四川省城鄉(xiāng)最低生活保障報告

四川省城鄉(xiāng)最低生活保障報告

受世界銀行北京辦事處和民政部低保司的委托，2004年4—5月，我們對四川省城鄉(xiāng)最低生活保障制度的創(chuàng)建和發(fā)展過程及現(xiàn)狀進行了一次全面的研究和評估。這個課題主要以文獻研究為主：在四川省民政廳，我們翻閱了1997年以來與低保制度相關(guān)的各種文獻資料，包括法律法規(guī)、工作報告、統(tǒng)計資料以及省內(nèi)各大媒體有關(guān)低保制度的報道，整理出研究的初步線索，搭建起報告的粗略框架。然后，再對省民政廳及成都、德陽、南充等市及其所轄的若干縣的民政局的官員進行了個案訪談和座談，還列席了省民政廳在4月26—27日在南充市蓬安縣召開的“全省救災(zāi)救濟暨低保工作會議”，比較全面地了解了四川省城鄉(xiāng)最低生活保障制度的創(chuàng)建和發(fā)展的過程、制度實施的現(xiàn)狀以及存在的問題，并且在與民政部門的官員進行充分討論的基礎(chǔ)上提出了若干進一步完善這項制度的政策建議。

1.四川省的城鄉(xiāng)貧困問題

四川省位于中國的西南部，長江上游。現(xiàn)轄18個地級市、3個民族自治州；共有180個縣。四川省境內(nèi)地理環(huán)境復(fù)雜、自然條件千差萬別，社會、經(jīng)濟發(fā)展水平的一個顯著特點是沿四川盆地中心向盆地四周山區(qū)遞減。

1-1.四川省的經(jīng)濟概況

四川省的國內(nèi)生產(chǎn)總值和地方財政收入，2002年分別為4875億元和292億元，從總量看，均占西部地區(qū)首位，全國第十位。但是，四川省人口眾多，2002年末，常住人口8673萬人，僅次于河南和山東，列全國第三位；占西部總?cè)丝诘?4％，列西部第1位。[1][1]如果看人均國內(nèi)生產(chǎn)總值，四川省將退居全國第26位，相當于排在第一位的上海市的%，而人均地方財政收入則為全國第25位，相當于排在第一位的上海市的%。其他一些經(jīng)濟指標，如固定資產(chǎn)投資、社會消費品零售額、城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額等，也存在同樣的情況。

四川省的城鄉(xiāng)居民收入水平在全國也屬中下游水平。2002年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為6611元，在全國排第18位；與西部其他省相比，也處于中游水平，比西藏、廣西、云南和重慶分別少1149元、704元、629元和627元。農(nóng)民人均純收入為2108元，在西部12省市區(qū)中居第一，但在全國只能排第20位。

四川省的土地面積占全國的%，承載的人口卻占全國的%，創(chuàng)造的經(jīng)濟總量占全國的%.總而言之，人均水平和整體經(jīng)濟效益還處于全國下游水平，第一產(chǎn)業(yè)比重過大、工業(yè)化水平不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較落后，收入分配狀況和需求結(jié)構(gòu)和發(fā)達地區(qū)相比也有相當?shù)牟罹唷?/p>

1-2.四川省的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)和社會保障狀況

如前所述，四川省是一個人口大省，2003年，勞動年齡人口已達6811萬人。因此，四川省的勞動就業(yè)狀況不容樂觀，相關(guān)的影響因素有四：其一，城鎮(zhèn)中的國有、集體經(jīng)濟單位因經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、改組改制甚至關(guān)停破產(chǎn)而大量減員，2003年末全省下崗職工約50萬人；其二，城鎮(zhèn)新增勞動力每年大約有100萬；其三，1300萬農(nóng)村剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移進入城市；其四，近年來由于城市規(guī)模擴大和城市化進程加快，出現(xiàn)了大量的失地農(nóng)民。以上種種因素使四川省的就業(yè)壓力劇增，就業(yè)形勢十分嚴峻。2003年的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為%，比2002年的%又增加了個百分點。

四川省的各項城鎮(zhèn)職工社會保險制度也面臨困境。首先是養(yǎng)老保險基金收不抵支。2003年，征收養(yǎng)老保險費億元，實際支出養(yǎng)老金卻達億元，當年收不抵支，缺口高達億元，差不多四分之一的資金要依靠中央財政的轉(zhuǎn)移支付補助。其次是醫(yī)療保險仍然存在著參保職工覆蓋面窄、困難企業(yè)職工參保難等問題，未參加醫(yī)療保險的企業(yè)職工和離退休人員的基本醫(yī)療得不到保障。

1-3.四川省的農(nóng)村貧困狀況

四川省有國家級貧困縣31個，省級貧困縣32個，占全省縣的三分之一強。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)計，2002年末，共有貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)1532個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)5034個的%.其中，貧困鄉(xiāng)1237個，占鄉(xiāng)總數(shù)3104個的%；貧困鎮(zhèn)295個，占鎮(zhèn)總數(shù)1930個的%.在21個市中，有19個市有貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較集中的縣有：通江74個、渠縣70個、蒼溪65個、宣漢62個、南江58個、劍閣57個、雷波49個、萬源42個、平昌39個、青川37個、美姑36個、旺蒼、儀隴各35個、普格、金陽各34個。

從地形分布看，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布在山區(qū)的有1248個，占總數(shù)的%；分布在丘陵地區(qū)的有281個，占%；分布在平原地區(qū)的有3個，占%.

貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處邊遠，交通不便。與最近的縣城通車距離在50公里以上的有578個，占%；距離31至50公里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)415個，占%；距離11至30公里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)402個，占%；距離6至10公里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)74個，占%；距離縣城5公里內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)63個，占%.

貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布在革命老區(qū)的633個，占%；分布在少數(shù)民族地區(qū)152個，占%.

上述種種都是造成四川省城鄉(xiāng)貧困問題的主要影響因素。可以說，城鄉(xiāng)最低生活保障制度也主要是針對因上述影響因素造成的貧困人口，為滿足他們的最起碼的生存和生活需求而制定和實施的。在本報告的開始部分，我們把這些相關(guān)的因素作為本報告的歷史背景簡略地作一介紹，為更好地理解四川省的城鄉(xiāng)低保制度作一必要的鋪墊。

四川省城鄉(xiāng)最低生活保障制度的創(chuàng)立過程

城鄉(xiāng)最低生活保障制度的建立是為契合在中國被稱為“經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”的“兩個轉(zhuǎn)變”的需要應(yīng)運而生的。傳統(tǒng)的社會救濟制度由于其政策對象的“邊緣化”而導(dǎo)致制度自身也被邊緣化，因此，必須對其進行改革以重新在主流的基本國家制度框架中確立“社會救助”的地位。為了實現(xiàn)這個目標，我們整整花了十年的時間。

地處西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的四川省，注定不可能出現(xiàn)在這場改革領(lǐng)跑的“第一集團”中。而且只有在中央政府在政策方面和財政方面給予大力支持的前提下，這項制度才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2-1.四川省城市居民最低生活保障制度的創(chuàng)立過程

一般認為，中國的城市居民最低生活保障制度的創(chuàng)立和發(fā)展過程可分為兩大階段，即1993年6月—1999年9月的創(chuàng)立推廣階段和1999年10月至今的提高完善階段。四川省城市低保制度的創(chuàng)立和發(fā)展的過程也大致與上述劃分相吻合。

2-1-1.創(chuàng)立推廣階段

中國城市低保發(fā)展歷程中的第一階段，即創(chuàng)立推廣階段，常常又被學(xué)界分為三個小階段，即試點階段、推廣階段和普及階段。

如前所述，地處中國西部的四川省是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，貧困人口多，財政十分困難。同時，90年代中期以來下放到省里的原中央直屬企業(yè)大多效益不好，困難職工家庭多，涉及到近3萬人。因此，四川省是在創(chuàng)立推廣階段的第二個小階段和第三個小階段，即低保發(fā)展的推廣階段和普及階段之交才加入創(chuàng)建新制度的行列，是完全可以理解的。1997年12月，在《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》已經(jīng)出臺，建立城市低保制度已經(jīng)從“各個城市地方政府的自發(fā)行為”發(fā)展為“中共中央、國務(wù)院的一項重要決策”的背景下，四川省人民政府頒布了《關(guān)于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》。

稍前，成都市和內(nèi)江市已經(jīng)開始了創(chuàng)建城市低保制度的試點探索。成都市從1994年起就在其5個城區(qū)與高新技術(shù)開發(fā)區(qū)進行了4次調(diào)查，基本上摸清了城市貧困的問題的基本情況，經(jīng)過分析論證制定出實施方案。1997年7月，經(jīng)市政府批準，在5個城區(qū)與高新技術(shù)開發(fā)區(qū)實施

了城市低保制度。保障標準為月人均90—120元。所需資金由市、區(qū)兩級財政按1∶1的比例分擔。內(nèi)江市也于1997年年中開始首先在城區(qū)實施這項制度。[10][10]

四川省城市低保制度的創(chuàng)建工作一旦上馬便發(fā)展較快。1998年，省委、省政府將建立城市居民最低生活保障制度列為當年要為全省人民辦的十件實事之一。[11][11]一年后，已經(jīng)有15個市、縣建立起城市低保制度，其中包括2個地級市——成都市和內(nèi)江市及13個縣，保障人數(shù)為10873人。其中傳統(tǒng)的“三無對象”[12][12]為4750人，新增對象為6123人。投入的城市低保資金為376萬元，全部為地方財政投入。[13][13]

在創(chuàng)建初期取得了一定的經(jīng)驗以后，1999年，四川省委、省政府繼續(xù)將建立城市居民最低生活保障制度列為要為全省人民辦的十件實事之一。[14][14]在四川省委、省政府的統(tǒng)一部署下，創(chuàng)建工作發(fā)展更快。到7月1日，全省180個縣已經(jīng)全面建立了城市居民最低生活保障制度，提前5個月完成了《國務(wù)院1997年通知》下達的任務(wù)。當時的保障標準平均為102元，最高120元，最低為80元，預(yù)計全年投入的城市低保資金約3500萬元。[15][15]9月，按照國務(wù)院的部署，全國城市低保對象的救助標準統(tǒng)一提高30%.四川省的平均標準也因此而提高到132元，并得到2636萬元來自中央財政的補助資金。[16][16]到1999年年底，四川省的低保對象發(fā)展到19萬人。[17][17]

2-1-2.提高完善階段

1999年10月1日，國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》正式實施。這標志著城市低保工作從主要由地方政府各行其是而進入了一個在中央政府統(tǒng)一部署下統(tǒng)一行動的新階段，即提高完善階段。就全國而言，這一階段又可以分為兩個小階段，即提高階段和完善階段，四川省城市低保工作的發(fā)展歷程也大致如此。

在提高階段，工作重點主要是實現(xiàn)城市低保制度“應(yīng)保盡保”的目標。根據(jù)2000年上半年四川省民政廳的調(diào)查統(tǒng)計，全省應(yīng)該享受最低生活保障的城市貧困人口有108萬人，而實際上得到保障的只有21萬人，不到“應(yīng)保”對象的20%.其原因是“資金瓶頸”。按當時的人均補差計算，要使其余的87萬城市貧困人口得到低保制度的庇護，每年需要資金10億元，以四川省本身的財力，實際上是難以做到“應(yīng)保盡?！钡?。于是，四川省民政廳向中央政府求援。[18][18]

到2001年下半年，在中央政府的統(tǒng)一部署和資金支持下，“資金瓶頸”終于被突破。據(jù)統(tǒng)計，2001年1—8月，四川省城市低保對象增加到25萬人，支出資金9500萬元。[19][19]9月，中央財政的低保補助款到川，為有效解決“應(yīng)保盡?！眴栴}提供了有力的資金支持。到年底，四川省累計支出的城市低保資金快速增加到億元，其中地方財政支出億元，占總金額的%；中央財政補助億元，占%.得到保障的城市貧困人口也因此迅速增加到101萬人，占全省非農(nóng)業(yè)人口的%.[20][20]

2002年，中央財政支持的力度進一步加大。四川省得到的中央財政的低保補助款增加到億元，[21][21]是2001年的倍。到8月底，四川省投入的低保資金已達億元，低保對象也已增加到127萬人，占全省非農(nóng)業(yè)人口的%，基本上達到了“應(yīng)保盡?！钡哪繕?。[22][22]到2002年年底，四川省全年城市低保經(jīng)費總額為億元，[23][23]是2001年的倍。其中中央財政補助占%，地方財政支出占%.地方財政支出億元，也比2001年增加了倍。保障對象總數(shù)再次增加到143萬人，所占比重為全省非農(nóng)業(yè)人口的%.[24][24]

2002年下半年，四川省城市居民最低生活保障制度的建設(shè)進入了完善階段，工作重點轉(zhuǎn)入制度本身的規(guī)范與完善。在這一階段，首先要解決的一個問題是足額發(fā)放的問題。由于低保對象的規(guī)模迅速擴大，2002年初的預(yù)算安排跟不上形勢的發(fā)展，出現(xiàn)了資金缺口億元。因此，人均補差一度降到了歷史最低點——元。[25][25]2003年年初，省政府提出城市低保全省人均補差不低于50元的目標要求，經(jīng)過努力，2003年全省人均補差達到了53元，完成了任務(wù)。[26][26]因此，雖然2003年四川省城市低保對象人數(shù)與2002年相比變化不大，只增長了3萬人，達146萬人。但是，經(jīng)費支出的總額則增加到億元，[27][27]比上一年增加了近60%.其中，中央財政補助達億元，[28][28]比上一年增加了一倍，占資金總額的%；地方財政撥款億元，比上一年略有增加，占資金總額的比重則下降到%.

從2003年開始，對低保對象進行“分類救助”被提上了議事日程：在成都、自貢、瀘州、遂寧、南充、宜賓、雅安、阿壩、甘孜、涼山等10個市、州，對低保家庭中有特殊需要的救助對象，用在原低保標準基礎(chǔ)上上浮一定幅度的辦法提高了救助標準。[31][31]如宜賓市的翠屏區(qū)，對低保范圍內(nèi)的4種特殊對象實行了增發(fā)保障金的措施：一是對重病、重殘的低保對象，每人每月增發(fā)100元；二是對一般病殘對象每人每月增發(fā)50元；三是對在校學(xué)生，中小學(xué)生每人每月增發(fā)50元，大學(xué)生增發(fā)100元；四是對“三無”孤老，每人每月增發(fā)100元。[32][32]在醫(yī)療、子女教育、住房等方面，各地都采取了一定的措施。如自貢市，2002年出臺了《自貢市城鎮(zhèn)特困救助及資金管理試行辦法》，市、區(qū)兩級財政籌措資金103萬元，對患大病的低保對象進行救助，最高救助金額達5000元。又如南充市，對低保對象中個人自負醫(yī)療費有特殊困難的，給予全年不超過1000元的醫(yī)療救助。[33][33]以上的“分類救助”現(xiàn)在還是市、區(qū)地方政府的救助行為，沒有全省或全國的統(tǒng)一制度，因此在救助力度上仍然距離滿足需要還有較大的差距。

總之，從1997年到2003年短短的7年中，在黨中央、國務(wù)院和四川省委、省政府的關(guān)懷和支持下，城市居民最低生活保障制度已經(jīng)有了長足的進步。這項制度在上個世紀末剛從傳統(tǒng)救濟制度脫胎而來時，仍然是一項并不起眼的邊緣化的制度，而到今天，城市低保制度在四川省已經(jīng)躋身于擔負著社會穩(wěn)定千金重擔的主流制度之中。

2-2.四川省農(nóng)村最低生活保障制度的創(chuàng)建過程

四川省建立農(nóng)村最低生活保障制度的嘗試實際上要早于城市居民最低生活保障制度。1996年民政部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》中便提出了“農(nóng)村最低生活保障”的概念。并且明確指出：“農(nóng)村最低生活保障制度是對家庭人均收入低于最低生活保障標準的農(nóng)村貧困人口按最低生活保障標準進行差額補助的制度”。同時，在這個文件中，也確立了“保障資金由當?shù)馗骷壺斦痛寮w分擔”的籌資原則。[34][34]

1996年7月，四川省首先在成都市轄下的縣級市——彭州市開始了建立農(nóng)村最低生活保障制度的試點。1997年11月，市政府專門下發(fā)了《關(guān)于積極推進農(nóng)村最低生活保障制度工作的通知》，積極推廣彭州市的經(jīng)驗，并將盡力農(nóng)村低保制度納入為民辦實事的目標。1998年年底，成都市所有的區(qū)全部建立了農(nóng)村低保制度。保障標準為年人均600—1000元。資金籌措采取區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)分擔的辦法。但分擔的比例根據(jù)則鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的不同而區(qū)別對待。以成都市轄下的郫縣為例，其16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有4個經(jīng)濟條件較好，其農(nóng)村低保資金便全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔；有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟條件一般，其農(nóng)村低保資金由縣財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政各負擔50%；有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟條件較差，其農(nóng)村低保資金則由縣財政負擔80%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔20%.[35][35]

由于當前政府和學(xué)界在農(nóng)村最低生活保障問題上的主流意識仍然

是：農(nóng)民與城市居民不同，他們承包的土地就是他們最后的保障，因此一直強調(diào)，建立在土地承包制基礎(chǔ)上的家庭保障是農(nóng)民生活保障的主要形式；同時也擔心，對

占中國人口70%以上的農(nóng)民，用類似城市中實行的制度，作出確保其最低生活水平的承諾將會使財政不堪重負，所以，農(nóng)村最低生活保障制度至今并未成為一項全國性的制度。然而，在相當一部分省，依然以地方乃至基層社區(qū)的財力努力地推行這項制度。作為農(nóng)業(yè)大省的四川省，在2000年3月的全省城鄉(xiāng)低保工作座談會上，仍然將農(nóng)村低保工作作為一項重要的工作任務(wù)進行了部署。[36][36]

到2002年，四川省180個縣中已經(jīng)有94個縣實施了農(nóng)村最低生活保障制度。其中，成都市、攀枝花市、德陽市、南充市、廣安市、巴中市、眉山市、資陽市已經(jīng)實現(xiàn)了全覆蓋。有萬農(nóng)民得到了保障，共支出資金1995萬，其中，財政撥款為964萬元，占資金總額的%；社區(qū)籌集1031萬元，占%.[37][37]2003年，農(nóng)村低保對象增加到萬人，支出的資金也增加到2212萬元。[38][38]

總而言之，中國社會迄今尚未就建立農(nóng)村最低生活保障制度達成共識。即使這項制度正在中國和四川省的一部分農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮著其應(yīng)有的作用，但是，要使之成為一項全國性的制度還有待于進一步的努力。雖然從理論上說，社會保障是工業(yè)化的產(chǎn)物。但在現(xiàn)代社會中，社會經(jīng)濟風(fēng)險的成因早已超越了傳統(tǒng)工業(yè)化的范疇，而與市場的影響緊密相連，加上環(huán)境和災(zāi)害等因素，經(jīng)濟承受力較差的農(nóng)民實際上跌入貧困陷阱的風(fēng)險更大。制度經(jīng)濟學(xué)認為，一項好的制度必然是可預(yù)期的，在農(nóng)村普遍實行“費改稅”甚至到處醞釀著要取消農(nóng)業(yè)稅的今天，以往的農(nóng)村救濟制度本身的不確定性和模糊性，大大減弱了傳統(tǒng)制度在維護社會穩(wěn)定方面的作用，所以，在農(nóng)村的建立最低生活保障制度是未來發(fā)展的必然選擇。

2-3.四川省低保制度發(fā)展過程中的重要政策文獻

就全國而言，在城市居民最低生活保障制度的發(fā)展過程中，最主要的政策文件有三，即1997年9月的《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障

制度的通知》、1999年9月的《城市居民最低生活保障條例》和2001年11月的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》。與此相配套，四川省人民政府也相應(yīng)地出臺了1997年12月的《關(guān)于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》、2001年10月的《四川省城市居民最低生活保障實施辦法》和2002年4月的《關(guān)于進一步做好城市居民最低生活保障工作的通知》。

2-3-1.《國務(wù)院1997年通知》與《四川省1997年通知》

《國務(wù)院1997年通知》是國務(wù)院為建立最低生活保障制度發(fā)布的第一個正式的政策文件，最為突出的是為建立城市居民最低生活保障制度提出了一張明確的時間表：“1998年底以前，地級以上城市要建立起這項制度；1999年底以前，縣級市和縣政府所在地的鎮(zhèn)要建立起這項制度”。[39][39]同時也規(guī)定了建立城市低保制度的方針和政策，涉及保障對象、保障標準、保障資金、配套政策和組織領(lǐng)導(dǎo)等，對推動這項制度向全國普及起到了決定性的作用。

與《國務(wù)院1997年通知》相對應(yīng)的《四川省1997年通知》，內(nèi)容與國務(wù)院文件基本上相同。但根據(jù)四川省本地的特殊省情和工作實踐，也提出了一些更為具體的、可操作的工作要求，其中包括：

⑴。在引述了《國務(wù)院1997年通知》提出的建立城市低保制度的時間表以后，《四川省1997年通知》強調(diào)：各地要結(jié)合實際、深入調(diào)研、精心組織、重點突破、狠抓落實，按照國務(wù)院和省上的要求如期建立城市居民最低生活保障制度。

⑵?！端拇ㄊ?997年通知》強調(diào)了“勞動、工會、社會保險等部門的保障措施……繼續(xù)做好工作，原管理渠道不變”?！耙蛞粫r財政支出困難，推遲發(fā)放工資的人員，不列入最低生活保障范圍。在企業(yè)兼并破產(chǎn)和減員增效過程中進入再就業(yè)服務(wù)中心的職工，……由再就業(yè)服務(wù)中心保障其基本生活”。

⑶。關(guān)于保障標準，《四川省1997年通知》加了兩句話，“起步階段宜低不宜高”和“保障標準應(yīng)低于當?shù)刈畹凸べY標準”。

⑷。《四川省1997年通知》對于為“基層民政部門、街道辦事處和居委會……創(chuàng)造必要的工作條件”提出更為明確的要求：“機構(gòu)不健全的要健全，

人員不足的要補足，并解決必要的工作經(jīng)費“。

⑸?！端拇ㄊ?997年通知》更為具體地提出了城市低保制度的行政程序：“從保障對象的認定、家庭收入核查、保障資金發(fā)放與管理、機構(gòu)建設(shè)、工作人員培訓(xùn)等環(huán)節(jié)入手，實行規(guī)范化管理。要嚴格保障對象的申請和審批程序，保障對象的確定，應(yīng)由本人申請，所在居委會評定，街道辦事處審核并張榜公布，縣民政局批準。”[40][40]

2-3-2.《條例》與《四川省實施辦法》

《條例》的頒布和實施標志著城市居民最低生活保障工作步入法制化軌道?！稐l例》就城市居民享受低保的條件、低保資金的來源、低保標準的確定、申領(lǐng)低保的行政程序、低保工作的監(jiān)督和管理、低保對象與政府有關(guān)工作人員的法律責任等作了明確規(guī)定。這是國務(wù)院針對建立城市居民最低生活保障制度發(fā)布的第二個正式的政策文件，又是第一個正式的法規(guī)文件，對促進這項制度在全國的貫徹落實起到了決定性的作用。

與《條例》相配套的《四川省實施辦法》，從2000年開始起草，歷經(jīng)一年的討論修改，于2001年10月正式發(fā)布施行?！啊秾嵤┺k法》在依據(jù)國務(wù)院《條例》規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合四川的實際，就保障范圍、保障職責、保障金的來源、申請和核發(fā)、監(jiān)督管理、法律責任等問題在五個方面作了更具體的規(guī)定?！本唧w而言，《四川省實施辦法》將《條例》的17個條款演繹為7章33條。按四川省民政廳的總結(jié)，這些“更具體的規(guī)定”主要體現(xiàn)在：

⑴?！跋硎艿捅４龅姆秶蜕暾埖某绦蚣笆杖胗嬎愎健！?/p>

⑵。各級政府和相關(guān)部門的工作職責；

⑶。城市低保資金和工作經(jīng)費的來源；

⑷。社會幫扶城市低保對象的優(yōu)惠政策和獎勵辦法；

⑸。相關(guān)的法律責任。[41][41]

比較《四川省實施辦法》和《條例》，前者根據(jù)四川省的實際情況和工作實踐在很多方面都作出了更為詳細的規(guī)定，主要有以下7個方面：

⑴。明確提出，低保工作要納入各級政府的目標責任管理；

⑵。在計算家庭收入時，對“應(yīng)計入”和“不計入”的收入作出了詳細的規(guī)定，特別強調(diào)了對家中有接受義務(wù)教育的子女“應(yīng)扣減學(xué)生學(xué)雜費”；

⑶。對勞動年齡階段的申請者，當其實際收入“難以核定”時，要求要“按當?shù)刈畹凸べY標準計算”；

⑷。對有勞動能力的，兩次介紹就業(yè)而拒不就業(yè)的或無正當理由不參加社會公益勞動的，可“暫緩”享受低保待遇；

⑸。對申請者需提交的書面材料作出了明確規(guī)定；

⑹。在行政程序中規(guī)定，在“收到申請書5個工作日內(nèi)”、“將有關(guān)材料和初審意見報縣級人民政府民政部門”時和在“居民遞交申請之日起20個工作日內(nèi)作出決定”后，要進行3次“張榜公布”；

⑺。對拒絕出具證明或出具虛假證明的單位，可處以200—1000元的罰款，等等。[42][42]

為貫徹落實中央政府的《條例》和《四川省實施辦法》，到2003年底，全省21個市中，已經(jīng)有20個市出臺了相應(yīng)的《實施細則》。成

都市的《實施細則》也已經(jīng)定稿，正等待市政府常務(wù)會議通過。[43][43]

2-3-3.《國務(wù)院2001年通知》與《四川省2002年通知》

《國務(wù)院2001

年通知》提出：要進一步提高認識、貫徹屬地管理原則、加大財政投入力度、建立健全法規(guī)制度，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，全面規(guī)范落實城市居民

最低生活保障制度。這是國務(wù)院發(fā)出的第三個正式的政策文件，雖然級別稍低，但對解決這項制度的“資金瓶頸”起到了決定性的作用。

與《國務(wù)院2001年通知》相配套的是《四川省2002年通知》。在中央財政慷慨地撥款補助地方，實施城市居民最低生活保障制度的“資金瓶頸”終于被突破之后，作為受益最大的省份之一，四川省積極采取措施貫徹落實國務(wù)院的文件精神，這些措施包括：

⑴?！敖⒌捅９ぷ髂繕素熑沃啤保o“應(yīng)保盡?！币?guī)定了最后期限——2002年6月30日，要求各級地方財政必須列足低保資金并發(fā)到低保戶手中，以上3點均列入當年政府考核的目標；

⑵?！凹哟蠡鶎庸ぷ鞯牧Χ取?，強調(diào)據(jù)實核定家庭人均收入，不搞“虛擬收入”；

⑶。適應(yīng)低保工作動態(tài)管理的需要，“加快城市低保信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”；

⑷。落實各項社會幫扶的優(yōu)惠政策。[44][44]

綜上所述，在城市低保制度建立和完善的過程中，自1997年以來中央政府先后頒布了3個具有決定性的影響力和推動力的政策文件，隨之，四川省自然也相應(yīng)地出臺了與其配套的地方法規(guī)。這些配套法規(guī)都是在中央政策文件的基礎(chǔ)上，根據(jù)四川省的實際情況和工作實踐增加了若干內(nèi)容。增加的部分既反映了地方政府將中央政策文件的各項要求更為細化、具體化和可操作化的努力；也反映了一個經(jīng)濟上不寬裕的西部省份對需要地方財政慷慨解囊的低保制度的擔心和謹慎。只有到中央財政明確加大支持力度并連年翻番地施以援手之時，在資金問題上地方政府才有了底氣。但是，地方制度對中央財力的過度依賴仍然是他們難以釋懷的一樁心病。

四川省城市居民最低生活保障制度實施的現(xiàn)狀

在探究了四川省城鄉(xiāng)低保制度的發(fā)展歷程之后，我們再來看一看如今城市居民最低生活保障制度實施的現(xiàn)狀。我們主要從四個方面來討論相關(guān)的問題，這就是城市低保制度實施的基本情況、行政程序和工作機構(gòu)。

3-1.四川省城市低保制度實施的基本情況

關(guān)于城市低保制度的實施現(xiàn)狀，我們可以從2個方面來進行分析。一是低保對象的分類和構(gòu)成；二是低保標準和補差。

3-1-1.城市低保對象的分類和構(gòu)成

城市低保對象的分類和構(gòu)成是我們首先要加以分析的內(nèi)容，通過對這一部分基本情況的研究，我們可以進一步明了導(dǎo)致90年代中期以來出現(xiàn)大規(guī)模的城市貧困現(xiàn)象的原因，因此也就可以有針對性地提出進一步的城市扶貧措施。

表4：各市城市低保對象的分類和構(gòu)成

從表2和圖2中我們可以看到，就全省的情況而言，在146萬余低保對象中，在職人員占%，下崗人員占%，失業(yè)人員占%，退休人員占%，“三無”對象占%，其他對象占%.從各類不同“身份”的低保對象所占的比重看，下崗人員和失業(yè)人員合計%，顯而易見，下崗、失業(yè)是造成城市貧困問題的主要原因。

然而，下崗、失業(yè)的實際影響還遠遠不止于此。因為表2的統(tǒng)計口徑有一個缺陷，本來城市低保制度的基本特點之一就是“以家庭為單位”，而純粹以低保對象的“個人身份”作為劃分標準，就難以據(jù)此來進一步分析城市貧困對家庭的影響了。我們是否可以這樣來作分析：①“在職人員”部分可能大多處于實際上的“待崗”狀態(tài)——已經(jīng)不在崗但沒有享受下崗的待遇，同時在企業(yè)職工的花名冊中仍有他們的名字。因此，將這些人中的大多數(shù)，譬如3%，算到下崗、失業(yè)人員中也有充分理由的。這樣，下崗、失業(yè)，包括待崗人員總的比重就達到%.②根據(jù)上述統(tǒng)計口徑，“其他對象”成為低保對象中最大的分類群體，高達%.其實，他們主要是貧困家庭中的被贍養(yǎng)人口。我們是否可以這樣推算：“三無對象”家庭是沒有其他家庭成員的；一部分“退休人員”家庭也可能是“空巢家庭”，“其他人員”中也有一些與下崗、失業(yè)無關(guān)。較為寬裕的估計，以上3類人員大約在10—15%左右。除此以外，其余的85—90%都與下崗、失業(yè)有關(guān)。

把將近150萬城市貧困人口置于低保制度的庇護之下，畢竟不是我們的終極目標。何況其中有將近50%，也就是70多萬人，本是處于勞動年齡階段的下崗、失業(yè)、待崗人員。因此，在用低保制度保證了這一部分有勞動能力但在勞動力市場上缺乏競爭能力的“就業(yè)弱勢群體”最起碼的生活需求之后，還必須以更加積極的、有效的城市扶貧政策使他們盡快走出低保制度的“保護圈”，回到社會一致認同的以勞動謀生的正常的生活軌道上去。對此，我們將在下文中進一步提出政策建議。

3-1-2.城市低保制度的標準與人均補差

在城市低保制度中，低保標準的作用是將城市貧困群體從一般居民中劃分出來。通過這條政策界限，將相關(guān)的公民權(quán)利明文公布、廣而告之。而從本質(zhì)上說，低保制度卻是一個以“補差”為特色的制度，雖然在各級政府相應(yīng)的法規(guī)文件中，分別對不同對象特別作出了“全額享受”和“差額享受”的政策區(qū)分。[46][46]但所謂全額實際上也仍然是一種差額，只不過“應(yīng)減收入”為零而已。近年來，更具實質(zhì)性的“補差”金額，亦即低保對象實際得到的“實惠”，得到了從中央到地方各級政府的重視。

資料來源：表中有關(guān)低保標準的數(shù)據(jù)見《全國市縣城市居民最低生活保障情況》，有關(guān)支出資金和人均補差的數(shù)據(jù)由四川省民政廳低保處提供

如前所述，四川省的人均補差是53元。從表3的數(shù)據(jù)看，各市、州的人均補差高于平均值的依次為甘孜、遂寧、攀枝花、阿壩、雅安、成都、涼山、瀘州、巴中等9個市；等于或低于平均值的依次為宜賓、資陽、自貢、樂山、廣安、綿陽、達州、眉山、德陽、南充、內(nèi)江、廣元等12個市。

從全國的情況來看，四川省的人均補差低于全國平均值。在全國的排名為第21位。而從低保對象的絕對數(shù)看，四川省排在黑龍江、湖北、湖南、遼寧、吉林之后，居全國的第六位。[48][48]

四川省民政廳對本省人均補差偏低是不滿意的，在2004年4月召開的“全省救災(zāi)救濟暨低保工作會”上，三郎木滾副廳長談到“目前城市低保工作面臨的主要問題”時提到：“一是保障標準低，保障水平不高，月人均補差略低于全國平均水平。2003年，……平均134元，全國平均標準155元。保障標準偏低制約了低保補差水平的提高。今年，全省人均補差雖提高到55元，但仍低于全國人均補差56元的水平?！薄岸鞘兄菀韵碌胤截斦度氩蛔悖捅ＹY金缺口將逐步加大。2003年……中央和省財政投入實現(xiàn)了翻番，但地方財政投入較2002年財政支出億元的決算數(shù)略有減少”。[49][49]

但是，當我們試圖從各市、州的經(jīng)濟發(fā)展狀況、享受低保人數(shù)，也包括以上提到的地方財政收入、最低生活保障標準等一般認為與人均補差相關(guān)聯(lián)的指標中找出答案或一些規(guī)律的東西時，我們發(fā)現(xiàn)，它們與人均補差之間的相關(guān)系數(shù)都很低。實際上，如前所述，在低保資金中，中央財政補助所占的比重在四川省高達70%以上，因此在大多數(shù)地區(qū)人均補差金額與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況應(yīng)該沒有多大關(guān)系。因此，得到中央財政補助的多寡是唯一可以對此作出解釋的影響因素，阿壩、甘孜和涼山三州得到的中央財政補助的款項要占其低保支出的90%以上，巴中、雅安、瀘州、遂寧、攀枝花等市也在75—80%左右，[50][50]因此，這些市的人均補差也都名列前茅。唯有成都市的

情況是個例外，排名靠前顯然靠的是地方財力。但在其他市，比起2002年，2003年市及以下地方財政投入大多是維持原狀，甚至略有下降。

值得注意的是：這也許不能完全用地方政府對低保制度認識不足、支持不力來解釋，實際情況可能是地方財力已盡。所以，關(guān)于這個問題，我們會在政策建議中再詳細討論。

3-2.四川省城市低保工作的行政程序

如前所述，中國的最低生活保障制度實際上就是國際通行的社會救助制度，社會救助制度的一個“招牌式”的特點就是“家庭經(jīng)濟情況調(diào)查”，中國的低保制度自然也不能例外。在前文中我們已經(jīng)在討論“重要政策文獻”時涉及了與低保行政程序相關(guān)的法規(guī)條文，在這里，我們將針對整個行政程序，尤其是根據(jù)中國國情制定的一些特殊規(guī)定展開討論。

根據(jù)《條例》與《四川省實施辦法》以及市一級的《實施細則》的相關(guān)規(guī)定，我們可以將低保行政程序描述為6個步驟：個人申請—社區(qū)核實—街道初審—區(qū)縣審批—領(lǐng)證享受—動態(tài)管理。相關(guān)法規(guī)明文規(guī)定：從第一個步驟到第五個步驟，整個審批過程為20個工作日。以上所述與國際上通行的社會救助的行政程序并沒有太大的區(qū)別。

但是，中國的國情是，我們正處于一個很不完善的“市場經(jīng)濟體制”之中，社會誠信制度更不健全。譬如，在中國，相當一部分勞動報酬是用現(xiàn)金支付的，這使個人收入在中國成為一個“黑箱”或“灰箱”。又如，工作單位，尤其是企業(yè)，在申請低保問題上，與其職工，特別是下崗職工，利益是一致的，所以其出具的“收入證明”常常帶有功利的目的而難保證客觀真實。因此，對申請者提供的個人資料的核查落實在調(diào)查中是基層干部談得最多的一個話題。

為防范極為有限的低保資金被濫用，基層干部創(chuàng)造了很多“符合中國國情”的審核辦法：

⑴。觀察實際生活狀況。由于個人收入常常是“黑箱”或“灰箱”，所以

具有“可觀察性”的消費行為乃至生活方式就成為調(diào)查審核的一個重要依據(jù)?！稐l例》規(guī)定：可以通過“入戶調(diào)查、鄰里訪問”對申請人的“實際生活水平”進行“調(diào)查核實”。這樣的“調(diào)查核實”實際上大多是在觀察和了解申請人的消費和生活狀況，然后由此推論申請者是否貧困。[51][51]

⑵。張榜公布。在四川稱為“三榜定案”，按《四川省實施辦法》規(guī)定：第一次是在社區(qū)居委會收到申請并進行核實后，需張榜公布征求群眾意見；第二次是街道初審?fù)ㄟ^上報區(qū)縣時，再次張榜公布初審結(jié)果；第三次是在區(qū)縣審核批準后，又要張榜公布。在《條例》和《四川省實施辦法》中都有規(guī)定：“任何人對不符合法定條件而享受城市居民最低生活保障待遇的，都有權(quán)舉報，有關(guān)機關(guān)應(yīng)認真核查。對情況屬實的，應(yīng)當予以糾正”。[52][52]這樣的“舉報”必然要建立在張榜公布——街坊鄰居獲得知情權(quán)的基礎(chǔ)上。

⑶。民主評議。在《條例》和《四川省實施辦法》并沒有對此作出規(guī)定，而是近年來在實際工作中的基層的一個創(chuàng)造。具體的做法可以瀘州為代表：“在低保申請人收入核實工作中，對那些難于核實清楚收入的家庭、提供的收入證明有疑點的家庭，由鄉(xiāng)或社區(qū)居委會組織召開民主評議會議，對申請人家庭收入狀況及其是否符合低保條件進行民主評議?！薄懊裰髟u議小組由鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)、民政助理員、低保員、社區(qū)干部、居民小組長、居民代表等組成”。[53][53]在“全省救災(zāi)救濟暨低保工作會”三郎木滾副廳長的講話中提出：“依靠基層組織和群眾參與低保的管理工作，積極推行街道民主評議制度，推廣‘低保評議小組’、‘低保監(jiān)督小組’評議低保工作等行之有效的辦法?！盵54][54]

對于上述做法，國內(nèi)國外有些專家持批評態(tài)度。他們認為，這樣的做法會侵犯低保對象的隱私權(quán)，給低保對象貼上“貧困”的社會標簽，損害受助者的人格尊嚴。他們的意見有一定的道理。但是，國際經(jīng)驗告訴我們，社會救助制度是一項容易招致攻擊的制度，“養(yǎng)懶漢”的指責一直是低保對象頭頂之上的一把懸劍。在中國目前的社會背景或社會環(huán)境下，低保制度必須有一種自我保護機制，就是通過各種手段向政府、傳媒乃至全社會證明，低保對象都是經(jīng)過嚴格審查的，都是確實已經(jīng)陷入貧困窘境的社會成員。從理論上說，當代社會中的“貧困”定義不僅僅是對某種客觀的社會狀況的描述，同時也是一種社會公認的公眾評價。從某種意義上說，如果社會上都認為一個家庭是貧困的，那么這個家庭就是貧困的。低保制度所采取的“不尋?！钡淖龇ㄕ怯谩吧鐣u價”的方式來對客觀狀況的某些“不確定性”進行補充性的詮釋。

3-3.四川省城市低保工作的行政架構(gòu)

國際經(jīng)驗表明，社會救助制度是一項政府需要花費較高成本的制度，其原因就是因為要通過“家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查”來辨認每一個申請者是否貧困。在城市低保制度創(chuàng)立過程中，中國政府充分利用了中國社會的組織化程度高的特點，以“群眾自治組織”——社區(qū)居民委員會為基點構(gòu)成了對低保申請者進行“家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查”的龐大網(wǎng)絡(luò)。從圖1中我們可以看到，凡要調(diào)查核實的事，大多由遍布四川省各個城鎮(zhèn)的1099個社區(qū)居民委員會來承擔。[55][55]從這個意義上說，是社區(qū)居委會提供的“志愿服務(wù)”，幫助政府以極低的成本完成了惠及將近69萬戶的城鎮(zhèn)貧困家庭的“最后的安全網(wǎng)”的建設(shè)。

在1997—1999年的制度建設(shè)和2001—2002年的“應(yīng)保盡?！边@樣兩個特殊時期，社區(qū)居委會在一段時間內(nèi)以完成“中心任務(wù)”的突擊方式投身其中是可行的。但是，城市低保制度是一件需要長期進行“動態(tài)管理”的制度，僅四川省便要負責管好用好9個多億低保資金，這項制度沒有一個穩(wěn)定的行政架構(gòu)是難以想象的。

所幸各級政府對這個問題都看得很清楚，在國務(wù)院《1997年通知》中便提出：“基層民政部門、街道辦事處和居委會是實施最低生活保障制度的基層組織，在實施這項制度的過程中，這些單位責任很重，各級政府要加強對這些機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，為期工作創(chuàng)造必要的條件，確保城市居民最低生活保障制度的順利實施?！痹凇端拇ㄊ?997年通知》中則提出了更為明確和具體的要求：“機構(gòu)不健全的要健全，人員不足的要補足，并解決必要的工作經(jīng)費”。

目前，四川省在省一級，已經(jīng)設(shè)立了專門的低保處，編制4人。在市、州一級，有成都、自貢、攀枝花、瀘州、廣元、廣安、達州、雅安、巴中、阿壩、甘孜、涼山等12個市、州都已經(jīng)設(shè)立了低?？疲鞂?、樂山、南充、宜賓4市目前的情況是“兩塊牌子，一套人馬”。[56][56]在省、市兩級，工作經(jīng)費的問題還有一點回旋的余地。

但是，到了區(qū)、縣一級情況就差別很大。情況好的如遂寧市、南充市，各區(qū)、縣民政局設(shè)低保股，新增編制若干。同時遂寧市還規(guī)定，按地方財政低保撥款總額的10%匹配工作經(jīng)費。[57][57]但是，也有些地方情況不怎么樂觀。譬如，德陽市旌陽區(qū)有低保對象11879戶，27468人，但民政局只設(shè)一個救災(zāi)救濟和社會福利股，沒有專門工作人員負責低保，這項工作由一位副局長獨自承擔，更沒有專門的工作經(jīng)費。[58][58]到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道這一級，基本上包括低保在內(nèi)的所有的民政工作就由民政助理員一把抓了。但也有例外，南充市高坪區(qū)在白塔、東觀、龍門、長樂等街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民政所中設(shè)專人負責低保工作。

從建立城市居民最低生活保障制度一開始就已經(jīng)明確提出的工作機構(gòu)、人員編制和工作經(jīng)費問題，7年多來仍然沒有徹底解決。當然，這與1998年的政府機構(gòu)改革和精減人員、編制的大背景是分不開的。但是，“人隨事走、費隨事轉(zhuǎn)”是現(xiàn)代

行政管理學(xué)的基本常識。既不落實“巧婦”、也不給“米”，要做這“炊”卻也難為人？看來，這不是地方政府能夠處置的，最好是中央政府能夠給個統(tǒng)一的說法。

4.四川省城市居民最低生活保障制度存在的問題

就全國而言，城鄉(xiāng)最低生活保障制度的發(fā)展已經(jīng)走過了10年的歷程；在四川省，雖然起步稍晚，卻也有7年的歷史。就現(xiàn)狀看，目前的城鄉(xiāng)低保制度都已經(jīng)有了長足的進步，很多國際專家都認為，在中國的社會保障制度改革中，低保制度是最為成功的例子。但是，與全社會對“最后的安全網(wǎng)”的期望

相比，與中國未來的社會經(jīng)濟發(fā)展的要求相比，這項制度仍然有其不足之處。就四川省而言，現(xiàn)行制度存在的問題大致可以分為兩大部分，一類是與全國其他省份，尤其是中西部地區(qū)的省份有共性的問題，一類是涉及到四川省本身的個性的問題。以下我們分而述之：

4-1.全國普遍存在的共性問題

在《中國城市貧困與反貧困報告》中，我們列出了10個城市居民最低生活保障制度存在的問題，這就是：制度架構(gòu)、應(yīng)保盡保、認識貧困、資金運行、家計調(diào)查、社區(qū)地位、工作經(jīng)費、管理體系、保障標準、優(yōu)惠政策。這些問題是在1999—2002年對城市低保制度進行跟蹤調(diào)查時發(fā)現(xiàn)的突出問題，我們相應(yīng)地提出了進一步完善的政策建議。[59][59]

近一年多來，由于從中央到地方各級民政部門的重視，低保制度的方方面面多少都有一定程度的改進。但是，有的進步顯著；也有的尚且不盡人意。

4-1-1.已經(jīng)得到改進的方面：制度架構(gòu)、家計調(diào)查、保障標準和應(yīng)保盡保

在四川的調(diào)查中，我們在制度構(gòu)架、家計調(diào)查、保障標準和應(yīng)保盡保等方面看到了顯著的變化：

⑴。制度架構(gòu)的問題，亦即民政部門2003年以來倡導(dǎo)的“分類救助”問題，正在試點中摸索規(guī)律、制定政策，有望在近期出臺一個全省統(tǒng)一的規(guī)定。

⑵。家計調(diào)查的問題，在加入了公開透明和民主評議，并采取了可以從消費行為和生活方式等可觀察的路徑著手調(diào)查核實等措施之后，已經(jīng)形成了一個比較完整的行政程序。這恐怕已經(jīng)是目前可能做到的滿意選擇了。現(xiàn)在的問題在于嚴格執(zhí)行，并且排除非制度因素的影響。

⑶。保障標準和應(yīng)保盡保的問題，在經(jīng)歷2001年下半年以來的大規(guī)模擴面以后，目前似乎不應(yīng)再有大的動作，先穩(wěn)定一段時間較為穩(wěn)妥。2003年下半年以來，糧食、食油、副食品等漲價幅度較大，對低保對象的生活造成了一定的影響。這成為調(diào)整標準的一個理由。但是，調(diào)整標準不僅標志著保障水平的提高，同時也意味著保障范圍的擴大。2000年，亞行專家組對中國城市貧困問題的研究報告中提出，“貧困率對貧困線較小的移動具有相當高的靈敏性”，“會引發(fā)顯著的變化”。[60][60]因此對于調(diào)整低保標準必須小心謹慎。

4-1-2.尚需繼續(xù)努力的方面：資金運行

在調(diào)查中，資金問題仍然是從上到下談得最多的問題之一，這是四川省城市居民最低生活保障制度的“軟肋”所在。在2003年8月省廳召開的座談會上，各地民政局紛紛告急。攀枝花市民政局在報告中談到：“目前，中央、省安排給我市的低保資金和我市市、縣的低保資金預(yù)算已基本支付完，其結(jié)余資金已不足以支付9月份的低保資金支出，而我市多數(shù)縣市財政又無力長期墊付低保資金，望省廳能及時安排后面的低保資金，以保證低保金按時、足額發(fā)放、”阿壩州民政局也談到了同樣的困難：“由于我州財力拮據(jù)，大部分低保資金只有依靠上級撥款，如果國家、省上的低保資金不及時到位，下面就難以做到按時、定額發(fā)放，另外因地方財政困難，大部分縣沒有把地方配套資金列入預(yù)算，而且列了預(yù)算的也存在列而不支的現(xiàn)象?！备首沃菝裾值膱蟾嬷姓f得更坦率：“從今年的情況看，中央補助資金不能及時到位，在一定程度上影響了低保工作正常開展。”[61][61]在對中央低保資金的“依賴度”達到70%，甚至90%以上時，卻碰到了上級撥款不能及時到位的棘手問題，難怪基層意見很大。

2003年11月，我們曾經(jīng)到四川進行過一次調(diào)查，從基層了解到，當年的低保資金僅在1月、7月和8月?lián)芨哆^3次。其中，1月和8月是中央的撥款，7月是省里的撥款。譬如樂山市市中區(qū)，到11月初，已經(jīng)撥到賬上的中央和省里撥付的資金量只是2003年全年需要量的44%，在1—10月已經(jīng)支出的資金量中占到49%.成都市，到11月初，到賬的中央和省里撥付的低保資金量只是全年需要量的29%，在1—9月已經(jīng)支出的資金量中占41%.當然，低保制度的正常運行并沒有受到影響，主要是地方政府的墊款維持著這項制度的運轉(zhuǎn)。樂山市市中區(qū)1—10月已經(jīng)墊付低保資金300多萬元；成都市則已墊付3000多萬。低保資金的墊付最終主要落在區(qū)、縣一級，鑒于低保制度“保障生存權(quán)”的性質(zhì)，基層政府東挪西湊也要給予保證，但這必然對地方政府正常的財政安排產(chǎn)生不利的影響。而一些經(jīng)濟欠發(fā)達的市、州，如前面提到的攀枝花、阿壩、甘孜等，困難就更大了。[62][62]

制度經(jīng)濟學(xué)認為，一項有效的制度應(yīng)該是可預(yù)見的。低保制度花錢不多卻能起到穩(wěn)定社會的作用，其可預(yù)見性是很重要的。現(xiàn)行制度對于中央來說是可預(yù)見的，有了低保制度，對城市貧困問題地方上誰敢怠慢？現(xiàn)行制度對低保對象來說也是可預(yù)見的，每月領(lǐng)取低保金的基本權(quán)利誰能剝奪？但是，對于地方各級政府來說，至少在目前這項制度并不可預(yù)見，甚至是不穩(wěn)定的。用基層干部的話說：“我們不知道上面今后還給不給錢，給多少錢，什么時候給……”有審計部門的官員就此問民政部門的官員，如果一旦中央不給錢，四川省的低保制度會出現(xiàn)什么樣的情況？民政部門回答：那可就不堪設(shè)想了，希望那種情況不會出現(xiàn)。民政部門的希望終于沒有落空，中央財政撥款確實在當年12月?lián)艿搅嘶鶎?，可此前地方政府的難處向誰訴說？

4-1-2.尚需繼續(xù)努力的方面：管理體系、社區(qū)地位和工作經(jīng)費

對于這三個方面的問題，我們將作為一個系列來討論。前文中，在討論四川省低保工作的行政架構(gòu)時已有涉及，在這里，我們將進一步就這個問題展開討論。

四川省民政廳副廳長三郎木滾最近在談到“目前低保工作面臨的主要問題”時指出：“低保工作保障機制嚴重落后，城市低保大量工作在縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，但我省目前大部分縣還沒有設(shè)立專門的低保工作機構(gòu)，還沒有落實專職的工作人員和必要的工作經(jīng)費。”

與全國各地低保制度的發(fā)展進程相一致，四川省的低保工作也已經(jīng)進入以“規(guī)范化”為標志的完善階段。要講“規(guī)范化”，除了致力于更加有效、更具可操作性的政策設(shè)計之外，很重要的一個環(huán)節(jié)就是要有在數(shù)量和質(zhì)量上得到保證的資源，這就是三郎木滾在以上講話中強調(diào)的“專門的工作機構(gòu)”、“專職的工作人員”和“必要的工作經(jīng)費”。四川省的現(xiàn)狀在前文中已有描述，這里不再贅述。僅強調(diào)幾點：

⑴。行政程序的操作應(yīng)該由“業(yè)余”向“職業(yè)化”、“專業(yè)化”過渡。如前所述，在中國低保制度的行政框架中，“群眾自治組織”——社區(qū)居民委員會起到了決定性的作用。在制度初創(chuàng)時期，這樣的安排是無可非議的。當時，城市低保制度充分利用了社區(qū)居委會的人力資源，去從事低保行政程序中最為棘手的“家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查”。居委會的介入，使這項當時帶有“應(yīng)急”性質(zhì)的制度能夠即刻上馬，為穩(wěn)定社會作出了貢獻。但是，隨著這項制度的進一步發(fā)展，低保對象和低保資金規(guī)模迅速擴大。就四川省而言，從1998年到2003年，低保對象從1萬人增加到了146萬人，低保資金從400萬元增加到了9億元。6年后的低保制度已經(jīng)與初創(chuàng)

時不可同日而語，若是仍然依靠非專業(yè)人員來操作，對這項制度的發(fā)展顯然是不利的。

在進行“家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查”時，身處基層的社區(qū)居委會所具有的優(yōu)勢是毋庸置疑的，但其不足的方面似乎沒有得到重視：正因為居委會干部與低保申請者抬頭不見低頭見，中國人講感情、講面子，所以“優(yōu)親厚友”的情況難以避免；另一方面，社會上也有一些蠻不講理的人，在申請低保時會對居委會干部糾纏不清，甚至連他們的身家性命都受到威脅。從這些實際情況出發(fā)，在日常生活中，調(diào)查者能夠與被調(diào)查者之間拉開一定的距離反倒有好處。另外，在現(xiàn)在社會中“助人”已經(jīng)成為一個職業(yè)、一項專業(yè)，這就是社會工作。以有社會工作專業(yè)背景的職業(yè)低保工作者在低保行政程序中扮演主要角色，而社區(qū)居委會的干部則“退居二線”，處于輔佐的地位，可能是低保制度進一步發(fā)展相契合的人力資源配置的最佳模式。

⑵。要想保證資金規(guī)模如今已經(jīng)相當可觀的低保資金不被濫用，就應(yīng)該盡力滿足必須開支的低保工作經(jīng)費。目前，按中央和地方各級財政的責任和分工，類似制度的工作經(jīng)費應(yīng)該由同級財政支付。但是，在中國目前的財政體制中，中央和省一級的財政收入較為充裕，市縣以下的財政狀況難得有幾個好的，因此工作經(jīng)費問題就成了久拖不決的“老大難”問題。低保制度強調(diào)“動態(tài)管理”，每月或每季都要對低保對象進行跟蹤調(diào)查。且不說必需的用于調(diào)查登記的卡片簿冊等“硬性”支出，現(xiàn)在城市里“人戶分離”的情況嚴重，常常是人住在甲地，而戶口卻在乙地，兩地之間的空間距離遠近不同。在中國政府常用的行政詞匯中，“屬地管理”其實是“屬‘戶口’管理”，人戶分離加大了管理的難度，僅此一項增加的人工和交通通訊費用就相當驚人。

4-1-3.尚需繼續(xù)努力的方面：優(yōu)惠政策

以優(yōu)惠政策的辦法給低保對象“實惠”，仍然是計劃經(jīng)濟的思路，其效果是值得懷疑的。計劃經(jīng)濟時代，所有的生產(chǎn)和服務(wù)單位都毋須顧忌生產(chǎn)成本，所以，對優(yōu)惠政策一類的“政治任務(wù)”是樂于承擔的。邁進市場經(jīng)濟的門坎，經(jīng)營成本對于一個獨立的法人單位就成了絕不能掉以輕心的“頭等大事”?，F(xiàn)在的優(yōu)惠政策，本質(zhì)上是“政府請客，單位買單”，所有免去的費用實際上都要由基層單位自行消化，在這樣的背景下，在各個城市中可謂洋洋大觀的一套套優(yōu)惠政策，最后常常不能落實也是在情理之中的事。

總而言之，進入新世紀，四川省和全國各兄弟省一樣，城市低保制度是處處有進步、年年有改善，總的發(fā)展前景一片光明。但是，城市低保制度仍然是一個“發(fā)展中”的制度，因此我們要將現(xiàn)行制度的瑕疵，不論大小，一一挑出，并提出改進的建議，以保證這項制度在今后能夠更好地發(fā)展。以上所述都是在全國有代表性的問題，以下我們再來分析一下與四川省省情相關(guān)的“個性”問題。

4-2.四川省特有的個性化的問題

四川地處西南，人口逾8000萬之眾。中心是有“天府之國”美稱的成都平原，但四周又環(huán)繞著崇山峻嶺。省內(nèi)各市、州社會、經(jīng)濟發(fā)展的差異很大，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)要占全省180多個縣的三分之一。省內(nèi)地方財政收入300多個億，財政支出卻要400多億，需要中央財政的轉(zhuǎn)移支付才能收支平衡。城鄉(xiāng)貧困人口眾多，對低保制度的壓力很大。以上的特點決定了四川省還有其特有的個性化的種種問題。概括起來，四川省城鄉(xiāng)低保制度特有的個性化的問題大致有二：

4-2-1.低保制度的潛在壓力

調(diào)查中得知，在四川省，有兩個令民政部門“惱火”的事是破產(chǎn)企業(yè)的增加造成的失業(yè)人員和因城市擴張造成的無地農(nóng)民的問題。

目前，上個世紀60—70年代搬遷到中西部地區(qū)的“三線廠”自上個世紀90年代以來都很不景氣，因此這些企業(yè)的破產(chǎn)、解體或改制的問題已經(jīng)提上議事日程，失業(yè)人員大量增加將對低保制度形成沖擊。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，樂山市泊水街街道，14000多戶，45000余人，2003年2月，低保對象為874戶，1734人；到10月，已經(jīng)增加到973戶，2136人。10個月中增加的幅度為11%.成都市雙流縣，15萬城鎮(zhèn)人口，2003年有低保對象5387人，但是，現(xiàn)在境內(nèi)有4家國有企業(yè)要破產(chǎn)，據(jù)初步調(diào)查，估計失業(yè)人員中可能會申請低保的涉及到1000人左右，約為原低保對象數(shù)的19%.據(jù)有關(guān)部門提供的數(shù)字，企業(yè)的破產(chǎn)、解體或改制將會涉及到17萬人。失業(yè)人員的大幅度上升，給低保制度的壓力是很大的，實在令基層的實際工作者發(fā)愁。

近年來“城市化”和“城市建設(shè)”、“城市經(jīng)營”成為最拿得出手的“政績”，地方領(lǐng)導(dǎo)樂此不疲。城市規(guī)模的不斷擴大，意味著土地被征用的農(nóng)民越來越多，在調(diào)查中得知：目前，四川省已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的失地農(nóng)民大約有130萬人，沒有“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的大約也是這個數(shù)，加起來就是260萬。這些失地農(nóng)民原有的“可持續(xù)生計”就此被斷送。按現(xiàn)行政策，農(nóng)民可以得到一次性補償，還可以得到城鎮(zhèn)戶口。但是，作為“民生之本”的就業(yè)問題卻沒有任何保證，“勞動力市場”成為對他們敷衍、搪塞的“政策措施”。在調(diào)查中，一位年近60歲的老農(nóng)反映，因為住在縣城邊緣，他原來包了黨政機關(guān)食堂的“潲水”來養(yǎng)豬，一年收入1萬元是不成問題的。可現(xiàn)在被征了地，轉(zhuǎn)成了“非農(nóng)業(yè)戶口”，養(yǎng)豬是養(yǎng)不成了，但得到的各種補償一共才1萬多元，相當于以前一年的收入。在大多數(shù)地方，這些失地農(nóng)民年青的還能以打零工維持生活，年齡較大的則因為難以“討生活”而淪為城市貧困人口，以致全家成為低保對象。據(jù)民政部門提供的數(shù)字，目前已經(jīng)享受低保的失地農(nóng)民大約有17萬人。但是，在一些縣實地調(diào)查中得到的數(shù)字都在20%上下。成都市盛傳，如今占人口總數(shù)比重為20%多的城鎮(zhèn)人口在幾年內(nèi)要提升到40%以上，然后在2010年達到60%以上。毫無疑問，新增的城鎮(zhèn)人口大多數(shù)是來自“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。就目前的實際情況看，就是要增加20—40%的無地農(nóng)民。其中又有多少要享受低保呢？這又是令基層的實際工作者愁眉不展的事。

4-2-2.農(nóng)村低保制度的發(fā)展

上個世紀末，“八七扶貧攻堅計劃”最終將中國的農(nóng)村貧困人口降到了3000萬人。這3000萬人主要有三大類：一是農(nóng)村的“五保戶”、殘疾人等喪失勞動能力的困難群體；二是“一方土地養(yǎng)不活一方人”、自然環(huán)境已不適合人類生活和居住的地區(qū)的困難群體；三是自然災(zāi)害頻繁使農(nóng)民不斷返貧的地區(qū)的困難群體。如果上述判斷符合實際的話，那么，特別要指出的是，“開發(fā)性扶貧”對于這三個困難群體可能是無效的。要解決這3000萬人的溫飽問題，農(nóng)村低保制度是唯一可行的選擇。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，也許是為了適應(yīng)中央政府相關(guān)政策的頻繁變動，四川省農(nóng)村低保的政策設(shè)計既不完善、也不穩(wěn)定。回顧城市低保制度的創(chuàng)立過程，雖然一開始這項制度保護的人很少，但最先得到實惠的卻是“三無對象”。但是，四川省的農(nóng)村低保制度在很多地方看來與以農(nóng)村“三無對象”為目標的五保制度是割裂的。在調(diào)查中又發(fā)現(xiàn)：可能是因為四川省的五保工作投入的資金尚不能完全滿足需求，因此“黃宗羲定律”已有應(yīng)驗。日前，四川省正將“五保戶口糧鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”作為一項新的經(jīng)驗在推廣，但實際上早在80年代中期，“五保戶口糧鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”已經(jīng)在全國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)實行。后來，大概是因為五保戶自己保管糧食有困難，就逐漸被現(xiàn)金支付的方式所替代。再后來，這就成為農(nóng)村“三提五統(tǒng)”中的“一統(tǒng)”。實行“費改稅”，“三提五統(tǒng)”被歸到農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加之中，所以，只要農(nóng)民交了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加，供養(yǎng)五保戶的費用應(yīng)該已經(jīng)被涵蓋在內(nèi)。但是，現(xiàn)在重拾“五保戶口糧鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”，無疑是在農(nóng)

業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加的“一條鞭”之外旁生枝節(jié)，有重復(fù)征稅之嫌。然而，我們不要責怪地方和基層的干部“加重農(nóng)民負擔”，若是財政上能夠保證五保戶吃喝不愁，想必他們也毋需多此一舉。至于農(nóng)民，他們每年給五保戶拿點糧食，這樣積德的事想必也心甘情愿。應(yīng)該認識到，黃宗羲定律是對歷史規(guī)律的一個客觀的總結(jié)，本身并無好惡和偏頗。如果出現(xiàn)問題，那就一定是政策設(shè)計上出了問題。

用低保的方式，將農(nóng)村五保問題與其他農(nóng)村貧困戶的問題“一攬子”解決，無疑是最佳選擇?，F(xiàn)在看來，1994年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的很多主要的規(guī)定已經(jīng)不切合當前的實際。譬如“五保供養(yǎng)的實際標準，不應(yīng)低于當?shù)卮迕竦囊话闵钏健?，現(xiàn)在恐怕在很多地方都難以兌現(xiàn)。所以，按城市低保的辦法，根據(jù)最起碼的消費需求，規(guī)定一個最低生活保障標準，“三無對象”或“五保戶”上浮一定幅度，這樣來兌現(xiàn)“五保”的承諾恐怕要扎實得多。

總之，對農(nóng)村低保的前景應(yīng)該由個切合實際的估計，扶貧并非萬能，亦即并非所有的農(nóng)村貧困戶都可以通過這種“積極”的方式擺脫貧困。80年代末我們就曾經(jīng)宣布，農(nóng)村的絕對貧困人口還剩下3000萬。后來搞“八七扶貧攻堅計劃”，提高了標準，農(nóng)村貧困人口增加到8000萬，經(jīng)過7年的努力，到上個世紀末我們宣布，中國的農(nóng)村貧困人口還剩下3000萬。這兩個“3000萬”絕非巧合，也許是給我們的一個忠告，應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路了。

5.進一步完善城市居民最低生活保障制度的政策建議

在完成了對四川省城鄉(xiāng)低保制度的描述和分析之后，我們要對政府有關(guān)職能部門和世界銀行北京辦事處提出一些政策建議。

5-1.給政府的政策建議：

對政府提政策建議，這件事我們一直在做，我們的策略是：不管政府愛聽不愛聽，我們堅持不停地“嘮叨”，通過各種公開的和內(nèi)部的渠道發(fā)表我們對低保制度的意見。因此，在本報告中，我們主要針對一些我們認為是最重要和最迫切的問題再次“嘮叨”一番。這些問題包括：

5-1-1.保證資金渠道暢通無阻

需要解決的與資金相關(guān)的問題包括兩個方面：

⑴。實事求是合理分擔

我們建議，通過調(diào)查研究，設(shè)計一個能夠?qū)Ω骷壍胤截斦闹Ц赌芰M行如實評估的指標體系。然后用這個指標體系對各級地方財政，尤其是基層財政的支付能力進行評估。評估的結(jié)果作為最低生活保障資金“分擔”或“配套”的依據(jù)。對于這個建議，四川省民政廳低保處表示感興趣，與財政部社會保障司失業(yè)保險處也進行過溝通。因此是否考慮在2005年在四川省的部分市、州進行試點，取得經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，可以考慮進一步將四川省乃至全國的各級地方政府的財政能力分成若干層次，訂立各不相同的分擔或配套的比例，并在一定時期內(nèi)較為穩(wěn)定地執(zhí)行。

在上述調(diào)查研究中，可能會發(fā)現(xiàn)一部分實際上沒有財政負擔能力的地、市和區(qū)、縣級財政，對它們應(yīng)該有個合理的“說法”。如果一點不負擔，可能會擔心當?shù)氐牡捅７秶鸁o限擴大。對此，可以選擇的是兩種對策：一是象征性的負擔一部分，二是按低保經(jīng)費總金額的一定的比例負擔最低生活保障制度的工作經(jīng)費。

⑵。及時到位過程透明

鑒于前文中的相關(guān)分析，我們建議：在財政體系中設(shè)立城市居民最低生活保障資金專戶。并通過某種政策文件或法規(guī)文件，向各級地方政府和公眾宣布，最低生活保障制度和最低生活保障資金不是臨時性的應(yīng)急措施和臨時撥款，而是一項長久的國家制度和穩(wěn)定的財政支出。

低保資金賬戶除了對低保對象發(fā)放以外，堵塞其他出口，只進不出。年初，地、市和區(qū)、縣的資金先到位，即直接下?lián)艿交鶎拥牡捅糁小Ｊ±锏膶ｍ椯Y金可分一年兩次，譬如在4月末和7月末到位。但應(yīng)以地、市和區(qū)、縣財政已經(jīng)到位為前提，須經(jīng)省財政部門確認后再下?lián)?，并須在?guī)定時間內(nèi)撥到基層專戶中。中央財政?？钜卜忠荒陜纱蜗?lián)?，譬如?月末和8月末到位。也應(yīng)以省、地、區(qū)的資金到位為前提。由財政部抽查確認后再下?lián)?，并須在?guī)定時間內(nèi)撥到基層專戶中。

上述撥款程序，應(yīng)該在相當?shù)耐该鞫认逻M行。每一級、每一次撥款完成后，民政部門和財政部門都須聯(lián)合向同級的人大和政協(xié)作出通報，并請他們監(jiān)督。同時，通過新聞媒體公諸于眾，請社會加以監(jiān)督。

5-1-2.落實管理體系與工作經(jīng)費

我們建議：要保證城鄉(xiāng)低保制度順利運行，管理體系和工作經(jīng)費問題一定要給予解決：

⑴。健全管理體系

四川省城市居民最低生活保障管理體系的理想模式可歸納為“兩個系列，四級管理，五層服務(wù)”：

“兩個系列”是指采取政府行政管理和事業(yè)單位服務(wù)2個系列并行的管理模式：“四級管理”是指在“省民政廳—市民政局—區(qū)民政局∕縣民政局—街道辦事處∕鎮(zhèn)政府”4個行政區(qū)劃級別上分別設(shè)置行政機構(gòu)——城市居民最低生活保障管理處：“五個層次”是指分布在“省—市—區(qū)∕縣—街道∕鄉(xiāng)鎮(zhèn)—居民委員會∕村民委員會”5個層次上的事業(yè)性質(zhì)的管理服務(wù)機構(gòu)。其中最重要的管理層面是街道∕鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

采用政府行政管理和事業(yè)單位服務(wù)2個系列并行的管理模式的理由在于：其一，因為作為一項一年耗資9個多億、對維護社會穩(wěn)定起到關(guān)鍵作用的基本國家制度，沒有一個專門的政府行政機構(gòu)進行管理實在是不可思議的事。何況這項制度還需進一步完善，在政策設(shè)計、法規(guī)制定方面還有太多的事要做，沒有專人負責也不行。其二，在目前“小政府、大社會”的大背景下，行政機構(gòu)即使設(shè)置也不可能有很多的工作人員，而最低生活保障制度的實施，是需要較多的人力去貫徹落實的。越到基層，工作越具體，工作人員就需要很多。另外，為了保證信息暢通，計算機網(wǎng)絡(luò)的維護也是需要人力的。所以在行政體制之外，再設(shè)立一個專門的事業(yè)單位辦理具體實務(wù)，似乎也是順理成章的。其三，上述管理模式設(shè)計參考了勞動與社會保障部門現(xiàn)行機構(gòu)設(shè)置的框架。同為實施社會保障制度的政府部門，在人員和機構(gòu)的編制上似乎也不應(yīng)厚此薄彼。

⑵。落實管理經(jīng)費

在調(diào)查中，我們和基層民政部門的工作人員一起計算了一下低保工作的成本。以成都市雙流縣為例，2003年1—10月實際開支的經(jīng)費為萬元，占同期低保經(jīng)費開支的比例為%，這筆經(jīng)費用于普查、培訓(xùn)、印刷、宣傳和差旅等方面；工作經(jīng)費平攤到每個低保對象頭上約為15元，以同期低保金補差平均每人500元計算，所占的比例為3%.按民政部2003年7月對全國所有2920個縣低保補差金額的排序，雙流縣排在1549名，處于中流地位。所以，上述這些數(shù)字可能是有參考意義的。要說明的是，這里所說的工作成本是“純”成本，因為沒有包括人工的費用在內(nèi)。

因此，我們建議，按照低保經(jīng)費總額的適當比例來確定低保工作經(jīng)費，或者根據(jù)人均補差的一定比例再按人頭來確定。如果能夠直接納入民政事業(yè)費的總盤子之中，由中央財政直接撥付是最為理想的。不然，如果按現(xiàn)行的慣例由地方財政負擔，有個“按比例”的規(guī)定也使地方上的實際工作者可以有個“說法”。總之，“又要馬兒跑，又要馬兒不吃草”，總不是個長遠的辦法。用眼下流行的話語說，“太業(yè)余了”，也不像個國家制度的樣子。

5-1-3.調(diào)整標準的“迂回”策略

如前所述，低保對象的生活困難不能不解決，而提高最低生活保障標準又可能再次迅速擴大低保對象的規(guī)模，引發(fā)低保方面的財政支出大規(guī)模增長，所以，應(yīng)該考慮一個更加穩(wěn)妥的辦法為宜。鑒于此，我們建議：

借鑒美國政府對貧困人口發(fā)放食品

券的方式，對低保對象進行實物幫困。從理論上說：這項措施是“臨時應(yīng)急”性質(zhì)的。也就是說，當物價回落時，可以撤銷這項補貼。但從實際操作看，已經(jīng)享受補貼的保障對象實際上相當一部分會很難接受這種“撤銷”。因此，我們建議，在今后進一步對低保對象進行按不同的家庭成員和實際需要進行分類救助時，將食品補貼“轉(zhuǎn)正”納入低保標準，逐步實行“內(nèi)部消化”。食品補貼的范圍可不限于低保對象，對于人均收入略高于低保標準的“貧困邊緣戶”也可以享受同樣的待遇。實行食品補貼的資金應(yīng)該仍然采取中央和地方分攤的方式。

5-1-4.建立和完善農(nóng)村低保制度

世界扶貧大會在中國舉行是全世界對中國自70年代末以來在農(nóng)村反貧困領(lǐng)域所取得的成就的認可。但是，如前所述，扶貧手段的效用并非萬能，畢竟也是其關(guān)照不到的角落。對于農(nóng)村中最后的3000萬左右的絕對貧困人口，尤其是“三無對象”，應(yīng)該考慮他們的實際情況并及時改變反貧困的思路——建立農(nóng)村最低生活保障制度。在這里，我們提出一些基本原則作為新制度的支撐點：

⑴。農(nóng)村低保制度的資金來源應(yīng)該由中央和地方各級財政來負擔；

⑵。農(nóng)村低保對象不一定用統(tǒng)一的“低保標準”來劃定，可以考慮用“民主評議”的方式來產(chǎn)生。

⑶。農(nóng)村低保制度可實行資金救助和實物救助并行的方式來兌現(xiàn)。

⑷。農(nóng)村低保制度要考慮與城市低保制度的“接口”。

總而言之，農(nóng)村最低生活保障制度當然不能照搬城市的經(jīng)驗，目前各地已經(jīng)建立并正在實施的類似制度給我們提供了豐富的實踐經(jīng)驗，但也應(yīng)該看到其不足，這需要重新進行調(diào)查研究、制度評估和制度的再設(shè)計，而且越快動手越好。

5-1-5.避免低保制度未來發(fā)展的失控

要解決這個問題，應(yīng)該明確兩個原則：其一，在統(tǒng)一實施的全國性的政策影響下，地方政府不能控制的原因——譬如國企破產(chǎn)的問題——造成的低保范圍的擴大導(dǎo)致低保經(jīng)費的增加中央和省級財政應(yīng)該認賬；其二，地方政府應(yīng)該控制并且能夠控制——譬如無地農(nóng)民問題——造成的低保范圍擴大導(dǎo)致低保經(jīng)費的增加中央財政可以不負相關(guān)責任。

深層次的政策考慮在于：城市化的核心是人的城市化，經(jīng)濟率先發(fā)展、就業(yè)崗位充裕的城市化進程才是可持續(xù)的。中央政府絕對不能支持用制造大量的城市貧民為代價來實現(xiàn)所謂的“城鎮(zhèn)化”的做法，這樣的“政績”的后患是無窮的。我們也許不應(yīng)該僅僅從“保護耕地”出發(fā)去考慮相關(guān)的問題，而要用“以人為本”的思路去進行政策設(shè)計。

5-1-6.提高對城鄉(xiāng)低保制度的認識

城市低保制度時常受到來自兩個方面的指責：一方面，繼續(xù)抨擊低保制度“養(yǎng)懶漢”；另一方面，則抱怨制度太嚴。至于中國的低保制度會不會養(yǎng)懶漢，行政程序上的保證前文中已經(jīng)詳細介紹。另外，中國低保制度的標準是極低的，發(fā)達國家的標準大約在社會平均收入的50—60%，而中國一般都在30%以下。用老百姓的話來說，也就是“剛夠吃飯的保命錢”。同時，按制度規(guī)定，實際上政府支付的僅僅是家庭人均收入與最低生活保障標準之間的一個差額，2003年的水平是每人每月56元。而在四川省，2003年經(jīng)過一番努力終于使補差達到53元。按四川省的一般水平，大中城市的低保標準應(yīng)該在150—180元之間，所以，實際上三分之二以上的“保命錢”還是低保對象自己掙的。要通過層層程序去爭取這平均53元的補差，不是生活所迫，有多少人愿意去干？

應(yīng)該注意到中國社會一個發(fā)展態(tài)勢——中國的失業(yè)問題不是短時間內(nèi)能夠解決的，可能的趨勢還是進一步惡化；現(xiàn)在的“40—50部隊”在今后20年中正逐漸進入老年階段，他們基本上已經(jīng)沒有改變自己經(jīng)濟境遇的時間與機會；現(xiàn)行的社會保險制度從制度安排到方案設(shè)計如果不改變，也幾乎已經(jīng)沒有潛力可挖，鑒于此，低保制度這張最后的安全網(wǎng)對中國社會而言實在是任重道遠，所有的社會組織與個人都應(yīng)該慎待之、維護之，切勿掉以輕心！

5-2.給世界銀行北京辦事處的建議

在報告快要結(jié)束的時候，對熱情關(guān)注中國的貧困與反貧困的世界銀行提出一些相關(guān)的建議，似乎也是很有必要的。

5-2-1.提出關(guān)于建立暢通的轉(zhuǎn)移支付渠道的建議

我們認為，中國政府財政轉(zhuǎn)移支付的渠道是有問題的。建議世界銀行在參考世界各國成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，組成中外專家共同參與的專家小組，以四川為試點地區(qū)，就這個問題進行調(diào)研，最終向中國政府提出一整套相關(guān)的建議，以改進中國的用于反貧困的財政轉(zhuǎn)移支付的時效與實效。

5-2-2.幫助設(shè)計農(nóng)村低保制度的實施方案

對于中國，農(nóng)村低保制度的實施可能是至關(guān)重要的。建議世行與中國政府的民政部門組成中外專家共同參與的專家小組，以四川為試點地區(qū)，就這個問題進行調(diào)研，最終形成一整套可行的實施方案，以使中國農(nóng)村地區(qū)3000—4000萬仍然生活在絕對貧困的窘境中的農(nóng)民，能夠及早分享社會、經(jīng)濟的發(fā)展成果。

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[1][1]《四川省情》，四川統(tǒng)計信息網(wǎng)。

《四川經(jīng)濟發(fā)展與全國的比較》，四川統(tǒng)計信息網(wǎng)。

《四川經(jīng)濟發(fā)展與全國的比較》，四川統(tǒng)計信息網(wǎng)。

《四川省2003年人口變動與城鎮(zhèn)勞動力抽樣調(diào)