廣東省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)策探析,發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)論文

廣東省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)策探析,發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)論文國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃〔2020-2020年〕明確了中國(guó)將來城鎮(zhèn)化的發(fā)展途徑、主要目的和戰(zhàn)略任務(wù)，為廣東新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。而在實(shí)踐中，廣東新型城鎮(zhèn)化仍然出現(xiàn)了人口城鎮(zhèn)化率低、區(qū)域城鎮(zhèn)化率差距顯著、城鄉(xiāng)公共資源和公共服務(wù)差距懸殊、地級(jí)市四化發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題。因而，科學(xué)分析廣東城鎮(zhèn)化存在問題的原因，并嘗試從制度創(chuàng)新的視角探尋求索廣東新型城鎮(zhèn)化途徑，對(duì)促進(jìn)廣東經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。關(guān)于新型城鎮(zhèn)化途徑與新型城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新方面的文獻(xiàn)較多、研究較為全面，既有側(cè)重理論方面的討論，也有更多的實(shí)證研究。在新型城鎮(zhèn)化途徑研究方面，辜勝阻〔2020〕指出，新型城鎮(zhèn)化途徑是3+X,所謂3是指進(jìn)城落戶1億人，棚戶區(qū)改造和城中村改造惠及1億人，中西部就地城鎮(zhèn)化1億人,X是指對(duì)不能落戶的常住人口實(shí)行寓居證制度，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民共建、分享城市當(dāng)代文明，使更多的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女納入到城鎮(zhèn)教育，實(shí)現(xiàn)異地升學(xué)、農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃。張永岳等〔2020〕以為，新型城鎮(zhèn)化要以大帶小，強(qiáng)化大城市的集聚效應(yīng)；綜合布局、點(diǎn)面結(jié)合，促進(jìn)城市群的構(gòu)成；產(chǎn)業(yè)支撐，以城市為先導(dǎo)，梯度推移城鎮(zhèn)化；引導(dǎo)，市場(chǎng)推動(dòng)，上下結(jié)合推進(jìn)城鎮(zhèn)化；統(tǒng)籌發(fā)展，生態(tài)智慧，建立城鄉(xiāng)一體的生態(tài)智慧城市。宋林飛〔2020〕強(qiáng)調(diào)要通過施行大城市主體帶動(dòng)戰(zhàn)略，推進(jìn)大城市農(nóng)民工市民化，推動(dòng)城市生態(tài)文明建設(shè)，控制與轉(zhuǎn)移大城市資源支持小城鎮(zhèn)發(fā)展，創(chuàng)新與完善大城市建設(shè)中的市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮大城市反哺農(nóng)村的示范作用。倪鵬飛〔2020〕提出，應(yīng)通過制定戰(zhàn)略與規(guī)劃、提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、完善制度與政策、加強(qiáng)監(jiān)督與管理，積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。陳映雪等〔2020〕以張家口懷來縣為例研究了環(huán)首都中小城市新型城鎮(zhèn)化途徑。黃亞平等〔2020〕強(qiáng)調(diào)中西部欠發(fā)達(dá)山區(qū)縣市應(yīng)走出一條工貿(mào)帶動(dòng)、特色促進(jìn)、梯度推移、節(jié)點(diǎn)集聚型城鎮(zhèn)化的道路。吳江等〔2020〕實(shí)證分析了重慶新型城鎮(zhèn)化途徑選擇影響因素。在新型城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新方面，何紹田〔2020〕以為，造成中國(guó)城鎮(zhèn)化滯后及粗放發(fā)展問題的原因歸根結(jié)底是新中國(guó)建國(guó)以來城鎮(zhèn)化相關(guān)制度創(chuàng)新滯后，在地方城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新實(shí)踐中經(jīng)常面臨制度供應(yīng)滯后、供應(yīng)缺乏和無效供應(yīng).李中〔2020〕以為，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化需要從土地、戶籍制度和農(nóng)民進(jìn)城后公共服務(wù)均等化等方面進(jìn)行改革?？伦鹑?020〕以為，新型城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新就是要開創(chuàng)建立以人為核心的新型城鎮(zhèn)化制度體系，建立適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戶籍、土地、生態(tài)文明、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等制度支撐體系。郝玉林〔2020〕基于集體建設(shè)用地所有權(quán)不變的前提，提出了明確土地的權(quán)利歸屬、規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)、盤活存量集體建設(shè)用地四個(gè)方面的制度改革。劉彥隨等〔2020〕以為，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)確立全要素耕地保衛(wèi)體系，創(chuàng)新構(gòu)成耕地保衛(wèi)價(jià)值補(bǔ)償制度，完善耕地占補(bǔ)平衡制度。賈康等〔2020〕以為制度創(chuàng)新釋放新型城鎮(zhèn)化紅利，公共治理與制度創(chuàng)新是關(guān)鍵?？镔t明〔2020〕強(qiáng)調(diào)，加快戶籍制度改革、城鄉(xiāng)一體化應(yīng)重在基本公共服務(wù)均等化，以一元化公共財(cái)政支持新型城鎮(zhèn)化。陳志平〔2020〕以為要同步推進(jìn)新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，必須消除就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的制度性障礙。李琨〔2021〕從國(guó)家治理當(dāng)代化的視角提出，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要調(diào)整個(gè)體之間、個(gè)體與集體、個(gè)體與之間的利益關(guān)系。陳玉梅等〔2020〕構(gòu)建了三線、雙環(huán)、多元的加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度創(chuàng)新體系，即以、企業(yè)與民眾三大主體為主線，內(nèi)環(huán)制度創(chuàng)新與外環(huán)制度創(chuàng)新相結(jié)合，推動(dòng)制度創(chuàng)新多元化的綜合動(dòng)力體系。張揚(yáng)〔2020〕提出從改革戶籍制度、就業(yè)制度、土地制度等方面進(jìn)行制度改革和創(chuàng)新，推進(jìn)人本理念下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化經(jīng)過中存在粗放增長(zhǎng)、過度土地城市化、城市化泡沫以及偽逆城市化等失誤和偏差，存在格局模糊、途徑模糊、速度模糊、功能模糊、規(guī)劃模糊等問題〔陳素云，2020〕,既可能與新型城鎮(zhèn)化途徑的研究不充分有關(guān)，可以能與新型城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新力度不夠關(guān)系密切。固然現(xiàn)有研究對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行了多學(xué)科、多維度和多視角的討論，獲得了豐富的成果。但以廣東新型城鎮(zhèn)化為對(duì)象的研究文獻(xiàn)不多，從制度創(chuàng)新視角進(jìn)行的系統(tǒng)研究還有待進(jìn)一步深切進(jìn)入。二、廣東傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在的問題及其制度障礙〔一〕僵化的財(cái)政和戶籍制度導(dǎo)致廣東人口城鎮(zhèn)化率低，城鎮(zhèn)化以粗放式擴(kuò)張為主城鎮(zhèn)化是人類生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型向城鎮(zhèn)型轉(zhuǎn)變的歷史經(jīng)過，表現(xiàn)為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以及城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大與功能不斷完善的經(jīng)過。城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的城市常住人口比例增加和面積擴(kuò)張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)變，核心是要解決人的城鎮(zhèn)化問題，讓人在城鎮(zhèn)中更好地生產(chǎn)和生活。1994年的中國(guó)分稅制改革沒有做到事權(quán)與財(cái)權(quán)的科學(xué)統(tǒng)一，稅收比重過高，地方缺乏可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政汲取能力〔喬新生，2007〕。在現(xiàn)行的財(cái)政和事權(quán)劃分體制下，農(nóng)民工市民化產(chǎn)生的各種社會(huì)成本主要靠輸入地城市自行消化，使城市承受較大財(cái)政支出壓力，這是城市不愿向農(nóng)民工開放戶籍的根本原因〔卜凡，2020〕,因而，農(nóng)民工的制度布置是地方在面臨財(cái)政約束的情況下做出的最理性的布置〔薛瀾，2020〕。2020年末，廣東常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差13.42個(gè)百分點(diǎn)，即廣東擁有2500多萬沒有城鎮(zhèn)戶口和未享受城鎮(zhèn)居民待遇的農(nóng)民工及其家屬。當(dāng)前，中國(guó)地方財(cái)政收入和建設(shè)資金主要來源于土地出讓收入，這就客觀上促使了多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地〔毛曉剛，2018〕,導(dǎo)致城鎮(zhèn)化以粗放式擴(kuò)張為主，土地城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化率。2005-2020年間，廣東省城市市轄區(qū)建設(shè)用地年均增長(zhǎng)率〔年均增長(zhǎng)率下面簡(jiǎn)稱增長(zhǎng)率〕與人口增長(zhǎng)率之比為3.18∶1;珠三角9市市轄區(qū)建設(shè)用地增長(zhǎng)率與人口增長(zhǎng)率之比為3.08∶1,西翼3市市轄區(qū)建設(shè)用地增長(zhǎng)率與人口增長(zhǎng)率之比為4.91∶1,且各個(gè)城市市轄區(qū)建設(shè)用地增長(zhǎng)率與人口增長(zhǎng)率的差距懸殊，韶關(guān)、河源市轄區(qū)建設(shè)用地增長(zhǎng)率與人口增長(zhǎng)率之比超過20∶1,中山、云浮市轄區(qū)建設(shè)用地增長(zhǎng)率與人口增長(zhǎng)率之比超過10∶1,茂名、fo山、江門市轄區(qū)建設(shè)用地年增長(zhǎng)率與人口增長(zhǎng)率之比超過7∶1.根據(jù)中國(guó)城市規(guī)劃部門推薦的城市建設(shè)用地指標(biāo)為100平方米/人，2020年深圳、惠州、肇慶和汕尾市轄區(qū)人均建設(shè)用地量遠(yuǎn)超出了這一標(biāo)準(zhǔn)，而fo山、揭陽、汕頭、梅州市轄區(qū)人均建設(shè)用地量均在該標(biāo)準(zhǔn)的50%下面。根據(jù)一線國(guó)際大都市寓居用地比例一般在30%~50%、工業(yè)比例一般在10%以內(nèi)、道路廣場(chǎng)和綠地用地比例一般高達(dá)30%的標(biāo)準(zhǔn)〔王建武等，2020〕,2020年云浮市寓居用地占城市建設(shè)用地的比例高達(dá)63.16%,而深圳市寓居用地占城市建設(shè)用地的比例僅為24.97%,陽江市僅為26.83%,差距懸殊。廣東東翼4市市轄區(qū)道路和公園綠地的面積占市轄區(qū)城市建設(shè)用地的面積僅為19.64%,西翼3市僅為18.72%,北部山區(qū)5市為22.06%,尤其是潮州市僅為7.86%、汕尾僅為8.61%.〔二〕雙轉(zhuǎn)移制度執(zhí)行不力，區(qū)域內(nèi)及相鄰城市間產(chǎn)業(yè)構(gòu)造雷同2008年5月24日，廣東省委廣東省人民印發(fā)了(關(guān)于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的決定〕，提出充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移聯(lián)席會(huì)議制度和省農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議制度的職能作用，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，建立目的責(zé)任考評(píng)制度，把產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，并要求建立間聯(lián)絡(luò)溝