拆遷政策法規(guī)講義

拆遷政策法規(guī)講義最新房地產(chǎn)調(diào)控政策解讀一、加大保障性安居工程建設(shè)力度，對(duì)房屋征收補(bǔ)償及安置提出新要求三次房地產(chǎn)調(diào)控提出的增加住房供應(yīng)、保障性安居工程目標(biāo)，對(duì)國(guó)有土地上房屋征收、補(bǔ)償及被拆遷人員的安置問(wèn)題提出了新任務(wù)、新要求一、保障性住房建設(shè)與增加住房供應(yīng)，對(duì)房屋征收、搬遷補(bǔ)償提出的新要求（一）加快推進(jìn)保障性建設(shè)，房屋征收與補(bǔ)償安置責(zé)任重大

1.房屋征收補(bǔ)償是加大保障性安居工程建設(shè)力度的前提條件

2011年目標(biāo)任務(wù)：廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品房約1000萬(wàn)套，5億平方米。中央加大對(duì)保障性安居工程建設(shè)的支持力度，提高對(duì)中西部地區(qū)廉租住房建設(shè)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，2011年共補(bǔ)助1400萬(wàn)元。

（一）加快推進(jìn)保障性建設(shè)，房屋征收與補(bǔ)償安置責(zé)任重大

2.《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕1號(hào)）要求：各地要通過(guò)新建、改建、購(gòu)買、長(zhǎng)期租賃等方式，多渠道籌集保障性住房房源，逐步擴(kuò)大住房保障制度覆蓋面。3.增加土地有效供應(yīng)保障性住房、棚戶區(qū)改造住房和中小套型商品住房用地不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%;保障性住房用地做到應(yīng)保盡保;商品住房用地供應(yīng)計(jì)劃總量不得低于前2年年均實(shí)際供應(yīng)量;推廣以“限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)”方式供應(yīng)中低價(jià)位普通商品住房用地。（一）加快推進(jìn)保障性建設(shè)，房屋征收與補(bǔ)償安置責(zé)任重大4.公共租賃住房是增加保障性住房供應(yīng)的重點(diǎn)供應(yīng)對(duì)象：中低偏下收入住房困難家庭，新職工、居住一定年限的外來(lái)務(wù)工人員租金水平：統(tǒng)籌考慮住房市場(chǎng)租金水平和供應(yīng)對(duì)象的支付能力等因素合理確定，一般低于市場(chǎng)租金租賃期限：一般為3至5年面積標(biāo)準(zhǔn)：嚴(yán)格控制在60平方米以下政策支持：土地、資金、稅收、金融等多項(xiàng)優(yōu)惠政策（二）調(diào)整完善房地產(chǎn)相關(guān)信貸、稅收政策

1.發(fā)揮稅收政策對(duì)住房消費(fèi)和房地產(chǎn)收益的調(diào)節(jié)作用上海、重慶二城市的房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)調(diào)整個(gè)人轉(zhuǎn)讓住房營(yíng)業(yè)稅政策加強(qiáng)對(duì)土地增值稅征管情況的監(jiān)督檢查加大應(yīng)用房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估技術(shù)加強(qiáng)存量房交易稅收征管工作的試點(diǎn)和推廣力度嚴(yán)格執(zhí)行個(gè)人轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所得稅征收政策

（二）調(diào)整完善房地產(chǎn)相關(guān)信貸、稅收政策2.強(qiáng)化差別化住房信貸政策

（限貸政策）對(duì)貸款購(gòu)買第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，貸款利率不低于基準(zhǔn)利率的1.1倍?？筛鶕?jù)當(dāng)?shù)卣陆ㄗ》績(jī)r(jià)格控制目標(biāo)和政策要求，在國(guó)家統(tǒng)一信貸政策的基礎(chǔ)上，提高第二套住房貸款的首付款比例和利率。（三）合理引導(dǎo)住房需求

直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市和房?jī)r(jià)過(guò)高、上漲過(guò)快的城市，要從嚴(yán)制定和執(zhí)行住房限購(gòu)措施（限購(gòu)政策）

1.原則上對(duì)已有1套住房的當(dāng)?shù)貞艏用窦彝?、能夠提供?dāng)?shù)匾欢晗藜{稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非當(dāng)?shù)貞艏用窦彝ィ拶?gòu)1套住房。

2.對(duì)已擁有2套及以上住房的當(dāng)?shù)貞艏用窦彝ァ碛?套及以上住房的非當(dāng)?shù)貞艏用窦彝?、無(wú)法提供一定年限當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非當(dāng)?shù)貞艏用窦彝?，暫停在本行政區(qū)域內(nèi)向其售房。

（四）落實(shí)地方政府責(zé)任，住房保障和穩(wěn)定房?jī)r(jià)的問(wèn)責(zé)機(jī)制

1.2011年各城市政府要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、人均可支配收入增長(zhǎng)速度和居民住房支付能力，確定本地區(qū)年度新建住房?jī)r(jià)格控制目標(biāo)，并于一季度向社會(huì)公布（限價(jià)政策）。

2.對(duì)于執(zhí)行差別化住房信貸、稅收政策不到位，房地產(chǎn)相關(guān)稅收征管不力，以及個(gè)人住房信息系統(tǒng)建設(shè)滯后等問(wèn)題，也納入約談問(wèn)責(zé)范圍。

二、國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償有關(guān)法規(guī)及政策演變（一）國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循的法律原則

1.《中華人民共和國(guó)憲法》有關(guān)保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)的規(guī)定憲法是國(guó)家的根本大法，其中有關(guān)規(guī)定是規(guī)范房屋征收補(bǔ)償行為的最高法律原則。

2004年十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《憲法（修正案）》第22條規(guī)定：“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。

2.《土地管理法》有關(guān)土地性質(zhì)、征收與補(bǔ)償?shù)囊?guī)定國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償（第二條）。城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有（第八條）。

3.《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)劃建設(shè)管理的規(guī)定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》從規(guī)劃的編制到組織實(shí)施，始終貫穿著對(duì)耕地、自然資源、文化遺產(chǎn)資源、風(fēng)景名勝資源的保護(hù)，而且對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的各類資源進(jìn)行多種形式的保護(hù)。4.《城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)開發(fā)活動(dòng)的規(guī)定房地產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯;城市房屋應(yīng)當(dāng)包括“土地上的房屋等建筑物及構(gòu)筑物”；國(guó)家根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，扶持發(fā)展居民住宅建設(shè)，逐步改善居民的居住環(huán)境。5.《物權(quán)法》中有關(guān)所有權(quán)保護(hù)的規(guī)定

《物權(quán)法》是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法律。所有權(quán)是所有制在法律上的表現(xiàn)，是物權(quán)的核心和基礎(chǔ)。

“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”,應(yīng)給予拆遷補(bǔ)償、維護(hù)被征收人的合法權(quán)益，征收個(gè)人住宅的還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。但這一法律規(guī)定的權(quán)限和程序并未得到即時(shí)確定（第42條）。

《物權(quán)法》對(duì)土地征收，包括房屋拆遷都規(guī)定了補(bǔ)償款，其中“足額支付”，是針對(duì)補(bǔ)償款不到位提出的?！段餀?quán)法》規(guī)定：要安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，要保證城市居民被拆遷人的居住條件。在有關(guān)征收法律出臺(tái)前，通過(guò)修改《城市房地產(chǎn)管理法》，授權(quán)國(guó)務(wù)院就征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人房屋與拆遷補(bǔ)償先制定行政法規(guī)?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》（修正案）總則中增加第六條：為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

（二）城市房屋征收與拆遷補(bǔ)償有關(guān)法律法規(guī)政策的演變發(fā)展《1990年條例》與《2001年條例分》分析

2004年以來(lái)，在房地產(chǎn)調(diào)控、住房保障的一系列文件中，國(guó)家在保障民生方面作出了重大的制度性安排，在房屋拆遷和土地征收問(wèn)題上作出了許多保障城市居民和廣大農(nóng)民合法權(quán)益的規(guī)定。2.《國(guó)有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》難點(diǎn)，在國(guó)家發(fā)展與私權(quán)保護(hù)間尋求協(xié)調(diào)與平衡

2001年《拆遷條例》缺陷：首先，補(bǔ)償是征收合法有效的構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷之前完成，實(shí)踐中卻將應(yīng)在征收階段完成的補(bǔ)償延至拆遷階段解決。其次，征收、補(bǔ)償主體是國(guó)家，征收補(bǔ)償法律關(guān)系是行政法律關(guān)系；而條例卻將補(bǔ)償主體定位為拆遷人，將拆遷補(bǔ)償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系。第三，對(duì)房屋進(jìn)行拆遷，必須先依法對(duì)房屋進(jìn)行征收，條例卻授權(quán)房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可。

新的《國(guó)有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》修改涉及利益重大，條例修改的最大難點(diǎn)在于尋求城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與私權(quán)保護(hù)的平衡協(xié)調(diào)問(wèn)題。

（1）征收補(bǔ)償條例解讀

公共利益界定。公共利益的界定有兩種方式，一種是立法列舉，我國(guó)更多是用這種方式，把盡可能的情況列舉出來(lái)；另一種是法院判例制度，即在立法不能窮盡的地方，法院判例有法律效應(yīng)，我國(guó)目前還沒有法院判例制度，所以立法列舉更現(xiàn)實(shí)。新的《條例》在征收環(huán)節(jié)采取列舉的方式界定公共利益。

征收決定的程序。征收、拆遷主體是政府；在拆遷過(guò)程中，政府將專門設(shè)定拆遷部門，具體負(fù)責(zé)拆遷和補(bǔ)償?shù)墓ぷ鳌?/p>

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按不低于市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。實(shí)踐上，補(bǔ)償有貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式。都應(yīng)當(dāng)按房產(chǎn)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定被拆遷房產(chǎn)的補(bǔ)償金額。市場(chǎng)評(píng)估價(jià)以何種方式計(jì)算出需認(rèn)真研究。三、城市房屋征收與補(bǔ)償概述（一）基本概念

1.“房屋拆遷”概念向“征收與拆遷補(bǔ)償”的演變發(fā)展“房屋拆遷”是指因國(guó)家建設(shè)、城市改造、整頓市容和環(huán)境保護(hù)等需要，經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn)，由建設(shè)單位或個(gè)人，對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地上的房屋及其附屬物進(jìn)行拆除，對(duì)房屋所有人和承租人進(jìn)行動(dòng)遷、補(bǔ)償?shù)纫幌盗谢顒?dòng)的總稱。應(yīng)注意以下四點(diǎn)：首先，拆遷活動(dòng)的發(fā)生是由對(duì)土地用途的變化需求而引發(fā)的；其次，拆遷所涉及的房屋坐落在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地上；第三，拆遷是一系列活動(dòng)的總稱，其實(shí)質(zhì)是涉及到拆遷當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而不僅僅是拆除房屋這一行為本身；第四，拆遷行為的發(fā)生，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)權(quán)益的重新調(diào)整和重新分配，既有經(jīng)濟(jì)行為，又有法律行為、行政行為。

城市功能區(qū)的重新合理布局，舊城區(qū)、棚戶區(qū)或危房的改造，新興住宅小區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商業(yè)區(qū)、科技區(qū)等的建設(shè)，公共交通、公用設(shè)施、公共綠地的改擴(kuò)建，以及城市向農(nóng)村滲透、農(nóng)村日益城鎮(zhèn)化等，都牽扯到土地或房屋的征收與拆遷。就整體而言，這些對(duì)于農(nóng)村村民、城市居民的生活福祉改善是有利的。然而，過(guò)于偏重城市發(fā)展，忽視個(gè)人財(cái)產(chǎn)保護(hù)，尋求“土地財(cái)政收入”的增長(zhǎng)，急功近利地進(jìn)行城市開發(fā)、發(fā)展，片面地追求經(jīng)濟(jì)效率和GDP的增長(zhǎng)，忽視社會(huì)公平。導(dǎo)致了制度上偏向于拆遷、未區(qū)分公共利益與商業(yè)利益，導(dǎo)致了拆遷人與被拆遷人行為的不規(guī)范。隨著國(guó)家關(guān)注民生和法治進(jìn)程，一些偏差應(yīng)該糾正過(guò)來(lái)。2．拆遷當(dāng)事人。

是拆遷活動(dòng)的參與者，包括拆遷人、被拆遷人與被拆遷房屋的承租人。具體而言，拆遷非出租房屋，拆遷當(dāng)事人是指拆遷人與被拆遷人；拆遷出租房屋，拆遷當(dāng)事人是指拆遷人、被拆遷人和被拆遷房屋的承租人。

拆遷人：是指依法取得拆遷資格證書，自行或接受拆遷人委托對(duì)被拆遷人進(jìn)行拆遷動(dòng)員，組織簽訂和實(shí)施補(bǔ)償、安置協(xié)議，組織拆除房屋及其附屬物的單位。拆遷人獲得了待拆遷房屋所占土地的國(guó)有土地使用權(quán)并獲準(zhǔn)在該土地上興建建設(shè)項(xiàng)目，可能是專門從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)的房地產(chǎn)公司，也可能是沒有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體等建設(shè)單位。拆遷人的基本義務(wù)，是在拆遷活動(dòng)中依法對(duì)拆遷人給與補(bǔ)償安置。被拆遷人：是指被拆遷房屋的所有人。即對(duì)被拆遷房屋擁有所有權(quán)的人，包括自然人和法人。在整個(gè)拆遷范圍內(nèi)擁有房屋產(chǎn)權(quán)的人都是被拆遷人。被拆遷人的基本義務(wù)，是搬遷期限內(nèi)完成搬遷.房屋承租人：是與被拆遷人訂有房屋租賃合同的房屋使用人。按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，房屋承租人不屬于被拆遷人。但由于拆遷涉及到房屋承租人的利益，在租賃關(guān)系沒有解除，且房屋所有人不能對(duì)房屋承租人進(jìn)行安置的情況下，拆遷人應(yīng)與被拆遷人、房屋承租人一起簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，并對(duì)房屋承租人進(jìn)行安置拆遷活動(dòng)是一種民事活，也是一種行政行為。被拆遷人通過(guò)放棄被拆遷房屋及其附屬物，以貨幣形式或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的形式而取得拆遷補(bǔ)償；而承租人通過(guò)與被拆遷人解除租賃關(guān)系，或者與被拆遷人就產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋達(dá)成租賃協(xié)議而遷出租賃協(xié)議而遷出租賃房屋；拆遷人通過(guò)對(duì)被拆遷人進(jìn)行拆遷補(bǔ)償而取得拆除被拆遷人房屋及其附屬物的權(quán)利，從而為進(jìn)一步開發(fā)建設(shè)打下基礎(chǔ)。在新的條例草案中，以“被征收人”概念取代“被拆遷人”概念，充分體現(xiàn)了社會(huì)的進(jìn)步。（二）城市房屋拆遷的原則

一是要符合城市規(guī)劃的要求；二是要有利于城市舊區(qū)改造；三是要有利于生態(tài)環(huán)境的改善；四是要保護(hù)文物古跡。四條原則要按照時(shí)代要求，進(jìn)行調(diào)整

1．房屋拆遷必須符合城市規(guī)劃。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三章第二十八條規(guī)定：地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，量力而行，尊重群眾意愿，有計(jì)劃、分步驟地組織實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃。規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù)。它是指為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)所確定的城市性質(zhì)、發(fā)展規(guī)模和發(fā)展方向，科學(xué)合理地利用城市土地，協(xié)調(diào)城市的空間布局，對(duì)城市內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)的總和部署和具體安排。在拆遷過(guò)程中，拆遷人首先要取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后方能進(jìn)入拆遷程序，而且，拆遷人的拆遷行為必須符合城市規(guī)劃的要求。2．房屋拆遷要與舊區(qū)（棚戶區(qū)）改造相結(jié)合。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十一條規(guī)定：舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，合理確定拆遷和建設(shè)規(guī)模，有計(jì)劃地對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行改建。城市房屋拆遷是對(duì)舊區(qū)進(jìn)行改造的最有效的方式，城市棚戶區(qū)改造，城市有機(jī)更新發(fā)展，都要求拆除舊有的房屋。城市舊區(qū)一般都是低收入群體密集、商業(yè)密集、交通擁擠的地段，拆遷的難度相當(dāng)大。為了加快舊城區(qū)的改造速度，許多城市都制定了對(duì)舊城區(qū)危改項(xiàng)目的扶持政策，鼓勵(lì)棚戶區(qū)改造的政策，允許在舊城區(qū)建設(shè)更多的商業(yè)、服務(wù)設(shè)施，允許適當(dāng)?shù)靥岣呷莘e率，在開發(fā)稅費(fèi)上適當(dāng)減免等，通過(guò)這些政策，可以激活土地市場(chǎng)，充分發(fā)揮土地級(jí)差地租的作用，既可以改善城市的面貌，又可以改善老百姓的居住環(huán)境和居住質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。3．房屋拆遷應(yīng)當(dāng)有利于生態(tài)環(huán)境的改善。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十條規(guī)定：城市新區(qū)的開發(fā)和建設(shè)，應(yīng)當(dāng)合理確定建設(shè)規(guī)模和時(shí)序，充分利用現(xiàn)有市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，嚴(yán)格保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，體現(xiàn)地方特色。生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件，也是我國(guó)一項(xiàng)重要的基本國(guó)策。城市房屋拆遷的實(shí)施，應(yīng)該與生態(tài)環(huán)境的改善相結(jié)合，如保護(hù)城市綠地和樹木、整治河道水渠、減少拆遷垃圾、修舊利廢、減少三廢污染等，在拆遷時(shí)要格外注意。4．房屋拆遷要保護(hù)文物古跡。城市房屋拆遷的原則是建設(shè)和保護(hù)并重。文物古跡是指革命遺址、紀(jì)念性建筑物、古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟、石刻等有歷史、藝術(shù)、科學(xué)、人文價(jià)值的文物。對(duì)此，1991年《文物保護(hù)法》已經(jīng)有了詳細(xì)的規(guī)定。在拆遷過(guò)程中，拆遷人要完全按照有關(guān)法律文件，在進(jìn)行項(xiàng)目選址、工程設(shè)計(jì)時(shí)，將涉及到的文物，會(huì)同文化行政管理部門確定保護(hù)措施，列入設(shè)計(jì)計(jì)劃書。因建設(shè)工程特別需要而必須對(duì)文物進(jìn)行遷移或拆除的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)文物保護(hù)單位的級(jí)別，經(jīng)該級(jí)人民政府和上一級(jí)文化管理部門同意。全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位的遷移或拆除，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府報(bào)國(guó)務(wù)院決定。上述四個(gè)基本原則是所有的拆遷當(dāng)事人和各級(jí)管理機(jī)構(gòu)必須共同遵守的。拆遷行政主管部門在實(shí)施對(duì)拆遷的管理、審批拆遷人的拆遷方案和拆遷計(jì)劃時(shí)，都要按此四項(xiàng)原則對(duì)本次拆遷予以審查和管理。（三）城市房屋拆遷估價(jià)1.城市房屋拆遷估價(jià)的原則為房屋拆遷目的進(jìn)行的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估，要遵循以下原則：

（1）合法原則。房地產(chǎn)估價(jià)應(yīng)以估價(jià)對(duì)象的合法權(quán)益為前提進(jìn)行。合法權(quán)益包括合法產(chǎn)權(quán)、合法使用、合法處分等方面。在合法產(chǎn)權(quán)方面，應(yīng)以房地產(chǎn)權(quán)屬證書和有關(guān)證件為依據(jù)；在合法使用方面，應(yīng)以城市規(guī)劃、土地用途管制等為依據(jù)；在合法處分方面，應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)或合同等允許的處分方式為依據(jù)。（2）最高最佳使用原則。最高最佳使用是指法律上許可、技術(shù)上可能、經(jīng)濟(jì)上可行，經(jīng)過(guò)充分合理的論證，能使估價(jià)對(duì)象的價(jià)值達(dá)到最大的一種最可能的使用（3）替代原則。替代原則要求房地產(chǎn)估價(jià)結(jié)果不得明顯偏離類似房地產(chǎn)在同等條件下的正常價(jià)格。類似房地產(chǎn)是指與估價(jià)對(duì)象處在同一供求范圍內(nèi)，并在用途、規(guī)模、檔次、建筑結(jié)構(gòu)等方面與估價(jià)對(duì)象相同或相近的房地產(chǎn)。（4）估價(jià)時(shí)點(diǎn)原則。估價(jià)時(shí)點(diǎn)原則要求房地產(chǎn)估價(jià)結(jié)果應(yīng)是估價(jià)對(duì)象在估價(jià)時(shí)點(diǎn)時(shí)的客觀合理價(jià)格或價(jià)值。房地產(chǎn)市場(chǎng)是不斷變化的，在不同的時(shí)間，同一宗房地產(chǎn)會(huì)有不同的價(jià)格，因此房地產(chǎn)價(jià)格具有很強(qiáng)的時(shí)間性。估價(jià)通常求取估價(jià)對(duì)象某個(gè)時(shí)點(diǎn)上的價(jià)格。2.城市房屋拆遷估價(jià)的方法常用的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估的方法包括市場(chǎng)比較法、成本法、收益法、假設(shè)開發(fā)法、長(zhǎng)期趨勢(shì)法等。房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。因此在房屋拆遷的價(jià)格評(píng)估宜選用市場(chǎng)比較法。市場(chǎng)比較法應(yīng)用的前提是房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展到一定程度，需要有大量真實(shí)、可靠的交易實(shí)例，才能評(píng)估出客觀合理的價(jià)格。對(duì)于市場(chǎng)交易案例較少的公益事業(yè)用房的評(píng)估，可采用成本法，對(duì)經(jīng)營(yíng)性用房的評(píng)估可采用收益法。（1）市場(chǎng)比較法。市場(chǎng)比較法是將估價(jià)對(duì)象與在估價(jià)時(shí)點(diǎn)的近期有過(guò)交易的類似房地產(chǎn)進(jìn)行比較，對(duì)這些類似房地產(chǎn)的成交價(jià)格做適當(dāng)?shù)男拚?，以此估算估價(jià)對(duì)象的客觀合理價(jià)格或價(jià)值的方法。運(yùn)用市場(chǎng)比較法估價(jià)應(yīng)按下列步驟進(jìn)行：搜集交易實(shí)例；選取可比實(shí)例；建立價(jià)格可比基礎(chǔ)；進(jìn)行交易情況修正；進(jìn)行交易日期修正；進(jìn)行區(qū)域因素修正；進(jìn)行個(gè)別因素修正；求出比準(zhǔn)價(jià)格。（2）收益法。收益法是求取估價(jià)對(duì)象未來(lái)的正常凈收益，選用適當(dāng)?shù)馁Y本化率將其折現(xiàn)到估價(jià)時(shí)點(diǎn)后累加，以此估算估價(jià)對(duì)象的客觀合理價(jià)格或價(jià)值的方法。運(yùn)用收益法估價(jià)應(yīng)按下列步驟進(jìn)行：

（1）搜集有關(guān)收入和費(fèi)用的資料；（2）估算潛在毛收入；（3）估算有效毛收入；（4）估算運(yùn)營(yíng)費(fèi)用；（5）估算凈收益；（6）選用適當(dāng)?shù)馁Y本比率；（7）選用適宜的計(jì)算公式求出收益價(jià)格。（3）成本法。成本法是求取估價(jià)對(duì)象在估價(jià)時(shí)點(diǎn)時(shí)的重新購(gòu)建價(jià)格，然后扣除折舊，以此估算估價(jià)對(duì)象的客觀合理價(jià)格或價(jià)值的方法。運(yùn)用成本法估價(jià)應(yīng)按下列步驟進(jìn)行：搜集有關(guān)成本、稅費(fèi)、開發(fā)利潤(rùn)等資料；估算重置價(jià)格或重建價(jià)格；估算折舊；求出積算價(jià)格。（4）假設(shè)開發(fā)法。假設(shè)開發(fā)法是預(yù)計(jì)估價(jià)對(duì)象開發(fā)完成后的價(jià)值，扣除預(yù)計(jì)的正常開發(fā)成本、稅費(fèi)和利潤(rùn)等，以此估算估價(jià)對(duì)象的客觀合理價(jià)格或價(jià)值的方法。假設(shè)開發(fā)法適用于具有投資開發(fā)或再開發(fā)潛力的房地產(chǎn)的估價(jià)。運(yùn)用此方法應(yīng)當(dāng)把握待開發(fā)房地產(chǎn)在投資前后的狀態(tài)，以及投資開發(fā)后的房地產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)方式。待開發(fā)房地產(chǎn)在投資開發(fā)前的狀態(tài)，包括生地、毛地、熟地、舊房和再建工程等；投資開發(fā)后的狀態(tài)，包括熟地和房屋等；投資開發(fā)后的房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，包括出售、出租和自營(yíng)等。運(yùn)用假設(shè)開發(fā)法估算的待開發(fā)房地產(chǎn)價(jià)值應(yīng)為開發(fā)完成后的房地產(chǎn)價(jià)值扣除開發(fā)成本、管理費(fèi)用、投資利息、銷售稅費(fèi)、開發(fā)利潤(rùn)和投資者購(gòu)買待開發(fā)房地產(chǎn)應(yīng)負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)。運(yùn)用假設(shè)開發(fā)法必須考慮資金的時(shí)間價(jià)值。在實(shí)際操作中適宜采用折現(xiàn)的方法。在難以采用折現(xiàn)方法時(shí)，可采用計(jì)算利息的方法。（5）基準(zhǔn)地價(jià)修正法?；鶞?zhǔn)地價(jià)修正法是政府確定公布了基準(zhǔn)地價(jià)的地區(qū)，由估價(jià)對(duì)象所處地段的基準(zhǔn)地價(jià)調(diào)整得出估價(jià)對(duì)象宗地價(jià)格的方法?；鶞?zhǔn)地價(jià)修正法是我國(guó)土地估價(jià)的主要方法之一，其估價(jià)過(guò)程是，利用政府已經(jīng)確定公布的基準(zhǔn)地價(jià)，依據(jù)替代原理，通過(guò)交易日日期、區(qū)域因素和個(gè)別因素的比較修正，由基準(zhǔn)地價(jià)調(diào)整得出估價(jià)對(duì)象宗地價(jià)格。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)具有區(qū)域性的特點(diǎn)，加上城市規(guī)模大小不一，各地的基準(zhǔn)地價(jià)水平之間可比性差，在運(yùn)用基準(zhǔn)地價(jià)修正法評(píng)估宗地價(jià)格時(shí)，應(yīng)以當(dāng)?shù)卣嫉幕鶞?zhǔn)地價(jià)水平和基準(zhǔn)地價(jià)修正系數(shù)為準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估。3.城市房屋拆遷估價(jià)的具體依據(jù)（1）區(qū)位。是指某一房屋的地理位置，包括在城市或區(qū)域中的地位，與其他地方往來(lái)的便捷性，與重要場(chǎng)所（如市中心、機(jī)場(chǎng)、港口、車站、政府機(jī)關(guān)、同業(yè)等）的距離，周圍環(huán)境、景觀等。（2）用途。是指被拆遷房屋所有權(quán)證書上標(biāo)明的用途，所有權(quán)證書未標(biāo)明用途的，以產(chǎn)權(quán)檔案中記錄的用途為準(zhǔn)。產(chǎn)權(quán)檔案也未記錄用途的，以實(shí)際用途為準(zhǔn)。實(shí)際用途的界定以是否依法征得規(guī)劃等部門同意，是否取得合法手續(xù)為依據(jù)。拆遷人與被拆遷人對(duì)被拆遷房屋的性質(zhì)或者面積協(xié)商一致的，可以按照協(xié)商結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。對(duì)被拆遷房屋的性質(zhì)不能協(xié)商一致的，應(yīng)當(dāng)向城市規(guī)劃行政主管部門申請(qǐng)確認(rèn)。按用途劃分，房屋可分為：（1）住房，包括普通住宅、公寓、別墅；（2）非居住用房，可分為經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性兩類，經(jīng)營(yíng)性用房包括商業(yè)營(yíng)業(yè)用房、寫字樓等。非經(jīng)營(yíng)性用房包括政府辦公樓以及公益事業(yè)用房等。（3）建筑面積。被拆遷房屋建筑面積的認(rèn)定，以《房屋所有權(quán)證》上載明的建筑面積為準(zhǔn)；公有住宅房屋用《公有住房租賃合同》中載明的計(jì)租面積換算成建筑面積；被拆遷房屋的所有權(quán)證上未標(biāo)明面積的，以產(chǎn)權(quán)檔案中的記錄為準(zhǔn)。各地對(duì)被拆遷房屋的面積認(rèn)定有特別規(guī)定的，從其規(guī)定；拆遷人與被拆遷人對(duì)被拆遷房屋面積協(xié)商一致的，可以按照協(xié)商結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。對(duì)被拆遷房屋的面積不能協(xié)商一致的，可以向依照《房產(chǎn)測(cè)繪管理辦法》設(shè)立的房屋面積鑒定機(jī)構(gòu)申請(qǐng)鑒定；沒有設(shè)立房屋面積鑒定機(jī)構(gòu)的，可以委托具有房產(chǎn)測(cè)繪資格的房產(chǎn)測(cè)繪單位測(cè)算。拆遷補(bǔ)償是以建筑面積為計(jì)算單位的，建筑面積是套內(nèi)建筑面積和公攤面積之和。目前建筑面積的計(jì)算有兩個(gè)規(guī)則，為《建筑面積計(jì)算規(guī)則》和《商品房銷售面積計(jì)算及公用建筑面積分?jǐn)傄?guī)則》。（4）其他因素。包括被拆遷房屋的成新程度、權(quán)益狀況、建筑結(jié)構(gòu)形式、使用率、樓層、朝向等。4.城市房屋拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇房地產(chǎn)評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確與否，與房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的水平、評(píng)估人員的水平有著密切的關(guān)系，因此對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有更高的要求。根據(jù)國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，各地都制定了相應(yīng)的拆遷評(píng)估單位的準(zhǔn)入制度，使拆遷人能夠選擇水平比較高、社會(huì)信譽(yù)比較好的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行城市房屋拆遷評(píng)估。城市房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布一批資質(zhì)等級(jí)高、綜合實(shí)力強(qiáng)、社會(huì)信譽(yù)好的評(píng)估機(jī)構(gòu)，供拆遷當(dāng)事人選擇。拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)的確定應(yīng)該體現(xiàn)公開、透明的原則，采取拆遷人與被拆遷人共同確定、被拆遷人投票或者拆遷當(dāng)事人抽簽等方式。房屋拆遷許可證確定的同一拆遷范圍內(nèi)的被拆遷房屋，原則上由一家評(píng)估結(jié)構(gòu)評(píng)估。需要兩家或兩家以上評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估的，估價(jià)機(jī)構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)就拆遷估價(jià)的依據(jù)、原則、程序、方法、參數(shù)選擇等進(jìn)行協(xié)調(diào)并執(zhí)行共同的標(biāo)準(zhǔn)。房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的管理，發(fā)現(xiàn)評(píng)估機(jī)構(gòu)在拆遷評(píng)估中有惡意串通一方當(dāng)事人，損害另一方當(dāng)事人利益，或者其他違法違規(guī)行為的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定。吊銷評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)或評(píng)估師的資格。四、城市房屋征收、搬遷補(bǔ)償中的幾個(gè)具體問(wèn)題（一）、城市房屋拆遷評(píng)估問(wèn)題

1.城市房屋拆遷評(píng)估中存在的問(wèn)題

由于拆遷糾紛的核心問(wèn)題是拆遷補(bǔ)償金額的多少，而拆遷評(píng)估是確定拆遷補(bǔ)償金額的重要依據(jù)（盡管評(píng)估機(jī)構(gòu)作出的拆遷補(bǔ)償估價(jià)只是為拆遷人、被拆遷人協(xié)商確定被拆遷房屋的貨幣補(bǔ)償金額提供參考，并不能理所當(dāng)然地被視為被拆遷房屋的貨幣補(bǔ)償金額，但實(shí)踐中該估價(jià)是拆遷當(dāng)事人雙方協(xié)商被拆遷房屋貨幣補(bǔ)償金額的基礎(chǔ)），拆遷補(bǔ)償金額與拆遷評(píng)估直接相關(guān)，因此，城市房屋拆遷評(píng)估已經(jīng)成為當(dāng)前拆遷糾紛的焦點(diǎn)。在實(shí)踐中，存在大量不規(guī)范的非市場(chǎng)化的拆遷評(píng)估行為，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）估價(jià)方法問(wèn)題。

房屋拆遷估價(jià)應(yīng)盡量使用市場(chǎng)比較法。前些年，由于到部分城市拆遷量較大，為了加快評(píng)估進(jìn)度，減少評(píng)估工作量，有些省份在地方條例中規(guī)定了“基準(zhǔn)價(jià)格＋修正”的估價(jià)方法。但在實(shí)踐中，地方城市政府往往并未根據(jù)城市房?jī)r(jià)變化及時(shí)調(diào)整基準(zhǔn)價(jià)格，造成評(píng)估價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格相差甚遠(yuǎn)。如浙江省某市在拆除繁華地段的營(yíng)業(yè)用房時(shí)，按照政府規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，與市場(chǎng)價(jià)相差近一倍，造成被拆遷人多次到京上訪。有的城市不經(jīng)過(guò)市場(chǎng)評(píng)估，而是由政府公布區(qū)位價(jià)、房屋重置價(jià)、裝修補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)背離市場(chǎng)價(jià)格。如在東部某省按其城市房屋拆遷管理?xiàng)l例，以上一年商品住宅價(jià)格為基準(zhǔn)測(cè)算拆遷評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)價(jià)，每年3月公布。但在實(shí)踐中，該標(biāo)準(zhǔn)價(jià)由地方政府確定，由于目前大量拆遷仍是政府行為，存在地方政府為推進(jìn)建設(shè)速度、降低拆遷成本而壓低標(biāo)準(zhǔn)價(jià)的可能。另外，由于房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，而標(biāo)準(zhǔn)價(jià)調(diào)整滯后，導(dǎo)致按地方條例補(bǔ)償計(jì)算方法計(jì)算的價(jià)格遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)。（2）估價(jià)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，正常估價(jià)活動(dòng)受到干擾

一是政府制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，干預(yù)拆遷評(píng)估。有的城市政府為了降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，直接干預(yù)評(píng)估價(jià)格。如河南省某縣政府為了確?！罢こ獭保蟛疬w評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估價(jià)格不得超過(guò)300元/平方米。有的中小城市以沒有評(píng)估機(jī)構(gòu)為借口，由政府制定補(bǔ)償價(jià)格。二是拆遷單位干預(yù)拆遷評(píng)估。長(zhǎng)期以來(lái)，拆遷評(píng)估項(xiàng)目的承接一直沿用托關(guān)系、找門路、給回扣等一些不規(guī)范的方法，評(píng)估項(xiàng)目的配置和流向在較大程度上未能體現(xiàn)“優(yōu)勝劣汰”的公平競(jìng)爭(zhēng)原則，有時(shí)甚至需要通過(guò)暗箱操作才能得到。這就很難保證評(píng)估人員能始終奉行獨(dú)立客觀公正的執(zhí)業(yè)原則，直接影響了評(píng)估結(jié)果的客觀公正性，也不利于培育健康的評(píng)估市場(chǎng)。由于地方保護(hù)主義或拆遷單位的利益驅(qū)動(dòng)，拆遷單位利用房屋拆遷占據(jù)主動(dòng)地位，手中擁有評(píng)估業(yè)務(wù)發(fā)包權(quán)，指定評(píng)估機(jī)構(gòu)，越位干預(yù)估價(jià)人員的工作，甚至直接參與評(píng)估，給房地產(chǎn)估價(jià)單位施加壓力，迫使房地產(chǎn)估價(jià)單位采用拆遷單位提供的結(jié)論，使房屋拆遷的評(píng)估結(jié)果偏離公開、公正、公平原則，估價(jià)結(jié)論失去應(yīng)有的公信力。（3）拆遷評(píng)估混亂無(wú)序

一是不具備拆遷評(píng)估資格的機(jī)構(gòu)做評(píng)估。二是評(píng)估機(jī)構(gòu)為了承攬?jiān)u估業(yè)務(wù)，違規(guī)出具虛假評(píng)估報(bào)告。有些評(píng)估機(jī)構(gòu)經(jīng)不住利益的誘惑，按照委托人的要求或與拆遷人串通，做不實(shí)評(píng)估，評(píng)估價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格差距較大，損害被拆遷人的合法權(quán)益。而目前對(duì)禁止串通評(píng)估損害拆遷當(dāng)事人利益的規(guī)定過(guò)于原則，不能從根本上扼制串通評(píng)估的現(xiàn)象?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定：“在同一拆遷項(xiàng)目評(píng)估中，評(píng)估機(jī)構(gòu)不得與房屋拆遷管理部門、拆遷入與被拆遷入有利害關(guān)系。評(píng)估機(jī)構(gòu)不得串通一方當(dāng)事人，損害另一方當(dāng)事人的利益?！钡谑艞l規(guī)定：“對(duì)被拆遷房屋進(jìn)行房地產(chǎn)評(píng)估的費(fèi)用，由拆遷入承擔(dān)。”評(píng)估機(jī)構(gòu)付出的是有償勞動(dòng)，必定要從拆遷人那里得到相應(yīng)的報(bào)酬，而拆遷人往往從自己的成本出發(fā)，自然希望給被拆遷入的補(bǔ)償越少越好，少數(shù)評(píng)估者職業(yè)道德的疏離、評(píng)估市場(chǎng)激烈的競(jìng)爭(zhēng)和利益的驅(qū)動(dòng)使得他們常常會(huì)迎合拆遷人的要求，壓低評(píng)估價(jià)格。三是部分城市評(píng)估存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，有利于實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，激勵(lì)估價(jià)機(jī)構(gòu)提高自身服務(wù)質(zhì)量，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的要求。但是，對(duì)于這種自發(fā)性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，必須進(jìn)行有效的引導(dǎo)和適度的管理，將其置于透明的環(huán)境中，否則就容易導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)部的惡性競(jìng)爭(zhēng)，不利于拆遷估價(jià)行業(yè)的健康發(fā)展，不利于保護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益。由于房地產(chǎn)估價(jià)市場(chǎng)的不規(guī)范，特別是房地產(chǎn)估價(jià)分支機(jī)構(gòu)設(shè)立的條件低，致使各地紛紛成立分支機(jī)構(gòu)，各房地產(chǎn)估價(jià)單位展開了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，有時(shí)甚至相互拆臺(tái)，導(dǎo)致房地產(chǎn)估價(jià)市場(chǎng)的混亂，產(chǎn)生不必要的房地產(chǎn)估價(jià)糾紛，給房屋拆遷工作帶來(lái)負(fù)面影響。

2.市場(chǎng)化是城市房屋拆遷評(píng)估的基本原則

按現(xiàn)行規(guī)定，貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。這就確立了城市房屋拆遷評(píng)估的市場(chǎng)化原則。建設(shè)部《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》，對(duì)拆遷評(píng)估有了更明確的規(guī)定。房屋拆遷補(bǔ)償安置按被拆除房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)補(bǔ)償，可以充分反映房屋及其土地使用權(quán)的實(shí)際價(jià)值，保障房屋所有人的利益。具體來(lái)說(shuō)，拆遷評(píng)估市場(chǎng)化應(yīng)包含以下幾方面內(nèi)容：（1）拆遷評(píng)估價(jià)格市場(chǎng)化。房屋拆遷評(píng)估價(jià)格為被拆遷房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，拆遷估價(jià)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為公開市場(chǎng)價(jià)值，不考慮房屋租賃、抵押、查封等因素的影響。（2）拆遷評(píng)估方法市場(chǎng)化。拆遷估價(jià)一般應(yīng)當(dāng)采用市場(chǎng)比較法。不具備采用市場(chǎng)比較法條件的，可以采用其他估價(jià)方法，并在估價(jià)報(bào)告中充分說(shuō)明原因。拆遷估價(jià)應(yīng)當(dāng)參照類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格和市、縣人民政府或者其授權(quán)部門定期公布的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，結(jié)合被拆遷房屋的房地產(chǎn)狀況進(jìn)行。市、縣人民政府或者其授權(quán)的部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)交易價(jià)格，至少每年定期公布一次不同區(qū)域、不同用途、不同建筑結(jié)構(gòu)的各類房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格。（3）拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)運(yùn)作市場(chǎng)化。拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)的確定應(yīng)當(dāng)公開、透明，采取被拆遷人投票或拆遷當(dāng)事人抽簽等方式。大型城市建設(shè)拆遷項(xiàng)目要推行房屋拆遷招投標(biāo)制度。估價(jià)機(jī)構(gòu)開展拆遷估價(jià)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持獨(dú)立、客觀、公正、合法的原則。任何組織或者個(gè)人不得非法干預(yù)拆遷估價(jià)活動(dòng)和估價(jià)結(jié)果。

3.實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化拆遷評(píng)估，切實(shí)保障被拆遷戶的利益

拆遷評(píng)估準(zhǔn)確與否，直接關(guān)系到拆遷補(bǔ)償是否公平、公正，關(guān)系到被拆遷人的合法權(quán)益能否得到有效保證。因此，要按照房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)律和“等價(jià)、有償、公開、公平、公正”等原則，完善房屋拆遷評(píng)估方法和程序，規(guī)范房屋拆遷補(bǔ)償評(píng)估行為，建立市場(chǎng)化的評(píng)估機(jī)制和體系。（1）建立城市房地產(chǎn)價(jià)格體系。

為了確保房地產(chǎn)評(píng)估公正、科學(xué)、合法，保證權(quán)威性，要加強(qiáng)對(duì)房屋拆遷的評(píng)估業(yè)務(wù)的監(jiān)督與控制，建立一套完整的監(jiān)督與約束機(jī)制，消除行政手段對(duì)房屋拆遷評(píng)估的干預(yù)與制約，保證行政行為的公正性。比較合理的做法是建立一個(gè)符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，同時(shí)考慮房屋區(qū)位、用途、結(jié)構(gòu)等主要因素的城市房地產(chǎn)價(jià)格體系，增加城市房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估的透明度，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益。同時(shí)，也便于房地產(chǎn)行政主管部門或房地產(chǎn)交易主管部門對(duì)城市房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)格的管理，減少不必要的房地產(chǎn)評(píng)估糾紛。（2）規(guī)范評(píng)估項(xiàng)目承接制度，實(shí)行招標(biāo)制或抽簽制，源頭上抑制價(jià)值操縱。大型城市建設(shè)拆遷項(xiàng)目要推行房屋拆遷招投標(biāo)制度。大型城市建設(shè)項(xiàng)目（如城市道路工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）在進(jìn)行房屋拆遷時(shí)，具有業(yè)務(wù)量大、涉及面廣、社會(huì)影響大等特點(diǎn)，被拆遷人往往處于弱勢(shì)。為了保護(hù)被拆遷人利益，應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》和有關(guān)規(guī)定和程序，在拆遷中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行拆遷項(xiàng)目招投標(biāo)管理，按照公開、公正、公平、透明的原則，確定建設(shè)拆遷項(xiàng)目的拆遷單位、評(píng)估單位和房屋拆除施工單位。

具體做法是，拆遷管理部門將拆遷評(píng)估的信息以公告的方式告知各評(píng)估事務(wù)所，并制定公開競(jìng)標(biāo)的程序，在拆遷人和被拆遷人的監(jiān)督下組織公開招標(biāo)，同時(shí)邀請(qǐng)公證部門參加。這樣既有利于消除被拆遷人的抵觸情緒；也不會(huì)打擊拆遷人的積極性，進(jìn)而影響城市改造和建設(shè)。如北京市奧運(yùn)場(chǎng)館區(qū)建設(shè)拆遷項(xiàng)目已成功地全面實(shí)行招投標(biāo)管理。被拆遷房屋價(jià)格的評(píng)估，必須由獨(dú)立的房地產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所進(jìn)行。房屋拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)不應(yīng)由政府指定的，而應(yīng)有多家不同的機(jī)構(gòu)可供市民選擇。選擇的方式可采取被拆遷人投票或拆遷當(dāng)事人抽簽等方式。在被拆遷人選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)，政府不能設(shè)置任何障礙，不能對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行地域限制。（3）完善城市房屋拆遷估價(jià)方法

對(duì)住宅房屋的評(píng)估主要采用市場(chǎng)比較法；對(duì)非住宅的評(píng)估，首選市場(chǎng)比較法，結(jié)合成本法與收益法，按照其性質(zhì)與用途分類后，進(jìn)行市場(chǎng)化評(píng)估。對(duì)于采用“基準(zhǔn)價(jià)格＋修正”方法的地區(qū)，應(yīng)從三方面加以完善，一是房屋拆遷補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)格的制定，要依據(jù)當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場(chǎng)實(shí)際情況，真正體現(xiàn)出房屋的區(qū)位、用途、結(jié)構(gòu)、樓層、朝向和建筑面積等因素；二是基準(zhǔn)價(jià)格的制定要公開、透明，建議采取包括房地產(chǎn)開發(fā)商、普通居民和土地、房屋等部門專業(yè)人員在內(nèi)的聽證會(huì)方式；三是基準(zhǔn)價(jià)格要定期修訂，房?jī)r(jià)變化較快的地區(qū)可半年修訂一次，一般地區(qū)應(yīng)每年修訂一次。針對(duì)根據(jù)基準(zhǔn)價(jià)或區(qū)位價(jià)偏低的問(wèn)題，地方政府認(rèn)為，基準(zhǔn)價(jià)或區(qū)位價(jià)提高之后，商品房?jī)r(jià)格隨之水漲船高，對(duì)此，地方政府主要實(shí)行“暗補(bǔ)”的方法，即補(bǔ)償價(jià)格低，安置房?jī)r(jià)格也低，政府通過(guò)優(yōu)惠手段控制安置房?jī)r(jià)格。如紹興市安置房在1900－2100元/平方米左右，回購(gòu)商品房2400元/平方米，中間政府貼了400－500元。另外，為了鼓勵(lì)貨幣安置，對(duì)選擇購(gòu)買商品房的，住宅加20％，商業(yè)加15％。在房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，拆遷量大而中低價(jià)位住宅供應(yīng)又相對(duì)緊缺的地區(qū)，的確存在商品房?jī)r(jià)格隨基準(zhǔn)價(jià)或區(qū)位價(jià)提高的可能，但不能因?yàn)樵摾碛删芙^落實(shí)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》按市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行拆遷房屋評(píng)估的要求：在短期內(nèi)，應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格及時(shí)調(diào)整評(píng)估基準(zhǔn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從長(zhǎng)期看，應(yīng)該完全按市場(chǎng)化原則進(jìn)行評(píng)估。當(dāng)然，為了防止商品房?jī)r(jià)格隨基準(zhǔn)價(jià)或區(qū)位價(jià)“水漲船高”，應(yīng)該將加大經(jīng)濟(jì)適用房或中低價(jià)位商品房的供應(yīng)作為必要的配套措施。（4）加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估人員和機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理加強(qiáng)房地產(chǎn)評(píng)估行業(yè)自律管理。在規(guī)范房地產(chǎn)估價(jià)市場(chǎng)工作中，要從方便顧客出發(fā)，加強(qiáng)房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理，樹立品牌，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，強(qiáng)化職業(yè)道德教育，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，完善自我約束機(jī)制。一是要求收費(fèi)自律，明碼標(biāo)價(jià)，不能亂收費(fèi)，或高收費(fèi)搞回扣；二是從業(yè)人員自律，不能亂聘人。不能聘請(qǐng)房地產(chǎn)行政管理部門、拆遷管理部門、拆遷單位的工作人員以及被拆遷人從事兼職的房屋拆遷評(píng)估業(yè)務(wù)人員；三是估價(jià)結(jié)論自律，不能亂評(píng)估，要對(duì)自己評(píng)估結(jié)果負(fù)責(zé)，不在公共場(chǎng)所評(píng)議或指責(zé)他人的估價(jià)結(jié)論。規(guī)范房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的監(jiān)督管理制度。要規(guī)范房地產(chǎn)評(píng)估市場(chǎng)，關(guān)鍵要加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和估價(jià)從業(yè)人員的監(jiān)督管理，建立與房地產(chǎn)評(píng)估市場(chǎng)相適應(yīng)的監(jiān)督管理制度。一是加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和估價(jià)從業(yè)人員的動(dòng)態(tài)管理，如設(shè)立《房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)管理手冊(cè)》和《房地產(chǎn)估價(jià)從業(yè)人員管理手冊(cè)》，包括正本一本，副本若干本，記載房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員的從業(yè)情況，并實(shí)行年檢。通過(guò)有效的評(píng)估監(jiān)督管理機(jī)制，避免拆遷人與評(píng)估機(jī)構(gòu)相互串通，損害被拆遷人的合法權(quán)益。

二是對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控。如對(duì)經(jīng)專家認(rèn)定誤評(píng)、錯(cuò)評(píng)報(bào)告數(shù)量達(dá)全年評(píng)估總量一定比例（如10％）的評(píng)估機(jī)構(gòu)，取消其評(píng)估資質(zhì)，規(guī)定此后不得從事評(píng)估業(yè)務(wù)。建立拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制。對(duì)有下列行為之一的估價(jià)機(jī)構(gòu)和估價(jià)人員，依據(jù)《城市房地產(chǎn)中介服務(wù)管理規(guī)定》、《房地產(chǎn)估價(jià)師注冊(cè)管理辦法》等規(guī)定進(jìn)行處罰，或記入其信用檔案：出具不實(shí)估價(jià)報(bào)告的；與拆遷當(dāng)事人一方串通，損害對(duì)方合法權(quán)益的；以回扣等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段獲取拆遷估價(jià)業(yè)務(wù)的；允許他人借用自己名義從事拆遷估價(jià)活動(dòng)或者轉(zhuǎn)讓、變相轉(zhuǎn)讓受托的拆遷估價(jià)業(yè)務(wù)的；多次被申請(qǐng)鑒定，經(jīng)查證，確實(shí)存在問(wèn)題的；違反國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》和本意見其他規(guī)定的；法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。要重點(diǎn)防止房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)有無(wú)同拆遷人互相串通損害被拆遷人利益的行為，一經(jīng)查實(shí)，依據(jù)有關(guān)規(guī)定予以降級(jí)或吊銷資質(zhì)證書，對(duì)負(fù)有責(zé)任的估價(jià)師，依法追究其責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的，要撤銷其注冊(cè)。對(duì)構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。四、城市房屋征收、搬遷補(bǔ)償中的幾個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題（一）“住改非“問(wèn)題

1.什么是“住改非”。是指合法用途(產(chǎn)權(quán)證標(biāo)明的)為住宅，而實(shí)際用于商業(yè)或其他經(jīng)營(yíng)的房屋，如商店、飯店、美發(fā)廳等。這類房屋在縣(市)、鎮(zhèn)區(qū)普遍存在，大多為磚木或磚混平房，其土地使用權(quán)性質(zhì)為劃撥，一般臨街或處于商業(yè)較繁華地帶，有較高的收益，其租金收益或市場(chǎng)交易價(jià)格高于同區(qū)域住宅房屋。按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，拆遷經(jīng)營(yíng)性用房，應(yīng)以城市規(guī)劃部門的合法有效的文件為依據(jù)，或按產(chǎn)權(quán)登記的用途為準(zhǔn)，按其批準(zhǔn)面積或產(chǎn)權(quán)登記面積補(bǔ)償安置。因此，“住改非”在拆遷補(bǔ)償時(shí)是按住宅用途對(duì)待還是按商業(yè)用途對(duì)待，成為縣(市)、鎮(zhèn)房屋拆遷的矛盾和焦點(diǎn)之一。從地方實(shí)際工作看，各地有關(guān)這方面的規(guī)定差別較大，有的態(tài)度模糊；有的承認(rèn)其為“非住宅”；有的不承認(rèn)；有的部分承認(rèn)。

2.“住改非”形成原因分析——?dú)v史原因。上世紀(jì)80年代初期，為解決城鎮(zhèn)居民住房困難問(wèn)題，我國(guó)政府鼓勵(lì)個(gè)人買房、建房，縣(市)、鎮(zhèn)土地資源相對(duì)豐富，私人住房大量建成且平房居多。再加上為了擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)，政府鼓勵(lì)個(gè)人尋求就業(yè)途徑，全國(guó)范圍內(nèi)紛紛出現(xiàn)了住宅開墻破洞、自行經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，大量房屋由住宅用房改為營(yíng)業(yè)用房，特別是一些臨街的或通過(guò)城市道路建設(shè)而處于臨街位置的自建或歷史遺留公、私產(chǎn)房屋，由于處于城區(qū)商業(yè)較繁華地段，具備用于商業(yè)或其他經(jīng)營(yíng)用途的條件，“住改非”現(xiàn)象十分普遍。由于當(dāng)時(shí)居民房屋權(quán)屬登記意識(shí)不強(qiáng)，這些房屋雖然有合法營(yíng)業(yè)執(zhí)照、并按規(guī)定上繳各種稅費(fèi)，但一般未變更使用性質(zhì)，導(dǎo)致在拆遷時(shí)只能按住宅房屋進(jìn)行補(bǔ)償?！?、法規(guī)滯后、不完善。城市居民應(yīng)當(dāng)按城市規(guī)劃、土地用途管制的要求使用房屋，“住改非”實(shí)質(zhì)是不合法的行為。但我國(guó)的有關(guān)法律、法規(guī)出臺(tái)時(shí)，“住改非”已既成事實(shí)，如《土地管理法》1987年出臺(tái)、《城市規(guī)劃法》1989年出臺(tái)、《城市房地產(chǎn)管理法》1994年出臺(tái)，與之相配套的規(guī)章出臺(tái)就更晚。另一方面，即使按現(xiàn)行法律規(guī)定，以產(chǎn)權(quán)登記的用途為準(zhǔn)，也存在土地部門和房屋管理部門對(duì)房屋用途認(rèn)定不一致的問(wèn)題。如1993年國(guó)家土地管理局發(fā)文要求按實(shí)際用途認(rèn)定土地用途，這就導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)證與土地證上登記的用途不一致，產(chǎn)權(quán)證為住宅用房，而土地證上為營(yíng)業(yè)用地，這就造成在實(shí)際拆遷時(shí)，難以認(rèn)定按何種用途補(bǔ)償。——政府有關(guān)部門管理不到位。一方面，“住改非”對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展、解決城市居民就業(yè)問(wèn)題、對(duì)資源的合理利用起著一定的積極作用，地方政府往往對(duì)“住改非”采取了寬容的態(tài)度，在“住改非”時(shí)并未嚴(yán)加限制。另一方面，在有些城市，即使房屋所有人申請(qǐng)變更房屋使用性質(zhì)時(shí)，相關(guān)職能部門相互推諉，致使房屋使用性質(zhì)無(wú)法及時(shí)變更，拆遷引發(fā)糾紛。這一問(wèn)題在許多城市都不同程度存在。

3.“住改非”房屋拆遷時(shí)用途認(rèn)定的難點(diǎn)。

關(guān)于“住改非”房屋拆遷時(shí)用途認(rèn)定，拆遷人與被拆遷人持兩種截然相反的態(tài)度，拆遷人認(rèn)為應(yīng)按住宅用途估價(jià)，被拆遷人認(rèn)為應(yīng)按商業(yè)用途估價(jià)。按住宅用途估價(jià)的理由：一、估價(jià)應(yīng)遵循的第一個(gè)原則就是合法原則，既然房屋的合法用途為住宅，那么即使該房屋具備改為商業(yè)用途的條件，只要沒有政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，就只能按住宅用途估價(jià)。二、住改非房屋高出住宅部分的收益或價(jià)格并不是房屋本身帶來(lái)的，而是由于房屋所處的區(qū)位較好或是由于城市基礎(chǔ)設(shè)施的改善使房屋增值，其實(shí)質(zhì)是土地的收益。“住改非”房屋土地使用權(quán)性質(zhì)為劃撥，那么高出這部分收益或價(jià)格應(yīng)歸國(guó)家所有。按“商業(yè)”用途估價(jià)的理由：一是“住改非”房屋較高的租金收益或市場(chǎng)交易價(jià)格是客觀存在的事實(shí)，按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》拆遷評(píng)估的市場(chǎng)化原則，應(yīng)該按商業(yè)用途估價(jià)補(bǔ)償。二是工商部門發(fā)給營(yíng)業(yè)執(zhí)照，說(shuō)明房屋符合用于經(jīng)營(yíng)的條件；稅務(wù)部門收取房產(chǎn)稅，特別是土地部門收取土地收益金，這說(shuō)明政府有關(guān)部門承認(rèn)“住改商”房屋具有較高的收益，也可以說(shuō)是承認(rèn)或“默認(rèn)”其“商業(yè)”性質(zhì)。

4.地方解決“住改非”問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)

第一種做法，拆除住宅改為商業(yè)用的臨街店面房屋（沒有辦理用途變更手續(xù)的），按住宅給予補(bǔ)償安置?？紤]到臨街底層店面的商業(yè)因素，符合條件規(guī)定的，由被拆遷人提出申請(qǐng)，可按評(píng)估價(jià)購(gòu)買營(yíng)業(yè)用房一間或商場(chǎng)（城）內(nèi)的營(yíng)業(yè)攤位一個(gè)（間）。文件規(guī)定購(gòu)買價(jià)給予市場(chǎng)價(jià)的8－12％優(yōu)惠，實(shí)際優(yōu)惠幅度達(dá)到市場(chǎng)價(jià)的30％左右。第二種做法：以《城市規(guī)劃法》頒布時(shí)間（1990年）作為時(shí)間分界線。之前是雖然是住宅，但已經(jīng)作為營(yíng)業(yè)用房的，可認(rèn)定為營(yíng)業(yè)用房，按營(yíng)業(yè)用房補(bǔ)償；1990年之后的，按產(chǎn)權(quán)證登記的用途補(bǔ)償。對(duì)于不能按政策認(rèn)定、現(xiàn)狀又是營(yíng)業(yè)用房的，通過(guò)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、建設(shè)單位以牽線搭橋的形式組織部分營(yíng)業(yè)用房賣給被拆遷人。第三種做法：“住改非”的條件是：①私房自營(yíng)開業(yè)：開業(yè)部位在房屋所有權(quán)證記載的合法建筑面積范圍內(nèi)，并已辦理土地使用權(quán)性質(zhì)變更手續(xù)，有所有人、共有人或者直系親屬（含配偶）的營(yíng)業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記證等有效批準(zhǔn)文件。②私房、單位自有房屋出租開業(yè)：開業(yè)部位在房屋所有權(quán)證記載的合法建筑面積范圍內(nèi)，有房屋租賃許可證、土地使用權(quán)租賃許可證，有與房屋租賃合同戶名一致的營(yíng)業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記證等有效批準(zhǔn)文件。③直管公房原承租戶開業(yè)：有原住房租賃證、房屋租賃許可證，有與原承租戶或者同住父母、子女及配偶戶名一致的營(yíng)業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記證等有效批準(zhǔn)文件。第四種做法：要求被拆遷人出具《房屋所有權(quán)證》、《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》、《稅務(wù)登記證》，三證齊全且合法有效方可認(rèn)定為非住宅。

5.解決“住改非”問(wèn)題的進(jìn)一步探討對(duì)已改變用途的非住宅房屋在拆遷時(shí)要本著尊重事實(shí)的原則進(jìn)行有效處理。①高出的收益應(yīng)視為合法收益。“住改非”房屋的在向工商、稅務(wù)，特別是土地部門交納了有關(guān)稅費(fèi)后，其收益仍高于住宅，高出的收益應(yīng)視為合法收益。②應(yīng)按等價(jià)有償?shù)脑瓌t估價(jià)?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》要求按公平、公正、等價(jià)有償?shù)脑瓌t，以房屋市場(chǎng)價(jià)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)拆遷人首先通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格將被拆遷房屋購(gòu)買，然后進(jìn)行拆除。因此，估價(jià)對(duì)象的拆遷補(bǔ)償價(jià)格不能低于其在市場(chǎng)上能夠形成的價(jià)格，這本身并沒有損害拆遷人的利益，因?yàn)楸徊疬w人如何要求調(diào)換與被拆房屋有同樣區(qū)位，同樣臨街狀況的“住改非”房屋，拆遷人同樣要付出高于住宅的代價(jià)。③“住改非”可暫時(shí)視為合法?！白「姆恰爆F(xiàn)象說(shuō)明房屋的住宅性質(zhì)與其占用的土地性質(zhì)不相協(xié)調(diào)，如果要達(dá)到最高最佳使用，住宅房屋必將被拆除。但城市改造是逐步進(jìn)行的，在住宅房屋沒有被拆除之前，政府沒有對(duì)“住改非”進(jìn)行限制，那么就應(yīng)視為“住改非”暫時(shí)合法，而且政府收取土地收益的行為也說(shuō)明土地使用權(quán)性質(zhì)已由劃撥轉(zhuǎn)為沒有期限的租賃。應(yīng)嚴(yán)格“住改非”管理，“住改非”應(yīng)按照法律程序進(jìn)行相應(yīng)的用途變更。當(dāng)房屋的使用性質(zhì)由住宅變更為非住宅房屋或經(jīng)營(yíng)房屋，其房屋所有人應(yīng)主動(dòng)到規(guī)劃部門、土地部門、房屋管理部門辦理相應(yīng)變更手續(xù)。對(duì)房屋使用性質(zhì)已經(jīng)變更，且符合變更條件，但又沒有辦理變更登記的，規(guī)劃部門應(yīng)敦促補(bǔ)辦房屋使用性質(zhì)變更手續(xù)，并補(bǔ)交國(guó)家規(guī)定的有關(guān)稅費(fèi)。今后在拆遷中，對(duì)房屋使用性質(zhì)，原則上應(yīng)根據(jù)房屋產(chǎn)權(quán)證所登記的房屋使用性質(zhì)確定。

（二）違章建筑與臨時(shí)建筑問(wèn)題

1.按有無(wú)房屋證照作為界定違章建筑帶來(lái)的問(wèn)題。新的《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》也規(guī)定拆遷違章建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償。這對(duì)遏制違章建筑的生成和蔓延，保證城市規(guī)劃的實(shí)施具有積極意義。但是在實(shí)際操作中，拆遷人往往忽略對(duì)房屋的鑒定環(huán)節(jié)，直接以有無(wú)房屋證照作為界定違章建筑的依據(jù)，即對(duì)無(wú)證照房屋一律視為違章建筑，實(shí)施無(wú)償拆除。這種作法容易引發(fā)不良的社會(huì)后果：一是容易侵害無(wú)辜居民的利益。人為地將合法存在的無(wú)證照房屋列入違章建筑之列，造成上訪、訴訟案件增多，不利于社會(huì)穩(wěn)危。二是是容易使群眾對(duì)國(guó)家政策、法規(guī)產(chǎn)生錯(cuò)覺，誤以為無(wú)證照房屋就是違章建筑，有證照違章建筑是合法房屋，驅(qū)使違章建筑當(dāng)事人違規(guī)辦照，滋生腐敗行為，同時(shí)加大了開發(fā)項(xiàng)目拆遷成本，最終給房地產(chǎn)的持續(xù)健康發(fā)展帶來(lái)不利因素。

2.形成原因。導(dǎo)致按房屋證照界定違章建筑的原因有二，一是對(duì)違章建筑、無(wú)照房屋的模糊認(rèn)識(shí)，二是歷史原因造成舊城區(qū)房屋權(quán)屬狀況復(fù)雜。對(duì)違章建筑、無(wú)照房屋的模糊認(rèn)識(shí)。違章建筑是指違反城市規(guī)劃等法規(guī)或部門規(guī)章建造的房屋等建筑，《城市規(guī)劃法》頒布以后，違章建筑視同違法建筑。違章建筑的最大特征是它的存在或始建過(guò)程的違法、違規(guī)和違章。《城市規(guī)劃法》規(guī)定“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物、或者其它設(shè)施……”。所以，違章建筑不受國(guó)家法律保護(hù)，房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理部門不予登記確權(quán)。我國(guó)城市規(guī)劃法還規(guī)定：“影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處罰款。”也就是說(shuō)，違章建筑確權(quán)，須首先經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃主管部門處治，采取改正措施，改變其違法、違規(guī)性質(zhì)。對(duì)未經(jīng)處治的違章建筑，即便獲準(zhǔn)確權(quán)，取得房屋所有權(quán)證，其違法、違規(guī)性質(zhì)不變。而且，其違法、違規(guī)事實(shí)一經(jīng)查檔確認(rèn)，房屋證照自會(huì)被房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理部門依法撤消。無(wú)證照房屋包括未登記、確權(quán)和未被登記、確權(quán)的房屋，并不完全都是違章建筑。1987年以后，雖經(jīng)過(guò)多次房屋登記普查，但有些舊城區(qū)仍不可避免地存在因漏登或其它原因至今未確權(quán)但存在合法的房屋。如持有城管或規(guī)劃部門建房批件，建成后一直未申請(qǐng)登記確權(quán)的房屋：公有住房出售后，現(xiàn)產(chǎn)權(quán)人未按規(guī)定期限辦理初登記的房屋；城市實(shí)施規(guī)劃管理以前建造的有土地使用權(quán)證明，具備居住房屋標(biāo)準(zhǔn)，不影響城市交通、消防和鄰里關(guān)系的房屋；舊區(qū)歷史遺留的作為居住使用的街基房屋等。這些房屋與違章建筑有著質(zhì)的區(qū)別。盡管依照《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》的有關(guān)條款規(guī)定，這些房屋也存在違法、違規(guī)和違章行為，但這與房屋的合法存在并不矛盾。歷史原因造成舊城區(qū)房屋權(quán)屬狀況復(fù)雜。舊城區(qū)是歷史形成的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)能力還很薄弱，城市的規(guī)劃、實(shí)施基本處于低層次的停滯狀態(tài)。另一方面，人口數(shù)量在不斷增加，住房需求基本靠居民自行解決。歷史原因造成舊城區(qū)房屋權(quán)屬狀況復(fù)雜。舊城區(qū)是歷史形成的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)能力還很薄弱，城市的規(guī)劃、實(shí)施基本處于低層次的停滯狀態(tài)。另一方面，人口數(shù)量在不斷增加，住房需求基本靠居民自行解決。部分城市，尤其是舊城區(qū)，由于居住條件緊張，往往在自家院落搭建房屋，解決異性大子女住房及兒女婚嫁問(wèn)題。改革開放以后，我國(guó)舊區(qū)改造速度逐年加快，舊區(qū)的一些問(wèn)題也突出出來(lái)，如違章建筑的控制問(wèn)題、無(wú)照房屋的鑒定和確權(quán)問(wèn)題等。如在南京市河西等淹水片區(qū)，存在著成片的無(wú)房戶或下放回寧戶自行搭建的房屋，但因規(guī)劃不許可無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)證。這些房屋沒有經(jīng)過(guò)規(guī)劃部分批準(zhǔn)，沒有合法手續(xù)，拆遷時(shí)作為違章建筑予以拆除，但拆除后居民的居住問(wèn)題無(wú)法得到有效解決，拆遷矛盾和糾紛非常普遍。

3.地方在解決拆遷違法建筑和超過(guò)規(guī)定期限的臨時(shí)建筑時(shí)的部分做法第一種做法：①根據(jù)規(guī)定，拆除違法建筑和超過(guò)規(guī)定期限的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償。如黃巖江北濱江三村的拆遷戶，一般違章面積都較大，建成后每平方米已經(jīng)罰款80－100元/平方米，并在產(chǎn)權(quán)證上注明違章面積，在需要拆除時(shí)不作補(bǔ)償。但在實(shí)際處置違法建筑時(shí)，給予不高于240元/平方米的材料費(fèi)補(bǔ)償。②1972年以前建造的房屋，因歷史原因建房手續(xù)不全的，經(jīng)有關(guān)部門鑒定后計(jì)入補(bǔ)償安置面積。③違法建筑大戶，安置面積不足一大套的（85平方米，實(shí)際110－12平方米），最多給予一大套安置指標(biāo)，安置面積超過(guò)一大套的，違法面積不計(jì)入安置面積。第二種做法：①80年代以前的違章建筑，在城市房屋拆遷時(shí)予以認(rèn)定，可加以補(bǔ)償；另外，對(duì)違章建筑的罰款處理不代表規(guī)劃部門承認(rèn)其合法性，必須在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)后才能成為合法建筑，已罰款但未補(bǔ)辦手續(xù)的在拆遷時(shí)仍按違章建筑處理。②2年內(nèi)的臨時(shí)建筑在拆遷時(shí)承認(rèn)，2年之后的不補(bǔ)償。第三種做法：有證的按證（包括宅基地證）、無(wú)證的按批文、無(wú)證無(wú)批文的按有權(quán)批準(zhǔn)部門的證明或按原允許建造面積的有關(guān)文件執(zhí)行（如農(nóng)村建房，蘇州原有規(guī)定每人土地面積20平方米）。如以上全無(wú)，則按違建處理。第四種做法：對(duì)同時(shí)符合下列情形的無(wú)證照房屋允許參照有證房屋給予適當(dāng)補(bǔ)償：①被拆遷居民在所在城市范圍內(nèi)既無(wú)他處住房又無(wú)有證照住房，在無(wú)證照住房?jī)?nèi)實(shí)際居住，且具有同址常住戶口；②無(wú)證照房屋是指未經(jīng)產(chǎn)權(quán)部門登記，或未經(jīng)規(guī)劃部門辦理建房許可手續(xù)，實(shí)際使用5年以上（或90年規(guī)劃法實(shí)施前建成），室內(nèi)凈高不低于2.2米,四面有墻，墻體有基礎(chǔ)，有正式門窗，有正規(guī)屋頂基本符合建筑規(guī)范的房屋。河南省信陽(yáng)市：本著“實(shí)事求是、慎重對(duì)待、區(qū)別情況、合理補(bǔ)償”的原則，由被拆遷人出具情況說(shuō)明，當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)簽署意見，在沒有產(chǎn)權(quán)糾紛的情況下，根據(jù)被拆遷房屋的具體情況予以補(bǔ)償。一是對(duì)有《建筑許可證》而沒有《房屋許可證》的，補(bǔ)辦《房屋所有權(quán)證》稅費(fèi)后按合法建筑賠償；二是對(duì)有規(guī)劃部門處罰通知的新建、改建、擴(kuò)建房屋，按合法建筑適當(dāng)賠償。

對(duì)拆遷范圍內(nèi)未辦理建房批準(zhǔn)手續(xù)的自建房屋，凡符合規(guī)定的，督促相關(guān)部門補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)，并給予合理的拆遷補(bǔ)償。上海市到12月中旬，已經(jīng)有51％、176戶拆遷矛盾得到化解。

4.實(shí)事求是的解決因歷史原因造成的違章建筑和臨時(shí)建筑拆遷問(wèn)題城市房屋拆遷工作中規(guī)劃部門的作用應(yīng)前置。規(guī)劃部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)違章建筑的清理工作，督促使用者自行拆除；對(duì)嚴(yán)重影響城市面貌或損害房屋使用安全又拒不拆除的實(shí)施強(qiáng)制拆除；對(duì)確有住房困難、情有可原的，雖不拆除但應(yīng)加以處罰，并向使用者明確違章建筑不受法律保護(hù)，消除部分群眾“教了罰款便等于承認(rèn)其合法性”的誤解；對(duì)符合補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)的，及早促使其補(bǔ)辦手續(xù)。如何在拆遷中做到準(zhǔn)確界定違章建筑而又不侵害無(wú)辜居民的權(quán)益，關(guān)鍵是在拆遷程序中增加房屋鑒定環(huán)節(jié)。對(duì)有爭(zhēng)議的房屋通過(guò)委托技術(shù)鑒定，確認(rèn)其房屋的存在是否合法與違規(guī)。其次是提高房屋鑒定的準(zhǔn)確程度。通過(guò)完善房屋鑒定的方法、手段，保證鑒定結(jié)果的準(zhǔn)確性。對(duì)規(guī)劃、土地、產(chǎn)權(quán)等手續(xù)不全的房屋實(shí)施拆遷時(shí)，應(yīng)采取謹(jǐn)慎和實(shí)事求是的態(tài)度進(jìn)行處理。針對(duì)被拆遷居民居住在歷史形成的無(wú)證照房屋中的特定情況，從尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、實(shí)事求是的原則出發(fā)，從實(shí)施社會(huì)幫助，本著有利于解決特殊群體住房問(wèn)題的角度考慮，對(duì)由拆遷人與被拆遷人通過(guò)民事協(xié)商達(dá)成一致的行為給予認(rèn)定。在實(shí)踐工作中，對(duì)違章建筑的拆除可本著解決群眾實(shí)際困難的原則采取如下變通措施：將違章建筑作房屋附屬物評(píng)估，給予一定的建筑造價(jià)補(bǔ)償，如材料費(fèi)。

（三）農(nóng)村集體土地征用與房屋拆遷問(wèn)題

1.集體土地房屋拆遷尚缺乏法定依據(jù)

《土地管理法》第四十三條明確將土地的使用情況分為國(guó)有和集體兩類：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”

《國(guó)有土地上城市房屋征收補(bǔ)償條例》也未將集體土地上的房屋拆列入適用范圍。另一方面，《土地管理法》對(duì)未征地的集體土地房屋拆遷問(wèn)題也未涉及。因此，在集體土地上進(jìn)行房屋拆遷時(shí)，就出現(xiàn)了無(wú)法可依的現(xiàn)象。由于集體土地上房屋拆遷沒有法律明確進(jìn)行規(guī)范，一旦發(fā)生糾紛，無(wú)法通過(guò)法律手段或行政手段加以調(diào)整。如拆遷任何一方為此提起訴訟，法院認(rèn)為應(yīng)由房屋拆遷行政主管部門處理而不予受理，而拆遷行政主管部門受理裁決又無(wú)法可依，拆遷雙方的矛盾難以解決。

2.城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地房屋拆遷依據(jù)法律不同，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異大，由此引發(fā)的糾紛日益突出就是“兩種性質(zhì)（集體土地、國(guó)有土地），兩個(gè)政策（征用、拆遷），兩個(gè)部門（土地部門、建設(shè)部門），兩個(gè)許可證（征用、拆遷）”的問(wèn)題。由于《土地管理法》及《拆遷管理?xiàng)l例》調(diào)整的對(duì)象范圍不同，使城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)不同性質(zhì)土地上的房屋拆遷補(bǔ)償適用于不同的政策。現(xiàn)行的《拆遷管理?xiàng)l例》僅適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地，對(duì)于集體土地上房屋拆遷尚無(wú)明確的法律規(guī)定，目前集體土地房屋拆遷一直依據(jù)的是土地征用條例。這就造成了同一項(xiàng)目或相近地塊，由于土地級(jí)差和級(jí)別交叉，國(guó)有土地與集體土地的性質(zhì)不同，房屋有無(wú)證照等原因，適用于不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和拆遷政策，群眾所獲補(bǔ)償存在明顯差異，有的地方能相差數(shù)倍，主要表現(xiàn)為集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)格明顯低于其實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值。以南京市相對(duì)區(qū)位較好的五級(jí)地上的房屋拆遷為例，區(qū)位補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為200元/平方米；如屬國(guó)有土地，其區(qū)位補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為1200元/平方米。部分地區(qū)還存在集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地多年后，房屋拆遷仍執(zhí)行集體土地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，被拆遷人抵觸情緒明顯。如東部地區(qū)某市國(guó)土局規(guī)定，原集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有后，仍按照征用農(nóng)村集體土地的辦法補(bǔ)償。一些集體土地已轉(zhuǎn)為國(guó)有約10余年，房屋拆遷時(shí)卻按集體土地上房屋進(jìn)行補(bǔ)償，群眾無(wú)法理解與接受，強(qiáng)烈要求執(zhí)行國(guó)有土地房屋拆遷補(bǔ)償政策。3.農(nóng)村集體土地房屋拆遷與城市房屋拆遷相比的特殊問(wèn)題

集體土地房屋拆遷在安置補(bǔ)償時(shí)的特殊要求。由于集體土地上絕大多數(shù)是農(nóng)民，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民與城區(qū)居民在傳統(tǒng)習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、住房條件、生活方式等方面存在差異，如安置房源與生產(chǎn)基地的距離、房屋布局設(shè)計(jì)等，與城區(qū)居民相比有著特殊要求。因而在拆遷時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)充分考慮這些因素，在安置補(bǔ)償方面體現(xiàn)農(nóng)戶的特殊要求。在目前集體土地房屋拆遷中，由于忽視這些實(shí)際情況，如安置房源為多層，不符農(nóng)戶生活要求，房源遠(yuǎn)離生產(chǎn)基地等，致使拆遷雙方矛盾較大，甚至拆遷工作受阻。集體土地房屋的產(chǎn)權(quán)人和產(chǎn)權(quán)面積較難認(rèn)定。在國(guó)有土地上拆遷房屋，被拆遷人一般房地產(chǎn)權(quán)證齊全，確認(rèn)房屋所有權(quán)人及房屋面積相對(duì)容易。由于歷史的原因，集體土地上房屋絕大部分未登記發(fā)證，在房屋總登記時(shí)，農(nóng)村住房未列入登記發(fā)證范圍，兩證合一后，農(nóng)村的房地產(chǎn)權(quán)證登記也未開展，因此絕大多數(shù)農(nóng)民無(wú)房地產(chǎn)權(quán)證或未登記辦證。面對(duì)這種現(xiàn)狀，拆遷時(shí)如何依法認(rèn)定房屋所有人、房屋面積，也是拆遷中的突出問(wèn)題。一旦有糾紛，由于產(chǎn)權(quán)人不明確，面積不確定，就很難處理。主要表現(xiàn)在，有的只有農(nóng)村宅基地土地使用證，有的只有土地使用征而無(wú)建房執(zhí)照，有的建房執(zhí)照面積與房屋評(píng)估面積不一致等。4.目前集體土地房屋拆遷的幾種做法第一種做法：在一個(gè)城市，無(wú)論對(duì)國(guó)有土地上的房屋拆遷，還是對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地房屋拆遷，都由市、縣人民政府確定的房屋拆遷管理部門實(shí)施統(tǒng)一管理執(zhí)法，在拆遷許可證辦證時(shí)，以政府紀(jì)要或政府關(guān)于拆遷人的建設(shè)用地批復(fù)做為土地使用的批準(zhǔn)文件辦理拆遷許可證。遇到集體土地的房屋拆遷在拆遷結(jié)束后由拆遷人給予集體土地所有者(農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì))一定的貨幣補(bǔ)償(也有的地方?jīng)]有補(bǔ)償)，土地管理部門將集體土地所有權(quán)僅在手續(xù)上變?yōu)閲?guó)有土地，并同時(shí)將國(guó)有土地使用權(quán)劃撥給拆遷人使用。這一種做法是1998年《土地管理法》生效前和《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》頒布前的一種通行作法，許多地方仍在延用。這是一種經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐在許多地方被普遍接受的作法，這種方法可以使同一拆遷區(qū)域?qū)Ρ徊疬w人的拆遷是一個(gè)規(guī)定、一種標(biāo)準(zhǔn)，盡可能多的考慮集體土地上的房屋被拆遷人的心理感受。能夠較為順利的完成對(duì)此類房屋的拆遷。在實(shí)際工作中效果是明顯的，但這種做法也存在不足：未將集體土地征為國(guó)有先辦理拆遷手續(xù)的做法不符合現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)。雖然拆遷人已擁有項(xiàng)目建設(shè)用地的批

復(fù)或政府會(huì)議紀(jì)要，但它并不能等于國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件，若據(jù)此就將集體土地的房屋拆遷納人城市拆遷條例的使用范圍辦理拆遷許可證，那必然出現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題：由于土地征用程序未完全履行，集體土地的性質(zhì)尚未變更，根據(jù)《拆遷條例》第二條規(guī)定，集體土地的房屋拆遷不適用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。城市拆遷管理部門所簽發(fā)的拆遷許可證沒有法律效力，遇有爭(zhēng)議或訴訟，政府就屬于違規(guī)。新《土地管理法》對(duì)征用土地的含義與原《土地管理法》征用土地的含義有所不同，原《土地管理法》征地的含義包括征用農(nóng)民集體所有的土地和將國(guó)有土地使用權(quán)撥給建設(shè)單位使用兩層意思。新《土地管理法》認(rèn)為國(guó)有土地使用權(quán)劃撥是不屬于征用土地范疇的另一種行為，征用土地是國(guó)家為了社會(huì)公益利益的需要，將集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的強(qiáng)制手段，征地是一種政府行為，是政府的專有權(quán)力，其他任何單位和個(gè)人都沒有征地權(quán)。由拆遷人辦理征用土地與新的《土地管理法》相抵觸。第二種做法：遇到城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地的拆遷由市、縣人民政府土地行政主管部門(即國(guó)土局)組織實(shí)施完征用土地，將集體土地國(guó)有化后，再按國(guó)有土地的房屋以拆遷條例標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償安置。這種做法是根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條的釋義的內(nèi)容“需在集體土地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)先行征用土地，將集體土地國(guó)有化，然后再進(jìn)行房屋拆遷?！笔且环N先征地后拆遷，在征用土地過(guò)程中土地補(bǔ)償安置費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償分離的形式，即征用土地過(guò)程撇開地上附著物(即房屋)通過(guò)