淺談土地管理中的地籍管理

淺談土地管理中的地籍管理

一、俄羅斯地籍管理體系的現(xiàn)狀土地管理是國(guó)家土壤改良措施的一部分。這是國(guó)家政府管理土地的基本手段，是一項(xiàng)具有高度政治性和技術(shù)的工作。我國(guó)的地籍管理為鞏固發(fā)展社會(huì)主義公有制,組織全國(guó)經(jīng)濟(jì)合理地利用土地,協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門的用地計(jì)劃,推進(jìn)土地使用制度變革發(fā)揮了重要的作用。但是我國(guó)地籍管理同一些國(guó)家相比還有差距,因此我們需要從國(guó)情出發(fā),汲取國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),加速地籍管理體系的建設(shè),為我國(guó)土地市場(chǎng)的建立奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。與歐洲、美國(guó)、日本和其他西方國(guó)家不同，俄羅斯聯(lián)邦的土地管理體系是在過去統(tǒng)一土地所有權(quán)向多階段所有制改革的過程中建立起來的。自從1991年開始進(jìn)行土地改革以來,俄羅斯取消了原來單一的土地國(guó)家所有制,對(duì)土地所有進(jìn)行了重新分配,建立起土地產(chǎn)權(quán)的多級(jí)所有制,并開始建立土地市場(chǎng)。與這一改革相適應(yīng),客觀上要求逐步建立起地籍管理系統(tǒng),作為即將建立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序進(jìn)行的基礎(chǔ)性保障。1991年1月18日俄聯(lián)邦部長(zhǎng)會(huì)議作出第30號(hào)決議,委托俄羅斯國(guó)家土地委員會(huì)開發(fā)建立國(guó)家地籍系統(tǒng),從而邁開了漫長(zhǎng)而艱辛的新的地籍管理體系的建設(shè)步伐。經(jīng)過前總統(tǒng)葉利欽時(shí)期和現(xiàn)任總統(tǒng)普京時(shí)期的10多年的努力,俄羅斯初步完成了地籍管理體系的建設(shè),建立了國(guó)家地籍系統(tǒng)的定額法規(guī)基礎(chǔ)和專門從事地籍工作的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò),建立了自成一體的地籍管理體系,取得了一定的成就。雖然目前俄羅斯實(shí)行的是土地私有制,不同于我國(guó)社會(huì)主義的全民和集體所有制,但由于俄羅斯現(xiàn)行的地籍管理體系是伴隨著俄羅斯土地改革的進(jìn)程逐步建立起來的,在其建立過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)我國(guó)地籍管理體系的建設(shè)有著重要的借鑒意義。二、俄羅斯的土地管理系統(tǒng)(一)土地法中的地籍管理由于俄羅斯是一個(gè)聯(lián)邦國(guó)家，除了聯(lián)邦法律環(huán)境之外，89個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還享有完整的權(quán)利。在俄羅斯聯(lián)邦土地法正式頒布之前,已經(jīng)有很多聯(lián)邦主體通過了自己的土地法。有的聯(lián)邦主體(如薩拉托夫州、薩馬拉州和韃靼共和國(guó)等)通過的土地法允許所有的土地進(jìn)入市場(chǎng),進(jìn)行流通,自由買賣。而有些聯(lián)邦主體則通過了禁止農(nóng)業(yè)用地進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流通的土地法,如克拉斯諾達(dá)爾邊區(qū)等。不同的土地法框架下必然產(chǎn)生了不同的地籍管理的制度基礎(chǔ)。自俄羅斯聯(lián)邦成立以來，俄羅斯先后通過了多項(xiàng)關(guān)于土地管理的法律法規(guī)。1992年8月25日，俄羅斯聯(lián)邦政府通過了《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家登記法》。1993年12月11日，俄羅斯聯(lián)邦政府發(fā)布了關(guān)于國(guó)家注冊(cè)和房地產(chǎn)權(quán)利的法令。1996年8月23日，俄羅斯聯(lián)邦政府批準(zhǔn)了“在俄羅斯聯(lián)邦建立自動(dòng)國(guó)家注冊(cè)系統(tǒng)”的聯(lián)邦計(jì)劃。2000年1月28日，俄羅斯聯(lián)邦政府通過了《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家登記法》，其中通過了關(guān)于國(guó)家登記的詳細(xì)規(guī)定，包括一般規(guī)定和俄羅斯各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力。國(guó)家注冊(cè)數(shù)據(jù)的組成和管理；。2001年10月25日通過了《俄羅斯聯(lián)邦基本法》，其中通過了《土地監(jiān)測(cè)、土地整理和國(guó)家注冊(cè)》第1章。這些法律法規(guī)為俄羅斯土壤管理部門的土地使用工作，建立俄羅斯現(xiàn)代土地使用管理體系，是穩(wěn)定的法律基礎(chǔ)和完善的法律保障體系。(二)《俄聯(lián)邦地籍管理規(guī)定》2000年7月18日，俄羅斯通過了537號(hào)政府決議，該法案規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦的地方當(dāng)局將設(shè)立一個(gè)總機(jī)構(gòu)。具體從事地籍工作的機(jī)構(gòu)是俄聯(lián)邦地籍局下屬的國(guó)家地籍司,其業(yè)務(wù)是非企業(yè)性質(zhì)的,不以營(yíng)利為目的。俄聯(lián)邦地籍局最重要職能之一是開展地籍工作,建立具體地段的土地和與其有固定關(guān)系的不動(dòng)產(chǎn)的具有法律效力的信息體系。其主要任務(wù)是為建立國(guó)家地籍系統(tǒng)給予方法和技術(shù)方面的保障,具體來說包括:進(jìn)行地塊與不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬登記,向產(chǎn)權(quán)人發(fā)放產(chǎn)權(quán)證;進(jìn)行土地統(tǒng)計(jì),將地籍信息進(jìn)行數(shù)據(jù)整理、分析和存儲(chǔ),按照法律規(guī)定向用戶提供信息咨詢服務(wù);確保國(guó)家地籍局與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家資產(chǎn)部、稅務(wù)和財(cái)政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)一致性,以及保證與其他自然資源籍的一致性;編寫國(guó)家土地資源現(xiàn)狀與利用情況報(bào)告等。俄羅斯在土地管理中實(shí)施了分類制度。俄羅斯聯(lián)邦、俄羅斯聯(lián)邦主體以及地方自治機(jī)關(guān)在開展國(guó)家地籍管理工作的過程中都具有相應(yīng)的權(quán)限,同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)俄羅斯聯(lián)邦主體和地方自治機(jī)關(guān)都設(shè)有地籍管理機(jī)構(gòu),他們有權(quán)決定上級(jí)地籍管理機(jī)構(gòu)沒有規(guī)定的國(guó)家地籍補(bǔ)充目錄,并擔(dān)負(fù)相應(yīng)的管理費(fèi)用。(三)俄羅斯國(guó)家地籍資料的性質(zhì)和特點(diǎn)俄羅斯國(guó)家地理數(shù)據(jù)是建立國(guó)家部門資料集團(tuán)的基礎(chǔ)。這是一個(gè)“信息來源”，需要按照法律規(guī)定登記和計(jì)算自然資源、移動(dòng)貨物和其他貨物的登記和統(tǒng)計(jì)。包括以下信息：土地信息；區(qū)域信息；地方自治區(qū)的土地和邊界；俄羅斯聯(lián)邦主要土地和邊界的土地和邊界。按照俄聯(lián)邦法律規(guī)定,編制統(tǒng)一的國(guó)家地籍冊(cè)的目的是為了對(duì)國(guó)家的土地資源進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)核算,使之成為編制土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ);確保國(guó)家對(duì)土地利用和保護(hù)情況的監(jiān)督;為保護(hù)土地使用者和其他權(quán)益主體的合法權(quán)益,成為土地市場(chǎng)的建立和發(fā)展的保障,以及成為國(guó)家調(diào)節(jié)土地利用中發(fā)生的各種關(guān)系的法律基礎(chǔ)。此外,國(guó)家地籍資料還是國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的基礎(chǔ):土地經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和土地價(jià)值的測(cè)算,為合理征收土地稅費(fèi)的信息基礎(chǔ),以確保土地的“社會(huì)職能”。俄羅斯國(guó)家注冊(cè)數(shù)據(jù)具有公開性特點(diǎn)。除了俄羅斯聯(lián)邦法律禁止披露的數(shù)據(jù)外，基本數(shù)據(jù)必須向公眾披露。土地局應(yīng)當(dāng)向提供合法身份和書面申請(qǐng)的人提供土地利用數(shù)據(jù)。公民和法人提供的信息可以進(jìn)行商業(yè)通信，但信息的來源必須清楚。提供一定地段的國(guó)家地籍資料屬于有償或無償服務(wù),屬于無償提供的對(duì)象包括“土地權(quán)的享有者或者其授權(quán)人;處于其管轄地區(qū)的稅務(wù)機(jī)關(guān);實(shí)事不動(dòng)產(chǎn)權(quán)及其交易國(guó)家登記注冊(cè)的機(jī)關(guān);對(duì)某些種類不動(dòng)產(chǎn)和地帶進(jìn)行專門登記或統(tǒng)計(jì)的機(jī)關(guān);對(duì)土地具有繼承權(quán)的人;按法律規(guī)定的其他人”。(四)建立國(guó)地籍自動(dòng)化系統(tǒng)1996年8月3日，俄羅斯聯(lián)邦政府批準(zhǔn)了“國(guó)家土地自動(dòng)系統(tǒng)”的聯(lián)邦計(jì)劃，并逐步將土地?cái)?shù)據(jù)的采集、加工、保護(hù)和提取轉(zhuǎn)移到數(shù)字類型。其目標(biāo)是為了滿足國(guó)家、聯(lián)邦各權(quán)力機(jī)關(guān)、各經(jīng)濟(jì)部門及全國(guó)公民對(duì)不動(dòng)產(chǎn)和土地信息的需求,保護(hù)各權(quán)利主體的合法權(quán)益及支持土地市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。2001年通過了《國(guó)家地籍管理和不動(dòng)產(chǎn)物體登記自動(dòng)化系統(tǒng)聯(lián)邦專項(xiàng)規(guī)劃》,目的是建立國(guó)家地籍管理和不動(dòng)產(chǎn)物體登記自動(dòng)化系統(tǒng),保證在土地及其他不動(dòng)產(chǎn)有效利用領(lǐng)域?qū)嵭袊?guó)家政策,鼓勵(lì)向不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)投資活動(dòng)等。俄羅斯國(guó)家地理自動(dòng)化系統(tǒng)是根據(jù)全國(guó)統(tǒng)一坐標(biāo)系建立的，這對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策的制定和實(shí)施具有重要意義。同時(shí)，它也與不同經(jīng)濟(jì)實(shí)體在新土地政策下的經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)。根據(jù)土地地理信息，還可以進(jìn)行注冊(cè)和建立不同級(jí)別的信息系統(tǒng)。目前俄羅斯已經(jīng)初步建立了國(guó)家地籍系統(tǒng)的定額法規(guī)基礎(chǔ)和專門從事地籍工作的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò),配置了支持和維護(hù)自動(dòng)化系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施,開設(shè)了教學(xué)中心和研究所等。地籍信息已經(jīng)在俄羅斯國(guó)家土地管理中起到了舉足輕重的作用。(五)地籍管理的其他領(lǐng)域沒有統(tǒng)一俄羅斯目前計(jì)劃以國(guó)家注冊(cè)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，建立“統(tǒng)一的全國(guó)房地產(chǎn)登記數(shù)據(jù)系統(tǒng)”，將土地?cái)?shù)據(jù)與俄羅斯其他部門的房地產(chǎn)數(shù)據(jù)相結(jié)合，以促進(jìn)國(guó)家資產(chǎn)的合理保護(hù)和價(jià)值創(chuàng)造。新規(guī)劃計(jì)劃逐步實(shí)現(xiàn)從地籍管理過渡到不動(dòng)產(chǎn)籍管理。一些俄羅斯專家認(rèn)為，國(guó)家的統(tǒng)計(jì)應(yīng)該是統(tǒng)一的，以確保房地產(chǎn)權(quán)利和交易登記的效率，并確保房地產(chǎn)稅收的征收。此外，包含房地產(chǎn)信息的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的使用只是為了管理統(tǒng)計(jì)對(duì)象，系統(tǒng)之間不能矛盾加劇。每一系統(tǒng)都有生存的權(quán)利,但應(yīng)當(dāng)明確各自在國(guó)家經(jīng)濟(jì)中的作用和地位,因此俄羅斯計(jì)劃下一步在對(duì)聯(lián)邦土地進(jìn)行新的總規(guī)劃的背景下,完成不動(dòng)產(chǎn)籍系統(tǒng)的建立。但是這還需要俄羅斯聯(lián)邦地籍局的各個(gè)部門機(jī)構(gòu)以及社會(huì)有關(guān)的利益方的充分支持,密切協(xié)作才有可能順利完成。三、古代地籍管理中存在的問題中國(guó)的古代土地管理歷史悠久，但現(xiàn)代土地管理起步較晚，發(fā)展緩慢。當(dāng)前,我國(guó)地籍管理工作還存在著一些突出問題,嚴(yán)重影響著地籍管理制度的形成和地籍管理工作的全面發(fā)展。俄羅斯現(xiàn)行的地籍管理體系是伴隨著俄羅斯土地改革的進(jìn)程逐步建立和發(fā)展起來的,我們應(yīng)當(dāng)充分借鑒其在建立過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),結(jié)合我國(guó)國(guó)情,揚(yáng)長(zhǎng)避短,為我國(guó)土地市場(chǎng)的建立奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。(一)健全的法律基礎(chǔ)由于中國(guó)沒有頒布《基本法》和《行政法》等法律，因此法律保障無法調(diào)整土地所有權(quán)關(guān)系。因此,現(xiàn)行土地權(quán)利體系存在土地權(quán)利種類單一、權(quán)能不明確等很多問題。有關(guān)地籍管理的規(guī)定散落于不同的法律、法規(guī)和政策性文件中。地籍管理體系不具有規(guī)范性,嚴(yán)重影響了地籍成果在實(shí)際工作中的應(yīng)用,動(dòng)搖了地籍管理在實(shí)際土地管理中的基礎(chǔ)性地位。在俄羅斯土地私有化的過程中，法律制度的建立是一個(gè)重要的問題。由于不同政治團(tuán)體對(duì)土地私有化以及農(nóng)業(yè)用地的流通等問題持不同觀點(diǎn),進(jìn)行了曠日持久的激烈爭(zhēng)論,以至于新的土地法遲遲沒有出臺(tái)。以俄前總統(tǒng)葉利欽為代表的執(zhí)行權(quán)利機(jī)關(guān)主張將土地徹底私有化,允許自由出售、出租、抵押和贈(zèng)送、繼承所得到的土地。葉利欽曾于1991年、1993年和1996年三次發(fā)布關(guān)于土地私有化的總統(tǒng)令,以大力推進(jìn)土地私有化的進(jìn)程。但由于俄聯(lián)邦杜馬極力反對(duì)土地的自由買賣,反對(duì)農(nóng)用土地私有化,因此雙方遲遲沒有達(dá)成妥協(xié)。由于法律基礎(chǔ)沒有被確立,嚴(yán)重制約了地籍管理體系的建立,嚴(yán)重影響到相關(guān)的技術(shù)法規(guī)推出的時(shí)機(jī)。最終還是大大影響到了規(guī)劃中一些重要步驟的有效實(shí)施,進(jìn)一步又影響到相關(guān)技術(shù)性軟件的開發(fā)、調(diào)試、人員培訓(xùn)和技術(shù)推廣等工作,致使有關(guān)規(guī)劃嚴(yán)重滯后,無法按步驟予以實(shí)施,地籍管理工作進(jìn)展的腳步步履維艱。2000年1月28日，俄羅斯聯(lián)邦政府通過了《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家登記法》，其中通過了關(guān)于國(guó)家登記的詳細(xì)規(guī)定。2001年10月25日通過了《俄羅斯聯(lián)邦基本法》，其中第1章規(guī)定了“國(guó)家登記法”。這些法律法規(guī)為后來的俄羅斯土地管理行政管理部門開展地籍工作,建立俄羅斯現(xiàn)代化地籍管理體系奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。而且,不同級(jí)別的法律法規(guī)體系相互配套,互相補(bǔ)充,可操作性很強(qiáng)。這一切都加速了俄羅斯地籍管理體系的建立與完善,目前地籍工作已經(jīng)初見成效。法律制度的建立是建立和完善區(qū)域管理體系的基礎(chǔ)。因此，中國(guó)應(yīng)盡快制定有關(guān)土地所有權(quán)管理的法律法規(guī)和相關(guān)法規(guī)，并盡快制定。加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)管理的法制建設(shè)。這樣地籍管理工作才能有法可依,在進(jìn)行具體的規(guī)劃計(jì)劃過程中才能有的放矢,提高地籍管理的效率,實(shí)現(xiàn)地籍管理制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化,與國(guó)際接軌。(二)權(quán)責(zé)利相結(jié)合的地籍管理組織俄羅斯的土地管理組織非常嚴(yán)格，特別是在土地管理過程中實(shí)施分類制度。俄羅斯聯(lián)邦、俄羅斯聯(lián)邦主體以及地方自治機(jī)關(guān)在開展國(guó)家地籍管理工作的過程中都具有相應(yīng)的權(quán)限,同時(shí)負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。在俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家地籍法第二章中明確規(guī)定了俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)、俄羅斯聯(lián)邦主體國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)在開展國(guó)家地籍工作中的權(quán)限。上級(jí)管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理下級(jí)部門的工作,下級(jí)部門對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),完成上級(jí)部門下達(dá)的任務(wù)。不同級(jí)別的管理機(jī)構(gòu)之間既相互協(xié)調(diào)又相互補(bǔ)充,形成了廉潔高效、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的地籍管理組織機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)不同級(jí)別的行政區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的相應(yīng)職能和與其他部門的關(guān)系沒有明確的法律法規(guī)。由于權(quán)利和責(zé)任不明確，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)一些問題。因此，加強(qiáng)土地管理組織的建立，可以有效地保證土地管理的組織、管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，為土地管理制度的建立奠定良好的行政基礎(chǔ)和保障。(三)促進(jìn)地籍成果的公開應(yīng)用俄羅斯國(guó)家的土地?cái)?shù)據(jù)具有開放性。任何向國(guó)家地籍工作的機(jī)關(guān)出示了身份證和書面申請(qǐng)的公民和法人,都有權(quán)得到要求的地籍資料這種做法有利于推動(dòng)地籍成果的廣泛應(yīng)用,最大限度地體現(xiàn)地籍管理的基礎(chǔ)性作用,具有良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。中國(guó)以前的土地?cái)?shù)據(jù)是政府壟斷的行政資源。個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體、研究部門等很難及時(shí)拿到準(zhǔn)確的地籍成果。這既不利于充分發(fā)揮地籍管理對(duì)土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)作用,也不利于規(guī)范土地資源管理方式和促進(jìn)土地市場(chǎng)的進(jìn)一步完善和發(fā)展。我們可以借鑒俄羅斯地籍成果公開應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn),大力推進(jìn)地籍管理社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化建設(shè)。在保證安全的前提下,顯化地籍資料的商品屬性和地籍成果的資本屬性,吸收民間乃至國(guó)際資本,實(shí)現(xiàn)地籍成果的公益性和商業(yè)性應(yīng)用,發(fā)揮地籍的公信力及其在融資和虛擬經(jīng)濟(jì)等方面的作用,加強(qiáng)地籍管理對(duì)土地市場(chǎng)的規(guī)范作用和對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避作用,加強(qiáng)地籍管理對(duì)糧食安全和耕地保護(hù)的作用,進(jìn)一步增加地籍管理的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。(四)促進(jìn)地籍管理信息化的發(fā)展通過正確、完整的土地信息系統(tǒng)，不僅可以及時(shí)捕捉土地?cái)?shù)量和質(zhì)量的動(dòng)態(tài)變化，保持土地調(diào)查的積極性，而且可以利用土壤所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓來監(jiān)控國(guó)家建立的會(huì)計(jì)賬簿中土地所有者和土地使用的準(zhǔn)確信息。因此,建立地籍信息系統(tǒng)是科學(xué)管理土地的一項(xiàng)不可缺少的基礎(chǔ)性工作。近年來,我國(guó)地籍信息化工作取得