2021河南夏季種子信息交流（二）

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案情：2021年5月27日，洛陽市中級人民法院在審理一起種子賠償糾紛案時，遭遇法律沖突問題。在庭審中，就賠償損失的計算辦法，原告（汝陽縣種子公司）與被告（伊川縣種子公司）爭議激烈，原告主張適用《種子法》，以“市場價”計算賠償數(shù)額；被告則要求適用《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》，以“政府指導(dǎo)價”計算。經(jīng)審判，洛陽市中級人民法院下達(dá)（2021）洛民初字第26號民事判決書，原告和被告都不服判決，向河南省高級人民法院提起上訴。洛民初字第26號民事判決書寫道：“《種子法》實(shí)施后，玉米種子的價格已由市場調(diào)節(jié)，《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》作為法律位階較低的地方性法規(guī)，其與《種子法》相抵觸的條（款）自然無效?！?/p>

洛陽中院判決書的這一表述激起河南省人大的強(qiáng)烈反響，河南省人大認(rèn)為“洛民初字第26號民事判決書中宣告地方性法規(guī)有關(guān)內(nèi)容無效，這種行為的實(shí)質(zhì)是對省人大常委會通過的地方性法規(guī)的違法審查，違背了我國人民代表大會制度，侵犯了權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，是嚴(yán)重違法行為?！?0月18日，河南省人大常委會辦公廳下發(fā)了《關(guān)于洛陽市中級人民法院在民事審判中違法宣告省人大常委會通過的地方性法規(guī)有關(guān)內(nèi)容無效問題的通報》，要求河南省高院對洛陽市中院的“嚴(yán)重違法行為作出認(rèn)真、嚴(yán)肅的處理，對直接責(zé)任人和主管領(lǐng)導(dǎo)依法作出處理”。洛陽市中院黨組根據(jù)要求作出決定，撤銷判決書簽發(fā)人民事庭趙廣云的副庭長職務(wù)和李慧娟的審判長職務(wù)，免去李慧娟的助理審判員，該決定最終未履行。

河南省高級人民法院受理此案后，向最高人民法院進(jìn)行了請示。最高人民法院于2021年3月30日作出《關(guān)于河南省汝陽縣種子公司與河南省伊川縣種子公司玉米種子代繁合同糾紛一案請示的答復(fù)》，指出《立法法》第七十九條規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，行政性法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”。中華人民共和國合同法解釋：

（一）第四條規(guī)定。“合同法實(shí)施以后，人民法院確認(rèn)合同無效應(yīng)當(dāng)以全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政性法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)和行政規(guī)章為依據(jù)。”根據(jù)上述規(guī)定，人民法院在審理案件過程中，認(rèn)為地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)的規(guī)定不一致，應(yīng)當(dāng)適用法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。河南省高級人民法院做出終審判決，維持洛陽市中級人民法院的原判。

相關(guān)消息：2021年11月19日，肖太福、涂紅兵、陳占軍、朱嘉寧四位律師依據(jù)立法法規(guī)定，向全國人大常務(wù)委員會遞交了“關(guān)于審查《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》的建議書”。建議有兩條：一是依法審查《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》的法律效力，并向河南省人民代表大會常務(wù)委員會提出書面審查意見。二是盡快審查和清理國務(wù)院的行政法規(guī)和各地的地方法規(guī)，責(zé)令制定機(jī)關(guān)廢止或修改與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)和地方法規(guī)。

問題。人民法院是否有權(quán)做出宣布地方性法規(guī)無效的決定。地方人大與人民法院存在什么樣的關(guān)系。公民是否存在提請全國人大常委會進(jìn)行違憲審查的權(quán)利。

評析：

1、人民法院無權(quán)做出宣布地方性法規(guī)無效的決定，但具有選擇適用更高位階法律規(guī)范文件的職權(quán)和責(zé)任：第一，按照我國立法法第79條第1款的規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章?！鄙衔闹械摹逗幽鲜∞r(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》屬于地方性法規(guī)，其法律效力低于作為法律的《種子法》效力。第二，我國憲法第100條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！币虼?，河南省人大常委會有權(quán)制定《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》之類的地方性法規(guī)，但前提是，該條例不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。從該案來看，《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》與《種子法》確實(shí)發(fā)生了矛盾和沖突。第三，全國人大常委會法制工作委員會在《關(guān)于如何理解和執(zhí)行法律若干問題的解答》第18點(diǎn)中指出：“人民法院在審理行政案件的過程中，如果發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)與國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制訂的法律相抵觸，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律?！痹撐募m然是針對行政訴訟適用法律的解答，但對本案有借鑒作用。何況上文中，最高人民法院在2021年3月30日作出的《關(guān)于河南省汝陽縣種子公司與河南省伊川縣種子公司玉米種子代繁合同糾紛一案請示的答復(fù)》中也指出，人民法院在審理案件過程中，認(rèn)為地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)的規(guī)定不一致，應(yīng)當(dāng)適用法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。不過，這并不意味著人民法院可以直接宣布與法律相抵觸的地方性法規(guī)無效。第四，我國現(xiàn)行憲法第67條第8項(xiàng)規(guī)定，全國人大常委會享有“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”的職權(quán)。立法法第88條第2項(xiàng)規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)；同時第4項(xiàng)規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)”。因此，正是全國人大常委會和省級人大才享有對地方性法規(guī)的審查權(quán)，而省級人大常委會和各級法院都無權(quán)直接宣布地方性法規(guī)無效。第五，清華大學(xué)憲法與公民權(quán)利中心副主任、北京中孚律師事務(wù)所肖太福律師認(rèn)為，在目前我國憲法框架和司法體制下，人民法院沒有合憲性審查權(quán)是毫無疑問的，但人民法院有無合法性審查權(quán)卻是值得深思的。當(dāng)下位法與上位法相抵觸時，司法審判實(shí)踐中人民法院可以選擇三種方式：其一，中止審理，逐級上報，等候裁決。其二，直接使用上位法，避開下位法。其三就是行使“有限司法審查權(quán)”，審查下位法的效力，適用上位法。即在判決中明確審查下位法，指出下位法與上位法相抵觸的地方，并根據(jù)憲法的精神和立法法的依據(jù)宣稱與上位法相抵觸的條款無效。（曾金勝：李慧娟事件再調(diào)查，人民日報《時代潮》2021年第9期）其中，第1種做法沒有體現(xiàn)司法的公信力，不能給當(dāng)事人以信服的理由，也不符合司法文書以理服人的特點(diǎn)；第3種做法與我國法院的憲法地位不相稱，因?yàn)槲覈ㄔ簺]有明確得到關(guān)于違憲審查的憲法授權(quán)，不同于美日的司法審判體制；因此，只有第2種才是比較可行的做法。

2、人民法院接受人大的監(jiān)督，但人大不得干涉人民法院的獨(dú)立審判行為：第一，我國現(xiàn)行憲法第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！备鶕?jù)有關(guān)資料，在洛陽中院對本案進(jìn)行合議前，該案審判人員先后收到洛陽市政府、市政法委、主管院長與副院長轉(zhuǎn)來的批示，以及河南省人大常委會要求省高院對洛陽中院相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅處理的意見等，都是對司法獨(dú)立的挑戰(zhàn)。第二，不錯，根據(jù)我國憲法126條和人民法院組織法第17條的規(guī)定，法院是人大體制下的法院，它必須接受人大的監(jiān)督，向人大報告工作?？墒牵舜笈c法院的關(guān)系更多地體現(xiàn)在人事安排和法律實(shí)施方面，體現(xiàn)為事后監(jiān)督和法律監(jiān)督，而不是事前、事中監(jiān)督與個案的具體監(jiān)督。法院與人大的關(guān)系不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān)系。法院首先是國家的審判機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家法制統(tǒng)一的重任。長期以來，我國的法院體制仿照行政體制，帶有濃厚的地方主義和部門主義色彩，地方法院因?yàn)樨敊?quán)、人事權(quán)等原因受制于地方，往往成為地方保護(hù)主義的工具。對于各級人大來講，對法院的監(jiān)督也應(yīng)通過法定程序通過對本級法院工作、法官的選舉、任命與罷免、對法院存在重大問題的質(zhì)詢和調(diào)查等方式來進(jìn)行。人大和其他國家機(jī)關(guān)與社會組織、個人對法院的監(jiān)督不能演變?yōu)閷Ψㄔ壕唧w行使審判權(quán)的監(jiān)督和干涉。

3、公民享有提請全國人大常委會進(jìn)行違憲審查的權(quán)利。根據(jù)《立法法》第90條第2款的規(guī)定：“前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出建議”。4位律師依據(jù)立法法向全國人大常務(wù)委員會遞交了“關(guān)于審查《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》的建議書”，正是公民主動行使憲法和法律監(jiān)督權(quán)的的表現(xiàn)。同時全國人大常委會享有法定的違憲法審查權(quán)，如現(xiàn)行憲法第67條第1項(xiàng)規(guī)定全國人大常委會有解釋和監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)；第4項(xiàng)規(guī)定其享有解釋法律的職權(quán)；第7項(xiàng)規(guī)定其享有撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)的職權(quán)；第8項(xiàng)規(guī)定其享有撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議的職權(quán)。立法法第90條、第91條也做出了類似規(guī)定。2021年5月17日《南方都市報》報道：5月14日，俞江、滕彪、許志永三位法學(xué)博士，以傳真形式向全國人大常委會提出“關(guān)于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書”，認(rèn)為1982年由國務(wù)院頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》與我國現(xiàn)行憲法和有關(guān)法律相抵觸，應(yīng)予以改變或撤銷。該事例也是公民享有提請全國人大常委會進(jìn)行違憲審查的權(quán)利的表現(xiàn)。

思考。本案件引發(fā)之問題實(shí)際上遠(yuǎn)不是誰對誰錯的爭論，而是一系列的深層次上的制度合理性問題的思考。

問題之一，法官在第一線判案，而制度上沒有給法官充分的解釋法律和適用法律的權(quán)力。一是法律的最終解釋權(quán)不在法院；二是法律適用沖突的決斷權(quán)不在法院。這樣，給法院審判帶來的困難是法院的終審判決可能不是終局的，因?yàn)樗鼘Ψ傻慕忉尶赡苁清e誤的，而最終被立法機(jī)關(guān)糾正。如果審判中遇到法律法規(guī)相沖突時，法官按制度只能中止審判，而將沖突的法規(guī)提交有權(quán)機(jī)關(guān)裁決。而這個裁決機(jī)關(guān)最終在全國人大常委會，而常委會2個月開一次只有5-7天的會期，所以，依此制度運(yùn)行，很多案件無法審判，要等全國人大常委會對法規(guī)合法性的裁決。現(xiàn)在之所以沒有出現(xiàn)這種狀況，是因?yàn)榉ü俸艽蟪潭壬匣乇芰诉@個矛盾，有選擇地適用一種法律，有時有抵觸的法規(guī)也適用，一般也沒有人追究。但是，隨著法治的深入發(fā)展，類似本案的矛盾會越來越多地暴露出來。我們這一制度的不適應(yīng)性更加突出，法官權(quán)力分離現(xiàn)象的改革將越來越迫切。

問題之二，這一問題再次提出了法官是國家的法官還是地方的法官的問題。從這一矛盾沖突導(dǎo)致的結(jié)果看，在沒有國家違憲審查機(jī)制的情況下，現(xiàn)行法官任免體制使法官只能是地方性化的。在地方法規(guī)與國家法律沖突的情況下，“明智”的法官選擇優(yōu)先適用地方法規(guī)更安全。但從我國的法律理論性質(zhì)上，所有法官都是國家的法官，他們頭頂國徽都是以國家的法律名義在審判。隨著法制的發(fā)展，這一理論上的國家法官與制度設(shè)置上的地方性法官的矛盾將更突出。

問題之三，隨著人大的地位提高和作用的加強(qiáng)，人大行使權(quán)力的合法性和規(guī)范性問題將更突出。需要對行使權(quán)力的界限和程序提出更明確的要求。此案給人們的擔(dān)心是人大的權(quán)力濫用、不慎用也可能成為現(xiàn)實(shí)了。地方人大可能利用法律上的權(quán)力優(yōu)勢不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)一些事情；再說，一些地方人大行使權(quán)力的行政化和權(quán)力機(jī)關(guān)化也是個問題。問題之四，此案更迫切地呼喚建立違憲審查制度。像此案是一個十分明顯的需要進(jìn)行違憲審查的爭議，如果我們還是視而不見，全國人大的立法和法制統(tǒng)一將會受到嚴(yán)重影響，也影響憲法的權(quán)威。法官在適用法律時不能有作為，而立法機(jī)關(guān)又不去作為，一些違憲違法的法規(guī)就會得不到糾正。同樣這種狀況對執(zhí)法者也是一種傷害。法制越活躍，法律沖突會越多，它對憲法和法制的損害就越嚴(yán)重。因?yàn)樗婕皩椃ǚㄖ蔚男拍詈托判膯栴}

參見法律思想網(wǎng)中蔡定劍賀衛(wèi)方姜明安等對李慧娟案的相關(guān)討論

反對法院享有審查權(quán)的人會主張。依據(jù)《立法法》的規(guī)定，只有相應(yīng)的法規(guī)制定機(jī)關(guān)，才有權(quán)改變或撤銷與上位法相抵觸的下位法，而法院作為審判機(jī)關(guān)，只能依法判案，根本無權(quán)認(rèn)定任何法規(guī)無效；而且《立法法》還規(guī)定，特定國家機(jī)關(guān)以及其他單位或個人認(rèn)為某些下位法同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出審查的要求或建議，由常委會定奪。這也說明法院無權(quán)直接認(rèn)定地方性法規(guī)無效。

這種主張，顯然是混淆了“立法程序”和“司法過程”的界線。法規(guī)制定機(jī)關(guān)改變或撤銷法規(guī)，以及全國人大常委會應(yīng)請求而審查下位法規(guī)，都屬于立法程序，會產(chǎn)生“法的變更”的普遍效力；而法院確認(rèn)法規(guī)無效，則屬于司法過程，是指某項(xiàng)法規(guī)在具體案件中不被適用，更準(zhǔn)確地說，法院只是“拒絕適用”某項(xiàng)法規(guī)，而非使之“徹底無效”，因此并未侵犯立法機(jī)關(guān)的職權(quán)?！读⒎ǚā芬膊⑽匆蠓ㄔ好慨?dāng)遇到上位法和下位法沖突時必須中止訴訟，提請有關(guān)機(jī)關(guān)裁決?！案淖儭薄俺蜂N”“審查申請”等立法程序并非司法過程的必經(jīng)步驟，對這些程序的規(guī)定也不能排除法院有權(quán)在具體案件中對某些法規(guī)直接進(jìn)行審查。

《立法法》倒是的確規(guī)定了，當(dāng)不同的法規(guī)之間規(guī)定不一致，“不能確定如何適用時”，應(yīng)由相應(yīng)的法規(guī)制定機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。這里提到了“法律適