國(guó)家審計(jì)權(quán)力的憲政思維解讀

國(guó)家審計(jì)權(quán)力的憲政思維解讀

一、憲政價(jià)值的核心什么是政治思維，是一個(gè)必須首先解決的問題。憲政思維是以憲政的觀念和意識(shí)來看待和對(duì)待國(guó)家權(quán)力的良性運(yùn)作問題,并以憲政價(jià)值作為分析、判斷問題的依據(jù),然后依此做出判斷結(jié)論來解決現(xiàn)實(shí)問題的過程。根據(jù)憲政的普遍原理,有了憲法和憲政意識(shí),不一定會(huì)具有憲政思維,但是,如果想要具備憲政思維,必須先要具備憲法、憲政意識(shí)。而這種憲法、憲政意識(shí)的體現(xiàn)就是憲政價(jià)值。這也是憲政思維關(guān)注的核心內(nèi)容,是憲政思維的出發(fā)點(diǎn)和歸屬。目前,憲政已經(jīng)被視為推進(jìn)民主政治的一種制度和實(shí)踐保障,在各國(guó)的國(guó)家治理實(shí)踐中得到應(yīng)用。我國(guó)也應(yīng)該積極從中吸取智慧,與民主法治建設(shè)相結(jié)合,分析和判斷我國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中各種權(quán)力的良性運(yùn)作問題。那么,憲政價(jià)值的核心又是什么?為此,我們梳理了憲政價(jià)值的相關(guān)文獻(xiàn),將其普遍的價(jià)值核心總結(jié)為:民主、法治、人民主權(quán)、分權(quán)與制衡等價(jià)值觀念。其中與本文直接相關(guān)的價(jià)值理念主要體現(xiàn)為人民主權(quán)、分權(quán)與制衡理念。人民主權(quán)的核心理念強(qiáng)調(diào)權(quán)力民賦,即國(guó)家的權(quán)力是屬于人民所有。這也是現(xiàn)代憲政所要追求的重要價(jià)值理念,同時(shí),它也是現(xiàn)代憲政的道德前提和基礎(chǔ)。根據(jù)憲法規(guī)定,我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民,人民當(dāng)家做主是進(jìn)行國(guó)家事務(wù)管理的主要方式和途徑。具體采用的方式是通過選舉人大代表組成權(quán)力機(jī)關(guān)———人民代表大會(huì),然后由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生其他國(guó)家機(jī)關(guān),這形成了公共委托代理關(guān)系,即人民委托國(guó)家機(jī)關(guān)行使其權(quán)力,代表人民管理國(guó)家事務(wù)。同樣,黨的權(quán)力也來自于人民,必須服從、服務(wù)于人民,并將執(zhí)政目的和奮斗目標(biāo)定位在實(shí)現(xiàn)廣大人民根本利益的基礎(chǔ)上。分權(quán)與制衡強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力的相互監(jiān)督,即一種權(quán)力來約束另外一種權(quán)力。為什么要強(qiáng)調(diào)權(quán)力彼此的相互監(jiān)督?因?yàn)闄?quán)力的集中化容易形成專制和暴政,容易沖破原有的邊界,侵犯它本不應(yīng)涉及的權(quán)力領(lǐng)域,例如,更多的私人領(lǐng)域,甚至出現(xiàn)公共權(quán)力非公共化的傾向。如果權(quán)力不受到限制,就容易形成濫用,甚至形成腐敗,造成權(quán)力尋租,阻擾和干擾、甚至中斷政治的發(fā)展。因此,到了近代,對(duì)于那些崇尚民主與法治的國(guó)家來說,都通過分權(quán)與限權(quán),使得任何權(quán)力一方都有了“對(duì)抗天敵”的存在,實(shí)現(xiàn)對(duì)人民權(quán)力的保障,防止權(quán)力的集中所帶來的負(fù)面影響,自然界法則如此,社會(huì)領(lǐng)域在這一方面也是如此,這也是現(xiàn)代憲政的價(jià)值所共同追求的目標(biāo)。二、審計(jì)權(quán)力對(duì)公共權(quán)力的制衡與制衡在一個(gè)國(guó)家的權(quán)力配置中,政府作為公共受托責(zé)任的代理者往往擁有其他權(quán)力無法比擬的“至高無上”。雖然我們總是在強(qiáng)調(diào)憲政的分權(quán)與制衡的價(jià)值理念在國(guó)家治理中的重要作用和意義,但是在實(shí)踐活動(dòng)中,政府由于自利性還是會(huì)出現(xiàn)事與愿違的問題,導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)政府管理的社會(huì)福利損失和效率低下,這就是我們通常所說的“政府失靈”。這種失靈的表現(xiàn)形式是決策失誤,政府提供公共品的浪費(fèi)和低效、內(nèi)部性與政府無限膨脹、尋租及官員腐敗等。這些可以歸結(jié)為公共委托代理問題。那么,誰來制衡這種“至高無上”的權(quán)力?哪一種權(quán)力能夠發(fā)揮這一作用?從世界各國(guó)民主與法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看,他們無疑都選擇了國(guó)家審計(jì)權(quán)力對(duì)公共權(quán)力擁有者的政府進(jìn)行制衡和約束。審計(jì)機(jī)關(guān)作為一個(gè)獨(dú)立、專職的機(jī)構(gòu),在國(guó)家權(quán)力的制衡與監(jiān)督機(jī)制中發(fā)揮著重要的作用。從目前來看,那些擁有成文憲法的大多數(shù)國(guó)家也恰恰在憲法中確定了國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度。對(duì)此,最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在《利馬宣言》中指出:“最高審計(jì)機(jī)關(guān)的建立及其獨(dú)立性的程度應(yīng)在憲法中予以規(guī)定”?？梢?作為一個(gè)國(guó)家的基本政治制度之一的國(guó)家審計(jì)制度納入憲法制度體系已經(jīng)為人們普遍接受,這樣,國(guó)家審計(jì)就具有了憲法付諸于實(shí)踐的意義。對(duì)此,我國(guó)制定憲法時(shí)也考慮到了這一點(diǎn)。2004年我國(guó)《憲法》關(guān)于國(guó)家審計(jì)制度體系的設(shè)立,從立法上再次明確了國(guó)家審計(jì)作為我國(guó)基本政治制度之一的政治地位。這樣,國(guó)家審計(jì)就與憲法、憲政建立了必然的聯(lián)系。為什么國(guó)家審計(jì)具有如此的作用,能夠得到各國(guó)憲法的首肯。應(yīng)該看到,國(guó)家審計(jì)從組織地位上來看,它具有較高的獨(dú)立性、層次性和專職性。從審計(jì)方法、手段上來看,它具有特殊性,擁有其他國(guó)家權(quán)力不能替代的制衡與補(bǔ)充作用。尤其是它在經(jīng)濟(jì)案件中對(duì)于貪污腐敗案件的查處、控制政府權(quán)力的濫用可以發(fā)揮巨大的作用。此外,我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,政府權(quán)力的分權(quán)與制衡不能影響效率,必須做到既相互協(xié)調(diào)配合又相互制衡,各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程避免脫節(jié)扯皮現(xiàn)象,減少?zèng)_突和內(nèi)耗,以保證政府日?；顒?dòng)的連續(xù)性和有效性,這也是對(duì)分權(quán)與制衡原則的深化和補(bǔ)充。國(guó)家審計(jì)恰恰可以通過績(jī)效審計(jì)、政府部門內(nèi)部控制評(píng)價(jià)來實(shí)現(xiàn)這種效率性和流程的連續(xù)有效性,這也是其他制衡權(quán)力無法比擬的。憲法關(guān)于國(guó)家審計(jì)制度的設(shè)立決定了國(guó)家審計(jì)沒有資格、也不應(yīng)該背離憲政要義與價(jià)值理念,應(yīng)正視人民主權(quán)、分權(quán)與制衡、民主、法治等憲政價(jià)值,從憲政思維的視角對(duì)我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度進(jìn)行重新審視,這有利于建立一個(gè)全新的探索國(guó)家審計(jì)現(xiàn)實(shí)問題的理論之源。三、私權(quán)的存在是一種私權(quán)制衡的過程國(guó)家審計(jì)權(quán)力從哪里來?其來源本質(zhì)問題決定了國(guó)家審計(jì)應(yīng)該為誰服務(wù)?服務(wù)的具體職責(zé)是什么?對(duì)此,我國(guó)2004年的《憲法》規(guī)定:“人民是國(guó)家的主人,社會(huì)主義國(guó)家的一切財(cái)富屬于人民?！逼查_國(guó)家審計(jì)的單一權(quán)力,可以看出國(guó)家權(quán)力來源于最廣大的人民。但人民的概念還是過于空泛,如果單純的強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力來源于人民,為人民所擁有,容易導(dǎo)致研究的表面化和外在化。為此,我們將國(guó)家權(quán)力籠統(tǒng)的分為分散的私權(quán)和公權(quán)。私權(quán)的擁有者是那些公共資源的所有者,即分散于各個(gè)階層和組織的社會(huì)公眾。公權(quán)的擁有者是那些在政府行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行公共權(quán)力、促進(jìn)公共秩序良性運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)政府高效運(yùn)作的執(zhí)行者———政府。為了促進(jìn)公權(quán)的有效充分運(yùn)行,私權(quán)主體往往需要讓渡自己的部分公共資源,通過繳納稅收等直接的物質(zhì)利益來實(shí)現(xiàn)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)。這時(shí),公共委托代理的契約關(guān)系就產(chǎn)生了。但是,在這一層級(jí)的委托代理關(guān)系中,私權(quán)作為公共權(quán)力的委托者,由于其分散性、信息的不對(duì)稱性,其在委托代理所形成的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)中始終是處于弱勢(shì)地位。社會(huì)公眾雖然是賦予權(quán)力的一方,但同時(shí)還是被管理者。現(xiàn)實(shí)中,作為公共權(quán)力擁有者的政府,雖然是代理者,但是由于其作為直接的施政者,權(quán)力為少數(shù)行使者所擁有,其管理的直接性,使其變成了直接的權(quán)力主體,加之信息的非公開性與不對(duì)稱性,容易使之形成強(qiáng)勢(shì)代理者。這時(shí)二者之間的差距會(huì)由于代理者的自利、缺少制衡不斷加大,最終導(dǎo)致權(quán)力濫用、過失、尋租、瀆職行為的發(fā)生。為了防止這種公共權(quán)力的私人異化傾向,防止公權(quán)的不確定性發(fā)生,國(guó)家審計(jì)權(quán)力作為一種權(quán)力制約的需要應(yīng)運(yùn)而生。因此,國(guó)家審計(jì)本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家依法用一種權(quán)力制約、監(jiān)督公共權(quán)力的行為。國(guó)家審計(jì)權(quán)力從何而來,其實(shí)質(zhì)是私權(quán)賦予國(guó)家審計(jì)的,賦予的目的在于通過獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)配置與使用公共權(quán)力的制衡,維護(hù)公共利益,防止公共權(quán)力異化為私人獨(dú)享的權(quán)力。如果沒有實(shí)現(xiàn),公共權(quán)力應(yīng)該承擔(dān)必要的違約責(zé)任,得到相應(yīng)的責(zé)任追究。在這個(gè)分析基礎(chǔ)上,我們自然就會(huì)推出國(guó)家審計(jì)權(quán)力為誰服務(wù)、監(jiān)督誰的命題。四、種設(shè)置模式為了形成公共權(quán)力的有效運(yùn)作,運(yùn)用憲政的分權(quán)與制衡理念,公共權(quán)力內(nèi)部分化形成了立法、行政、司法三種獨(dú)立的權(quán)力,這就是我們通常所說的三權(quán)分立。這三種性質(zhì)不同的權(quán)力,都在各自的職責(zé)范圍內(nèi)行使著屬于自己的權(quán)力,不允許相互侵犯。這種分權(quán)有效地防止了政府內(nèi)部公共權(quán)力的集中,避免了腐敗和權(quán)力濫用土壤的形成。由于國(guó)家審計(jì)權(quán)力本身的獨(dú)立性、專業(yè)性和客觀性所形成的權(quán)力信息價(jià)值性,促成了國(guó)家審計(jì)的特殊地位和特殊作用,使其逐漸成為國(guó)家權(quán)力中的視野亮點(diǎn)。這時(shí),公共權(quán)力中的三權(quán)也看到了這一點(diǎn),于是都努力地將其納入權(quán)力范圍之內(nèi),造就了不同國(guó)家的審計(jì)設(shè)置模式。從具體的設(shè)置模式來看,包括行政模式、立法模式、司法模式。雖然各國(guó)學(xué)者在研究的爭(zhēng)論過程中還會(huì)有許多其他設(shè)置模式,但總體上還是集中在這三種設(shè)置模式上。我們認(rèn)為,目前的模式研究各有側(cè)重點(diǎn),與各國(guó)政體相適應(yīng),都有其存在的理由,但是,運(yùn)用憲政的價(jià)值理念思維,如何進(jìn)行選擇和判斷這幾種模式的優(yōu)缺點(diǎn),相信我們會(huì)找到另外一種新的思維視角。一個(gè)國(guó)家選擇和判斷國(guó)家審計(jì)設(shè)置模式的標(biāo)準(zhǔn)仍然應(yīng)該是分權(quán)與制衡的憲政價(jià)值理念,我們認(rèn)為,國(guó)家審計(jì)權(quán)力來源的本質(zhì)是私權(quán)的擁有者———社會(huì)公眾,也就是說,它的本質(zhì)決定了國(guó)家審計(jì)應(yīng)該代表社會(huì)公眾的利益實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的制衡和監(jiān)督。立法、行政、司法三種國(guó)家審計(jì)設(shè)置模式本身決定了國(guó)家審計(jì)權(quán)力是依附于這三種權(quán)力而存在的。而權(quán)力制約理論告訴我們,以權(quán)力制約權(quán)力,是不能將國(guó)家審計(jì)權(quán)力依附于某種公共權(quán)力或者派生于某種公共權(quán)力范圍之內(nèi)的,否則就達(dá)不到制衡的效果,更不符合憲政的分權(quán)與制衡價(jià)值理念。因此,國(guó)家審計(jì)權(quán)力應(yīng)該作為三權(quán)分立之外的一種權(quán)力單獨(dú)存在,即實(shí)現(xiàn)所謂的“四權(quán)分立”。這種單獨(dú)設(shè)置國(guó)家審計(jì)的模式可以解決國(guó)家審計(jì)權(quán)力的獨(dú)立性問題,還可以解決“誰來監(jiān)督國(guó)家審計(jì)權(quán)力”的質(zhì)疑問題。目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)學(xué)者傾向于我國(guó)向立法模式的國(guó)家審計(jì)設(shè)置模式發(fā)展,我們認(rèn)為,立法模式設(shè)置的背景是建立在三權(quán)分立的政治體制之下的。雖然三權(quán)分立有其積極的一面,但也是一把雙刃劍,同樣存在消極作用,它容易表現(xiàn)為政黨之爭(zhēng)。國(guó)家審計(jì)在這種設(shè)置模式下,很容易成為政治犧牲品,政治利用的工具,最終背離其來源的本質(zhì)。加之,在這一設(shè)置模式下,審計(jì)僅有調(diào)查和建議權(quán),沒有處理權(quán),審計(jì)很難發(fā)揮應(yīng)有的功效。更為重要的是,這種設(shè)置模式在我國(guó)“議行合一”的體制下不具有現(xiàn)實(shí)性,立法模式需要一個(gè)強(qiáng)大的立法機(jī)構(gòu)作為支撐,在這一點(diǎn)上,我國(guó)不具有可操作性。況且,現(xiàn)實(shí)中的西方也逐步發(fā)現(xiàn)了這種設(shè)置模式的弊端,自身也在尋求不斷完善,我國(guó)又何必東施效顰。設(shè)置于三權(quán)之外的國(guó)家審計(jì)權(quán)力要求其實(shí)現(xiàn)真正的機(jī)構(gòu)獨(dú)立、人員獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。為此,我們可以在立法、行政、司法機(jī)構(gòu)之外再單設(shè)一個(gè)審計(jì)委員會(huì),它獨(dú)立于政府,直接向人民代表大會(huì)報(bào)告,但審計(jì)委員會(huì)并不在人大領(lǐng)導(dǎo)之下,而是根據(jù)法律獨(dú)立行使國(guó)家審計(jì)權(quán)力,以體現(xiàn)憲法和私權(quán)主體的利益。在成員的組成上,審計(jì)人員具有獨(dú)立性,他可以獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)力,不能因?yàn)樾惺箤徲?jì)權(quán)力而被任意調(diào)離,或者撤職、提前退休,當(dāng)然,它也不具有處理和司法權(quán)力。運(yùn)用憲政價(jià)值的分權(quán)與制衡理念,這應(yīng)該是未來我國(guó)國(guó)家審計(jì)權(quán)力完善的改革方向。五、司法審查介入制度建設(shè)的路徑憲政思維要求制衡和監(jiān)督政府所擁有的公共權(quán)力?，F(xiàn)階段,如果要實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的制衡與監(jiān)督,國(guó)家審計(jì)可以依賴的最好手段就是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是一種具有中國(guó)特色的審計(jì)制度,是這一時(shí)期審計(jì)參與反腐敗的重要制度建設(shè),也是憲