論國家所有權(quán)的實現(xiàn)路徑

論國家所有權(quán)的實現(xiàn)路徑

自然資源國家所有的實現(xiàn)路徑選擇及其依據(jù)的法律與法益分析國家將自然資源的實現(xiàn)路徑劃分為國家推動市場經(jīng)濟(jì)體制改革的時間節(jié)點，可分為兩個階段。在實行市場經(jīng)濟(jì)制度之前,政府通過管理手段供給、分配、經(jīng)營、管理自然資源,自然資源國家所有權(quán)(以下簡稱國家所有權(quán))與行政權(quán)高度合一。20世紀(jì)80年代,中國頒布了一系列自然資源法律法規(guī),用于規(guī)范政府的自然資源行政管理權(quán),同時規(guī)定國家所有的自然資源可以由單位和個人依法開發(fā)利用,并規(guī)定了各種對自然資源的開發(fā)利用權(quán)(如使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)、林業(yè)權(quán)、狩獵權(quán)等)。然而,這些“開發(fā)利用權(quán)”是政府通過許可證形式無償授予開發(fā)利用者的權(quán)利,具有強(qiáng)烈的公權(quán)性質(zhì)。在市場經(jīng)濟(jì)體制改革以后,要求自然資源進(jìn)入市場交易的呼聲漸高,隨著《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第10條第4款的修正,近年來,烏木和狗頭金的歸屬、民眾對公有物的利用、司法判決采礦權(quán)歸屬與采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓需要行政審批之間的緊張關(guān)系、由此可見,在自然資源管理體制改革和自然資源使用制度轉(zhuǎn)型的時代背景下,實行所有權(quán)與管理權(quán)分離,理順自然資源使用權(quán)的法律機(jī)理,構(gòu)建真正與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的私權(quán)實現(xiàn)機(jī)制等已成為自然資源法治建設(shè)必須直面的課題?！吨腥A人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)雖然專門規(guī)定了國家所有權(quán)與自然資源使用權(quán)的基本框架,但由于其沿用了《物權(quán)法》轉(zhuǎn)介的立法技術(shù),對自然資源權(quán)利的規(guī)定仍十分有限,另外,國家所有的實現(xiàn)路徑選擇及其依據(jù)和國家所有權(quán)得以確立的法學(xué)原理是長期困擾理論界和實務(wù)界的兩個疑難問題,引發(fā)了頗為壯觀的理論爭論。到目前為止,以下問題仍須在理論上被繼續(xù)關(guān)注:其一,自然資源國家所有的實現(xiàn)路徑選擇及其依據(jù)在法學(xué)上的證成依然不夠清晰。其二,國家所有權(quán)概念得以確立的法學(xué)原理并未真正得到證成,國家所有與國家所有權(quán)的關(guān)系之解釋困境依然存在,無論是國家所有權(quán)概念還是物權(quán)實現(xiàn)機(jī)制的框架,都面臨著要么背離物權(quán)理論邏輯,要么與“作為公有的國家所有”的規(guī)范要求漸行漸遠(yuǎn)的困境。為此,本文試圖從自然資源國家所有為何要選擇私法實現(xiàn)路徑,私法實現(xiàn)路徑的理論基礎(chǔ)——國家所有權(quán)的概念得以確立的法學(xué)原理,我國私法路徑如何構(gòu)建這三個主要方面,破解上述兩方面的理論難題,回答為何選擇私法路徑、私法路徑是怎樣的路徑、私法路徑在我國如何運(yùn)作這三個問題。本文在《民法典》相關(guān)規(guī)范的框架內(nèi)提出對上述實務(wù)問題的解釋方案,同時提出關(guān)于《民法典》之外我國自然資源國家所有私法路徑初步構(gòu)建的設(shè)想,為將來特別法和自然資源單行法的修改或制定提供理論支撐。一、路徑選擇問題的提出自然資源國家所有的核心問題,就是如何實現(xiàn)的問題,即實現(xiàn)路徑的選擇問題。理論上要回答的核心問題有:如何從憲法上的國家所有制到私法上的國家所有權(quán)?國家所有實現(xiàn)的路徑是什么?選擇私法路徑的依據(jù)有哪些?私法路徑是怎樣的路徑?(一)在憲法中，所有國家的含義和功能都是必要的1.自然資源國家所有的含義綜合《憲法》第6條、第7條和第9條的規(guī)定可知,自然資源國家所有中的“國家”不是獨立于“全體公民”之外或凌駕于“全體公民”之上的實體,公有歸屬關(guān)系是一種整體上的、抽象的描述和規(guī)定。2.規(guī)制保障功能的模糊化解讀正是由于全民或國家具有抽象性,所以國家所有如何具體實現(xiàn)成為關(guān)鍵。由于對實現(xiàn)路徑和方式的認(rèn)識存在分歧,所以學(xué)者們對憲法上國家所有的規(guī)范性質(zhì)和功能的解釋分歧較大,根據(jù)不同學(xué)者對規(guī)范功能的認(rèn)識分歧來劃分,有以下三類觀點:第一類是歸屬規(guī)范功能——旨在貫徹社會主義經(jīng)濟(jì)制度中的公有制。被憲法規(guī)定為“國家所有”或“全民所有”的生產(chǎn)資料,不能被設(shè)定為任何法律上特定主體的所有權(quán)客體。第二類是規(guī)制保障功能——切實使自然資源能夠為國民公平享有與使用。自然資源國家所有(權(quán))將“全體人民”在法律上擬制為“國家”這個人格,要求將一部分自然資源由這個人格通過“整體的所有”來保證“全民的共享”。第三類是規(guī)范基礎(chǔ)功能——通過立法創(chuàng)建自然資源利用制度。這種觀點認(rèn)為,之所以要在憲法上對國家所有(權(quán))進(jìn)行規(guī)范,首要的原因是為了在根本法中確定這個社會中基本的財產(chǎn)法框架,進(jìn)而為具體法律的制定提供一個堅實的規(guī)范基礎(chǔ)。如果單從憲法上國家所有的規(guī)范功能看,這些形態(tài)各異的觀點并無實質(zhì)分歧,只是從不同的角度闡釋了憲法上國家所有這一規(guī)范的不同功能。無論如何解釋,就我國《憲法》規(guī)定的國家所有之規(guī)范功能而言,貫徹社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度中的公有制是其首要功能,實現(xiàn)全民所有是其基礎(chǔ)功能,而為下位法律提供規(guī)范基礎(chǔ)也是憲法作為“法律之母”的基本功能。這樣,由于憲法上國家所有之規(guī)范功能具有多元性,所以圍繞這些不同功能而展開的對國家所有的規(guī)范解釋就都是全民所有的題中應(yīng)有之義。上述不同觀點真正的分歧是國家所有的實現(xiàn)路徑和方式,即國家所有的這些功能如何在法律上具體實現(xiàn),因而必須從這一角度理解國家所有的規(guī)范含義,這就需要考查國家所有的規(guī)范目的與法律關(guān)系。(二)自然資源的標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)與法律關(guān)系1.實現(xiàn)自然資源國家所有權(quán)的必要性與上述自然資源國家所有的規(guī)范功能相適應(yīng)的是自然資源國家所有的規(guī)范目的,即價值目標(biāo)?！白匀毁Y源國家所有的價值目標(biāo),應(yīng)該是國家作為主權(quán)代理人負(fù)有保障自然資源得到公平分配和有效利用,防范對自然資源的破壞性采掘與使用,并負(fù)責(zé)治理由對自然資源的不當(dāng)利用所造成的生態(tài)失衡和環(huán)境污染?！币皇亲匀毁Y源的公平分享(利用)。一方面,自然資源的公平分享與社會主義的本質(zhì)相適應(yīng),是貫徹社會主義公有制的體現(xiàn),能夠為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供條件和制度基礎(chǔ);另一方面,實現(xiàn)自然資源利益的公平分享是國家所有亦即全民所有這一本質(zhì)的最直接體現(xiàn),是確?！叭w人民”作為自然資源所有者之主體地位的需要。二是自然資源的合理利用。《憲法》第9條第2款規(guī)定:“國家保障自然資源的合理利用,保護(hù)珍貴的動物和植物。”該規(guī)定明確了自然資源國家所有需要確保自然資源的生態(tài)價值和功能,即自然資源的合理利用。三是自然資源的有效利用。自然資源具有重要的財產(chǎn)價值和戰(zhàn)略意義,具有稀缺性,所以,要有效率地運(yùn)用好國家所有的自然資源。自然資源的有效利用包括自然資源的有效率利用和保值增值兩個方面。首先,有效利用意味著需要對自然資源配置實現(xiàn)市場化,以確保將自然資源運(yùn)用到最有效益的地方,使其得以被充分利用,避免自然資源浪費(fèi)和低效使用。其次,有效利用意味著需要對自然資源進(jìn)行市場化交易,即借助市場交易機(jī)制和價格形成功能,使國家所有的自然資源的財產(chǎn)價值得以最大化實現(xiàn),并通過有償使用等制度實現(xiàn)自然資源的保值增值。國家所有的價值目標(biāo)決定了國家所有實現(xiàn)的基本含義,自然資源國家所有的實現(xiàn),就是國家所有價值目標(biāo)的實現(xiàn),即國家所有的自然資源得到合理利用以及有效利用,并實現(xiàn)公平分享。2.自然資源國家所有的私法實現(xiàn)在上述自然資源國家所有的目標(biāo)中,合理利用和公平利用反映的是國家與其成員之間的內(nèi)部權(quán)責(zé)利分配關(guān)系,體現(xiàn)的是全民所有的制度性保障,可以被稱為國家所有的內(nèi)部關(guān)系。國家所有的內(nèi)部關(guān)系需要通過公法或特別法得到規(guī)范層面的具體保障。特別是在當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的大背景下,如果沒有健全的特別法對國家所有的自然資源利用進(jìn)行宏觀調(diào)控、空間規(guī)劃、用途管制、合理利用、公平分配,則自然資源國家所有不僅會偏離其全民所有的本質(zhì),而且無法實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)之可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。有效利用目標(biāo)的實現(xiàn)需要借助自然資源市場化配置,反映的是國家作為一方與“相對方”的市場交易關(guān)系,可以被稱為國家所有的外部關(guān)系。國家所有的外部關(guān)系體現(xiàn)的是市場化交易機(jī)制,用以實現(xiàn)自然資源的有效利用和保值增值。這一法律關(guān)系需要由體現(xiàn)市場交易規(guī)則的私法在規(guī)范層面予以具體保障。綜合兩種關(guān)系,在自然資源國家所有之實現(xiàn)所涉及的各種關(guān)系中,國家及其成員都可能扮演“雙重角色”,但不同關(guān)系下雙方的法律關(guān)系是截然不同的。在內(nèi)部關(guān)系中,國家本無獨立的利益和法律地位,完全是為保障其成員(國民)的利益(包括公共利益)而存在;而在外部關(guān)系中,國家具有獨立的經(jīng)濟(jì)利益,作為一方利益主體而存在。因此,一方面必須注意區(qū)分內(nèi)部和外部兩種法律關(guān)系,避免將市場交易關(guān)系(外部關(guān)系)視為內(nèi)部分配關(guān)系。我國歷史上長期存在的國家所有即國家管理自然資源,行使國家所有權(quán)與行使行政權(quán)高度合一的狀況,正是單一強(qiáng)調(diào)內(nèi)部關(guān)系的結(jié)果。另一方面,要防止完全割裂兩種關(guān)系,認(rèn)識到建立外部關(guān)系最終旨在服務(wù)于內(nèi)部公平利用和合理利用。在外部關(guān)系中,實現(xiàn)國家所有財產(chǎn)的全民共享是更為根本的目標(biāo),保值增值也是服務(wù)于這個目標(biāo)的,避免因為過分追求經(jīng)濟(jì)利益而破壞生態(tài)環(huán)境,或?qū)宜械韧谧罱K利益歸屬意義上的所有,從而走向國家所有即全民所有之本質(zhì)的反面。(三)自然資源社會化利用的法律目標(biāo)上述國家所有規(guī)范目標(biāo)的多元性和法律關(guān)系的雙重性表明,無論是通過單一的公法路徑還是通過單一的私法路徑,都難以實現(xiàn)自然資源國家所有之價值目標(biāo)。私法路徑無法實現(xiàn)國家所有的自然資源的公平分享、生存保障和生態(tài)保護(hù)等規(guī)范目的,而公法路徑無法達(dá)到自然資源的市場化利用、有效利用、保值增值等要求。因此,國家所有多元目標(biāo)的實現(xiàn)需要公法規(guī)范和私法規(guī)范的通力合作和相互協(xié)調(diào),并通過具體化的法律制度構(gòu)建來落實。在自然資源國家所有實現(xiàn)路徑二元化的體系中,私法路徑即自然資源的市場化交易機(jī)制具有舉足輕重的地位。特別是在全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革、市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展、自然資源管理體制和產(chǎn)權(quán)改革被提上議事日程的背景下,私法實現(xiàn)路徑成為構(gòu)建自然資源產(chǎn)權(quán)體系、完善市場交易規(guī)則、實現(xiàn)政府行使自然資源監(jiān)管權(quán)與所有權(quán)分離、理順自然資源使用權(quán)形成機(jī)制的關(guān)鍵所在。同時,只有通過私法路徑實現(xiàn)了對自然資源的有效利用和保值增值,才能為公平利用和生存保障奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。二、國家所有權(quán)確立的法學(xué)原理當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到特定階段,在自然資源國家所有選擇了私法實現(xiàn)路徑以后,就出現(xiàn)了國家所有權(quán)的概念,法律試圖以此為基礎(chǔ)建立國家所有的私法實現(xiàn)機(jī)制。但從國家所有到國家所有權(quán)的轉(zhuǎn)化并非如同從私人所有到私人所有權(quán)的過渡一樣自然,國家所有與國家所有權(quán)并非一體兩面的邏輯關(guān)系。為此,需要在理論上構(gòu)建國家所有權(quán)得以確立的法學(xué)原理。這一構(gòu)建要解決的基本矛盾是形式理性與實質(zhì)理性之間的對立,核心任務(wù)是在法律上同時實現(xiàn)國家所有權(quán)所背負(fù)的多重使命,要回答的關(guān)鍵問題是,國家所有權(quán)與傳統(tǒng)私法所有權(quán)之間存在何種關(guān)系,以及我們所要構(gòu)建的所有權(quán)應(yīng)該是怎樣的所有權(quán)理論模型。這一原理在法理上的建構(gòu),必須既與“公有”的含義相適應(yīng),又能夠基本遵循“所有權(quán)”概念的邏輯。(一)國家所有權(quán)的形成與確立自然資源國家所有實現(xiàn)路徑體系的形成過程表明,為了借助私法交易機(jī)制實現(xiàn)自然資源的保值增值和有效利用,國家所有之實現(xiàn)選擇了私法路徑,但私法路徑的選擇僅僅為國家所有權(quán)的形成提供了可能性,國家所有權(quán)真正在法律上的確立還需要具備相應(yīng)的條件,其形成和確立經(jīng)歷了一個漫長而復(fù)雜的過程。1.自然資源國家所有的實現(xiàn)路徑在明確了《憲法》層面國家所有的含義及規(guī)范功能后,由于在《憲法》文本中并沒有出現(xiàn)國家所有權(quán)的概念,在《憲法》上確立國家所有以后,在尋求國家所有之實現(xiàn)路徑的過程中,國家所有的自然資源開始出現(xiàn)公物與私物的區(qū)分。進(jìn)而,在公法與私法共同調(diào)整的狀態(tài)出現(xiàn)后,自然資源國家所有的實現(xiàn)路徑出現(xiàn)多元化分野,特別是在近代各國私法規(guī)范開始調(diào)整國家所有的自然資源后,真正意義上的國家所有權(quán)開始出現(xiàn)。但各國所采用的路徑并不相同,這直觀反映了國家所有的實現(xiàn)方式與國家所有權(quán)的存在形態(tài)之間具有巨大差異。就大陸法系有代表性的自然資源國家所有之實現(xiàn)路徑看,法國將國有財產(chǎn)區(qū)分為公物和私物,否定公物的私法調(diào)整,但實踐上一些公物也能進(jìn)入私法的領(lǐng)域。從境外立法可以看出,一方面,根據(jù)自然資源種類和使用目的的不同,國家所有的自然資源被劃分為公物和私物,由公法、私法分工調(diào)整,自然資源國家所有之公法私法實現(xiàn)路徑并存成為各國通例。德國是典型的自然資源國家所有物權(quán)化的國家,雖然法國和日本在法律文本上可以被認(rèn)為不存在私法上的國家所有權(quán)這一實現(xiàn)路徑,但在法國的法律實踐中,一些公物也能進(jìn)入私法領(lǐng)域接受私法的調(diào)整?，F(xiàn)代各國自然資源國家所有的實現(xiàn)很難完全繞開私法這一路徑,這充分說明了私法路徑對實現(xiàn)國家所有的重要意義。雖然確立私法所有權(quán),進(jìn)而建立物權(quán)實現(xiàn)機(jī)制并不是國家所有的唯一實現(xiàn)方式,但是緣于私法機(jī)制先天具有利用市場機(jī)制實現(xiàn)資源優(yōu)化配置等功能,所以無論是否在私法上使用國家所有權(quán)的概念,現(xiàn)代各國事實上都采用了國家所有的私法實現(xiàn)路徑。在我國,伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革和市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展,人們逐漸認(rèn)識到,所有權(quán)只是實現(xiàn)所有制的一種工具,國家、集體和私人對所有權(quán)的部分權(quán)能的分享均有助于鞏固和實現(xiàn)公有制。在1986年的《礦產(chǎn)資源法》中,就已經(jīng)開始出現(xiàn)“國家所有權(quán)”一詞,隨后,《森林法》《水法》《草原法》等也都承認(rèn)了私法意義上的“國家所有權(quán)”。總之,從國家所有到國家所有權(quán)的轉(zhuǎn)化過程可以看出,《憲法》上的國家所有并非天然包含國家所有權(quán)的概念,國家所有制不同于國家所有權(quán),二者不是簡單的一體兩面之邏輯對應(yīng)關(guān)系,不能簡單地將國家所有權(quán)看成國家所有制的法律形式。從國家所有制到私法上的國家所有權(quán),并非邏輯的必然,國家所有權(quán)的出現(xiàn)是一種歷史現(xiàn)象,其形成和確立經(jīng)歷了一個漫長而復(fù)雜的過程。2.公有制與市場經(jīng)濟(jì)兩大體系之間的張力從前述對國家所有的含義分析可以看出,從國家所有并不必然導(dǎo)出國家所有權(quán)。但國家所有的實現(xiàn)方式最終選擇了私法路徑,進(jìn)而形成了國家所有權(quán)的概念。那么,在從憲法上的國家所有走向私法上國家所有權(quán)的過程中,究竟是哪些元素充當(dāng)了二者之間的橋梁?也就是說,從國家所有到國家所有權(quán),此間的誘變因素有哪些?根據(jù)國內(nèi)學(xué)者的研究,這些誘變因素至少與經(jīng)濟(jì)制度、法律制度、理論認(rèn)識三個方面的背景因素有關(guān)。就經(jīng)濟(jì)制度而言,社會主義商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使所有權(quán)制度的完善成為現(xiàn)實需要;在法律制度方面,我國較長時期內(nèi)在公法上并沒有建立公有制的法律實現(xiàn)機(jī)制,這為“國家所有”被法律體系納入所有權(quán)范疇提供了機(jī)會;在法學(xué)理論上,存在著關(guān)于所有制與所有權(quán)“一體兩面”的認(rèn)識和觀念,這為把“國家所有”直接理解為“國家所有權(quán)”提供了便利。在這三個因素中,經(jīng)濟(jì)因素?zé)o疑是最核心的也是最關(guān)鍵的。也就是說,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立,如何以市場化方式實現(xiàn)國家所有,必然成為一個問題,而以市場交易機(jī)制為基礎(chǔ)的私法實現(xiàn)路徑當(dāng)然成為現(xiàn)實的選擇。但作為私法實現(xiàn)路徑之核心的國家所有權(quán),既要受自然資源全民所有所傳遞的公有制制約,又要滿足利用市場機(jī)制一般原理的基本要求。在這兩組要素并非天然契合的情況下,如何彌合二者之間的張力,成為國家所有權(quán)構(gòu)建的核心主題。再加上現(xiàn)代社會中不斷強(qiáng)化的生態(tài)文明理念要求,三重因素被嵌入其中,從不同角度對國家所有權(quán)的私法構(gòu)建產(chǎn)生了影響?？傊?國家所有權(quán)的確立在各國經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展演變過程,真正傳統(tǒng)所有權(quán)意義上國家所有權(quán)的確立,完全是國家所有選擇市場化實現(xiàn)方式的結(jié)果,是為了借助傳統(tǒng)物權(quán)機(jī)制更有效地利用國家所有的自然資源,提高公有資源的配置效率。但是,國家所有權(quán)有其獨特的形成過程,不同于從自然交易規(guī)則中被“發(fā)現(xiàn)”出來的傳統(tǒng)私人所有權(quán),后者在數(shù)千年的演變過程中已經(jīng)形成了一套完整的法學(xué)原理。國家所有權(quán)被社會主義法學(xué)家“發(fā)明”出來后,使其概念得以確立的法學(xué)原理并沒有建立起來,如前所述,我國在很長一段時間內(nèi),國家所有的法律實現(xiàn)并非借助私法路徑完成,并未確立私法意義上的國家所有權(quán)。在實行市場經(jīng)濟(jì)體制后,在市場經(jīng)濟(jì)要求必須明確公有物如何被實際利用以發(fā)揮其財產(chǎn)效用的壓力下,初步實現(xiàn)了從國家所有到國家所有權(quán)的“被動”轉(zhuǎn)化,卻在很大程度上忽略了兩者之間的巨大差距,特別是忽視了充當(dāng)二者橋梁的額外因素,這成為在法律上構(gòu)建國家所有之物權(quán)實現(xiàn)機(jī)制的認(rèn)識論障礙。再加上國家所有所背負(fù)的三重使命(公有制、國有自然資源保值增值、生態(tài)文明建設(shè))的客觀存在,國家所有權(quán)得以確立的法學(xué)原理和物權(quán)實現(xiàn)機(jī)制之構(gòu)建總是捉襟見肘,形式理性與實質(zhì)理性之間的緊張關(guān)系不斷顯露出來,深刻反映了公有制與市場經(jīng)濟(jì)兩組要素之間的張力。因此,如何通過“國家所有的法律實現(xiàn)機(jī)制”這座橋梁將國家所有制與國家所有權(quán)連接起來,成為擺在理論研究者和立法者面前的艱巨任務(wù)。(二)國家所有權(quán)的屬性和目上述從國家所有到國家所有權(quán)的轉(zhuǎn)化過程表明,無論何種因素參與其中,國家所有權(quán)最終成為了實現(xiàn)國家所有的重要路徑之一,而所有權(quán)在民法上已是成熟的法律概念,有其特定的含義和規(guī)則體系,這種從國家所有轉(zhuǎn)化而來的所謂國家所有權(quán)不能被簡單地理解為屬于國家的所有權(quán),其屬性和含義具有很大的特殊性,這決定了其特定的體系定位。1.國家所有權(quán)的屬性國家所有權(quán)的屬性,在國外一直是一個富有爭論的話題。第一類是私法所有權(quán)論。該觀點認(rèn)為,只存在私法意義上的國家所有權(quán),即認(rèn)為大陸法系國家關(guān)于國家財產(chǎn)的所有權(quán)形態(tài)和歸屬之確定的制度模式都是在民法的層面上展開的,根本不需要借助憲法上的所有權(quán)等理論。第二類是公法所有權(quán)論。該觀點認(rèn)為,民法意義上的“資源所有權(quán)”概念本身就是一個悖論,只存在憲法層面的國家所有權(quán),不存在民法層面的所有權(quán)。第三類是雙重所有權(quán)論。該觀點認(rèn)為,同時存在私法和公法意義上的所有權(quán)或權(quán)能。這種觀點又具體分為兩種。一種是憲法上的所有權(quán)與民法上的所有權(quán)區(qū)分論,認(rèn)為需要區(qū)分憲法上與民法上的國家所有權(quán),上述關(guān)于國家所有權(quán)的屬性之理論爭論實質(zhì)上源于對確立國家所有權(quán)的目的和國家所有的實現(xiàn)方式、實現(xiàn)路徑的不同認(rèn)識,在法律上表現(xiàn)為規(guī)制或調(diào)整方式的差異,深刻反映了國家所有的自然資源承載著多元價值。因而單從上述這些觀點自身觀察,不可能得出哪一種觀點更優(yōu)的結(jié)論,需要從確立國家所有權(quán)的目的方面去理解。2.雙重所有權(quán)論的提出和不足從上述國家所有到國家所有權(quán)的演變可以看出,確立所有權(quán)的根本目的是利用既有的物權(quán)機(jī)制實現(xiàn)國家所有的自然資源的保值增值,其主要意義在于,確立物權(quán)的排他性和構(gòu)建進(jìn)入市場交易的權(quán)利體系。若無此機(jī)制,則無國家所有權(quán),因而,在公法上確立國家所有權(quán),即使在理論上能夠成立,除了主權(quán)意義之外,也不具有法律上的實際意義。就我國而言,實行市場經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)比在《憲法》規(guī)定國家所有要晚很長時間,選擇利用傳統(tǒng)私法上的所有權(quán)機(jī)制這種市場化實現(xiàn)方式顯然不是制憲者當(dāng)時能預(yù)想到的,因而,認(rèn)為憲法上的國家所有就是為了給私法上的國家所有權(quán)預(yù)設(shè)框架和立法通道的觀點,是用今天的眼光觀察歷史現(xiàn)象的結(jié)果。更重要的是,如果將憲法上的國家所有的規(guī)范含義直接解讀為包含國家所有權(quán),則其面臨的最大問題是,無法解釋各種觀點均認(rèn)可的一個客觀事實:對于一部分自然資源(例如公用物等),國家不能行使所有權(quán),而只能行使規(guī)制管理權(quán)。既然如此,再將這種規(guī)制管理權(quán)稱為國家所有權(quán)就沒有任何法律意義。事實上,在很長一段時間內(nèi),在我國的計劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府以行政手段配置資源,根本不需要市場交易機(jī)制,所以也不需要確立國家所有權(quán),而規(guī)制保障功能是國家所有的應(yīng)有之義,通過國家所有機(jī)制(規(guī)制保障、內(nèi)部分配等)就足以實現(xiàn)。因此,在規(guī)范意義上,不可能存在憲法上的國家所有權(quán),除非將其視為實質(zhì)性(存在于憲法之中)的民法規(guī)范。同樣,如果不是利用傳統(tǒng)私法上的所有權(quán),而是另行設(shè)計一套單獨的國家所有權(quán),使其機(jī)制完全不同于傳統(tǒng)所有權(quán)機(jī)制,則私法實現(xiàn)路徑便不存在。所謂私法路徑,其核心在于,通過物權(quán)客體特定化,將國家所有的特定自然資源納入《物權(quán)法》的調(diào)整范圍,而雙重所有權(quán)論是傳統(tǒng)理論上所有制直接對應(yīng)所有權(quán)的邏輯結(jié)果,其所主張的公法所有權(quán)同樣不具有法律規(guī)范意義。但是,雙重所有權(quán)論所強(qiáng)調(diào)的國家所有之特殊性是客觀存在的,這一特殊性也直接導(dǎo)致了上述私法論中的“特殊所有權(quán)論”的出現(xiàn)。而私法統(tǒng)一所有權(quán)論所堅持的民法所有權(quán)一體化完全符合上述國家所有權(quán)的確立過程和目的,是值得肯定的,但其不認(rèn)為國家所有權(quán)在私法上具有任何特殊性,甚至不需要在私法上出現(xiàn)國家所有權(quán)概念的觀點似乎過分強(qiáng)調(diào)了形式理性的意義,忽視了國家所有的實質(zhì)理性要求?？傊?國家所有與國家所有權(quán)并不直接對應(yīng)正是國家所有之實現(xiàn)路徑多元化的直接反映,這表明,確立國家所有的目的是使國家獲得規(guī)制保障的資格,即是否屬于國家所有的標(biāo)志是國家是否能夠?qū)@些自然資源行使規(guī)制保障職權(quán)。而建立國家所有權(quán)的目的是利用物權(quán)規(guī)范提供的私權(quán)交易機(jī)制,3.形式理性的要求在明確國家所有權(quán)之目的及國家所有所包含的雙重關(guān)系的前提下,要構(gòu)建國家所有權(quán),可能的途徑有三:一是在民法之外單獨構(gòu)建能統(tǒng)一調(diào)整國家所有所包含的內(nèi)部和外部關(guān)系的新型所有權(quán),以充分體現(xiàn)國家所有的特殊性。二是將內(nèi)外關(guān)系分離,外部關(guān)系直接進(jìn)入民法,內(nèi)部關(guān)系則在民法之外(如公物法等特別法)單獨得到調(diào)整,進(jìn)入民法調(diào)整范圍的外部關(guān)系就不應(yīng)當(dāng)再具有特殊性,直接適用所有權(quán)的一般規(guī)則,從而在民法上建立統(tǒng)一的所有權(quán)。三是在民法上確立特殊的國家所有權(quán),既調(diào)整國家所有的內(nèi)部關(guān)系,也調(diào)整外部關(guān)系,構(gòu)建私法上的二元化所有權(quán)。上述關(guān)于國家所有權(quán)屬性的不同觀點,正是這三條可能路徑的直觀反映。在上述三條路徑中,從國家所有的特殊性出發(fā),第一條路徑似乎是最為理想的選擇。但實際上,如前所述,如果構(gòu)建一個與傳統(tǒng)所有權(quán)完全不同的國家所有權(quán),則國家所有的物權(quán)實現(xiàn)機(jī)制便不存在,這個所謂的“新型國家所有權(quán)”只能作為國家所有的另一種實現(xiàn)方式,不宜再被稱為國家所有權(quán)。而第三條路徑中國家所有的內(nèi)部關(guān)系在進(jìn)入民法后,事實上也不可能適用物權(quán)機(jī)制,最多也只能以宣示性條文的形態(tài)存在。第二條路徑將兩種關(guān)系分離,僅將國家所有的外部關(guān)系作為民法調(diào)整的范圍,既關(guān)照到了國家所有的特殊性,也最大限度維護(hù)了民法上所有權(quán)的內(nèi)在邏輯。因此,國家所有權(quán)問題的真正難點在于,應(yīng)在不否認(rèn)國家所有之特殊性的前提下,在法律上設(shè)計不至于顛覆物權(quán)法基本原理的物權(quán)實現(xiàn)機(jī)制,從而滿足形式理性的要求。這就需要對國家所有權(quán)的屬性和體系作出準(zhǔn)確定位,涉及對國家所有之法律關(guān)系的特殊性、國家所有權(quán)的目的和存在形式、國家所有之實現(xiàn)路徑的理解。雖然國家所有包含二重法律關(guān)系,的確有其特殊性,但國家所有法律關(guān)系的二重性并不必然導(dǎo)致國家所有權(quán)的雙重性,由國家所有的特殊性并不必然能得出國家所有權(quán)有特殊性的結(jié)論。在物權(quán)規(guī)范只調(diào)整國家所有的外部關(guān)系,將內(nèi)部關(guān)系留待特別法規(guī)定后,國家所有權(quán)已經(jīng)不具有實質(zhì)上的特殊性,因此,在民法之內(nèi)外構(gòu)建一個與傳統(tǒng)所有權(quán)并列的所謂特殊國家所有權(quán)的做法是不可行的?；蛟S只有由公法私法協(xié)力分工調(diào)整國家所有的二重關(guān)系,才是唯一可行的選擇。如此一來,一方面,在立法上不需要在民法之內(nèi)外建立一個與傳統(tǒng)所有權(quán)并列的特殊國家所有權(quán),從而實現(xiàn)所有權(quán)的一元化,滿足形式理性的要求;另一方面,國家所有的二重關(guān)系由公法私法協(xié)力分工調(diào)整,既可以體現(xiàn)國家所有的特殊性,滿足實質(zhì)理性的要求,也可以為《民法典》生效之后的自然資源單行法和相關(guān)特別法預(yù)留立法通道。我國理論上的直接從所有制到所有權(quán)的認(rèn)識論,導(dǎo)致將國家所有的實現(xiàn)路徑與所有權(quán)的屬性對應(yīng)起來,大體上呈現(xiàn)出“單路徑—單層所有權(quán)”“雙路徑—雙層所有權(quán)”的思維進(jìn)路。事實上,如果不是將所有制與所有權(quán)直接對應(yīng)起來,則建立所有權(quán)只是實現(xiàn)所有制的一種途徑,國家所有之實現(xiàn)不可能由私法規(guī)范單獨完成,公法與私法的雙路徑是必然存在的,國外立法例也充分說明了這一點。但國家所有制實現(xiàn)路徑的多元化并不意味著所有權(quán)的多元化,國家所有二重關(guān)系結(jié)構(gòu)的存在并不導(dǎo)致國家所有權(quán)的二元化,既不存在憲法上的國家所有權(quán),也不存在特殊的私法上的國家所有權(quán)。從國家所有到國家所有權(quán)的轉(zhuǎn)化是利用市場機(jī)制實現(xiàn)自然資源有效配置的法律技術(shù)工具,是實現(xiàn)《憲法》所設(shè)定的自然資源國家所有目標(biāo)的一種重要途徑。(三)應(yīng)然模式:中國國家所有權(quán)的應(yīng)然模式對國家所有權(quán)的屬性、含義和體系定位的界定,在抽象層面上明確了國家所有權(quán)概念得以確立的法學(xué)原理。但若要具體落實這一原理,還需要在理論上構(gòu)建與前述國家所有權(quán)的含義、特征以及體系定位相適應(yīng)的國家所有權(quán)應(yīng)然模式。雖然民法之內(nèi)外并不存在一個特殊的國家所有權(quán),但這不意味著民法上的國家所有權(quán)與私人所有權(quán)是完全相同的,而且,國家所有權(quán)在私法上的存在形態(tài)有別于私人所有權(quán)的存在形態(tài)。能夠?qū)崿F(xiàn)國家所有的國家所有權(quán)應(yīng)當(dāng)具有三個特征(不是三種所有權(quán)):客體范圍最小化、實質(zhì)規(guī)則統(tǒng)一化、形式表達(dá)二元化。1.客體范圍最小如前所述,確立國家所有權(quán)完全是為了利用傳統(tǒng)所有權(quán)機(jī)制實現(xiàn)國家所有的自然資源之有效利用,但所有權(quán)機(jī)制本身也是一把“雙刃劍”,排他性、私權(quán)利益驅(qū)動、權(quán)利濫用等所有權(quán)的固有特性必然要被反映出來。這就首先需要將國家所有權(quán)的客體范圍最小化(以下簡稱客體范圍最小化)?？腕w范圍作為一種過濾機(jī)制,對其加以限制意味著法律只在極其有限的、全民所有的自然資源上建立國家所有權(quán)?？腕w范圍最小化與學(xué)者們曾經(jīng)提出的公物與私物的區(qū)分、自然資源與自然資源資產(chǎn)的區(qū)分、經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)的區(qū)分等具有相同的目的,但思路不盡相同。“公產(chǎn)”與“私產(chǎn)”的分類依據(jù)并不是所有權(quán)或者物的歸屬,而是物的社會功能。功能上的“私產(chǎn)”是否應(yīng)該被私有化以及如何被私有化,仍然是這一思路所無法回答的問題。國家所有權(quán)的客體范圍最小化的意義在于:其一,有助于從理論上走出從國家所有制到國家所有權(quán)一體兩面的邏輯誤區(qū),避免直接將二者等同對應(yīng)起來,從而得出憲法上也存在國家所有權(quán)的結(jié)論。正是由于進(jìn)入物權(quán)機(jī)制作用范圍的只是一部分自然資源,所以才能解釋,在一部分自然資源上,國家只能行使規(guī)制管理權(quán),而不能行使所有權(quán)這一客觀事實,才能明確國家所有權(quán)的體系位置和功能限度,排除公用物所有權(quán)化,以確保不將廣大民眾排除在“國家”之外,也不將大多數(shù)民眾對公有財產(chǎn)的利用設(shè)計成“他物權(quán)”形式。其二,有助于化解全面所有權(quán)化帶來的問題。在國家所有權(quán)范圍最小化的語境下,首先可以解釋公有物的內(nèi)部利用問題,法律只是在部分自然資源上建立所有權(quán),而其他自然資源作為公用物可以通過非排他性利用方式得以分配和利用。因此,要解決公有物的內(nèi)部利用問題,就不能所有權(quán)化,二者不可兼容。其三,有助于合理確定烏木、狗頭金等的歸屬,有助于解釋人們生活用水是否侵犯國家所有權(quán)等現(xiàn)實問題。由于這些自然資源不需要所有權(quán)化,不存在國家所有權(quán)的問題,所以在這些特殊的自然資源之上,雖然沒有建立國家所有權(quán),但其仍然屬于憲法上的國家所有,進(jìn)而,基于國家所有的規(guī)制保障義務(wù),國家可對其設(shè)定開發(fā)和使用規(guī)則,以保證合理利用這些自然資源以及相關(guān)利益得以公平分享。這樣,國家所有權(quán)的客體范圍便成為了公法與私法的分界線、國家所有之內(nèi)外部關(guān)系的分水嶺。在此,特別需要明確自然資源所有權(quán)化的條件,即法律應(yīng)當(dāng)在哪些自然資源上建立所有權(quán)。對此,可以從兩方面作出界定:一是從民法的角度看特定自然資源有無所有權(quán)化的必要性,特別是有無排他性利用的必要性。二是看有無設(shè)立公用物的必要性,把不需要排他性利用的自然資源設(shè)定為公用物,并在公法上確立公用物的合理使用規(guī)則,相應(yīng)排除將其所有權(quán)化的可能性。另外,在立法限定國家所有權(quán)客體范圍的同時,也需要從解釋上明確,私法中國家所有權(quán)的客體必須是法律規(guī)定的屬于國家所有的財產(chǎn)?？傊?所有制與所有權(quán)不能一一對應(yīng)正說明了有一部分國家所有的自然資源不能或不宜被所有權(quán)化,一部分自然資源(例如公用物)必須是非排他性使用的,因而不能設(shè)立所有權(quán)。適用物權(quán)規(guī)則的只是一部分自然資源,需要滿足兩個基本條件:一是客體必須足夠確定,能夠進(jìn)入市場交易。二是能夠?qū)崿F(xiàn)排他性利用。堅持所有權(quán)客體范圍最小化,防止因為所有權(quán)擴(kuò)張而引致國家與民爭利或限制公民基本權(quán)利的實現(xiàn),也是構(gòu)建國家所有權(quán)理論的重要任務(wù)。2.法人制度設(shè)計要滿足法的要求。在法的基礎(chǔ)上明確規(guī)定,所有權(quán)如前所述,既然國家所有權(quán)確立的目的就是利用傳統(tǒng)所有權(quán)機(jī)制,那么,國家所有權(quán)在私法上就不能具有特殊性,這就要求國家所有權(quán)與一般所有權(quán)具有相同的適用規(guī)則。如此一來,通過建立在實質(zhì)上與一般所有權(quán)規(guī)則相同的規(guī)則,就滿足了形式理性的基本要求;而外在于民法的特殊機(jī)制能夠解決國家所有的內(nèi)部公平利用問題,限制所有權(quán)濫用,從而能夠滿足實質(zhì)理性的要求。事實上,早已實現(xiàn)與個人所有權(quán)通約的法人所有權(quán)也存在內(nèi)外兩重關(guān)系,為此,公司法等特別法建立起法人意志的形成機(jī)制等法人治理機(jī)制。但這種內(nèi)部關(guān)系只能在公司法等民法之外的法律中得到調(diào)整,民法只能從外部關(guān)系的角度規(guī)定表見代表制度等交易規(guī)則,所有權(quán)實質(zhì)規(guī)則一元化在規(guī)范上的意義有二:其一,將國家所有權(quán)限定于僅調(diào)整國家所有之外部關(guān)系,保持了國家所有權(quán)與傳統(tǒng)所有權(quán)在規(guī)則適用上的一致性。所有權(quán)實質(zhì)規(guī)則一元化的核心體現(xiàn)在,所有權(quán)的基本規(guī)則是相同的,不能因為國家所有的特殊性而另行構(gòu)建一套不同于以私人所有權(quán)為基礎(chǔ)的所有權(quán)一般規(guī)則。這就要求,立法一方面應(yīng)以私人所有權(quán)為基礎(chǔ)豐富所有權(quán)的規(guī)則,另一方面,國家所有權(quán)在私法上的構(gòu)建僅限于形式上的描述性規(guī)范,而不宜規(guī)定實質(zhì)上特殊的國家所有權(quán)規(guī)則,以實現(xiàn)私法內(nèi)部規(guī)則的統(tǒng)一適用。其二,消除國家所有的內(nèi)部關(guān)系對外部關(guān)系的影響,剝離許可審批等行政行為對自然資源權(quán)利形成的效力,從根本上解決長期以來困擾我國的政府部門行使自然資源監(jiān)管權(quán)與所有權(quán)難以分離的難題,實現(xiàn)自然資源市場化改革的目標(biāo)。3.自然資源國家所有權(quán)具有實然狀態(tài)在上述實質(zhì)規(guī)則一元化之下,雖然國家所有權(quán)在規(guī)則適用上與一般所有權(quán)相比并無特殊之處,但這并不意味著,國家所有權(quán)的概念在私法上是不需要存在的?；谛问嚼硇曰男枰?私法上有必要出現(xiàn)國家所有權(quán)的概念,其功能有以下三點:其一,銜接憲法上的國家所有。如前所述,國家所有權(quán)是憲法國家所有的私法實現(xiàn)途徑之法律技術(shù)工具,在私法上,需要存在與國家所有權(quán)相對應(yīng)的表達(dá)。一方面,這種表達(dá)能夠落實全民所有這一歸屬功能,排斥個人或組織的自然資源所有權(quán);另一方面,這種表達(dá)能夠在私法上明確國家所有權(quán)的客體范圍,即明確哪些具體自然資源屬于國家所有,完成自然資源國家所有的法定化。其二,對接使用權(quán)。國家所有權(quán)的構(gòu)建只是物權(quán)實現(xiàn)機(jī)制的基礎(chǔ),其目的在于構(gòu)建國家所有的自然資源使用權(quán)機(jī)制,此時,必然以存在國家所有權(quán)的概念為前提,即既然要設(shè)置使用權(quán),那么從權(quán)利來源上說,就必然存在國家所有權(quán)。其三,明確國家所有權(quán)的真正利益歸屬。全民所有決定了國家所有權(quán)應(yīng)當(dāng)是非終極性的所有權(quán),即利益最終不歸屬于所有者的所有權(quán)。確立非終極性的所有權(quán),其最終目的是通過全民所有的方式實現(xiàn)和保障個人的權(quán)利和利益?？傊?通過國家所有權(quán)客體范圍最小化,從外部關(guān)系上框定需要建立所有權(quán)的自然資源范圍,一方面能夠確保不會因為所有權(quán)的排他性利用而將廣大民眾拒之于國家之外,剝奪其利用自然資源的基本權(quán)利,另一方面能夠慎用所有權(quán),將傳統(tǒng)所有權(quán)所固有的“消極”影響最小化。最終通過確立實質(zhì)上統(tǒng)一的所有權(quán)適用規(guī)則,滿足形式理性和市場經(jīng)濟(jì)交易規(guī)則相統(tǒng)一的基本要求。同時,在私法上建立國家所有權(quán)的概念,對接憲法上的國家所有和自然資源使用權(quán),明確國家所有權(quán)的利益歸屬,能夠防止偏離國家所有實為全民所有這一目標(biāo)。三、自然資源的私法得以建立在厘清自然資源國家所有選擇私法實現(xiàn)路徑的理論根據(jù),進(jìn)而明確私法實現(xiàn)路徑的理論構(gòu)造后,私法實現(xiàn)路徑的構(gòu)建便成為國家所有最終實現(xiàn)的關(guān)鍵。(一)自然資源特定化憲法的自然資源國家所有向私法的制度轉(zhuǎn)化包括兩個主要方面:一是自然資源特定化。由于憲法所規(guī)定的自然資源具有整體性、總括性、抽象性,因而若要實現(xiàn)自然資源由憲法上國家所有向私法上國家所有權(quán)的制度轉(zhuǎn)化,就必須通過私法上的技術(shù),將自然資源“化整為零”,分為一個個特定于現(xiàn)實的物權(quán)客體,形成具有實證法上效力的、私法上的國家所有權(quán)。這種特定化的辦法是將自然資源類型化,并通過命名、歸類、物理范圍的探明而逐步明晰某種自然資源的特定空間與數(shù)量范圍,達(dá)到物的特定化要求,二是自然資源權(quán)利化。自然資源特定化更多地是從物理形態(tài)上完成對自然資源的分割和類型化,從而實現(xiàn)從概括認(rèn)識到具體控制、現(xiàn)實支配的轉(zhuǎn)化。但此時的自然資源仍然不具有法律上的獨立性,并不能進(jìn)行市場交易,因而還需要將其變?yōu)榉缮溪毩⒌?、可分割的單元。具體手段有二:一是構(gòu)建自然資源權(quán)利體系,特別是使用權(quán)體系,從而將已經(jīng)特定化的自然資源進(jìn)一步權(quán)利化。二是確權(quán)登記,確定自然資源單元。通過統(tǒng)一確權(quán)登記以明確并公示自然資源的容量單元與空間范圍,以進(jìn)一步承載私法上的所有權(quán)與用益物權(quán),(二)我國自然資源國家所有的私法實現(xiàn)路徑我國《民法典》物權(quán)編分別對國家所有權(quán)和自然資源使用權(quán)作了規(guī)定,確立了獨特的物權(quán)實現(xiàn)機(jī)制,連同分散在各自然資源單行法中的自然資源利用規(guī)則一起,共同構(gòu)成了我國自然資源國家所有的私法實現(xiàn)路徑。如果從上述國家所有之實現(xiàn)路徑體系化和國家所有權(quán)基本原理的視角解釋和認(rèn)識,則這一私法實現(xiàn)路徑還存在明顯的不足,需要借助將來的立法進(jìn)一步得到構(gòu)建和完善。1.我國自然資源國家所有的物權(quán)規(guī)范《民法典》物權(quán)編對國家所有權(quán)的功能、主體和客體范圍、內(nèi)容都作了系統(tǒng)規(guī)定,其中第247條、第250條、第251條、第324條、第325條、第326條、第328條和第329條專門針對自然資源作出了規(guī)定。根據(jù)規(guī)范功能的不同,前三個條款被合稱為確權(quán)性規(guī)范,后五個條款被合稱為授權(quán)性規(guī)范。確權(quán)性規(guī)范在私法領(lǐng)域確立了國家所有權(quán)的法律規(guī)范,使其在實定法范疇完成了權(quán)利塑造。從《民法典》及特別法有關(guān)自然資源的相關(guān)規(guī)定看,我國自然資源國家所有之物權(quán)規(guī)范的特點主要有如下三點:其一,從權(quán)利體系看,自然資源權(quán)利的構(gòu)架為“壟斷所有權(quán)+用益物權(quán)”,國家和集體之外的其他任何個人或組織都不能取得自然資源的所有權(quán)。因此,基本不存在所有權(quán)交易(除少量國家與集體間的互換),國家主要是通過設(shè)定用益物權(quán)的方式行使國家所有權(quán),其他主體也主要通過取得用益物權(quán)來實現(xiàn)對自然資源的占有、使用和收益。其二,是一元化“用益物權(quán)+準(zhǔn)用益物權(quán)”?！睹穹ǖ洹凡粎^(qū)分不同種類的自然資源利用權(quán)形態(tài),統(tǒng)一規(guī)定適用用益物權(quán),但由于這些利用自然資源的權(quán)利與傳統(tǒng)物權(quán)制度并不完全相同,只能在特定情形下“準(zhǔn)用”有關(guān)物權(quán)的規(guī)定,因此形成了所謂“準(zhǔn)用益物權(quán)”。其三,以有償使用為原則(第325條),以無償使用為例外。需要注意的是,從前述我國國家所有權(quán)的確立過程和物權(quán)規(guī)定來看,《民法典》物權(quán)編專門規(guī)定了國家所有權(quán),而且規(guī)定了國家所有權(quán)的行使和保護(hù)問題,似乎在民法上確立了特殊的國家所有權(quán)。但事實上,由于物權(quán)編規(guī)定國家所有權(quán)的這些條文僅僅具有承上啟下之功能,并未實質(zhì)性規(guī)定國家所有權(quán)的關(guān)鍵特性,所以這些規(guī)范國家所有的內(nèi)部關(guān)系的規(guī)范(國家所有權(quán)行使和保護(hù)等)只不過是一些宣示性條款,其功能僅僅是作為民法之外的特別法調(diào)整國家所有之內(nèi)部關(guān)系的規(guī)范的“權(quán)源”性規(guī)范。與其他類型所有權(quán)一樣,國家所有權(quán)的交易和(私法)保護(hù)仍然同等適用一般所有權(quán)規(guī)則,因而我國在私法上并未構(gòu)建起真正獨立的特殊國家所有權(quán)。2.我國現(xiàn)行法上國家所有權(quán)、物權(quán)機(jī)制的缺失,增加了從實質(zhì)規(guī)范的角度對于自然資源物權(quán)化如前所述,由于《民法典》仍然將自然資源國家所有私法化的方式定位于設(shè)置轉(zhuǎn)介和引致規(guī)范,其對國家所有權(quán)進(jìn)行規(guī)定,僅僅是給自然資源國家所有披上了私權(quán)的外衣,并未對其所有和利用等設(shè)計專門的規(guī)則。第一,在形式上仍未完成從憲法上國家所有到私法上國家所有權(quán)的具體轉(zhuǎn)化。如前所述,雖然《民法典》勾勒了我國自然資源國家所有之物權(quán)實現(xiàn)路徑的基本框架,但并未通過私法特有的物之特定化技術(shù),將憲法上國家所有的籠統(tǒng)與概括的自然資源整體轉(zhuǎn)化為私法上所有權(quán)的客體,無法形成私法上的自然資源所有權(quán)。第二,從實質(zhì)規(guī)范看,問題主要表現(xiàn)在以下幾點:其一,是國家所有權(quán)客體的無限廣泛性與擴(kuò)張的困境。《民法典》不區(qū)分公物與私物,公物和私物均被納入《民法典》的調(diào)整范圍,可能形成擴(kuò)張之勢。其二,是自然資源使用權(quán)體系缺失,一元化用益物權(quán)難以包含所有的資源利用權(quán)。由于自然資源形態(tài)多樣,性質(zhì)差異較大,難以通過一種統(tǒng)一的用益物權(quán)立法模式將自然資源物權(quán)化,所以,理論和立法面臨著如何根據(jù)自然資源形態(tài)和屬性來設(shè)計適當(dāng)?shù)奈餀?quán)化模式的難題。其三,是使用權(quán)形成機(jī)制的缺失。由于我國大部分自然資源使用權(quán)的形成一直存在政府許可審批等特別程序,許可審批對權(quán)利的形成甚至合同的效力具有決定性影響,所以我國理論界對使用權(quán)形成機(jī)制的認(rèn)識和理解存在巨大分歧,很大一部分學(xué)者將自然資源利用權(quán)的創(chuàng)設(shè)解釋為政府作為自然資源管理者通過行政許可方式分配公共資源的結(jié)果,是公法行為所催生的私權(quán)果實?？傊?我國現(xiàn)行法上國家所有權(quán)概念和物權(quán)機(jī)制存在的上述困境,折射了法律形式理性與實質(zhì)正義之間的尖銳對立。如前所述,盡管國家所有即全民所有的特征決定了國家所有與物權(quán)機(jī)制并不是天然契合的,但在市場經(jīng)濟(jì)條件下不得不利用物權(quán)機(jī)制的客觀現(xiàn)實又決定了必須將二者結(jié)合起來,這一結(jié)合既不能完全抹殺國家所有的特殊性,也不能修改物權(quán)的固有機(jī)制,這使得現(xiàn)行法所確立的物權(quán)機(jī)制面臨著國家所有權(quán)概念和機(jī)制解釋困難、國家所有權(quán)被濫用、使用權(quán)難以被體系化等諸多困境。因此,在《民法典》既有規(guī)定的基礎(chǔ)上,尚需通過特別法和自然資源單行法進(jìn)一步構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)條件下的自然資源國家所有之實現(xiàn)要求相適應(yīng)的私權(quán)實現(xiàn)路徑。(三)我國物權(quán)機(jī)制的歷史上述我國《民法典》所確立的物權(quán)機(jī)制及其所面臨的困境表明,在法律上,與社會主義公有制、市場經(jīng)濟(jì)以及生態(tài)文明理念要求相適應(yīng)的物權(quán)機(jī)制還遠(yuǎn)沒有建立起來。為此,在將來制定或修改特別法和自然資源單行法時,完成私法路徑的構(gòu)建,必然成為重中之重的任務(wù),具體有以下幾點。1.民法的私法定位決定了自然資源的開發(fā)目國家所有權(quán)客體復(fù)雜多樣,法律關(guān)系縱橫交錯,只有由私法和公法共同對其進(jìn)行調(diào)整,才能達(dá)到預(yù)期的立法目的。目前,學(xué)界提出,應(yīng)通過區(qū)分公用物與非公用物、公產(chǎn)制度與私產(chǎn)制度、自然資源與自然資源資產(chǎn)等方法來確定由私法調(diào)整的自然資