小鎮(zhèn)專項政策屬于基本吻合型，其特點表現(xiàn)為基本具備了對特色小鎮(zhèn)現(xiàn)狀問題的認識、重要意義的理解、指導(dǎo)思想的指引、基本保障的提供和創(chuàng)建目標的實現(xiàn)等各方面的闡述。在特色小鎮(zhèn)政策文本傳遞的流變，基本吻合型省份的特色小鎮(zhèn)專項政策與國級專項政策較為匹配。山西和新疆尚未制定特色小鎮(zhèn)專項政策，則屬于缺失型。（二）流變的影響關(guān)系從圖3可知，國級特色小鎮(zhèn)專項政策與省級不同類型的影響關(guān)系存在雙向影響與單向影響兩種形式，其中，雙向影響包括強—強互動影響、強—弱強互動影響、強—弱互動影響，單向影響包括單向強影響、單向弱影響。國級特色小鎮(zhèn)專項政策作為國家層面政策，對超越型、有所增添型、基本吻合型、拆分—整合型省份的特色小鎮(zhèn)專項政策具有強影響關(guān)系，即使對缺失型的山西與新疆也具有弱影響關(guān)系，體現(xiàn)出國級政策對省級政策“由上至下”的強約束特點。這是因為部分國級政策屬于規(guī)定性政策，如建村建函〔2016〕71號文件和建辦村函〔2017〕357號文件，對各省參評國級特色小鎮(zhèn)采用定額分配，所有省份都分配到名額，要求參評單位需嚴格按創(chuàng)建要求提供評審資料，由此不難理解，國級政策對缺失型的省份也會產(chǎn)生影響。超越型、有所增添型和拆分—整合型對國級特色小鎮(zhèn)專項政策分別產(chǎn)生強影響、弱強影響和弱影響關(guān)系，即部分省份不同程度地影響國級政策的形成與制定，體現(xiàn)出省級政策對國級政策“由下而上”的能動性反饋。典型的如超越型的浙江，最早發(fā)布了一系列特色小鎮(zhèn)專項政策，已成為發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2125號文件所著力推崇的浙江特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式與發(fā)改規(guī)劃〔2017〕2084號文件所渲染的浙江特色小鎮(zhèn)經(jīng)驗。圖3政策傳遞流變的影響關(guān)系五結(jié)論及政策建議特色小鎮(zhèn)主要是近3年才興起并迅速在全國各地擴展，針對特色小鎮(zhèn)的專項政策文件發(fā)展歷史亦較短，但已發(fā)布了國級的17項專項政策與省級的91項專項政策，在數(shù)量及內(nèi)容上已形成了較為豐富的研究素材，挖掘這些政策文本中相關(guān)主題的本質(zhì)性事實，顯得尤為迫切且意義重大，文章正是立足于此而開展研究。研究得出以下結(jié)論：第一，從特色小鎮(zhèn)專項政策文本類型來看，無論國級抑或省級，均以專項通知和指導(dǎo)意見為主，其他類型的文本極少，缺乏法律法規(guī)文本。第二，對國級特色小鎮(zhèn)專項政策的內(nèi)容編碼，呈現(xiàn)出由“現(xiàn)狀問題—重要意義—指導(dǎo)思想—基本保障—創(chuàng)建目標”五個一級節(jié)點所構(gòu)成的整體結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)能符合一般政府出臺政策的問題意識與目標導(dǎo)向。第三，將31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的特色小鎮(zhèn)專項政策劃分為超越型、有所增添型、拆分—整合型、基本吻合型和缺失型五大類型，基于不同類型專項政策的特點及相應(yīng)省份在全國各地區(qū)的占比，可知特色小鎮(zhèn)專項政策從國家層面向省級層面的整體傳遞效果較優(yōu)但再創(chuàng)造性明顯不足。五大類型的出現(xiàn)，不僅說明了政策傳遞過程中會出現(xiàn)政策文本流變，更印證了地方政策執(zhí)行者會以自身利益需求為導(dǎo)向進行“有選擇性的政策實施”及綜合協(xié)調(diào)中央與地方利益訴求的政策“選擇性均衡實施模式”，從各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）專項政策內(nèi)容來看，以政策“選擇性均衡實施模式”為主。第四，特色小鎮(zhèn)專項政策傳遞流變的影響關(guān)系有五種形式，強—強互動影響、強—弱強互動影響、強—弱互動影響、單向強影響和單向弱影響，整體反映出政策“由上至下”的強約束和“由下而上”的能動性。政策強約束和能動性的產(chǎn)生與影響程度分別受制于中央政府的協(xié)調(diào)能力（權(quán)威性）和地方政府的推動意志（重視性）。本文的主要貢獻在于：首先，有別于以往對國級特色小鎮(zhèn)專項政策中的某一條例或某一政策的解讀，本文基于歸納的內(nèi)容分析建構(gòu)而來的國級特色小鎮(zhèn)專項政策整體結(jié)構(gòu)，一定程度能夠揭示政府出臺政策的內(nèi)在邏輯，同時深化對政策體系的系統(tǒng)直觀理解。其次，鑒于政策傳遞對政策預(yù)期效益的實現(xiàn)至關(guān)重要，而政策傳遞在內(nèi)外各種因素影響下容易出現(xiàn)流變，本文研究特色小鎮(zhèn)政策文本傳遞的流變，所得到的省級層面政策五大類型及五種影響關(guān)系，不僅有助于掌握政策文本傳遞流變的特征和規(guī)律，為同類政策研究提供理論補充，還能為規(guī)范特色小鎮(zhèn)的政策制定提供參考。此外，政策研究作為城鎮(zhèn)化研究的重要方向之一，本文以特色小鎮(zhèn)專項政策為研究對象，為城鎮(zhèn)政策研究提供新的經(jīng)驗案例，有助于豐富與城鎮(zhèn)化相關(guān)的研究體系?；谏鲜鼋Y(jié)論，提出完善特色小鎮(zhèn)專項政策的建議：一是加快制定特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建的相關(guān)法律法規(guī)。目前無論哪個層面的特色小鎮(zhèn)專項政策，法律法規(guī)文本均屬空白。然而特色小鎮(zhèn)牽涉面廣，涉及的問題眾多，如土地性質(zhì)就很復(fù)雜，在發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2125號文件中