從個稅法修改看我國稅收立法程序的改進

從個稅法修改看我國稅收立法程序的改進

稅收立法，作為一種國家行為，與國家財政預算、收支緊密聯(lián)系，關(guān)系國計民生個人所得稅法是直接關(guān)涉私人財產(chǎn)權(quán)的法律，被視為分割財富和實現(xiàn)社會公平的基本法律手段。中國自1980年開征個人所得稅以來已歷經(jīng)25年的發(fā)展歷程，2004年個稅收入達1700多億元。其中65%來源于工薪階層。由于起征點過底和對高收入者征管機制的缺乏，個人所得稅法成為了對工薪階層收入的苛扣，擴大了貧福差距。我國稅收收入逐年大幅度增加，但工薪階層所能享受的社會福利并未有相應幅度的提高。除了個人所得稅的交納，實際生活中民眾還要交納各行政部門的各項收費，負擔沉重。隨著個人收入水平物價因素、住房、教育、醫(yī)療改革和20年來中國收入分配制度的變化，計劃經(jīng)濟條件下確定的800元起征額現(xiàn)已不再適用。今年我國立法機關(guān)修改了個人所得法，召開了首個立法聽證會。

在我國，立法是指特定的國家機關(guān)，依據(jù)法定職權(quán)和程序，運用一定技術(shù)，制定、認可、修改、補充、廢止、解釋和監(jiān)督法的活動。據(jù)此，我們將稅收立法的概念界定為：稅收立法是特定的國家機關(guān)，依據(jù)法定職權(quán)和程序，運用一定技術(shù)，制定、認可、修改、補充、廢止、解釋和監(jiān)督稅法的活動。簡言之，是特定的國家機關(guān)就稅收所進行的立法活動。

一、從稅收法定原則看稅收立法程序

西方其他國家也都或早或晚地將稅收法定主義作為其憲法原則加以確認，尤其是倡導并實行法治的國家，多注重在其憲法中有關(guān)財稅制度的部分，或在有關(guān)國家機構(gòu)、權(quán)力分配、公民權(quán)利和義務的規(guī)定中，對稅收法定主義予以明確規(guī)定。

稅收法定主義，是指征稅主體征稅必須依且僅依法律的規(guī)定；納稅主體依且僅依法律的規(guī)定納稅。“有稅必須有法，‘未經(jīng)立法不得征稅’，被認為是稅收法定原則的經(jīng)典表達?！倍愂諒谋举|(zhì)上講是國家公權(quán)利對公民財產(chǎn)權(quán)利的侵害，國家以這樣的方式集中資源，用于旅行必要的公共職能，為公民提供服務，但這樣的“侵害”必須在一定限度內(nèi)。稅收法定主義就是保障國家形式其稅收權(quán)利的同時，限制國家的任意征稅權(quán)，有效保障公民財產(chǎn)權(quán)，滿足社會公共需求公平合理。

從法律制度實施的技術(shù)性角度分析，可以講稅收法定原則分解為制定法定原則和實施法定原則。其中制定法定原則中包括課稅要件的程序法定。

稅收程序法定是指稅收法律關(guān)系中的實體權(quán)利義務得以實現(xiàn)所依據(jù)的程序性要素須經(jīng)法律規(guī)定，且征納主體各方均須依法定程序行事。稅收立法的程序也應由法律規(guī)定。

立法程序通常是指，擁有立法權(quán)的國家機關(guān)在有關(guān)提案、審議、表決、通過法案和公布規(guī)范性法律文件等立法活動中應遵循的法定步驟和方法。立法程序是一國立法制度的一個重要方面，規(guī)定了立法過程中不同立法主體參與立法回者行使立法權(quán)的具體方式。稅收立法程序是指在制定、修改和廢止稅法的活動中必須遵循的法定步驟和方法迷失稅收立法活動規(guī)范化、科學化的重要保證。

由于，稅收是對公民合法財產(chǎn)的“侵害”，稅收規(guī)定影響社會物質(zhì)利益的分配，對于稅法立法程序，各國都嚴格予以規(guī)定。比如，作為典型三權(quán)分立聯(lián)邦制國家的美國，稅收立法程序需要經(jīng)過眾議院提出稅收議案、參議院審議通過稅收草案、參眾兩院聯(lián)合委員會協(xié)調(diào)、總統(tǒng)簽署。從美國稅收立法程序的嚴格規(guī)定，可以看出，美國參眾兩院、立法權(quán)與行政權(quán)的相互制衡，此外美國的司法機關(guān)還負責對稅收立法進行司法審查，考察所制定法律是否符合聯(lián)邦憲法。明確的表現(xiàn)出了三權(quán)分立的相互制約，密切聯(lián)系，切實保障了稅收的合理穩(wěn)定性，以此來實現(xiàn)較普遍意義上的民主正義。相較而言，目前我國對稅收立法程序無專門規(guī)定，實踐中主要是按照其指定的法律規(guī)范的性質(zhì)不同而分別適用《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定。我國的法律體制在稅收立法程序上未給予足夠重視，使得稅收這一直接關(guān)系到公民財產(chǎn)利益，關(guān)系到國家財政收支的行為，未得到有效的規(guī)制，中央地方立法權(quán)的混亂，目前我國個人多得稅改革迫在眉睫。這次改革，不僅要嚴格按照立法程序制定修改法律，召開聽證會，信息公開，同時也要嚴格統(tǒng)一各地方法律，加強審查。

二、我國的稅收立法程序

立法程序，一般分為法案的提出、法院的審議、法案的表決以及法律或法規(guī)的公布四個階段。結(jié)合這次我國《個人所得稅法》的修改，主要分析我國稅收法律的立法程序。

1、法律案的提出。這是立法的第一道程序，法律案是由有權(quán)提出議案的機關(guān)、組織和人員依據(jù)法定程序向有權(quán)立法的機關(guān)提出的關(guān)于制定、修改、補充的廢止某項法律的建議。但實際中，提出法律案的機關(guān)或人員已經(jīng)進行了一定的理發(fā)準備活動，擬訂了草案。我國的稅法議案多由國務院提出。

2005年8月23日由國務院起草的《個人所得稅法修正案》提交全國人大常委會第十七次會議審議。這次個人所的稅法的修改，是由全國人大常委會法工委召集，由國務院起草，常委會審議。較之以前由各部委起草有更高的權(quán)威性，草案此前已多方征求意見，方案比較成熟。本次個人所得稅法的修改，草擬階段遵循了我國的稅收立法程序的要求。

2、審議。法律案的審議是在議案提出后，有法案審議權(quán)的機關(guān)對法律案運用審議權(quán)，決定其是否列如議事日程、是否需要對其加以修改的專門活動。對草案的審議是立法化的重要環(huán)節(jié)。

個人所得稅改革方向早已明確，即建立綜合分類混合征收的稅制，提高稅前扣除標準，減少稅率級次并降低稅率，同時加強征管和加速配套設施建設。全國人大常委會順利通過了一審。同時，全國人大法律工作委員會舉行立法聽證會，就修正案中的個稅起征點問題廣泛聽取社會各界的意見與建議。凡滿18周歲、有工資薪金收入的公民均可申請參加。這是本次個人所得稅發(fā)修正的審議環(huán)節(jié)。

3、表決。法律案的表決是有法案表決權(quán)的機關(guān)和個人，對法案表示最終的具有決定意義的態(tài)度。對全國人民代表大會法律委員會提出的法律草案表決稿，由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數(shù)通過。對全國人大常務委員會法律委員會提出的法律草案表決稿，由委員長會議提請常務委員會全體會議表決，由常務委員會全體組成人員的過半數(shù)通過。

該次個人所得稅法修改，是由全國人大常委會法工委召集，由國務院起草。依照立法程序中對表決的要求，聽證會過后，該草案在10月份全國人大常委會第十八次會議上獲得通過。修訂后的《個人所得稅法》于明年1月1日施行。

4、公布。立法機關(guān)或特定人員在特定時間內(nèi)、采用特定方式將法律公布于眾，以便全社會遵照執(zhí)行，即為法律的公布，這是立法程序的最后一個階段。全國人民代表大會通過的法律和全國人民代表大會常務委員會通過的法律均由國家主席簽署國家主席令予以公布。遵循這個程序，此次修訂后的《個人所得稅法》將于明年1月1日公布施行。

三、由個人所得稅法修改看我國稅收立法程序的改進

稅法的專業(yè)化、復雜化和對公眾利益的調(diào)節(jié)的重要作用，需要稅法具有更為嚴格的程序規(guī)定?？偨Y(jié)而言，稅收立法程序要體現(xiàn)國家機關(guān)之間制度上的制衡，要體現(xiàn)專家的作用，要體現(xiàn)公開性。這都是我國稅收立法程序所需要改進和完善的地方。

1、完善稅收立法中國家機關(guān)的權(quán)限劃分，實現(xiàn)相互制衡

和國外較為成熟的稅收立法程序相比，我國目前的稅收立法過程中國家機關(guān)之間的制衡不足，行政機關(guān)在稅收立法中具有事實上的主導地位。不僅大量的稅收法律規(guī)范以行政法規(guī)和規(guī)章的形式存在，同時在法律制定過程中，由于稅法的專業(yè)性、復雜性，行政、立法機關(guān)信息不對稱，立法機關(guān)難以有所作為。另一方面，為了保護少數(shù)人的利益，防止多數(shù)人的大民主，立法過程中，需要廣泛聽取民意的同時，司法機關(guān)需要對違憲要進行監(jiān)督審查。這是我國稅收立法乃至整個立法程序存在的問題。

我國已初步構(gòu)建了一個橫向關(guān)系與縱向關(guān)系相結(jié)合的稅收立法權(quán)限體制整體框架。全國人大及其常委會與國務院之間的稅收立法權(quán)限劃分，由全國人大及其常委會享有稅收立法權(quán)并授權(quán)國務院行使委任稅收立法權(quán)，這一方式是符合我國政治、經(jīng)濟體制及立法體制的實際要求的，具有一定的合理性。這是符合稅法起草的專業(yè)性知識、技術(shù)要求，以及考慮全國人大在立法時間、立法程序等方面的局限性的實踐慣例，但是，由國務院主持起草的稅法應經(jīng)全國人大或其常委會審議通過并正式頒布。此外，我國確立了分稅制財政體制，中央與地方在稅收立法權(quán)限方面有一定的劃分。

這樣的稅收立法權(quán)限整體框架是相對合理的，但其內(nèi)部存在一系列問題。

第一，全國人大及其常委會與國務院之間稅收立法權(quán)限的劃分不明確，國務院實際行使的稅收立法權(quán)的范圍過大。立法機關(guān)和行政機關(guān)在行使稅收立法權(quán)方面具有很大的隨意性。但是中國目前23個稅法中，只有4個是全國人大立法制定的，其中還有一個已經(jīng)取消了，就是農(nóng)業(yè)稅。因此在目前22部稅法中，實際上只有3部是全國人大立法的，另外有19個是非人大立法。稅收立法權(quán)限劃分的不明確，給行政機關(guān)稅收立法權(quán)的“自由”行使創(chuàng)造了極大的空間，大量的稅收行政法規(guī)成為主體部分，致使稅法的整體效力層次較低，權(quán)威性和穩(wěn)定性較弱。作為本來就是稅收征收部門的行政機關(guān)，制定約束自己行為的法律，本身就可能帶來因為部門利益而使公民個人利益得不到充分保護，這樣的理發(fā)行為更需要立法程序的法律規(guī)制，以及一個司法監(jiān)督程序的監(jiān)督，防止行政機關(guān)的違憲。

此外，在最高立法機關(guān)內(nèi)部，全國人大與其常委會之間立法權(quán)限的劃分不甚明了。憲法規(guī)定，全國人大“制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)和其他的基本法律”，全國人大常委會“制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的法律”，但對基本法律和基本法律以外的普通法律沒有規(guī)定其具體事項范圍，或是劃分的具體標準，也表現(xiàn)出一定的隨意性。給人造成的邏輯誤解是，因為是全國人大所立之法，所以是基本法律，如個人所得稅法；因為是全國人大常委會所立之法，所以是普通法律，如稅收征管法；而非因為是屬于基本法律的事項，所以應由全國人大立法，因為不屬基本法律而為普通法律之事項，所以可由全國人大常委會立法。前述全國人大及其常委會與國務院之間稅收立法權(quán)限劃分不明也易使人產(chǎn)生這種誤解。

本次《個人所得稅法修正案》由全國人大常委會法工委召集，國務院起草，提交全國人大常委會第十七次會議審議。由于稅收立法的專業(yè)性要求，各國都較多的由有直接信息來源、富有實踐經(jīng)驗的稅收執(zhí)行機關(guān)即行政機關(guān)來起草。個人所得稅法是由全國人大制定的，其修改是由全國人大常委會審議，但并不否認，個人所得稅法是作為一部基本法律，而非普通法律。

2、加強稅收立法中專家的作用

當今稅收立法中，專家發(fā)揮著越來越重要的作用。我國《立法法》、《行政法規(guī)制定條例》、《規(guī)章制定程序條例》對專家參與立法內(nèi)容做了規(guī)定。

2005年4月19日在美國西雅圖舉行的“中國財稅改革國際研討會”討論了由吳敬璉領(lǐng)導的“中國財稅進一步改革”課題組提交的多篇論文，其中關(guān)于我國個人所得稅改革的小改和大改兩個方案，引起與會中外專家的熱烈討論。專家們提出，在設計任何財稅改革方案的時候一定要考慮到地方政府的激勵，而且要在經(jīng)濟目標、社會目標和政治目標之間權(quán)衡，比如俄羅斯從2001年1月1日起，將原來個人所得稅最高稅率為30%的累進稅率轉(zhuǎn)變?yōu)?3%的單一稅率。中國的個人所得稅可否考慮向這個方向轉(zhuǎn)變，而不要改變地方征收個人所得稅的“中國創(chuàng)舉”。專家提出的關(guān)注的熱點，也是我國稅法有待于解決的問題，通過借鑒、論證，我國的稅收立法可以朝更科學、效率的方向邁進。

稅收立法需要技術(shù)、復雜專業(yè)知識、信息收集，專家在這方面長年的積累研究、實踐，能夠為制定更科學合理的稅收法律提供知識儲備。此次個人所得稅法的修改，就起征點和關(guān)于要不要給地方浮動的權(quán)力等問題進行了專家論證。

關(guān)于起征點問題，從實證的角度考慮，專家通過具體的數(shù)據(jù)考慮扣除標準。第一組數(shù)據(jù)是民間一個權(quán)威的機構(gòu)做出的對上海、武漢、西安、成都、北京、天津和沈陽七個大城市城市居民日常消費支出水平調(diào)查，具有區(qū)域代表性。數(shù)據(jù)通過對衣服、住房等7類8項以及冰箱、彩電等耐用消費品調(diào)查，一個三口之家每個月的基本消費支出是元，如果再加上子女的教育費用、北方冬季取暖等因素，一個三口之家里面的日常消費標準超過1700元。第二組數(shù)據(jù)是國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2004年全國城市在崗職工年消費支出是7182元，那么每個月的人均消費支出是1143元。兩組數(shù)據(jù)都具權(quán)威性，調(diào)查范圍廣泛，具代表性?？疾炀用竦南M能力、社會民眾的心里承受能力，以及國家利益的協(xié)調(diào)，相對而言個稅起征點為1600元，具有合理性。

地方的財權(quán)問題。專家意見基本認為，全國統(tǒng)一減除額是十分必要的。在高收入地區(qū)，配置了

我國以往的稅收立法，一般在公布前民眾對其內(nèi)容一無所知。稅法的制定和修改調(diào)整對公眾切身利益的影響巨大。很多時候立法會議的實際進程尚無一個順暢和一般的公眾了解途徑。增強我國稅收立法的透明度和公開性，應當在法律中明確規(guī)定公眾參與立法過程、表達意見的途徑，應當及時向社會公布立法計劃和進程，并設置專門的機構(gòu)和專門程序收集、處理和反饋民意。

此次個人所得稅法的修改，在信息公開、增強立法透明度和公開性上做了努力和嘗試。電視、網(wǎng)絡、電臺、報刊雜志都進行了熱烈的專題討論。特別是作為全國人大常委會首次舉行立法聽證會的個稅起征點聽證會準備工作，全國人大通過媒體向社會發(fā)布公告，征集聽證會的參與人員。到報名期限截止時，共收到公眾報名申請4982件。與會人員確定后，全國人大常委會法工委發(fā)布信息介紹，20名公眾陳述人來自東部省市的8人，中部省市的6人，西部省區(qū)市的6人。他們的月工薪收入，既有在1500元以下的，也有在1500元以上、3000元以上、5000元以上或者10000元以上的。他們從事的職業(yè)，有企業(yè)職工、企業(yè)事業(yè)單位管理人員、公務員、教師、各類專業(yè)技術(shù)人員、農(nóng)村進城務工人員等；年齡最小的25歲，最大的55歲。同時就此次法律修改草案中關(guān)注問題展開大范圍的討論，特別就修正案中的個稅起征點問題廣泛聽取社會各界的意見與建議。凡滿18周歲、有工資薪金收入的公民均可申請參加。聽證會全程直播，媒體廣泛報道，公眾高度關(guān)注。近半數(shù)公眾認為起征點應高于1500元。法律草案通過后，起征點修改為1600元，充分體現(xiàn)了民意。民眾參與了稅收立法的進程，切實保障了自身利益。增強稅收立法的透明度和公開性，具有現(xiàn)實意義，體現(xiàn)了民主的進步。

4、完善聽證制度

聽證程序一般是指在行政機關(guān)的主持下，與聽證事項有利害關(guān)系的當事人直接參與案件的調(diào)查及決定過程的一種體現(xiàn)民主性的公開程序。我國目前的立法程序也涉及對立法聽證的規(guī)定。從總體上看，我國立方聽證程序只是剛剛發(fā)展，尚未形成規(guī)范的聽證制度。

首先，稅收作為合法侵犯公民財產(chǎn)權(quán)利的法律法規(guī)，應當將聽證制度作為必須旅行的立法乘虛，而不僅僅是可以采用的非必須程序。其次，我國稅收聽證程序的完善，應當與加強水手理發(fā)中轉(zhuǎn)家的作用聽證當事人的選擇會影響聽證的質(zhì)量。最后，稅收聽證程序的完善應當與稅收立法公開化、透明化結(jié)合，稅收聽證當事人的選擇應當具有代表性，公眾有權(quán)參與聽證活動，了解聽證內(nèi)容及聽證結(jié)果并發(fā)表自己的看法。

個人所得稅工薪所得減除標準立法聽證會作為我國立法法規(guī)定聽證制度以來全國人大常委會立法中的第一次聽證會在2005年月27日上午開始在北京舉行，主要涉及個稅起征點問題，部分全國人大常委會委員和全國人大代表，以及全國人大法律委員會、財經(jīng)委員會和全國人大常委會法工委的相關(guān)人員將作為本次聽證會的聽證人。30名陳述人中，來自東中西部，代表不同收入階層、不同職業(yè)、不同年齡階段的20位代表，成為公眾陳述人，其他10名陳述人，分別是來自草案起草部門財政部、國家稅務總局和國務院法制辦的代表各1