農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的物權(quán)法底

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的物權(quán)法底

中共中央、國(guó)務(wù)院提出的《關(guān)于充分利用農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）的一般要求之一是“堅(jiān)持法律政策的基礎(chǔ)”，其中“法律基礎(chǔ)”最重要的是“法律依據(jù)”。《物權(quán)法》是我國(guó)法律體系中有關(guān)公私產(chǎn)權(quán)的“基本法律”,其“底線意義”毋庸置疑。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中,不論是基本范疇的厘定還是具體制度的設(shè)計(jì),都應(yīng)以《物權(quán)法》為底本和局囿。鑒此,就很有必要對(duì)近幾年來(lái)相關(guān)政策文件中的一些表述做一檢視,以便在正本清源的基礎(chǔ)上保證政策向法律對(duì)接的有效性,從而減小改革成果向法律轉(zhuǎn)化的阻力。一、產(chǎn)權(quán)與債權(quán)的含義嚴(yán)格說(shuō)來(lái),在我國(guó)法上,“產(chǎn)權(quán)”是一個(gè)不太正式的法律用語(yǔ)。既然相關(guān)的政策文件使用了“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)”一語(yǔ),那就有必要在法律層面上厘清“產(chǎn)權(quán)”的法律含義。唯其如此,才能確定“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)”的具體所指和權(quán)利范圍。“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”和“工業(yè)產(chǎn)權(quán)”已經(jīng)成為專有術(shù)語(yǔ),這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)中的“產(chǎn)權(quán)”組分不具有獨(dú)立意義,在此不予討論。而統(tǒng)觀我國(guó)大量的政策法律文件,“產(chǎn)權(quán)”一語(yǔ)主要使用于“房屋產(chǎn)權(quán)”在我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界,就何為“產(chǎn)權(quán)”,迄無(wú)定見(jiàn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)即財(cái)產(chǎn)的所有權(quán),一般指不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)。我國(guó)某些規(guī)范性文件對(duì)產(chǎn)權(quán)也做了定義式規(guī)定,但其定義的內(nèi)涵與外延并不一致。如根據(jù)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局《國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》(國(guó)資法規(guī)發(fā)[1993]68號(hào)發(fā)布)第2條第2款的規(guī)定,產(chǎn)權(quán)“系指財(cái)產(chǎn)所有權(quán)以及與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)”,但其同時(shí)明確做了排除性規(guī)定,即產(chǎn)權(quán)“不包括債權(quán)”。再如,國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》(2003年第3號(hào)令發(fā)布,已失效)第2條第3款規(guī)定:“本辦法所稱企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán),是指國(guó)家對(duì)企業(yè)以各種形式投入形成的權(quán)益、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)各種投資所形成的應(yīng)享有的權(quán)益,以及依法認(rèn)定為國(guó)家所有的其他權(quán)益?！币涝撘?guī)定,債權(quán)顯然又屬于產(chǎn)權(quán)。中文的“產(chǎn)權(quán)”與“財(cái)產(chǎn)權(quán)”都譯自英文“propertyrights”,在此意義上,筆者認(rèn)為,“產(chǎn)權(quán)”乃“財(cái)產(chǎn)權(quán)”之簡(jiǎn)稱,只不過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)界習(xí)用“產(chǎn)權(quán)”譯法,法學(xué)界習(xí)用“財(cái)產(chǎn)權(quán)”譯法而已,二者本質(zhì)上并無(wú)區(qū)別。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)(產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué))上使用的“產(chǎn)權(quán)”一詞本就移用于英美法上的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”一詞,因而對(duì)“產(chǎn)權(quán)”的界定,筆者贊同“產(chǎn)權(quán)”即英美法上之“財(cái)產(chǎn)權(quán)”的觀點(diǎn)。《意見(jiàn)》明確指出:“農(nóng)村集體資產(chǎn)包括農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn),用于經(jīng)營(yíng)的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額、無(wú)形資產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),用于公共服務(wù)的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。這三類資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主要財(cái)產(chǎn),是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)?！睋?jù)此表述,“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)”就是指“農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)”,包括資源性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)三類。我國(guó)《物權(quán)法》第58條對(duì)這三類資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的“所有權(quán)”做了如下規(guī)定:“集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)包括:《物權(quán)法》第5條規(guī)定:“物權(quán)的種類和內(nèi)容,由法律規(guī)定?！边@是我國(guó)法對(duì)“物權(quán)法定原則”的明確規(guī)定。據(jù)此,筆者認(rèn)為,在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中,凡是涉及農(nóng)村集體物權(quán)的,就應(yīng)當(dāng)遵循物權(quán)法上有關(guān)物權(quán)種類和內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定,在《物權(quán)法》和作為《物權(quán)法》之特別法沒(méi)有明文規(guī)定的情況下,若溢出法定的物權(quán)種類和物權(quán)的法定內(nèi)容進(jìn)行改革的制度設(shè)計(jì),改革的正當(dāng)性就有疑問(wèn)了。二、集體經(jīng)濟(jì)組織的主體屬性《物權(quán)法》第59條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),屬于本集體成員集體所有。下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定:……”第60條規(guī)定:“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等,依照下列規(guī)定行使所有權(quán):(一)屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán);“集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”是我國(guó)物權(quán)法構(gòu)造的兩類不同主體,其主體屬性至少具有以下五個(gè)方面的差別:其一,“集體”是一個(gè)具有意識(shí)形態(tài)屬性的概念,在堅(jiān)持“集體所有制”不動(dòng)搖的前提下,其具有不可替代性。國(guó)家所有與集體所有是我國(guó)公有制的兩駕馬車?！稇椃ā返?條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制,即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?！奔热弧肮兄啤笔巧鐣?huì)主義制度在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的最高意識(shí)形態(tài),那么我們就必須堅(jiān)持國(guó)家所有和集體所有不動(dòng)搖。因而在所有制意義上,“集體”是一個(gè)與“國(guó)家”(“全民”)其二,“集體經(jīng)濟(jì)組織”是集體所有制實(shí)現(xiàn)的主體形式,集體經(jīng)濟(jì)組織具有法人資格,是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的之一,就是要探索農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式,而“集體經(jīng)濟(jì)組織”就是集體所有制有效實(shí)現(xiàn)的主體形式。《憲法》第17條規(guī)定:“集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下,有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)?！惫始w經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民集體從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要主體形式,是我國(guó)廣大農(nóng)村市場(chǎng)的重要經(jīng)濟(jì)主體。《民法總則》第99條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。”故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體屬性是“法人”,具有獨(dú)立的民事主體地位,相對(duì)于抽象的“集體”而言,其擁有具象意義上的法律人格。其三,“集體”是農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的歸屬主體,“集體經(jīng)濟(jì)組織”只是農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的行權(quán)主體。這一判斷是具有充分的物權(quán)法依據(jù)的。根據(jù)《物權(quán)法》第59條規(guī)定,農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)主體是“本集體成員集體”,亦即“集體”為所有權(quán)主體。而根據(jù)《物權(quán)法》第60條規(guī)定,“集體經(jīng)濟(jì)組織”只是集體資產(chǎn)所有權(quán)的代行主體(“代表集體行使所有權(quán)”)。這就如同《物權(quán)法》第45條之規(guī)定,法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn),屬于國(guó)家所有即全民所有,由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。據(jù)此規(guī)定,“國(guó)家”是國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)主體,“國(guó)務(wù)院”只是國(guó)有財(cái)產(chǎn)的代行主體,而不能表述為國(guó)務(wù)院是國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)主體。同其道理,上文提及的相關(guān)政策文件表述為“將集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織”,就有違《物權(quán)法》的規(guī)定,其混淆了“集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”的不同法律屬性,實(shí)屬已經(jīng)突破了“物權(quán)法底線”。其四,“集體”具有人合屬性,“集體經(jīng)濟(jì)組織”具有資合屬性,有“集體成員”而無(wú)“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”。《憲法》表述集體所有制的用語(yǔ)是“勞動(dòng)群眾集體所有制”(《憲法》第6、8條等),這就意味著,所謂的“集體所有”是指“勞動(dòng)群眾集體所有”,《物權(quán)法》第59條將其表述為“集體成員集體所有”,從而在具體化憲法規(guī)定的意義上落實(shí)了“勞動(dòng)群眾”為“集體成員”。由此決定了,在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中談成員資格或者成員權(quán)的界定時(shí),其所指應(yīng)是“集體成員”而非“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”。如此認(rèn)識(shí)不僅具有上述的《憲法》和《物權(quán)法》依據(jù),而且也符合“集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”各自的主體屬性。歷史地看,我國(guó)現(xiàn)存農(nóng)村集體的形成,正是由具有地緣關(guān)系的“村民”攜帶各自的私有財(cái)產(chǎn)(包括私有土地等資產(chǎn))加入互助合作組織等而逐步衍生發(fā)展而來(lái)的,“人”(“成員”)在“集體”的形成中起到了根本作用。所以,“集體”具有人合屬性,是一個(gè)“集體成員”的集合體。而“集體經(jīng)濟(jì)組織”則與之迥然有別,“集體經(jīng)濟(jì)組織”作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)主體,其首要屬性在于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的聚集,而不在于人的集合,因而集體經(jīng)濟(jì)組織具有比較純粹的資合屬性。正如我們?cè)谡務(wù)撟鳛樯淌轮黧w的“公司”時(shí),只會(huì)談?wù)撈洹肮矩?cái)產(chǎn)”,而不會(huì)論及其“公司成員”一樣,所以也不存在“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的說(shuō)法。其五,“集體”是“集體經(jīng)濟(jì)組織”的創(chuàng)生主體,“集體經(jīng)濟(jì)組織”是“集體”依法設(shè)立的集體資產(chǎn)經(jīng)管主體。《意見(jiàn)》指出:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體,是特殊的經(jīng)濟(jì)組織,可以稱為經(jīng)濟(jì)合作社,也可以稱為股份經(jīng)濟(jì)合作社。”據(jù)此表述,數(shù)十年來(lái)爭(zhēng)論不休的一個(gè)問(wèn)題或許可以塵埃落定了,即令人捉摸不定的、披著神秘面紗的“集體經(jīng)濟(jì)組織”終于露出了廬山真面目,它就是被稱為“經(jīng)濟(jì)合作社”或者“股份經(jīng)濟(jì)合作社”的經(jīng)濟(jì)組織。綜上所述,在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中,就“集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”二者間關(guān)系應(yīng)堅(jiān)持的“物權(quán)法底線”就是:“集體”不能由“集體經(jīng)濟(jì)組織”取代,集體資產(chǎn)的所有權(quán)主體是“集體”而不是“集體經(jīng)濟(jì)組織”,勞動(dòng)群眾的“成員”資格是指“集體成員”而非“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”三、同時(shí)規(guī)定了“集體經(jīng)濟(jì)組織”的性質(zhì),但是,在其規(guī)定分《意見(jiàn)》中有如下兩段表述:“有集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的村(組),特別是城中村、城郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村等,應(yīng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,并在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和村民委員會(huì)的支持下,按照法律法規(guī)行使集體資產(chǎn)所有權(quán)?！薄霸诨鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)下,探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的職能關(guān)系,有效承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)和村民自治事務(wù)。有需要且條件許可的地方,可以實(shí)行村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離”。在未普遍建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織的施政背景下,集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)和村民自治事務(wù),基本上由村民委員會(huì)一力承擔(dān),集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的職能關(guān)系問(wèn)題也不凸出。但伴隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深入,當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織普遍建立健全時(shí),這一問(wèn)題就凸顯出來(lái)了,上述政策文件已經(jīng)未雨綢繆地提出了這一問(wèn)題,業(yè)已為二者的職能關(guān)系改革指出了制度構(gòu)建的方向?！段餀?quán)法》共有三處提到“村民委員會(huì)”:一是第60條第1項(xiàng),規(guī)定了村民委員會(huì)可以代表集體行使集體資產(chǎn)所有權(quán);二是第62條,規(guī)定了村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依法依約公布集體財(cái)產(chǎn)的狀況;三是第63條,規(guī)定了集體成員對(duì)于村民委員會(huì)的侵權(quán)決定可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷?！段餀?quán)法》共有六處提到“集體經(jīng)濟(jì)組織”,其中的三處與上述提到“村民委員會(huì)”的規(guī)定相一致,另有兩處規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織代行村民小組集體資產(chǎn)所有權(quán)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體資產(chǎn)所有權(quán)(第60條第2、3項(xiàng)),還有一處是第124條第1款重復(fù)規(guī)定了《憲法》第8條第1款第1句規(guī)定,即“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。除最后一處規(guī)定(第124條1款)外,其他五處涉及的都是村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的代行問(wèn)題,并且二者對(duì)于相應(yīng)的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)都有代行的權(quán)利(是選擇性的“或者”關(guān)系)。由這些規(guī)定并不能看出它們?cè)诼毮苌系膮^(qū)分關(guān)系,二者之間似乎是一種互換性存在。當(dāng)然,作此理解顯然是不正確的。因?yàn)椤睹穹倓t》已經(jīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人和基層群眾性自治組織法人(村民委員會(huì)法人和居民委員會(huì)法人)分別作了平行規(guī)定,二者同為特別法人,這就意味著二者是分別獨(dú)立的法律主體,不能混同和互替。那么,在村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系問(wèn)題上,物權(quán)法的底線是什么呢?筆者認(rèn)為,這一底線雖然比較隱晦,但也并非不能劃定。其底線就是,對(duì)于已經(jīng)建立了集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體,應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織代行集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán);對(duì)于尚未建立起集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體(包括村集體和村民小組集體),可以由村民委員會(huì)(村民小組)代行集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。在此意義上,村民委員會(huì)對(duì)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的代行權(quán)具有“補(bǔ)位”性質(zhì)。之所以做此理解,是有憲法依據(jù)的?！稇椃ā返?條第1款第1句規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制?！边@就意味著,在憲法的原初設(shè)計(jì)上,我國(guó)農(nóng)村的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng),是交給了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”來(lái)實(shí)施的;所謂的“經(jīng)營(yíng)體制”,既不是“集體”的經(jīng)營(yíng)體制,也不是“村民委員會(huì)”的經(jīng)營(yíng)體制,而是指“集體經(jīng)濟(jì)組織”的經(jīng)營(yíng)體制。所以,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能是經(jīng)濟(jì)性的,即“經(jīng)營(yíng)職能”。《憲法》第111條規(guī)定:“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！庇纱艘?guī)定可見(jiàn),村民委員會(huì)的職能是自治性的,相較于“經(jīng)營(yíng)職能”而言,其職能就是非經(jīng)濟(jì)性的和非經(jīng)營(yíng)性的。那么,村民委員會(huì)的具體職能包括哪些呢?這從《憲法》第111條第2款的規(guī)定即可略見(jiàn)端晲:“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì),辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安,并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議?！庇纱艘?guī)定不難看出,村民委員會(huì)的職能包括從事公共事務(wù)、公益事業(yè)、調(diào)解糾紛、維護(hù)治安、反映民情民意等,此類職能可籠統(tǒng)地稱為“公共職能”。綜上,我國(guó)憲法對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)已經(jīng)分別做出了不同的職能定位,即二者各有分工,集體經(jīng)濟(jì)組織主要承擔(dān)的是對(duì)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的“經(jīng)營(yíng)職能”,村民委員會(huì)主要承擔(dān)的是對(duì)集體非經(jīng)營(yíng)性事務(wù)的“公共職能”。因此,《物權(quán)法》的制度設(shè)計(jì),實(shí)際上很好地承襲了憲法的規(guī)范意旨和思想,僅規(guī)定了村民委員會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)營(yíng)職能上的補(bǔ)位功能。由現(xiàn)階段的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革政策來(lái)看,其指出的改革方向也是要通過(guò)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,使集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)在職能上各自回歸正位,有效實(shí)現(xiàn)二者的職能分離,從而貫徹實(shí)現(xiàn)憲法的原初制度設(shè)計(jì)。在此意義上,現(xiàn)行的改革政策,不僅堅(jiān)持了物權(quán)法底線,而且還堅(jiān)持了憲法底線。中央政策已經(jīng)提出:“有需要且條件許可的地方,可以實(shí)行村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離?！边@就指明了改革方向,即實(shí)現(xiàn)“集體經(jīng)濟(jì)組織”的獨(dú)立實(shí)體化,實(shí)現(xiàn)“集體經(jīng)濟(jì)組織”與“村民委員會(huì)”的職能分離,從而在壯大集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村的良性自組織(自治)。政策表述中“有需要且條件許可的地方”的表述,只是體現(xiàn)了中央“穩(wěn)步推進(jìn)”的態(tài)度,不搞冒進(jìn)和一刀切,但從改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)看,在廣大農(nóng)村普遍實(shí)現(xiàn)二者的職能分離已是大勢(shì)所趨。從推進(jìn)改革工作的角度講,二者職能的成功分離,關(guān)鍵在于村民委員會(huì)向集體經(jīng)濟(jì)組織的“還權(quán)”與“讓權(quán)”。對(duì)于已經(jīng)建立起集體經(jīng)濟(jì)組織的村集體,即便集體經(jīng)濟(jì)組織尚未健全,村民委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)向其“還權(quán)”,主動(dòng)退出集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)管理領(lǐng)域,回歸自身從事公共事務(wù)、公益事業(yè)的“公共職能”地位;對(duì)于新建立起集體經(jīng)濟(jì)組織的村集體,村民委員會(huì)則應(yīng)主動(dòng)“讓權(quán)”,把原由其代行的集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理職能讓給集體經(jīng)濟(jì)組織行使?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第8條第1款規(guī)定:“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)……”這一規(guī)定明確了村民委員會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的“尊重支持”職責(zé),也明確了集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)于村民委員會(huì)的“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)”,其應(yīng)成為今后農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要法律依據(jù)。當(dāng)然,不論是集體經(jīng)濟(jì)組織還是村民委員會(huì),從組織法的角度講,二者都是村民會(huì)議(村民代表會(huì)議)的從屬性組織體,都要服從與執(zhí)行村民會(huì)議(村民代表會(huì)議)的決定和安排。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的架構(gòu),村民會(huì)議是“集體成員”議事的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)四、“資權(quán)能”在企業(yè)股份中的同質(zhì)性2013年十八屆三中全會(huì)中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利,積極發(fā)展農(nóng)民股份合作,賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”的要求,為貫徹落實(shí)該要求,2014年相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》,2016年《意見(jiàn)》又提出了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革須遵循的“完善農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能”的基本原則。根據(jù)相關(guān)政策文件規(guī)定,在當(dāng)前的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中,要著力推進(jìn)的是“經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革”,因此下文所述,非特別指出,都以集體資產(chǎn)中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的“股份權(quán)能”為準(zhǔn),不及于資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)?！肮煞輽?quán)能”是一個(gè)政策新詞,在法律上有“股權(quán)”概念卻無(wú)“股份權(quán)能”概念。“權(quán)能”是大陸法系民法特有的一個(gè)概念,其最初所指的是“所有權(quán)權(quán)能”,后擴(kuò)及于一切民事權(quán)利,即一切權(quán)利都有權(quán)能問(wèn)題。丹麥法哲學(xué)家阿爾夫·羅斯認(rèn)為,權(quán)能乃是一種在法律上得到證立的,通過(guò)并依據(jù)對(duì)相關(guān)效果的宣示,從而創(chuàng)制法律規(guī)范(或者法律效果)的能力;就此而言,權(quán)能在本性上具有可能性、規(guī)范性、處分性、表示性。但在法律上,“股份權(quán)能”并不是一個(gè)規(guī)范用語(yǔ),其準(zhǔn)確含義應(yīng)是指集體產(chǎn)權(quán)對(duì)“股份合作制集體經(jīng)濟(jì)組織”的“出資權(quán)能”?！俺鲑Y權(quán)能”屬于“處分權(quán)能”的范疇,而處分權(quán)能又是財(cái)產(chǎn)權(quán)的最核心權(quán)能,無(wú)處分權(quán)能的財(cái)產(chǎn)權(quán)只是一種殘破的財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國(guó)法已經(jīng)將“財(cái)產(chǎn)權(quán)平等”確立為一項(xiàng)基本原則在股份合作制改革的背景下,我國(guó)集體所有權(quán)(集體資產(chǎn)所有權(quán))的“股份權(quán)能”,與物權(quán)法規(guī)定的國(guó)家所有權(quán)和私人所有權(quán)之“所有權(quán)權(quán)能”中的“股份權(quán)能”(“出資權(quán)能”)是同質(zhì)的嗎?換種提問(wèn)方式就是,集體經(jīng)濟(jì)組織的“股份”(“股權(quán)”)與一般的工商企業(yè)的“股份”(“股權(quán)”)是同質(zhì)的嗎?對(duì)此的回答都應(yīng)當(dāng)是否定的。由現(xiàn)行政策文件的表述來(lái)看,相對(duì)于一般工商企業(yè)的股份而言,集體經(jīng)濟(jì)組織股份至少具有以下七大特性:其一,集體經(jīng)濟(jì)組織股份取得的身份性。集體經(jīng)濟(jì)組織股份是由集體資產(chǎn)量化分割而形成的,“股民”(集體成員)對(duì)股份的取得并非基于出資行為,而是基于成員身份。有成員資格的,就可以成為股東;無(wú)成員資格的,就不能成為股東。正因如此,在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中,集體成員身份的確認(rèn)成為一個(gè)至為關(guān)鍵的問(wèn)題。而一般工商企業(yè)的股份,是由投資人的出資轉(zhuǎn)化而來(lái)的,股東資格并不具有身份性。股份取得的身份性,也正是集體經(jīng)濟(jì)組織人合性的體現(xiàn);而一般工商企業(yè)股份的非身份限定性,也正是其資合性的體現(xiàn)。其二,集體經(jīng)濟(jì)組織股份份額的均等性?！胺蓊~的均等性”是指股份量化的“平均化”,即按集體成員的類型和人頭數(shù)進(jìn)行平均配置,如某類集體成員每人1股、某類集體成員每人0.5股等。均等性來(lái)自集體成員的平權(quán)性,包括兩個(gè)方面:一是股份數(shù)量的等量化;二是股份權(quán)益的同等性。而一般工商企業(yè)的股份,數(shù)量的等量化和權(quán)益的同等性并非必須和必要,所以有大股東與小股東、優(yōu)先股與劣后股等分類,這是一般工商企業(yè)股份制的常態(tài)。其三,集體經(jīng)濟(jì)組織股份分割的一次性?！兑庖?jiàn)》明確提出:“股權(quán)管理提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整的方式?！岢r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后的新增人口,通過(guò)分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法,按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份?！北日铡霸鋈瞬辉龅?減人不減地”的政策,該政策可以表述為“增人不增股,減人不減股”。這就意味著,當(dāng)下正在進(jìn)行的集體經(jīng)濟(jì)組織股份分割是一次性的,一旦量化分割完畢,就具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性和固定性,原則上不會(huì)進(jìn)行二次分割或者頻繁變動(dòng)。而一般的工商企業(yè),通過(guò)增資、減資、內(nèi)外部的股權(quán)轉(zhuǎn)讓而實(shí)現(xiàn)股份變動(dòng),則屬平常。其四,集體經(jīng)濟(jì)組織股份處置的受限性?！兑庖?jiàn)》指出:“探索農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序,現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍,可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回?！边@就意味著,集體經(jīng)濟(jì)組織股份的退出是具有封閉性的,此種封閉性就帶來(lái)了股份處置的受限性。集體經(jīng)濟(jì)組織股份的處置僅限于兩種方式,即“內(nèi)部轉(zhuǎn)讓”和“本集體贖回”,不能向本集體之外的非集體成員轉(zhuǎn)讓。此種處置的有限性,不僅對(duì)基于法律行為的處分是如此,對(duì)非基于法律行為的處分同樣如此。如為司法強(qiáng)制執(zhí)行時(shí),人民法院不得將集體經(jīng)濟(jì)組織股份對(duì)外為強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓。而對(duì)于一般的工商企業(yè)股份而言,原則上不存在上述的處分限制。其五,集體經(jīng)濟(jì)組織股份的單一自益性。一般工商企業(yè)的股東,往往享有兩種權(quán)利,即自益權(quán)與共益權(quán)。自益權(quán)的行權(quán)目的是為了股東自身的利益,而共益權(quán)的行權(quán)目的首先是“利他”(即有利于公司和公司全體股東),其次才兼顧“利己”(股東自身的利益)的目的。但由于集體經(jīng)濟(jì)組織的股份是“給定的”,即由集體資產(chǎn)量化后而被動(dòng)配給的,因而該股份的取得往往只是集體成員實(shí)現(xiàn)“集體收益分配權(quán)”的一種形式,集體成員以“股東”身份而主動(dòng)行使共益權(quán)的權(quán)利實(shí)際上已經(jīng)被作為集體成員的“成員權(quán)”吸收,因而此種股份實(shí)質(zhì)上僅具有單一的自益性而缺失了共益性?！兑庖?jiàn)》指出:“改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要完善治理機(jī)制,制定組織章程,涉及成員利益的重大事項(xiàng)實(shí)行民主決策,防止少數(shù)人操控?！边@就意味著,作為共益權(quán)之經(jīng)營(yíng)管理權(quán),是通過(guò)“集體成員民主決策”的機(jī)制進(jìn)行的,而不是如一般的工商企業(yè),是通過(guò)“股東會(huì)議”的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行的。其六,集體經(jīng)濟(jì)組織股份無(wú)剩余索取性?！笆Ｓ嗨魅?quán)”是一般工商企業(yè)股東的自益權(quán),但集體經(jīng)濟(jì)組織的股