關(guān)于加強(qiáng)政法隊伍專業(yè)化建設(shè)的幾點(diǎn)思考

關(guān)于加強(qiáng)政法隊伍專業(yè)化建設(shè)的幾點(diǎn)思考

現(xiàn)在，隨著國家司法機(jī)構(gòu)改革的結(jié)束和監(jiān)獄執(zhí)行職能的全面回歸，監(jiān)獄人員的工作方向和發(fā)展趨勢也發(fā)生了很大變化。專業(yè)發(fā)展的概念已經(jīng)突出為監(jiān)獄人員面臨的最大障礙。專業(yè)化建設(shè)既是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在司法行政領(lǐng)域內(nèi)落地生根的應(yīng)有之義，也是建設(shè)法治中國、平安中國的必由之路。為此，本文系統(tǒng)盤點(diǎn)了四川監(jiān)獄民警隊伍的專業(yè)化構(gòu)成狀況，并以該省為樣本對當(dāng)前監(jiān)獄民警隊伍專業(yè)化建設(shè)的制約及其對策問題進(jìn)行了部分探討。一、隊伍結(jié)構(gòu)不斷城市化，民警隊伍綜合素質(zhì)得到顯著提升四川監(jiān)獄系統(tǒng)經(jīng)過最近十年的高速發(fā)展，在硬件設(shè)施得到根本改善的同時，民警隊伍的整體結(jié)構(gòu)日益年輕化，且綜合素質(zhì)也較此前有了顯著提升。當(dāng)前，全省男性民警約占隊伍總數(shù)的68.89%；女性民警約占隊伍總數(shù)的31.11%。（一）核心系統(tǒng)類專業(yè)分布情況當(dāng)前，四川監(jiān)獄系統(tǒng)全日制碩士研究生學(xué)歷占比為0.43%；全日制大學(xué)本科學(xué)歷占比為16.6%；全日制?？茖W(xué)歷占比為11.23%；中專及以下學(xué)歷占比為4.24%；其他非在職類學(xué)歷占比為67.52%。系統(tǒng)內(nèi)核心專業(yè)占比為61.98%。其中，法學(xué)類專業(yè)占比為36.21%；監(jiān)所管理類占比為14.72%；醫(yī)學(xué)類占比為4.95%；信息工程類占比為2.43%；教育學(xué)類占比為2.41%；心理學(xué)類占比為1.19%；戒毒康復(fù)類占比為0.07%。此外，基礎(chǔ)專業(yè)占比為38.02%。其中，財務(wù)類占比為4.39%；公共管理類占比為3.10%；漢語言類占比為2.07%；新聞傳播類占比為0.56%；經(jīng)濟(jì)類占比為0.41%；政治歷史類占比為0.30%；民族語言類占比為0.30%；英語類占比為0.15%；其他專業(yè)占比為26.30%。（二）種類型類占比系統(tǒng)內(nèi)持有各類職業(yè)資格證的民警占比為23.65%；持高級職稱資格證的占3.01%。其中，心理咨詢類占比為總?cè)藬?shù)的6.68%；醫(yī)療類占比為5.67%；財務(wù)類占比為3.49%；教育類占比為2.25%；工程類占比為1.50%；法律類占比為1.02%；社會體育類占比為0.65%；營養(yǎng)類占比為0.19%；經(jīng)濟(jì)類占比為0.16%；農(nóng)藝類占比為0.11%；建筑類占比為0.08%；人力資源類占比為0.04%；畜牧類占比為0.04%；社會服務(wù)類占比為0.04%。二、新時代專業(yè)化隊伍建設(shè)面臨的困境自四川監(jiān)獄系統(tǒng)大力開展以社會治理現(xiàn)代化引領(lǐng)監(jiān)獄民警隊伍改革以來，隊伍的專業(yè)化水平已有較大提升，但隊伍整體素質(zhì)尚未完全適應(yīng)新時代社會治理現(xiàn)代化的整體要求，在專業(yè)結(jié)構(gòu)、人才、能力、精神、激勵等方面還面臨諸多困境，此類困境在我國多數(shù)地區(qū)具一定共性特征。（一）專業(yè)能力配置不平衡1.專業(yè)崗位缺乏專業(yè)民警當(dāng)前，四川監(jiān)獄民警隊伍各核心專業(yè)之間的比例尚不平衡，法律專業(yè)呈壓倒性態(tài)勢，僅就系統(tǒng)內(nèi)核心專業(yè)進(jìn)行調(diào)查，法學(xué)類專業(yè)占比達(dá)到總?cè)藬?shù)的36.21%，而承擔(dān)主要業(yè)務(wù)之一的教育學(xué)類、心理學(xué)類專業(yè)僅占比2.41%、1.19%。這直接導(dǎo)致管理崗位在民警匹配的過程中出現(xiàn)較大空缺，造成了“專業(yè)崗位缺乏專業(yè)民警”的典型現(xiàn)象。以四川某監(jiān)獄政治部門為例，該部門的核心職能是人事管理，與其最為匹配的專業(yè)應(yīng)為人力資源管理，相對匹配的專業(yè)應(yīng)為公共管理、行政管理、社會保障、警務(wù)管理、統(tǒng)計學(xué)等。但該部門的民警實際配置情況為：黨政理論專業(yè)1人、法學(xué)專業(yè)1人、工藝設(shè)備專業(yè)1人、財會專業(yè)1人、心理學(xué)專業(yè)1人、信息工程專業(yè)1人。此類專業(yè)與崗位不相適的情況，在無形中增加了各項工作的行政成本。2.長期民法基本原理，民警流失嚴(yán)重。在編制編制被占一數(shù)司法行政機(jī)構(gòu)改革后，四川監(jiān)獄系統(tǒng)的職能大幅增加，但民警卻不同程度地出現(xiàn)短缺，專業(yè)人才在有其他選擇的前提下通常不會將監(jiān)獄民警作為職業(yè)首選目標(biāo)。此外，編制長期被擠占、人員大量借出現(xiàn)象普遍存在。如某監(jiān)獄400余名在編民警中，30余人長期借調(diào)上級或其他政府部門，6人脫產(chǎn)扶貧。不僅如此，地處偏遠(yuǎn)地區(qū)監(jiān)獄民警的流失狀況也不容樂觀。以2014年-2019年四川省為例，僅位于某民族自治州的一所監(jiān)獄就有13名民警辭職，調(diào)出53名，占其隊伍總數(shù)的20%以上；而某偏遠(yuǎn)地區(qū)的監(jiān)獄民警辭職、調(diào)出人數(shù)也占到其5年招錄總數(shù)的40%以上。（二）專業(yè)能力還不夠明顯1.高層次創(chuàng)新人才集聚難在四川監(jiān)獄民警隊伍中，全日制本科以上占比仍不及20%，人員數(shù)與學(xué)歷比重之間嚴(yán)重失衡，部分監(jiān)獄僅著眼于日常工作需要，對本部門的人才發(fā)展規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性思考，先進(jìn)的人力資源管理理念難以及時引入實踐一線。在面臨單位與個人融合發(fā)展、推進(jìn)崗位與專業(yè)有效匹配、建立人才開發(fā)及評價科學(xué)體系等方面，謀劃意識明顯不足，直接導(dǎo)致了高層次創(chuàng)新人才的極度匱乏。從職業(yè)資格持證情況來看，擁有高級職稱（職業(yè)資格）的人才占比非常低，僅占隊伍總量的2.81%；而從學(xué)歷層次看，全系統(tǒng)具有全日制碩士研究生學(xué)歷的也僅占隊伍總數(shù)的0.41%，缺乏高端人才的引領(lǐng)和帶動，監(jiān)獄民警隊伍的專業(yè)化建設(shè)勢必步履蹣跚，成效甚微。2.部分民警在工作中的認(rèn)同、歸屬感不強(qiáng)在工作任務(wù)日益繁重的大背景下，部分民警的工作激情明顯減弱，主觀能動性放緩，講索取多過講奉獻(xiàn)，面對新職責(zé)、新挑戰(zhàn)，畏難情緒嚴(yán)重；另有部分民警對監(jiān)獄系統(tǒng)的認(rèn)同感和歸屬感逐漸淡化，他們大多將監(jiān)獄工作當(dāng)跳板，“騎驢找馬”現(xiàn)象較為突出；甚至還有部分民警停留在“不求有功但求無過”的“佛系”狀態(tài)，對崗位要求模糊不清，專業(yè)知識掌握膚淺，專業(yè)能力和業(yè)務(wù)水平長期在低層次、低水平徘徊，全無自我提升動能。此類情形導(dǎo)致了監(jiān)獄民警缺乏應(yīng)有的規(guī)矩意識、誠信意識和奉獻(xiàn)意識，嚴(yán)重影響了監(jiān)獄民警隊伍的整體外在形象。（三）專業(yè)安全水平難以實現(xiàn)1.學(xué)習(xí)培訓(xùn)和效果不佳四川省部分監(jiān)獄在學(xué)習(xí)培訓(xùn)的安排上仍存照顧心態(tài)，大多安排臨近退休的老同志或未承擔(dān)核心業(yè)務(wù)的民警參訓(xùn)，而真正需要充電的業(yè)務(wù)骨干卻因工學(xué)矛盾無法調(diào)和而與學(xué)習(xí)培訓(xùn)失之交臂。另有部分參訓(xùn)民警在全民學(xué)習(xí)的浪潮中仍將培訓(xùn)當(dāng)“療養(yǎng)”，學(xué)習(xí)目的及效果被極大淡化。反向觀察，在培訓(xùn)內(nèi)容的安排上，主辦單位多數(shù)也未能準(zhǔn)確把握業(yè)務(wù)發(fā)展的實際需要，培訓(xùn)內(nèi)容與一線實踐契合度較低，“同質(zhì)化”課程比比皆是，致使培訓(xùn)的系統(tǒng)性、針對性及差異性明顯不足。培訓(xùn)大多以集中培訓(xùn)、會議培訓(xùn)、課堂講授等傳統(tǒng)灌輸式教育為主，對于案例教學(xué)、情景教學(xué)等實戰(zhàn)模式的引入度較低，難以達(dá)到提升專業(yè)素質(zhì)的最終目標(biāo)。2.新的評判標(biāo)準(zhǔn)未及時出臺目前，四川省針對基層監(jiān)獄的既有考核模式尚未實現(xiàn)全鏈條式咬合，對系統(tǒng)在編民警的專業(yè)資質(zhì)、專業(yè)水平等綜合指標(biāo)仍缺乏一套科學(xué)、準(zhǔn)確的評判標(biāo)準(zhǔn)。不僅新的評判標(biāo)準(zhǔn)未能及時出臺，受多重因素制約，一些原本的利好政策甚至也無法繼續(xù)執(zhí)行。如：中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳在2017年出臺的《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》第11條就明確規(guī)定：“公務(wù)員不得參加專業(yè)技術(shù)人才職稱評審。”該規(guī)定實際上已從國家政策層面堵死了專業(yè)技術(shù)崗位公務(wù)員的職稱晉升之路，也由此造成了在監(jiān)獄民警隊伍專業(yè)化建設(shè)領(lǐng)域缺少技術(shù)崗位量化標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。三、到政法工作制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，對目前“改革”的基本討論和描述，主要有“從改革深度看，新時代政法改革已從執(zhí)法司法體制改革推進(jìn)到政法工作制度體系創(chuàng)新。在過去有關(guān)改革的討論中，后一類問題很少有人問津，甚至被視為改革禁區(qū)。但是，隨著改革不斷向前推進(jìn)，這一類問題不僅不能回避，而且成為改革的重點(diǎn)?！保ㄒ唬I(yè)類別設(shè)置與崗位設(shè)置專業(yè)崗位分類設(shè)置，既是對監(jiān)獄系統(tǒng)現(xiàn)有資源進(jìn)行有效配置的前置條件，也是監(jiān)獄民警隊伍專業(yè)化建設(shè)的顯著標(biāo)志。目前，針對監(jiān)獄民警專業(yè)崗位的分類設(shè)置，尚需進(jìn)一步厘清三大關(guān)系。一是處理好核定原則與崗位設(shè)置的“導(dǎo)向關(guān)系”。首先，需遵循“核心性原則”，重心應(yīng)落在分類是否能夠體現(xiàn)司法行政的核心職能之上；其次，需遵循“區(qū)別性原則”，重點(diǎn)看分類的外延是否合理、清晰；最后，還需遵循“穩(wěn)定性原則”，重點(diǎn)關(guān)注分類是否具有長效性及延展性，能否確保分類的科學(xué)性和準(zhǔn)確度。二是處理好崗位核定與崗位設(shè)置之間的“主次關(guān)系”。省監(jiān)獄管理局（以下簡稱省局）政治部可在明確現(xiàn)有崗位要求的前提下作出相應(yīng)的類別劃分，如將同一領(lǐng)域內(nèi)的崗位設(shè)置為核心崗位、輔助崗位、事務(wù)崗位等“三類崗位”。“三類崗位”一旦設(shè)定后，省局即可以處室為單元，基層監(jiān)獄則以科室為單元展開相應(yīng)工作對接，進(jìn)而實現(xiàn)“自上而下”和“自下而上”的兩級響應(yīng)模式，確保專業(yè)崗位“各歸其類”。三是處理好類別核定與崗位設(shè)置之間的“經(jīng)緯關(guān)系”。如：一線監(jiān)管部門可劃分為監(jiān)管改造、生產(chǎn)經(jīng)營、隊伍建設(shè)等“三條緯線”；非一線機(jī)關(guān)可劃分為發(fā)展規(guī)劃、后勤保障、法治建設(shè)等“三條經(jīng)線”。各經(jīng)緯線之間的交叉點(diǎn)就是專業(yè)類別核定與崗位設(shè)置應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)所在。“建立在職位調(diào)查、分析、評價、規(guī)范和歸類基礎(chǔ)上的科學(xué)職位設(shè)置，才是劃分不同類別公務(wù)員范圍的堅實而微觀的起點(diǎn)?！币皇莿澏▽I(yè)結(jié)構(gòu)范圍。省局可根據(jù)各監(jiān)獄及各部門間的職能差異，合理劃定核心專業(yè)的比例區(qū)間和基礎(chǔ)專業(yè)的梯次需求。對于專業(yè)的范圍和比例應(yīng)著重加以衡量，可按法律類占比30%、監(jiān)所管理類占比30%、教育學(xué)類占比10%、心理學(xué)類占比5%、醫(yī)學(xué)類占比5%、信息工程類占比5%、戒毒康復(fù)類占比2%的大致比例進(jìn)行配置。其他一般類專業(yè)則可參照核心專業(yè)的比例加以設(shè)置。二是構(gòu)建專業(yè)結(jié)構(gòu)量化模型。省局可將系統(tǒng)內(nèi)民警所獲得的學(xué)業(yè)文憑作為“準(zhǔn)入量化指標(biāo)”，將專業(yè)資質(zhì)作為“基礎(chǔ)量化指標(biāo)”，將專業(yè)職稱作為“加分量化指標(biāo)”。在省級專業(yè)結(jié)構(gòu)量化模型構(gòu)建完成后，還可進(jìn)一步以此為切入點(diǎn)，構(gòu)建起基層監(jiān)獄的專業(yè)結(jié)構(gòu)量化模型，而將省局與監(jiān)獄之間的兩套模型進(jìn)行重合觀察，則可對比出上下兩級機(jī)構(gòu)在專業(yè)結(jié)構(gòu)方面是否存在斷檔及銜接薄弱現(xiàn)象。三是動態(tài)調(diào)整專業(yè)配置。在完成專業(yè)結(jié)構(gòu)的范圍劃定及量化模型構(gòu)建后，省局還需梯次測算各類專業(yè)人才的需求數(shù)量，以所需人才的學(xué)歷層次、職稱等級及專業(yè)水平等作為基礎(chǔ)指標(biāo)，形成省級監(jiān)獄系統(tǒng)“專業(yè)人才需求譜線圖”，以此指導(dǎo)全省監(jiān)獄系統(tǒng)的人才隊伍發(fā)展規(guī)劃。而基層監(jiān)獄則可以省局的指導(dǎo)意見為藍(lán)本，參照制定本監(jiān)獄內(nèi)的專業(yè)人才隊伍發(fā)展規(guī)劃。（二）規(guī)范專業(yè)崗位設(shè)置，促進(jìn)人才匹配和培養(yǎng)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是引領(lǐng)專業(yè)人才發(fā)展的基本準(zhǔn)則，也是專業(yè)人才準(zhǔn)入、培養(yǎng)、考核的重要依據(jù)，專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不明晰將對監(jiān)獄系統(tǒng)的專業(yè)資源配置造成極大浪費(fèi)。一是建立專業(yè)隊伍準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。雖《公務(wù)員法》《人民警察法》《監(jiān)獄法》對從事監(jiān)獄工作的民警設(shè)置了基本的條件要求，但此類規(guī)定整體較為宏觀，尚不足以指導(dǎo)各項具體實際操作。省局可在人員招錄方面，特別是外系統(tǒng)調(diào)入人員管理方面，細(xì)化出與本省情況相對契合的準(zhǔn)入要求，盡可能明確所需人員的文化程度、職稱等級、身體素質(zhì)、心理健康等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和測評程序。二是建立專業(yè)崗位任職標(biāo)準(zhǔn)。省局可在全省監(jiān)獄系統(tǒng)中分別建立起崗位“任職通用標(biāo)準(zhǔn)”和崗位“任職專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”。任職通用標(biāo)準(zhǔn)，即包括政治素養(yǎng)、職業(yè)修養(yǎng)、作風(fēng)涵養(yǎng)等三個維度在內(nèi)的任職所必須滿足的前置要件；任職專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，即包括專業(yè)知識、專業(yè)能力、專業(yè)實績等三個維度在內(nèi)的任職參考附屬條件。此兩項標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)體現(xiàn)出核心崗位、輔助崗位、事務(wù)崗位之間的明顯差異。三是建立專業(yè)工作流程標(biāo)準(zhǔn)。省局可根據(jù)實際工作內(nèi)容和長期人才發(fā)展目標(biāo)，適時對各類專業(yè)崗位進(jìn)行“職責(zé)規(guī)范性核定”。通過規(guī)范性核定，可及時明確各職能交叉崗位間是否存在程序上的簡單、低級重疊，避免此類崗位出現(xiàn)相互推諉、扯皮的消極工作現(xiàn)象。在對專業(yè)崗位進(jìn)行規(guī)范性核定的過程中，還需充分了解各崗位間的最新名稱、職責(zé)內(nèi)容、工作標(biāo)準(zhǔn)、操作流程等基本事項，使專業(yè)崗位的工作流程一目了然。然而，無論專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)制定得如何詳細(xì)，專業(yè)層次規(guī)劃得如何科學(xué)，若無人才加以充實，一切都將陷入空談之虞。因此，還需立足專業(yè)崗位設(shè)置情況，解決好當(dāng)前人才匱乏的實際難題。一是打好“公招”這張引才牌。一方面，各招錄單位可根據(jù)核心專業(yè)、一般專業(yè)的需求程度分別列出人才需求量表，并按“點(diǎn)對點(diǎn)”的人崗相適原則，合理確定招錄對象的學(xué)歷層次、學(xué)制形式、專業(yè)名稱等關(guān)鍵要素后提交省局審核。另一方面，省局也可加大對各類專業(yè)人才需求的宏觀調(diào)控力度，針對某些核心專業(yè)崗位，在不打破基層人才需求平衡的前提下可適當(dāng)統(tǒng)籌部分崗位配置率，在滿足各招錄部門初始招錄意愿的同時不致此類崗位“流標(biāo)”，最大限度地改善專業(yè)人才供給鏈，保證人才招錄到位。二是打通內(nèi)部人才交流的制度化接口。“應(yīng)有計劃地實行公務(wù)員的定期交流制度，特別是對于一些重要部門、關(guān)鍵崗位的公務(wù)員要組織定期交流?！比峭貙捀叨司o缺人才現(xiàn)有入口?！半S著監(jiān)獄管理的結(jié)構(gòu)性變化和對復(fù)合人才需求量的激增，僅以司法警官院校一家之力斷然無法填補(bǔ)人才缺口，亟須從社會高等院校引才、引智。”（三）保障措施納入隊伍建設(shè)，提升專業(yè)化保障效能出臺部分可行、有效的監(jiān)獄民警隊伍專業(yè)化建設(shè)的保障措施，既是促進(jìn)隊伍專業(yè)能力提升的客觀需要，也是保障隊伍建設(shè)穩(wěn)定運(yùn)行的必然要求，此類保障措施可從三方面加以考量：一是出臺指導(dǎo)性激勵辦法。省局可在征求各內(nèi)設(shè)部門及監(jiān)獄乃至一線監(jiān)區(qū)的意見后，綜合研究出臺《監(jiān)獄民警專業(yè)化建設(shè)目標(biāo)激勵指導(dǎo)意見》?！兑庖姟分锌擅鞔_激勵目標(biāo)，凡滿足認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)即可享受激勵優(yōu)待政策，以此促進(jìn)監(jiān)獄民警的專業(yè)化能力發(fā)揮，于主觀能動性上保障隊伍的建設(shè)活力?！皩τ趧?chuàng)造性、主動性與部門績效呈明顯正相關(guān)的專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，可以逐步實行按照績效考核有較大浮動幅度的薪酬制以強(qiáng)化激勵作用?！倍峭貙捈钅繕?biāo)覆蓋面。在政治支持方面：可將獲取相關(guān)職業(yè)資格、技術(shù)職稱、學(xué)歷證書的民警納入本單位晉職晉級加分范疇，作為提拔任用的考量因子之一；對堅持在職學(xué)習(xí)、在職培訓(xùn)的民警，將其有效學(xué)習(xí)時間折算成“學(xué)分”后納入日?？己耍袨樵u先評優(yōu)的重要指標(biāo)。在學(xué)習(xí)支持方面：各監(jiān)獄可輔設(shè)專項學(xué)習(xí)基金，對特定專業(yè)崗位，也可協(xié)商審計、財務(wù)等部門適當(dāng)傾斜政策范圍內(nèi)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。對非脫產(chǎn)獲得國家認(rèn)可的學(xué)歷、資格、職稱的在崗民警可按一定比例給予全額或部分學(xué)費(fèi)核報。三是跟進(jìn)措施落實力度。省局可將各監(jiān)獄推進(jìn)隊伍專業(yè)