職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次

職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次

我國(guó)在2000年實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的任務(wù)根本沒(méi)有完成，即便在今天，離實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)仍然相距甚遠(yuǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過(guò)低，管理分散，限制了勞動(dòng)力的流動(dòng)和共濟(jì)功能。因此，提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌，仍是我國(guó)當(dāng)前和今后一段時(shí)期社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。

我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)展緩慢的原因何在？

首先，改革路徑與財(cái)政體制之間存在矛盾，沒(méi)有理順企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與財(cái)政部門的關(guān)系。換句話說(shuō)，在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制下，逐步提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次使各級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系變得復(fù)雜化了。黨中央和國(guó)務(wù)院旨在推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，而改革實(shí)行逐級(jí)變遷的方式，各級(jí)政府在社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的人事、薪酬和資產(chǎn)方面的關(guān)系難以理順。

社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)和工作人員的薪酬說(shuō)到底也是財(cái)政問(wèn)題，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次由縣級(jí)提高為地級(jí)，縣級(jí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)和工作人員的薪酬也要由縣財(cái)政負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橛傻貐^(qū)級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)。如果地級(jí)統(tǒng)籌層次是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的最終層次，改革盡管比較復(fù)雜，那么地區(qū)財(cái)政部門也會(huì)積極支持改革，因?yàn)榭h基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)遲早要由地區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)，不如趁早完成改革任務(wù)?？蓡?wèn)題在于地級(jí)不是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的歸宿，不是其最終層次，連省級(jí)也不是其最終層次。負(fù)責(zé)縣基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)和工作人員薪酬的財(cái)政部門，要經(jīng)過(guò)三次變換，才達(dá)到由中央財(cái)政負(fù)責(zé)。每一次財(cái)政關(guān)系變換都涉及稅務(wù)、人事等部門的制度改革。

因此，逐級(jí)提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次和一步到省級(jí)相比，改革的過(guò)程更加復(fù)雜，純粹增加了一個(gè)環(huán)節(jié)，不僅浪費(fèi)人力、物力和時(shí)間，還會(huì)增加改革的阻力。任何一次改革都是利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，在改革中利益可能要受到損害或權(quán)力可能遭到削弱的群體往往會(huì)阻止改革。增加改革的環(huán)節(jié)無(wú)疑等于增加改革的阻力，導(dǎo)致一些部門對(duì)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革采取能拖則拖的態(tài)度，甚至在不能拖的情況下相互扯皮，延誤改革的進(jìn)程。

更何況各縣市城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支情況各不一樣，也即各地縣市政府對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政兜底的責(zé)任也不一樣。如果某地區(qū)所轄的各縣市城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支赤字較多，需要給予較多的財(cái)政補(bǔ)助，一旦提高統(tǒng)籌層次，其兜底的責(zé)任就可能轉(zhuǎn)嫁到地區(qū)級(jí)政府。地區(qū)級(jí)政府是否愿意承擔(dān)其財(cái)政補(bǔ)助責(zé)任？巧婦難為無(wú)米之炊，若地區(qū)級(jí)政府沒(méi)有足夠的財(cái)力，對(duì)提高統(tǒng)籌層次的改革就會(huì)采取消極的態(tài)度。退一步講，這兜底的責(zé)任本來(lái)是由其所轄的縣市負(fù)責(zé)，即使地區(qū)級(jí)政府有足夠的財(cái)力承擔(dān)其兜底責(zé)任，也未必愿意承擔(dān)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兜底的責(zé)任，也即未必對(duì)提高統(tǒng)籌層次的改革感興趣。在提高統(tǒng)籌層次的過(guò)程中，如何界定縣市政府對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兜底的責(zé)任范圍，是一個(gè)值得探討的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

可見(jiàn)，改革的路徑選擇也是非常重要的，合理的改革路徑能減少阻力和不必要的環(huán)節(jié)，能加速改革的進(jìn)程。從另一角度看，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革涉及多個(gè)部門，不是勞動(dòng)和社會(huì)保障部一個(gè)部門單獨(dú)可以推進(jìn)的。

其次，統(tǒng)籌賬戶基金采取平均主義的分配方式，嚴(yán)重挫傷了富裕地區(qū)參與提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的積極性。1997年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》統(tǒng)一了養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的支付辦法。社保新人達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休年齡，并且繳費(fèi)年限累計(jì)為15年的，可按月發(fā)給基本養(yǎng)老金。基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶月養(yǎng)老金組成。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為省、自治區(qū)和直轄市或者地市上年度職工月平均工資的20%。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額除以120。如果個(gè)人繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年，退休后不能享受基本養(yǎng)老金待遇，則其個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額一次性支付給個(gè)人。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人繳費(fèi)多少無(wú)關(guān)，只要繳費(fèi)累計(jì)滿15年，同一統(tǒng)籌地區(qū)的社保新人享受的基礎(chǔ)養(yǎng)老金完全一樣。統(tǒng)籌賬戶基金的分配方式實(shí)際上是平均主義的做法。社保中人轉(zhuǎn)制以前的連續(xù)工齡視為繳費(fèi)年限，并與實(shí)際繳費(fèi)年限合并計(jì)算。統(tǒng)籌賬戶資金按繳費(fèi)15年這一條件作為分配的惟一依據(jù)，不能體現(xiàn)個(gè)人或地區(qū)人均對(duì)統(tǒng)籌賬戶貢獻(xiàn)的大小。而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)是按職工月繳費(fèi)工資作為基數(shù)的，各地區(qū)的人均月工資是不同，即各地區(qū)人均月劃入統(tǒng)籌賬戶的資金是不同的，提高統(tǒng)籌層次，對(duì)工資水平高的地區(qū)而言，這是不公平的。因此，富裕地區(qū)或發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)提高城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次存在消極情緒，也是完全可以理解的。

2005年12月頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，對(duì)基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法作了如下調(diào)整：15年基礎(chǔ)上多繳多發(fā)，按照新的基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。參保人員在繳費(fèi)15年的基礎(chǔ)上，每多繳一年，在原計(jì)發(fā)辦法的基礎(chǔ)上增發(fā)一個(gè)百分點(diǎn)，上不封頂。新辦法把繳費(fèi)年限和基礎(chǔ)養(yǎng)老金掛起鉤來(lái)，但仍沒(méi)有與個(gè)人繳費(fèi)金額掛鉤。提高統(tǒng)籌層次，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)新辦法對(duì)工資水平高的富裕地區(qū)或發(fā)達(dá)地區(qū)仍然是不公平的?？梢詳喽ǎ翰桓母锘A(chǔ)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，不打破統(tǒng)籌賬戶資金分配的平均主義做法，提高城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的改革難以獲得富?；虬l(fā)達(dá)地區(qū)的積極配合。

再次，各統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老金的替代率和基本養(yǎng)老基金節(jié)余情況各不相同，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金節(jié)余多的地區(qū)也缺乏參與提高基本養(yǎng)老統(tǒng)籌層次的積極性。贍養(yǎng)率是指離退休人員占在職工作人員的比例，各統(tǒng)籌地區(qū)城鎮(zhèn)職工的贍養(yǎng)率各不相同。比如，據(jù)1998年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)的贍養(yǎng)率為，其中北京為，天津?yàn)椋虾?，重慶為。替代率是指離退休人員人均養(yǎng)老金占在職職工平均工資的比例，各統(tǒng)籌地區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金的替代率也各不相同。1997年年末，全國(guó)養(yǎng)老金平均替代率為86%，其中山東、遼寧的養(yǎng)老金替代率超過(guò)100%。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金提取比例在全國(guó)大部分地區(qū)是統(tǒng)一的，因此，各統(tǒng)籌地區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支情況也不一樣，有些統(tǒng)籌地區(qū)贍養(yǎng)率低，選擇的替代率也比較低，基金節(jié)余比較多。一旦要提高統(tǒng)籌層次，基金節(jié)余較多的統(tǒng)籌地區(qū)不得不把節(jié)余的資金移交到上級(jí)管理機(jī)構(gòu)，這是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金節(jié)余較多的統(tǒng)籌地區(qū)所不愿意做的事情。因此，在提高統(tǒng)籌層次之前，各統(tǒng)籌地區(qū)會(huì)從本地區(qū)的利益出發(fā)，競(jìng)相提高養(yǎng)老金的替代率，導(dǎo)致全國(guó)基本養(yǎng)老金的基金節(jié)余數(shù)量大大減少，不少地區(qū)出現(xiàn)完全擠占個(gè)人賬戶的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)收支赤字。

提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，旨在通過(guò)集中管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金確保將來(lái)基金的收支平衡，從某種意義上講，這種改革目前卻加大了全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支缺口。況且養(yǎng)老金的替代率過(guò)高，將來(lái)要降下來(lái)是很困難的事情，各統(tǒng)籌地區(qū)競(jìng)相提高養(yǎng)老金的替代率為將來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革埋下隱患。再說(shuō)，各統(tǒng)籌地區(qū)競(jìng)相提高養(yǎng)老金的替代率，加大了各統(tǒng)籌地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支缺口，使各級(jí)政府對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政兜底的責(zé)任增大了，等于改革的包袱變得更重了，人為地增加了提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的阻力。如何引導(dǎo)基金節(jié)余較多的統(tǒng)籌地區(qū)從國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的大局出發(fā)，積極配合黨中央和國(guó)務(wù)院推進(jìn)提高統(tǒng)籌層次的改革，這是一個(gè)值得深入研究的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

最后，大多數(shù)縣市社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人也未必對(duì)提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次感興趣。寧為雞首，不為牛后。大多數(shù)縣市社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人是統(tǒng)籌地區(qū)的負(fù)責(zé)人，能獨(dú)當(dāng)一面。一旦提高統(tǒng)籌層次，這些負(fù)責(zé)人就要機(jī)械地執(zhí)行上級(jí)的文件精神，沒(méi)有調(diào)配基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的權(quán)力。權(quán)力和利益是密切相關(guān)的，筆者推斷大多數(shù)縣市社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的改革也未必感興趣。更何況這些負(fù)責(zé)人的人事關(guān)系還是由當(dāng)?shù)卣芾?，他們的薪酬福利還是由當(dāng)?shù)卣峁?/p>

消除或減少改革阻力、提高統(tǒng)籌層次的具體策略

第一，減少改革環(huán)節(jié)，加速改革的進(jìn)程。已經(jīng)由縣級(jí)統(tǒng)籌提高到了地級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)，繼續(xù)完成由地級(jí)統(tǒng)籌到省級(jí)統(tǒng)籌的改革任務(wù)；仍為縣級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)，繞過(guò)地級(jí)統(tǒng)籌這一環(huán)節(jié)，直接過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌。因?yàn)楦鹘y(tǒng)籌地區(qū)雖在縣市范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，但作為一個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)，其城鎮(zhèn)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金仍是獨(dú)立核算的，只要對(duì)縣級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支情況稽核審查清楚，統(tǒng)籌層次完全可以由縣級(jí)直接提高到省級(jí)。陜西省也正是這樣做的。

第二，由縣級(jí)統(tǒng)籌直接過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌，要在全省范圍內(nèi)實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的垂直管理，財(cái)政部門工作必須先行，必須劃清省級(jí)財(cái)政與縣市財(cái)政在改革過(guò)程中的責(zé)任界限。由縣級(jí)統(tǒng)籌直接躍遷為省級(jí)統(tǒng)籌，首先要把各縣市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員的薪酬福利納入省財(cái)政體系。社會(huì)保險(xiǎn)基金要由目前的縣級(jí)統(tǒng)籌向省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的“四個(gè)統(tǒng)一”，即“統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑使用資金”。

要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，必須對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行垂直化經(jīng)營(yíng)管理。將目前隸屬于各級(jí)地方政府的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分離出來(lái)，組成自上而下統(tǒng)一管理的社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，擺脫地方政府的干擾，保證政令的暢通。一旦各縣市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員的薪酬福利由省財(cái)政提供，就等于各縣市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人事管理權(quán)實(shí)現(xiàn)了由橫向管理到縱向管理的重大轉(zhuǎn)變，這是非常關(guān)鍵的一步。本來(lái)這些機(jī)構(gòu)人員的薪酬福利是由縣市提供，改革后由省財(cái)政提供，如何協(xié)調(diào)省財(cái)政與縣市財(cái)政的關(guān)系？這是同一個(gè)省內(nèi)財(cái)政部門之間的關(guān)系，是縱向協(xié)調(diào)關(guān)系的問(wèn)題。

除此之外，還涉及社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)資產(chǎn)所有權(quán)的變化問(wèn)題和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)政兜底責(zé)任的問(wèn)題，這些都是需要省級(jí)財(cái)政部門協(xié)調(diào)解決的問(wèn)題。提高統(tǒng)籌層次，與其說(shuō)是社會(huì)保險(xiǎn)體制的改革，倒不如說(shuō)是各級(jí)政府財(cái)政關(guān)系的改革，這種改革不是勞動(dòng)和社會(huì)保障廳一個(gè)部門可以獨(dú)立完成的，必須得到省委省政府領(lǐng)導(dǎo)的大力支持。沒(méi)有市縣政府的大力支持，沒(méi)有財(cái)政、人事和稅務(wù)等部門的大力配合，改革無(wú)法取得進(jìn)展。在推行省級(jí)統(tǒng)籌的過(guò)程中，要注意調(diào)動(dòng)市縣的積極性，建立有效的省市縣三級(jí)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，做到責(zé)任明確，各盡其職。筆者建議國(guó)務(wù)院成立專門的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革委員會(huì)，以協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系。否則，改革進(jìn)展依然緩慢，不知要拖到哪一年才能完成任務(wù)。

第三，改革統(tǒng)籌賬戶的基金分配辦法，調(diào)動(dòng)富裕地區(qū)或發(fā)達(dá)地區(qū)參與改革的積極性。無(wú)論縣級(jí)統(tǒng)籌還是省級(jí)統(tǒng)籌，個(gè)人賬戶的資金還是屬于個(gè)人的資產(chǎn)，不影響人們參與改革的積極性。只是統(tǒng)籌賬戶基金的分配方式與人們對(duì)改革的態(tài)度有密切的關(guān)系。假設(shè)甲、乙兩縣為兩個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌地區(qū)，甲縣參保員工平均月繳費(fèi)工資2000元，乙縣參保員工平均月繳費(fèi)工資1000元，劃入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶的比例為繳費(fèi)工資的20%，則甲縣參保員工人均一年劃入統(tǒng)籌賬戶的資金為4800元，乙縣參保員工人均一年劃入統(tǒng)籌賬戶的資金為2400元。又假設(shè)：甲縣和乙縣繳費(fèi)員工人均工資連續(xù)15年不變，甲縣參保員工人均15年劃入統(tǒng)籌賬戶的資金為72000元，乙縣參保員工人均15年劃入統(tǒng)籌賬戶的資金為36000元。而社保新人只要繳費(fèi)滿15年，都可以享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，甲乙兩縣的參保員工繳費(fèi)滿15年后都不繼續(xù)繳費(fèi)。提高統(tǒng)籌層次后，甲乙兩縣人均對(duì)統(tǒng)籌賬戶的貢獻(xiàn)相差36000元，可人均享受的基礎(chǔ)養(yǎng)老金卻完全相同，這對(duì)工資水平高的甲縣是不公平的。只有建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金與繳費(fèi)金額掛鉤的機(jī)制，改革才能贏得富裕地區(qū)或發(fā)達(dá)地區(qū)的積極參與。不過(guò)，目前已經(jīng)離退休的城鎮(zhèn)企業(yè)職工幾乎沒(méi)有繳費(fèi)記錄，即使有繳費(fèi)記錄，繳費(fèi)年限也很短。

正是因?yàn)槟壳袄U費(fèi)記錄還不能上升為統(tǒng)籌賬戶基金分配的主要依據(jù)，2005年12月以前縣市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶的基金采取平均分配的方式，2005年12月頒布新文件改革了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，但只是與繳費(fèi)年限掛鉤，總體上仍是平均主義的做法。目前基礎(chǔ)養(yǎng)老金在同一個(gè)縣級(jí)統(tǒng)籌范圍內(nèi)采取平均主義的做法，還可以行得通。但在全省范圍內(nèi)，甚至在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌，不同縣市的工資水平相差懸殊，若繼續(xù)執(zhí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金平均主義的分配方式，難免要遭到工資水平高的地區(qū)的阻礙。工資水平高的地區(qū)不配合，就會(huì)大大延誤提高統(tǒng)籌層次的進(jìn)程。因此，現(xiàn)階段正在建立各地區(qū)離退休人員養(yǎng)老金水平與其所在地區(qū)上年度平均繳費(fèi)工資掛鉤的制度。這種制度沒(méi)有考慮退休人員退休