我國農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值分配的理論紛爭

我國農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值分配的理論紛爭

當農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地之后，其所產(chǎn)生的自然增值如何分配的問題在理論界存在分歧。這一問題的落腳點是，我國在不全面開放土地市場、農(nóng)地轉(zhuǎn)非僅通過國家征收的途徑而進行的情況下，其自然增值應(yīng)當如何合理分配中的理論問題。這當中，存在著種種紛爭。

關(guān)于農(nóng)地轉(zhuǎn)非的自然增值

“農(nóng)地轉(zhuǎn)非”即農(nóng)用土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)、道路、工廠、碼頭、機場等非農(nóng)建設(shè)用地；“自然增值”即農(nóng)地轉(zhuǎn)非之后，其價格自然而然地明顯的上漲。

在這里首先需要搞清楚的是，究竟農(nóng)地轉(zhuǎn)非之后，其價格為什么會發(fā)生明顯上漲。基本觀點是：農(nóng)地的自然增值是整個社會經(jīng)濟發(fā)展的不可避免的結(jié)果。有的觀點認為，此種增值是各種非農(nóng)建設(shè)對于農(nóng)地產(chǎn)生“輻射”作用的結(jié)果；有的認為，是農(nóng)地轉(zhuǎn)非的“可能性”使然——近期轉(zhuǎn)非的可能性的大小，決定了其增值的大??；還有的則認為，是農(nóng)地轉(zhuǎn)非之后的期待收益所決定——農(nóng)地轉(zhuǎn)非以后的新用途收益的高低，決定了農(nóng)地轉(zhuǎn)非后的價格的高低；等等。這些觀點，就不同的意義而言，應(yīng)當說都是言之有理的，但是彼此之間是否存在著矛盾呢？這些觀點之間并不存在根本性矛盾，只不過，農(nóng)地轉(zhuǎn)非之后的自然增值，歸根到底是由非農(nóng)建設(shè)用地的供不應(yīng)求所決定的。而且，應(yīng)當強調(diào)的是，非農(nóng)建設(shè)用地的供不應(yīng)求，在其他條件不變的情況下，完全取決于整個社會經(jīng)濟進步的狀況。具體而言，則一個地區(qū)、一宗農(nóng)地轉(zhuǎn)非后的價格，在完全開放土地市場的情況下，不同位置的農(nóng)地土地，其轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地的可能性不同，從而“期待”價格不同。

我國目前并未全面開放城鄉(xiāng)土地市場——農(nóng)地轉(zhuǎn)非完全由國家進行壟斷性收購而進行；國家取得的非農(nóng)用地，除了一小部分通過行政劃撥形式出讓其使用權(quán)之外，大部分則通過國家控制的土地市場將其若干年的使用權(quán)作為商品進行出售。土地的自然增值，正是在后者當中表現(xiàn)出來的。

關(guān)于“漲價歸私”論與“漲價歸公”論的紛爭

關(guān)于農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值分配，其傳統(tǒng)的觀點是“漲價歸私(農(nóng))”論。這是在土地私有制條件下逐步形成的土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的價值補償規(guī)范，并且自然而然地成為一種理論定式，可謂由來已久。但是，目前尚難于搞清其來龍去脈。除了在奴隸社會、封建和半封建社會中，曾經(jīng)在不同程度上出現(xiàn)過官僚、豪紳對私有土地的巧取豪奪之外，一般而論，漲價歸私應(yīng)當是在正常運轉(zhuǎn)的封建主義和資本主義社會中土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的“不易之規(guī)”。

然而，隨著時間的推移，這種看來無可挑剔的“漲價歸私”論，卻受到了嚴重的挑戰(zhàn)。極個別“鉆牛角尖”的思想家，對于農(nóng)地轉(zhuǎn)非土地自然增值自然而然地歸土地所有者的理論定式提出了勇敢的挑戰(zhàn)：認為土地的自然增值來源于整個社會的發(fā)展；如果無條件歸原土地所有者所有，便意味著極少數(shù)土地所有者對于整個社會的剝削。從而，認為農(nóng)地轉(zhuǎn)非之后所產(chǎn)生的自然增值應(yīng)當無條件地歸整個社會所有。后來，孫中山先生的追隨者將此種觀點歸納為四個漢字：“漲價歸公”——本文中的“漲價歸私”，卻是人們套用“漲價歸公”而對于此前的理論的概括?！P(guān)于“漲價歸公”的經(jīng)典性論述包括：穆勒(英)認為：國家沒收土地的自然增值，其“正義性是不容懷疑的”；H·喬治(美)認為：土地的自然增值“是由社會發(fā)展創(chuàng)造的。因此，社會可以把它全部拿過來”；孫中山認為：“由于社會改良和工商業(yè)進步……所漲高的地價，應(yīng)該歸之大眾，不應(yīng)該歸之私人所有?！?/p>

關(guān)于“漲價歸公”論對于“漲價歸私”論的反駁，第一，這是在資本主義社會內(nèi)部，完全代表資產(chǎn)階級利益的學(xué)者對于土地所有者僅僅依靠土地所有權(quán)而取得的既得利益提出的否定；第二，正如馬克思所曾經(jīng)指出的，土地國有化只不過是資本主義性質(zhì)的政策；從而，出現(xiàn)于資本主義社會的“漲價歸公”論，從本質(zhì)上來看也只不過是資本主義社會內(nèi)部的分配調(diào)整論，并不具有社會主義性質(zhì)。換言之，即使是資產(chǎn)階級學(xué)者，也會看到土地自然增值歸私的不合理性而試圖加以變革。

在社會主義的初級階段中，主張“漲價歸公”的論點，既談不上理論上的創(chuàng)新，也談不上理論上的保守。但是，主張“漲價歸私”者對于“漲價歸公”論的批判，卻具有值得一談的新內(nèi)容。前者的有力論點之一是，現(xiàn)階段中國農(nóng)村土地屬于作為勞動者的社區(qū)集體經(jīng)濟成員的農(nóng)民所有，主張“漲價歸私”便是保護農(nóng)民的利益不受侵犯；反之，主張“漲價歸公”則是對于農(nóng)民利益的侵犯。這個問題是很尖銳而無法回避的。

在封建主義與資本主義社會中，既存在著作為剝削者的土地所有者，也存在著作為勞動者的土地所有者。穆勒、喬治、孫中山等人主張土地自然增值的“漲價歸公”，難道僅僅是針對作為剝削者的地主嗎？按照筆者的理解，他們所主張的“漲價歸公”的指向并非僅僅是不勞而獲的地主，也并非僅僅是擁有土地的資本家，而是泛指一切土地所有者。當然，若實行“漲價歸公”，首當其沖的當然是不勞而獲的地主。然而，有些學(xué)者，卻僅僅抓住中文的“地主”二字，認定它僅指不勞而獲的地主階級，從而，認為在現(xiàn)階段的中國早已無“地主”，那么，主張“漲價歸公”便自然而然地屬于對農(nóng)民利益的侵犯了。其實，持此種觀點者并非在理論上真正如此幼稚，這只是個別人在學(xué)術(shù)論戰(zhàn)中所采用的一種以偏概全的手法而已。

美國的土地“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制”——紛爭中的新要素

美國實行的土地“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制”開創(chuàng)了土地開發(fā)權(quán)制度創(chuàng)新的先河。這一制度的成功實踐為我國的相關(guān)紛爭帶來了新的要素。

土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制自20世紀60年代末開始在美國紐約州一些社區(qū)自發(fā)地實行，后來擴展到20個州，并在一些地方受到法律規(guī)范的支持。這一制度的主要內(nèi)容是：在一個社區(qū)內(nèi)，按照規(guī)劃進行開發(fā)的土地所有者，必須從按照規(guī)劃加以保留的土地(農(nóng)地、林地、草地等等)所有者那里購買足夠份額的土地開發(fā)權(quán)指標。這意味著，每一塊土地都平等地擁有同等數(shù)量的土地開發(fā)權(quán)指標；如果因規(guī)劃而使一些土地的實際開發(fā)受到限制，便應(yīng)當由獲得實際開發(fā)權(quán)的土地所有者給予補償。而且，獲得此種補償，就意味著出售了土地開發(fā)權(quán)而不得再進行開發(fā)。在實行這一制度時，又將其土地開發(fā)權(quán)稱之為“可轉(zhuǎn)移的土地開發(fā)權(quán)”。

美國的這一土地產(chǎn)權(quán)制度具有劃時代的重大意義。第一，實行這一制度，政府除了進行土地利用規(guī)劃并對于開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移予以規(guī)范和協(xié)助之外，不需要進行任何行政性干預(yù)，其規(guī)劃即可順利實現(xiàn)，使土地的開發(fā)、保持原狀等都能順利進行。第二，在日益城鎮(zhèn)化的地區(qū)，農(nóng)地、林地、草地等等“開闊地”是極其珍貴的生態(tài)資源；通過土地開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)移，這些“開闊地”便順利地得到了保護而無任何后顧之憂。第三，土地開發(fā)者雖然要付出一定的代價以便取得足夠份額的土地開發(fā)權(quán)指標，但是他們卻能夠在以后的開發(fā)中得到足夠的收益而獲得補償，從而對此也心甘情愿?？傊?，正如臺灣著名土地經(jīng)濟學(xué)家蘇志超教授所指出的，實行這一制度，“保證各個所有權(quán)人，所在不同位置的各宗土地，彼此之發(fā)展機會均等及權(quán)益機會均等，不會有人特別受益，亦不會有人特別受損?！?/p>

美國的這一土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制，對于我國具有何種借鑒意義呢？不妨考慮以下兩點：其一，按照政府的規(guī)劃，通過國家征收而實現(xiàn)“農(nóng)地轉(zhuǎn)非”的原農(nóng)地所有者，通過獲得適當?shù)陀诜寝r(nóng)地市價的方式而在實質(zhì)上將一部分自然增值集中到國家手中，再由國家用于支持在耕農(nóng)民，看來是合情合理的。其二，在我國的情況下，由于對于在耕農(nóng)民的支持可以擴大范圍而不局限于當?shù)匦枰Ｗo的“開闊地”，那么，自然而然地就會考慮以支持基本農(nóng)田的在耕農(nóng)民作為重點之一。

看來，在美國自發(fā)地進行而得到政府肯定和支持的土地“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制”，從農(nóng)地轉(zhuǎn)非補償理論上來看，實質(zhì)上蘊含著一種既不同于“漲價歸私”論也不同于“漲價歸公”論而是介乎兩者之間的一種嶄新理論素材。這種說法的根據(jù)是，無論是美國國內(nèi)或是國際上的相關(guān)文獻，在分析這一制度時都尚未從理論上進行中肯的定性分析，尤其是并未將其與“漲價歸私”論與“漲價歸公”論進行中肯的對比分析。從而，這就給人們留下了充分的爭論余地。換言之，美國的土地“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制”，從農(nóng)地轉(zhuǎn)非合理補償?shù)睦碚摻嵌葋砜?，是一個有待開發(fā)的“富礦”。

關(guān)于“私公兼顧”論及其引發(fā)的理論紛爭

關(guān)于農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值合理分配的“私公兼顧”論，是中國人民大學(xué)周誠教授于2006年2月在《中國經(jīng)濟時報》上發(fā)表的一篇文章中首次正式提出來的，在其后續(xù)文章中又有所深化和完善。從此，農(nóng)地轉(zhuǎn)非補償?shù)幕纠碚摼陀伞皾q價歸私”和“漲價歸公”兩論對立演變?yōu)槿摬⒘ⅰ?/p>

“私公兼顧”論的出現(xiàn)，在客觀上具有其必然性。對于這一問題可從倫理學(xué)和邏輯學(xué)的角度加以考查。正如《論語》中說：“中庸之道，其至矣乎！”，這意味著，對于不同的觀點、不同的利益傾向等等，持不偏不倚、無過無不及的態(tài)度，即“執(zhí)其兩端，用乎其中”，以求對立兩端的統(tǒng)一與和諧，乃是最有效、最無可指責(zé)的。特別是，當矛盾著的雙方，無論在利益上、理論上處于完全對立而難以調(diào)和狀態(tài)時(此種對立又非敵對性的)，從而仍然存在著通過折衷的途徑予以調(diào)和的余地時，那么，中庸之道、折衷主義便大有用武之地了。

在農(nóng)地轉(zhuǎn)非補償中的“漲價歸私”論與“漲價歸公”論二者之間的矛盾，已經(jīng)是由來已久、互不相讓——前者以土地產(chǎn)權(quán)完整化為基本論據(jù)，認為必須按照市場價格標準對于農(nóng)地所有者予以全額補償；而且，堅持此種觀點者，往往還以農(nóng)民利益代表者的身份仗義執(zhí)言，顯得更具威懾性；但是后者則以土地自然增值的社會來源說為最基本論據(jù)，力求此項增值的公平分配，其論據(jù)也很難被前者所駁倒。于是，兩者之間的爭論，往往就會形成“聾子之間的對話”而互不相讓、毫無進展，以致令某些人對此失去興趣和信心?？上攵谶@種形勢下，“私公兼顧”的出現(xiàn)，便具有客觀必然性了?！八焦骖櫋闭撛噲D對于“漲價歸私”論與“漲價歸公”論這兩個極端性觀點加以調(diào)和，發(fā)掘二者的積極因素而舍棄其消極因素，使二者能夠在客觀上求同存異、和平共處；而且，還引進美國的土地“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制”的積極因素作為“調(diào)和劑”，力圖做到兼容并包、普遍適應(yīng)。

具體而言，“私公兼顧”論汲取了“漲價歸私”論為農(nóng)爭利的積極因素，主張對于失地農(nóng)民的補償應(yīng)當是高標準的，使其在生產(chǎn)、生活上毫無后顧之憂，能夠達到當?shù)匦】凳忻竦乃?；“私公兼顧”論還主張汲取“漲價歸公”論的積極因素，將充分補償失地農(nóng)民之后的剩余部分收歸國有，主要用于支援全國農(nóng)村建設(shè)，其中包括對于基本農(nóng)田的在耕農(nóng)民所失去的機會利益的逐步的、一定程度的補償；而且，也不排除從安置失地農(nóng)民就業(yè)的角度，適度支持城市的相關(guān)建設(shè)事業(yè)。而且，“私公兼顧”論還認為，美國的土地“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制”中的土地開發(fā)者與農(nóng)地保持者之間的互補、互利關(guān)系是值得借鑒的，而且我國的失地農(nóng)民承受將土地自然增值的一部分用于支持農(nóng)地的在耕者，便正是這一精神的體現(xiàn)?！八焦骖櫋闭摰幕揪?，可高度概括為這樣兩句話：“充分補償失地農(nóng)民；剩余支援全國農(nóng)村”。

從建設(shè)和諧社會、實現(xiàn)共同富裕的基本要求來看，“私公兼顧”論也是符合這一基本精神的。因為，它有理有據(jù)地指出，不僅要善待失地農(nóng)民，保障其小康境況，而且還要兼顧在耕農(nóng)民，使其也能得到必要的照顧。如果通俗一點說就是：要讓失地農(nóng)民吃上肉，也要讓在耕農(nóng)民吃飽飯。這就是有差別的和諧共富。

不過，這種折衷主義的“私公兼顧”論，盡管自以為兼顧了各個相關(guān)方面的利益，力圖使利益對立得以改變?yōu)槔嬲{(diào)和，但是它的處境并不令人樂觀。因為，從抽象的理論上來看，這種以調(diào)和為基礎(chǔ)的理論，既有可能將根本對立的理論矛盾加以弱化，使之各自有所讓步，求得和平共處，但是也有可能出現(xiàn)進退維谷的情況——既遭到主張“漲價歸私”者的詬病，又遭到“漲價歸公”者的唾棄。這種情況的出現(xiàn)，是很容易理解的：前者會認為“私公兼顧”論依然主張剝奪農(nóng)民而難以承受，后者則會認為它過分向“漲價歸私”靠攏而背離了土地自然增值來源于社會發(fā)展的原則，從