2021年注冊咨詢師考試《宏觀經(jīng)濟政策與發(fā)展規(guī)劃》基礎(chǔ)講義第10章：國土空間規(guī)劃

第一節(jié)國土空間規(guī)劃體系及監(jiān)督實施

建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合

為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中

央、國務(wù)院作出的重大部署。

一、建立國土空間規(guī)劃體系的重要意義

（―）重要意義

各級各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作

用，但也存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題，有

必要建立全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系。

（二）相關(guān)概念

1.資源環(huán)境承載能力

基于特定發(fā)展階段、經(jīng)濟技術(shù)水平、生產(chǎn)生活方式和生態(tài)保護目標，一定地域范圍內(nèi)資源環(huán)境要素

能夠支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)等人類活動的最大合理規(guī)模。

2.國土空間開發(fā)適宜性

在維系生態(tài)系統(tǒng)健康和國土安全的前提下，綜合考慮資源環(huán)境等要素條件，特定國土空間進行農(nóng)業(yè)

生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)等人類活動的適宜程度。

3.三條控制線

即生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化

不可逾越的紅線。

4.生態(tài)保護紅線

在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域。

5.永久基本農(nóng)田

為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實施永久特殊保護的耕地。

6.城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城

市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。

二、總體框架

（-）分級分類建立國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)

劃和相關(guān)專項規(guī)劃。

國家、省、市縣編制國土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。相關(guān)專項規(guī)劃是指

在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護利用作出的專門安排，是涉及空間

利用的專項規(guī)劃。國土空間總體規(guī)劃是詳細規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項規(guī)劃的基礎(chǔ)；相關(guān)專項規(guī)劃要相互協(xié)

同，并與詳細規(guī)劃做好銜接。

（二）明確各級國土空間總體規(guī)劃編制重點

全國國土空間規(guī)劃是對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護、開發(fā)、利用、修復(fù)的

政策和總綱,側(cè)重戰(zhàn)略性，由自然資源部會同相關(guān)部門組織編制，由黨中央、國務(wù)院審定后印發(fā)。

省級國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃的落實，指導(dǎo)市縣國土空間規(guī)劃編制，側(cè)重協(xié)調(diào)性，由省

級政府組織編制，經(jīng)同級人大常委會審議后報國務(wù)院審批。

市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細化落實，是對本行政區(qū)域開發(fā)保

護作出的具體安排，側(cè)重實施性。

（三）強化對專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用

海岸帶、自然保護地等專項規(guī)劃及跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃，由所在區(qū)域或上一級自然資

源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批；

涉及空間利用的某一領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃，如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎(chǔ)設(shè)施，公共服

務(wù)設(shè)施，軍事設(shè)施，以及生態(tài)環(huán)境保護、文物保護、林業(yè)草原等專項規(guī)劃，由相關(guān)主管部門組織編制。

相關(guān)專項規(guī)劃可在國家、省和市縣層級編制，不同層級、不同地區(qū)的專項規(guī)劃可結(jié)合實際選擇編制

的類型和精度。

（四）在市縣及以下編制詳細規(guī)劃

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細規(guī)劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報同級政府審批;在城鎮(zhèn)開發(fā)

邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃,

作為詳細規(guī)劃，報上一級政府審批。

三、編制要求

（-）體現(xiàn)戰(zhàn)略性

全面落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署，體現(xiàn)國家意志和國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性，自上而下編制各

級國土空間規(guī)劃，對空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排。

（-）提高科學(xué)性

堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律、社會規(guī)律和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，因地制宜開展規(guī)

劃編制工作。堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適

宜性評價的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)

田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。堅持

山水林田湖草生命共同體理念，加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，量水而行，保護生態(tài)屏障，構(gòu)建生態(tài)廊道和生

態(tài)網(wǎng)絡(luò)，推進生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)，依法開展環(huán)境影響評價。

堅持陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局，統(tǒng)籌地上地下空間綜合利用，著

力完善交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，延續(xù)歷史文脈，加強風貌管控，突出地域特色。堅持上

下結(jié)合、社會協(xié)同，完善公眾參與制度，發(fā)揮不同領(lǐng)域?qū)＜业淖饔?。運用城市設(shè)計、鄉(xiāng)村營造、大數(shù)據(jù)

等手段，改進規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制水平。

（三）加強協(xié)調(diào)性

強化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，強化國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用。國土空間總體規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平

衡各相關(guān)專項領(lǐng)域的空間需求。詳細規(guī)劃要依據(jù)批準的國土空間總體規(guī)劃進行編制和修改。相關(guān)專項規(guī)

劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細規(guī)劃。

（四）注重操作性

按照誰組織編制、誰負責實施的原則，明確各級各類國土空間規(guī)劃編制和管理的要點。明確規(guī)劃約

束性指標和剛性管控要求，同時提出指導(dǎo)性要求。

四、實施與監(jiān)管

（-）強化規(guī)劃權(quán)威

下級國土空間規(guī)劃要服從上級國土空間規(guī)劃，相關(guān)專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃要服從總體規(guī)劃；堅持先規(guī)

劃、后實施,不得違反國土空間規(guī)劃進行各類開發(fā)建設(shè)活動；堅持“多規(guī)合一”,不在國土空間規(guī)劃體

系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃。相關(guān)專項規(guī)劃的有關(guān)技術(shù)標準應(yīng)與國土空間規(guī)劃銜接。

（二）改進規(guī)劃審批

按照誰審批、誰監(jiān)管的原則，分級建立國土空間規(guī)劃審查備案制度。

（三）健全用途管制制度

以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)，實行

“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè)，按照主導(dǎo)用途分區(qū)，實行“詳細規(guī)劃+

規(guī)劃許可”和“約束指標+分區(qū)準入”的管制方式。對以國家公園為主體的自然保護地、重要海域和海

島、重要水源地、文物等實行特殊保護制度。

（四）監(jiān)督規(guī)劃實施

（五）推進“放管服”改革

以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，推動“多審合一”“多證合一”。優(yōu)化

現(xiàn)行建設(shè)項目用地（海）預(yù)審、規(guī)劃選址以及建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可等審批流程，提高

審批效能和監(jiān)管服務(wù)水平。

五、法規(guī)政策與技術(shù)保障

（-）完善法規(guī)政策體系

（二）完善技術(shù)標準體系

（三）完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺

以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為底板，結(jié)合各級各類國土空間規(guī)劃編制，同步完成縣級以上國土空間基

礎(chǔ)信息平臺建設(shè)，實現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素精準落地，逐步形成全國國土空間規(guī)劃“一

張圖”，推進政府部門之間的數(shù)據(jù)共享以及政府與社會之間的信息交互。

第二節(jié)雙評價與統(tǒng)籌劃定落實三條控制線

一、雙評價的意義和作用

“雙評價”指資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價，是編制國土空間規(guī)劃、完善空間治

理的基礎(chǔ)性工作，是優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局、完善區(qū)域主體功能定位，劃定生態(tài)保護紅線、永久基

本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，確定用地用海等規(guī)劃指標的參考依據(jù)。

二、雙評價的原則

（一）底線約束。堅持最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、耕地保護制度和節(jié)約用地制度，維護國家生態(tài)

安全、糧食安全等國土安全。

（二）問題導(dǎo)向。

（三）因地制宜。下位評價應(yīng)充分銜接上位評價成果，并結(jié)合本地實際，開展有針對性的補充和深

化評價。

（四）簡便實用。

三、雙評價的主要內(nèi)容

編制縣級以上國土空間總體規(guī)劃，應(yīng)先行開展“雙評價”，形成專題成果，隨同級國土空間總體規(guī)

劃一并論證報批入庫。縣級國土空間總體規(guī)劃可直接使用市級評價運算結(jié)果，強化分析，形成評價報告;

也可有針對性地開展補充評價。

（-）本底評價

將資源環(huán)境承教能力和國土空間開發(fā)適宜性作為有機整體，主要圍繞水資源、土地資源、氣候、生

態(tài)、環(huán)境、災(zāi)害等要素，針對生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（種植、畜牧、漁業(yè)）、城鎮(zhèn)建設(shè)三大核心功能開展

本底評價。

1.生態(tài)保護重要性評價

（1）省級評價

從區(qū)域生態(tài)安全底線出發(fā),在陸海全域，評價水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維護、防風固沙、

海岸防護等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性，以及水土流失、石漠化、土地沙化、海岸侵蝕及沙源流失等生態(tài)

脆弱性，綜合形成生態(tài)保護極重要區(qū)和重要區(qū)。

（2）市縣評價

從生態(tài)空間完整性、系統(tǒng)性、連通性出發(fā)，結(jié)合重要地下水補給、洪水調(diào)蓄、河（湖）岸防護、自

然遺跡、自然景觀等進行補充評價和修正。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評價

（1）省級評價

識別農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)和不適宜區(qū)。

（2）市縣評價

省級評價內(nèi)容和精度已滿足市縣國土空間規(guī)劃編制需要的，可直接在省級評價結(jié)果基礎(chǔ)上進行綜合

分析。

3.城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評價

（1）省級評價

在生態(tài)保護極重要區(qū)以外的區(qū)域，優(yōu)先考慮環(huán)境安全、糧食安全和地質(zhì)安全等底線要求，識別城鎮(zhèn)

建設(shè)不適宜區(qū)。

（2）市縣評價

進一步提高評價精度，對城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)范圍進行校核。

4.承載規(guī)模評價

基于現(xiàn)有經(jīng)濟技術(shù)水平和生產(chǎn)生活方式，以水資源、空間約束等為主要約束，缺水地區(qū)重點考慮

水平衡，分別評價各評價單元可承載農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)的最大合理規(guī)模。各地可結(jié)合環(huán)境質(zhì)量目標、

污染物排放標準和總量控制等因素，評價環(huán)境容量對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)的約束要求。按照短板原理，

取各約束條件下的最小值作為可承載的最大合理規(guī)模。

一般地，省級以市級（或縣級）行政區(qū)為單元評價承載規(guī)模，市級以縣級（或鄉(xiāng)級）行政區(qū)為單元

評價承載規(guī)模。

（二）綜合分析

1.資源環(huán)境稟賦分析

2.現(xiàn)狀問題和風險識別

3.潛力分析

根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評價結(jié)果，對城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)以外的區(qū)域（市區(qū)層面可直接在城鎮(zhèn)建設(shè)適宜

區(qū)內(nèi)），扣除集中連片耕地后，根據(jù)土地利用現(xiàn)狀和城鎮(zhèn)建設(shè)承載規(guī)模，分析可用于城鎮(zhèn)建設(shè)的空間分

布和規(guī)模。

4.情景分析

四、雙評價成果在國土空間規(guī)劃編制中的應(yīng)用

（-）支撐國土空間格局優(yōu)化

生態(tài)格局應(yīng)與生態(tài)保護重要性評價結(jié)果相匹配;農(nóng)業(yè)格局應(yīng)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評價結(jié)果相銜接。

（-）支撐完善主體功能分區(qū)

生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)單一功能特征明顯的區(qū)域，可作為重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、

城市化發(fā)展區(qū)備選區(qū)域。兩種或多種功能特征明顯的區(qū)域，按照安全優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先、保護

優(yōu)先的原則,結(jié)合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略定位，以及在全國或區(qū)域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)格局中的重要程度，綜合權(quán)

衡后，確定其主體功能定位。

（三）支撐劃定三條控制線

生態(tài)保護極重要區(qū)，作為劃定生態(tài)保護紅線的空間基礎(chǔ)。種植業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)，作為永久基本農(nóng)田的

優(yōu)選區(qū)域；退耕還林還草等應(yīng)優(yōu)先在種植業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)內(nèi)開展。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)先在城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)

范圍內(nèi)劃定，并避讓城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)，無法避讓的需進行專門論證并采取相應(yīng)措施。

（四）支撐規(guī)劃指標確定和分解

（五）支撐重大工程安排

（六）支撐高質(zhì)量發(fā)展的國土空間策略

在堅守資源環(huán)境底線約束、有效解決開發(fā)保護突出問題的基礎(chǔ)上，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，提出產(chǎn)業(yè)

結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化、資源利用效率提高、重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置等國土空間策略的建議。

（七）支撐編制空間類專項規(guī)劃

五、統(tǒng)籌劃定落實三條控制線

（-）按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護紅線

生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域。優(yōu)先將

具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域,

以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線。其他經(jīng)評估目

前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護紅線。對自然保護地進行調(diào)整優(yōu)化，評

估調(diào)整后的自然保護地應(yīng)劃入生態(tài)保護紅線；自然保護地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護紅線相應(yīng)調(diào)整。

生態(tài)保護紅線內(nèi)，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性

建設(shè)活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限

人為活動。

（-）按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田

永久基本農(nóng)田是為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實施永久特殊保護的耕地。依據(jù)耕地現(xiàn)狀

分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴守耕地紅線基礎(chǔ)上，按照一定比例，將

達到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。

（三）按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)

域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考

慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿?，框定總量，限定容?

防止城鎮(zhèn)無序蔓延。

第三節(jié)省級國土空間規(guī)劃

省級國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃綱要的落實和深化，是一定時期內(nèi)省域國土空間保護、開

發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱，是編制省級相關(guān)專項規(guī)劃、市縣等下位國土空間規(guī)劃的基本依據(jù)，在國

土空間規(guī)劃體系中發(fā)揮承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，具有戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性、綜合性和約束性。

二、開發(fā)保護格局

（-）主體功能分區(qū)

各地可結(jié)合實際，完善和細化省級主體功能區(qū)，按照主體功能定位劃分政策單元，確定協(xié)調(diào)引導(dǎo)要

求，明確管控導(dǎo)向。

按照陸海統(tǒng)籌、保護優(yōu)先原則，沿?？h（市、區(qū)）要統(tǒng)籌確定一個主體功能定位。

（-）生態(tài)空間

優(yōu)先保護以自然保護地體系為主的生態(tài)空間。

（三）農(nóng)業(yè)空間

將全國國土空間規(guī)劃綱要確定的耕地和永久基本農(nóng)田保護任務(wù)嚴格落實，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不

降低、生態(tài)有改善、布局有優(yōu)化。以水平衡為前提,優(yōu)先保護平原地區(qū)水土光熱條件好、質(zhì)量等級高、

集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地，實施“小塊并大塊”，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)