我國政府采購市場的開放與保護(hù)問題

我國政府采購市場的開放與保護(hù)問題

【提要】中國政府加入世界貿(mào)易組織時承諾開放政府采購市場，并于2007年底啟動了加入世貿(mào)組織政府采購協(xié)議談判。本文就中國“政府采購市場”的開放與保護(hù)等一系列問題作了較為全面的分析和探討，提出了相應(yīng)的對策和建議。

【關(guān)鍵詞】政府采購開放保護(hù)機制管理

開放政府采購市場，是中國政府加入世界貿(mào)易組織時的承諾，并于2007年底啟動了加入世貿(mào)組織政府采購協(xié)議談判。到目前為止，加入《政府采購協(xié)議》的國家基本上都是發(fā)達(dá)國家，而發(fā)展中國家很少加入，印度就拒絕加入《政府采購協(xié)議》，因此GPA也被稱之為“富人俱樂部”。中國政府加入GPA的談判也遇到了不少問題。本文試從《協(xié)議》的市場特征、中國加入該協(xié)議所遇到的主要問題以及相應(yīng)的應(yīng)對舉措方面做簡要分析。

一、《政府采購協(xié)議》下的市場特征

政府采購也稱公共采購，是指公共部門為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供公共服務(wù)的需要，利用國家財政性資金和政府借款，從市場上為政府部門或所屬公共部門購買商品、工程及服務(wù)的行為。

依據(jù)世貿(mào)組織的《政府采購協(xié)議》，聯(lián)合國貿(mào)易法委員會的《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》和歐盟《政府采購指令》的有關(guān)規(guī)定，概括地講，政府采購具有以下6各方面特征。

1、政府采購主體的特定性

政府采購的主體，也被稱作政府采購的實體，指的是依靠國家財政資金運作的政府機關(guān)，事業(yè)單位和社會團(tuán)體以及公共事業(yè)機構(gòu)等。世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》中規(guī)定：采購實體為一國政府部門、機構(gòu)或它們的代理機構(gòu)，也包括政府控制的國有或公共性企業(yè)。各國在加入《政府采購協(xié)議》時應(yīng)該提交一份采購實體清單，歸入《政府采購協(xié)議》的中。只有列入清單的實體才受《政府采購協(xié)議》約束，名單以外的其他政府部門的采購和地方政府的采購則不受約束。

2、政府采購對象的廣泛性

采購的對象并不局限于貨物，還有工程和服務(wù)。貨物又包括有形產(chǎn)品和無形產(chǎn)品，標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品和非標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品，既有軍用產(chǎn)品又有民用產(chǎn)品。

3、政府采購資金來源的公共性

政府采購的資金來源為各國政府的財政撥款和需要由財政償還的公共借款，包括政府向外國政府、國際金融機構(gòu)的借款，這些資金其實都是最終來源于納稅人的稅收和政府公共服務(wù)收費。

4、政府采購活動的非商業(yè)性

這一點所強調(diào)的是政府機關(guān)或者代理機構(gòu)的采購不是以盈利為目的，也不是為了轉(zhuǎn)賣，而是作為政府部門的最終消費或者向社會提供公共服務(wù)。但通過政府采購，可以引導(dǎo)投資流向，幫助特定產(chǎn)業(yè)和落后地區(qū)的發(fā)展。

5、政府采購過程的規(guī)范性

政府采購所包括的不僅僅是具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程以及采購管理的總稱。而且在采購過程中也要遵循一定的規(guī)則，并不是簡單的一手交錢，一手交貨。要根據(jù)有關(guān)的采購法規(guī)，根據(jù)不同的采購規(guī)模、采購對象及采購時間的要求，采用不同的采購方式和采購程序，使每項活動都要規(guī)范運作，體現(xiàn)公開、公平、透明的原則。

6、政府采購數(shù)量的規(guī)模性

政府作為購買者，往往占有較大的市場份額。一般情況下，政府采購金額占一個國家國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%以上，美國則占到25%，歐盟占到16%；韓國的政府采購制度規(guī)定，商品采購超過5000萬韓元，中央和地方超過20億韓元的特大型投資采購項目，由國家供應(yīng)局集中采購；在加拿大，主管部門采購只要超過5000加元，就必須由采購中心集中采購。最近幾年，印度的政府采購量也達(dá)到了1000億美元。因此，政府采購對國內(nèi)市場競爭與發(fā)展的影響也很大。

二、開放國內(nèi)“政府采購市場”面臨的問題

我國政府采購工作試點始于1995年。這一年上海市財政局首先開始進(jìn)行采購試點，取得了很好的社會效益和經(jīng)濟效益。在此基礎(chǔ)上，該項工作于2000年起在全國鋪開。自1998年擴大試點以來，我國國內(nèi)政府采購市場的“蛋糕”急速增大。1998年政府采購規(guī)模為31億元，2000年增至328億元，2007年采購規(guī)模又增至4000億人民幣。采購的范圍也由單純的貨物類擴大到工程類和服務(wù)類。貨物采購由車輛、計算機設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備等標(biāo)準(zhǔn)商品逐步擴大到電梯、取暖用煤、建材等非標(biāo)準(zhǔn)商品。工程采購項目由辦公樓建設(shè)、房屋裝修維修擴大到道路修建、市政設(shè)施等大型建設(shè)項目。服務(wù)項目由會議接待、車輛加油擴大到網(wǎng)絡(luò)開發(fā)、項目設(shè)計等技術(shù)含量較高的領(lǐng)域。

由國家進(jìn)行政府采購，根據(jù)國際上通行的政府采購成本降低10%~15%的標(biāo)準(zhǔn)計算，中國在這幾年當(dāng)中節(jié)余了大筆資金，同時有效地控制了政治生活中的難點——貪污腐敗。在制度上，各省市已經(jīng)初步建立了自己的采購機構(gòu)、采購規(guī)章等。這都說明我國政府采購雖然出現(xiàn)較晚，但是發(fā)展非常迅速，發(fā)展的空間仍然很大。

中國加入《政府采購協(xié)議》后，就意味著中國要與所有參與協(xié)議的國家之間相互開放國內(nèi)的政府采購市場。然而GPA乃是一把雙刃劍。根據(jù)世界貿(mào)易組織規(guī)則，世貿(mào)組織成員可以相互進(jìn)入對方的政府采購市場。與中國政府和企業(yè)相比，發(fā)達(dá)國家政府采購觀念比我國更早普及，社會法律制度完善，企業(yè)競爭力強。中國在加入GPA后，中外企業(yè)平等競爭，外國產(chǎn)品進(jìn)入同樣利潤豐富的中國政府采購市場，中國各界，包括政府和企業(yè)，是否做好了應(yīng)對的準(zhǔn)備呢？中國政府采購制度與發(fā)達(dá)國家相比，仍有相當(dāng)大的差距。從加入GPA談判的準(zhǔn)備來看，由于中國處于轉(zhuǎn)軌時期，政府職能、法律體系、管理體制、政府采購制度與實踐相對不完善，距離GPA規(guī)則要求和加入GPA的談判要求，也存在相當(dāng)大的差異。因而，開放國內(nèi)政府采購市場，大致有以下幾個方面問題。

1、政府采購缺乏完善的法制基礎(chǔ)

同發(fā)達(dá)國家相比，我國對于政府采購的立法工作相對滯后。開放條件下政府采購活動的順利進(jìn)行，依賴于規(guī)范、完善的政府采購法規(guī)、法律的約束，雖然我國已建立了政府采購法規(guī)，但離開放的政府采購市場的要求還有一定的距離，政府采購各個環(huán)節(jié)的法律基礎(chǔ)還比較缺乏。比如，根據(jù)國際經(jīng)驗，一個項目完整、有效的采購過程必須輔之每個階段以相配套的法律法規(guī)，從不同的側(cè)重點對政府采購的各個環(huán)節(jié)做完備的規(guī)定。而我國《政府采購法》規(guī)定的只是政府采購基本原則、方式和程序，缺乏配套的法律解釋、實施細(xì)則。目前，不少具體的采購實施條例及配套的規(guī)章制度是由省、市、自治區(qū)根據(jù)自己的實際情況來制定的，由于實施條例并不可能對具體的制度做詳盡的規(guī)定，這使各地在實際操作時存在較大的隨意性。

2、政府采購缺乏統(tǒng)一的組織管理

世界上不同國家和地區(qū)對政府采購的管理體系不盡相同，但都設(shè)有專門的機構(gòu)和人員負(fù)責(zé)對政府采購的組織進(jìn)行管理與監(jiān)督。例如，韓國設(shè)立國家供應(yīng)局，英國設(shè)立國家采購局，等等。然而到目前為止，我國尚未建立全國統(tǒng)一的負(fù)責(zé)政府采購管理與監(jiān)督的專門機構(gòu)，這一制度缺陷所遭致的后果是難以規(guī)范公共采購市場，不利于政府采購的公平、透明和高效。有些省市政府雖然也建立了政府采購辦公室，但制度不統(tǒng)一、管理方法不一致，在省與省之間、地區(qū)與地區(qū)之間，形成了較大的政府采購的制度障礙，增加了政府采購的隨意性和成本，降低了政府采購的效率。

3、政府采購缺乏優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

政府采購制度作為一種非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，它對國民經(jīng)濟的運行起著巨大的調(diào)節(jié)作用。按照國際上的常規(guī)算法，各國每年的政府采購總額約占國民生產(chǎn)總值的10%-15%，占財政支出的30％左右。因此，它是我國加入WTO后可以為我國民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供合法保護(hù)的最重要手段，尤其是對于稚嫩產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起著十分重要的保護(hù)作用。但在政府采購市場開放形勢下，我國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)與國外的同行業(yè)相比還有很大的差距，中國企業(yè)的整體競爭力還比較低，企業(yè)管理水平不高，技術(shù)創(chuàng)新能力不足，并且缺乏必要的國際競爭經(jīng)驗。面對國際化采購，來自國家間監(jiān)督的約束力將導(dǎo)致一國內(nèi)部地方保護(hù)措施無法實施，由于喪失了國內(nèi)庇護(hù)性政策的保護(hù)，長期處在保護(hù)之下的國內(nèi)企業(yè)必定會在國際競爭中處于劣勢，從而造成本國經(jīng)濟過分依賴外資的局面，形成不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這也是目前廣大發(fā)展中國家對加入《政府采購協(xié)議》一直都持謹(jǐn)慎態(tài)度的原因。

4、政府采購缺乏系統(tǒng)的信息支持

政府采購的市場大、品種多、范圍廣等特征，決定了政府采購必須有充分、健全的信息支持。在現(xiàn)代信息社會，采購者掌握國內(nèi)外時點上和動態(tài)上的市場信息，是提高政府采購經(jīng)濟性和效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。歐美等發(fā)達(dá)國家為了使公共采購市場公平、公正、公開，政府都指定專門的報紙和刊物刊登政府采購信息。有些國家建立專門的政府采購信息服務(wù)機構(gòu)，提供系統(tǒng)的政府采購信息。還有很多國家利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)布政府采購信息。這些信息支持，極大地降低了政府采購的交易成本。而我國目前仍沒有建立起政府采購的信息系統(tǒng)，政府采購缺少信息支持，質(zhì)優(yōu)價廉的優(yōu)勢難以獲得，導(dǎo)致政府采購的經(jīng)濟性不強，效率降低。

5、政府采購缺少效果考核和評價機制

我國目前的政府采購工作中存在的普遍問題是從中央到地方都過于注重形式，而缺少政府采購的效果考核和評價機制。主要表現(xiàn)有三種：一是有些地方政府把政府采購單純地作為一種行政權(quán)力來運用，強調(diào)審批和程序，而忽視用戶所用所急；二是在采購組織模式的選擇上，過多地強調(diào)集中采購，忽視分散采購，缺少集中采購和分散采購的混合控制；三是通過政府采購到底節(jié)約了多少資金、取得了什么樣的效果等沒有相應(yīng)的考核制度予以量化。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)的理論，政府采購活動必須優(yōu)先購買本國產(chǎn)品，必須符合“成本—效益”原則的要求，必須兼顧經(jīng)濟性和效率性的統(tǒng)一。如果政府采購不能扶持本國產(chǎn)業(yè)和自主品牌產(chǎn)品，甚至崇尚“洋貨”，沒有通過對“成本—效益”的比較，缺乏對采購的經(jīng)濟性和效率兼顧的考慮，加之沒有對政府采購效果的考核，那么，政府采購就失去了意義。

三、中國如何應(yīng)對國內(nèi)政府采購市場的開放

事實上，我國政府采購市場早已部分地對外開放，并且今后還會進(jìn)一步開放。雖然我國剛剛啟動加入《政府采購協(xié)議》的談判，還沒有明確表示要開放國內(nèi)政府采購市場，但由于國際金融組織貸款的采購必須按照國際規(guī)則，實行國際競爭招標(biāo)，因此在事實上我國部分政府采購市場已經(jīng)實行了開放。例如，1997年財政年度我國實際使用國際金融組織貸款為億美元，這就意味著使用這筆貸款的采購就要在國際市場上進(jìn)行公開的招標(biāo)，這種情況下國外的產(chǎn)品往往更具有競爭力。另外，我國政府在辦公用品、公務(wù)用車等消費領(lǐng)域早已購買外國商品，政府撥款的公共設(shè)施建設(shè)中所需的一部分先進(jìn)設(shè)備也是從國際市場上采購的。并且，1996年我國政府向亞太經(jīng)濟合作組織提交的單邊行動計劃中，明確了我國最遲于2020年與亞太經(jīng)濟合作組織的成員對等開放政府采購市場，現(xiàn)在看來，這一開放的時限還有可能提前。因此，在我國政府采購市場的開放過程中，如何保護(hù)和扶植本土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是一個需要認(rèn)真研究的問題。

應(yīng)該說，中國加入《政府采購協(xié)議》，是中國企業(yè)走向世界的必然趨勢，但現(xiàn)在過早開放國內(nèi)政府采購市場時機還不成熟。我國應(yīng)該充分利用加入《政府采購協(xié)議》之前的幾年時間，做好以下幾個方面的準(zhǔn)備工作。

1、完善我國關(guān)于政府采購的立法，明確我國政府采購制度的目標(biāo)和原則

2001年10月22日，《中華人民共和國政府采購法》草案首次提請九屆全國人大常委會第24次會議審議，由第28次會議于2002年6月29日頒布，自2003年1月1日起實施。但實施以來，仍還存在一些問題，需要不斷改革和完善。抓緊時間完善國內(nèi)立法是有道理的，幾乎所有的國家都用政府采購來保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，比如美國有《購買美國產(chǎn)品法》和《聯(lián)邦采購法》等一系列法律、法規(guī)，其中《購買美國產(chǎn)品法》規(guī)定，聯(lián)邦政府在進(jìn)行物資和公共建設(shè)產(chǎn)品時，必須承擔(dān)購買美國產(chǎn)品的義務(wù)。雖然這一法律對世貿(mào)組織《政府采購協(xié)議》簽字國的限制已大大減少，但對未加入《政府采購協(xié)議》的國家仍然適用，從而使美國的國內(nèi)工業(yè)得到了有效的保護(hù)和支持。對于這一做法，我們國家可以借鑒。在立法過程中，我們還要注意不能只從實現(xiàn)國家利益——節(jié)約財政資金、提高資金的有效利用率出發(fā)，還要保證所有供應(yīng)商獲得政府訂單平等機會。應(yīng)該堅持公開、公平、公正和充分競爭的原則，把政府采購作為國家調(diào)控宏觀經(jīng)濟的重要手段，利用政府采購，促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改善，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政治體制改革的進(jìn)程。

2、我國政府采購市場開放的進(jìn)程

要符合我國基本國情，選擇有條件的地區(qū)和相對成熟的領(lǐng)域?qū)ν忾_放，爭取在競爭中最大程度地發(fā)揮競爭優(yōu)勢并保護(hù)本國的弱勢產(chǎn)業(yè)，這也是各國的通常做法。美國只將50個州中的37個列在協(xié)議的適用范圍內(nèi)，而且這37個州也沒有將所有機構(gòu)都包括進(jìn)去；奧地利的供水、港口部門的采購市場不對加拿大和美國的供應(yīng)商開放；泰國法律規(guī)定，如本國產(chǎn)品符合國家標(biāo)準(zhǔn)，只要價格不高于其他國家產(chǎn)品的10%，則優(yōu)先購買本國產(chǎn)品等等。我國也應(yīng)該基于我國的國情，對于不同的部門、不同的行業(yè)和不同的產(chǎn)品分別有所區(qū)別地列入承諾清單。對于我國已經(jīng)有所發(fā)展的，并且有一定規(guī)模的，有一定競爭力的行業(yè)，可以優(yōu)先開放；對于我國需要政府保護(hù)和扶植的行業(yè)，也可以禁止開放。而且，按照國際慣例，在加入世貿(mào)組織的政府采購協(xié)議談判中，“門檻價”的標(biāo)準(zhǔn)可隨不同層次的政府和不同的采購實體而有所不同。我們應(yīng)該認(rèn)真研究、比較國外的做法，以爭取最符合和最有利于我國實際情況的結(jié)果。

3、優(yōu)先采購本國產(chǎn)品，扶植本土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

盡管采購的原則是公開、公正、公平，但并不是所有國家對本國和外國產(chǎn)品都一樣對待，在同等條件下，很多國家通常會優(yōu)先采購本國產(chǎn)品。《聯(lián)邦采購法》規(guī)定要優(yōu)先購買國內(nèi)產(chǎn)品，并要求國際采購至少必須購買50%的國內(nèi)原材料和產(chǎn)品，同時還給予國內(nèi)投標(biāo)商10－30%的價格優(yōu)惠。中國政府采購市場的潛力是十分誘人的，按照2007年GDP規(guī)模，我國一年用于政府采購的費用最少也可達(dá)到3000億美元。盡管我們沒有開放政府采購市場，但很多外國品牌的產(chǎn)品已經(jīng)進(jìn)入政府采購名單，致使國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間壓縮，這是值得我們警惕的。今年3月，我國財政部制定的《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》和《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》已開始實施。根據(jù)規(guī)定，我國政府采購應(yīng)優(yōu)先采購本國產(chǎn)品，確需采購進(jìn)口產(chǎn)品的，應(yīng)實行審核管理。這一新政策，加大了保護(hù)我國民族產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的力度，也有利于在一個穩(wěn)定的外部環(huán)境下保護(hù)特定工業(yè)產(chǎn)業(yè)和落后地區(qū)的發(fā)展。經(jīng)過保護(hù)期的發(fā)展之后，這些產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的國際競爭力也將會相應(yīng)提高。

4、在政府采購中爭取達(dá)到公開、公平、透明的目標(biāo)

政府采購的方法一般可以分為以下七類：公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)、談判采購、征詢建議、兩階段招標(biāo)、，詢價采購和單一渠道采購。其中公開招標(biāo)為政府采購的首選方法，國際規(guī)范對公開招標(biāo)以外的每種方法的采用都要求必須符合其使用環(huán)境，并通過主管部門的批準(zhǔn)，采購機構(gòu)需要做出書面報告，并對使用該方法做出詳細(xì)說明。因此做好公開招標(biāo)工作是政府采購工作的重點。同時，應(yīng)該大力發(fā)展我國的網(wǎng)絡(luò)采購，德國聯(lián)